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que debe dotarse a éste de las competencias de decisión y. 10 Cuadragésimo Anno (Pío XI 1931), Rerum Novarum (León III, 1981) y Mater et Magistra (Juan.
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Rompiendo cadenas DEL centralismo en Chile

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Rompiendo cadenas del Centralismo en Chile PRÓLOGO:

Edición:

Ignacio Irarrázaval ll.

Bettina Horst v.t. Ignacio Irarrázaval ll.

COLABORADOres:

Felipe Del Río G. Miguel Flores v. Bettina Horst v.T. Hernán Larraín F. César Palma T. Claudia Serrano M. Alberto Undurraga V. Gonzalo Valdivieso G. Esteban Valenzuela v.T. Heinrich von Baer v.l.

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rompiendo cadenas del centralismo en Chile 978-956-7183-70-8 I.S.B.N. xxx-xxx-xxxx-xx-x 172.444 Registro Propiedad Intelectual N˚ xxx.xxx Publicado en Santiago de Chile. Primera edición: julio de 2008. Versión Digital: Abril 2014 © Fundación Libertad y Desarrollo Alcántara 498, Las Condes, Santiago. Teléfono (56 2) 3774800 E-mail: [email protected] http://www.lyd.org © Pontificia Universidad Católica de Chile Av. Lib. Bernardo O’Higgins 340, Santiago. Teléfono (56 2) 3542000 http://www.puc.cl

Diseño: Alejandra Urzúa Infante Impreso en xxxxxxxxxxxx Andros Impresores

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La importancia de la descentralización para el desarrollo del país está lejos de discusión. En el pasado, se han sentado las bases sobre la cual se ha ido descentralizando la acción del Estado, pero sin duda se necesita avanzar y profundizar el proceso. ¿Cómo se logra? ¿Cuál es la institucionalidad requerida? En ese espíritu, el presente libro busca aportar al debate público y a partir de ello, avanzar con decisión hacia un Estado cada vez más descentralizado. Su génesis fue un Seminario organizado por la Pontificia Universidad Católica de Chile y Libertad y Desarrollo, cuyo objetivo fue reflexionar en torno a los desafíos de una agenda para el bicentenario. Aportaron propuestas concretas destacados actores del mundo político y académico. Todas ellas no hacen más que confirmar que queda un largo camino por recorrer, en el cual se deberán aunar esfuerzos y convicciones. Para la Pontificia Universidad Católica de Chile y Libertad y Desarrollo este libro se enmarca dentro de un esfuerzo por aportar a la formulación de políticas públicas que contribuyan al desarrollo del país y al mejoramiento de su calidad de vida. Agradecemos la colaboración de Elena Puga, quien tuvo un rol determinante en la definición de contenidos y el enfoque del seminario, como en la edición de este libro.

Francisca Alessandri C. Vicerrectora de Comunicaciones y Asuntos Públicos Pontificia Universidad Católica de Chile

Cristian Larroulet V. Director Ejecutivo Libertad y Desarrollo

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Índice



Prólogo Ignacio Irarrázaval 9

Descentralización: ¿Hacia dónde vamos? Claudia Serrano

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I. Una mirada a lo municipal

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1. Transfiriendo poder a la ciudadanía Alberto Undurraga

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2. Municipios al Bicentenario: Flexibilidad, apropiación tributaria y poder activo Esteban Valenzuela

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3. Cinco pilares para una reforma municipal Miguel Flores

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4. Tres temas fundamentales para una agenda municipal del bicentenario Gonzalo Valdivieso

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II. Una mirada a lo regional

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5. Gobiernos regionales, una verdad incómoda Bettina Horst

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6. De la actual re-centralización a la descentralización del país Hernán Larraín

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7. Desafíos para el proceso

de descentralización en Chile Felipe Del Río

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8. Hacia una política de Estado en descentralización y desarrollo local y regional Heinrich von Baer y César Palma

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PRÓLOGO Por Ignacio Irarrázaval  Llona*1

Este libro surge a partir de una iniciativa conjunta entre Libertad y Desarrollo y la Vicerrectoría de Comunicaciones y Asuntos Públicos de la Pontificia Universidad Católica. La motivación común que se tuvo al organizar el seminario Descentralización: ¿Hacia dónde vamos? en septiembre de 2007, fue el contribuir a desarrollar una discusión respecto a los desafíos y propuestas para avanzar en la senda de la descentralización, con miras al Bicentenario de nuestro país. Es decir, el foco no fue necesariamente una evaluación del estado de la situación actual, sino formular caminos e iniciativas para consolidar un proceso aún incompleto. En el seminario participaron nueve destacados panelistas; en primer lugar, la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo quién planteó sus reflexiones respecto de los avances y metas del ejecutivo en esté ámbito. Posteriormente, cuatro panelistas formularon sus planteamientos respecto al nivel regional y otros cuatro en relación al nivel municipal.

* Director de Asuntos Públicos Pontificia Universidad Católica, Profesor Instituto Sociología UC, PhD London School of Economics.

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En las líneas que siguen se destacan algunos de los elementos comunes, que emergen a partir de los puntos de vista que están recogidos en los capítulos del libro; tanto para el nivel regional como el local. No se trata de un resumen de los capítulos, sino más bien de una breve reflexión respecto de los desafíos más importantes que nuestro país debe abordar para avanzar en la descentralización. De acuerdo a lo planteado por diversos autores2, el concepto de descentralización conlleva dos aspectos complementarios. Por un lado, hay una argumentación política, ya que la descentralización pretende facilitar un mayor involucramiento de la comunidad en la gestión del gobierno, lo que inevitablemente significa una trasferencia de responsabilidades desde las esferas del gobierno central a los niveles subnacionales. Por otra parte; la descentralización tiene un objetivo de alcanzar mayor eficiencia asignativa, ya que siguiendo el clásico “Teorema de la Descentralización3” la provisión de los bienes y servicios públicos será mas eficiente en la medida que se adecue mejor a las demandas locales. Tomando como referencia estos dos aspectos; el objetivo político y el de eficiencia en la descentralización, es importante repasar los capítulos de este libro preguntándose en que medida las propuestas que se plantean contribuyen a avanzar en estos ámbitos. A partir de los distintos capítulos del libro, es posible identificar varios planteamientos que son transversales y que se aplican a todo el espectro de la descentralización, sea regional o local. Sin perjuicio, de que hay una amplia diversidad de temas relevantes, es posible mencionar cinco ejes fundamentales que son recurrentes en casi todas las ponencias que se presentan en este libro.

Véase: YAÑEZ, J. (1993) Principios a considerar en la descentralización de las finanzas públicas. En: Desafíos de la Descentralización. Centro de Estudios Públicos; . BIRD, R. ( 2000) Intergovernmental Fiscal relations in Latin America. Sustainable Development Department. Technical Papers Series. Interamerican Development Bank; FINOT, I (2002) Descentralización y participación en America Latina: Una mirada desde la economía. Revista de la Cepal. 78.

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Formulado por W. Oates 1972.

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El tema de la descentralización ha estado recurrentemente en la discusión pública durante las últimas décadas del país, los sucesivos programas de los candidatos presidenciales han incorporado en forma expresa propuestas en este ámbito. Se han formulado diversos proyectos de ley que proponen avances en este ámbito, se han definido una variedad de herramientas e instrumentos que buscan incorporar la realidad y diversidad de los territorios del país en los procesos de inversión y planificación. Sin embargo, y tal como se puede desprender después de la lectura de los nueve capítulos de este libro, hay un amplio consenso respecto a que falta mucho por avanzar, tanto líderes políticos, como autoridades nacionales o subnacionales, académicos y profesionales todos plantean la necesidad de avanzar claramente en la senda de la descentralización. Por lo tanto, una primera constatación bastante unánime es que no hay conformismo respecto al estado de situación actual en términos del avance en el proceso de descentralización del país. En segundo lugar, existe un planteamiento bastante amplio respecto de precisar las competencias que debiesen tener los gobiernos subnacionales y cual es su nivel de pertinencia; ¿son estas un exceso o tienen limitaciones para ejercer sus funciones en la práctica? Si se analiza la Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales, se puede apreciar que cuentan con diez funciones generales, seis funciones de ordenamiento territorial, cuatro funciones de fomento productivo, siete funciones en materias de desarrollo social y cultural, a lo que se suman nueve atribuciones para el cumplimiento de sus funciones4. En el caso de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, se establecen seis funciones privativas, doce funciones relacionadas, entre las cuales está “El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local”, además poseen once atribuciones para el cumpli-

Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales, Ley 19.175, Título 2º Párrafo 2º, le entrega 27 funciones a los gobiernos regionales.

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miento de sus funciones5. La descripción anterior permite constatar que no es el caso pensar en que los gobiernos subnacionales tienen limitadas funciones y atribuciones legalmente definidas. El permanente reparo de diversos autores sobre las competencias de los gobiernos subnacionales tiene dos aristas relevantes; por un lado se trata de un tema de falta de clarificación del alcance de estas, traslape de funciones con otros órganos del Estado, imposición o traspaso tácito de tareas desde el gobierno central, en algunos casos limitaciones efectivas para ejercer funciones que de hecho son asumidas por los gobiernos subnacionales y en definitiva una falta de capacidad de escrutinio del ciudadano respecto del cumplimiento de las funciones por parte de los gobiernos. Por ejemplo; los municipios tienen como función privativa la confección del plan regulador comunal, sin embargo esta atribución está severamente limitada por el rol determinante que tiene el Secretario Regional Ministerial Seremi de Vivienda para definir el Plan Regulador Intercomunal, que es el que prima sobre el Comunal. En este ejemplo; cabe preguntarse entonces a quién reclama un vecino por el cambio de destino de una avenida de su comuna, al municipio o al SEREMI de vivienda que autorizó la modificación en el Plan Intercomunal, a quién recurre para la instalación de un semáforo, al Departamento de Tránsito comunal o a la Unidad Operativa de Control de Transito quienes son en definitiva los que autorizan la instalación. Por otra parte, la dificultad con la imprecisión de las competencias se relaciona con un sentido problema que se plantea desde los gobiernos subnacionales que se refiere a la falta de capacidad operativa o efectividad que estos tienen para cumplir sus funciones. En otras palabras; los municipios saben que dentro de sus funciones relacionadas está “La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo” sin embargo, estos generalmente no disponen del personal, información y recursos su-

Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley 18.695, Párrafo 2º.

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ficientes para llevar a cabo iniciativas en este ámbito; lo que generalmente redunda en que estos quedan supeditados a las iniciativas que establece el gobierno central. Por lo tanto, las propuestas que se plantean en los capítulos del libro plantean de manera bastante unánime, la necesidad de reordenar las funciones y competencias entre los tres niveles más relevantes del Estado: Central, Regional y Local. En varias de las propuestas se sugiere un criterio de subsidiariedad vertical, desde abajo hacia arriba; dotando a los gobiernos locales de todas las competencias para producir los bienes y servicios de carácter local, y solo en aquellos ámbitos en que quedan sobrepasados deben traspasarse a las regiones y así sucesivamente. Un tercer aspecto que emerge con bastante claridad se refiere al tema de la falta de autonomía financiera. Tanto los gobiernos regionales como los gobiernos locales no tienen capacidad de definir o alterar sus fuentes de ingresos propios, lo que los lleva a ser entes dependientes de diversas formas de transferencias desde el nivel central y muchas veces a ser pasivos en los pocos espacios de autonomía recaudatoria que tienen. El problema de la dependencia de las transferencias centrales, ya sea en el nivel regional o local es que se desvirtúa el principio de la descentralización; postergando las preferencias locales por la necesidad de capturar recursos nacionales que están enmarcados a diversos fines que no necesariamente corresponden con las preferencias subnacionales. Este problema, que es particularmente crítico para los recursos destinados a inversión, podría superarse si las transferencias fuesen más abiertas o no condicionadas a fines específicos. Por otra parte, también se constata que los gobiernos subnacionales administran una proporción reducida de los ingresos del sector público, que apenas supera el 10%6. Esta proporción es inferior a la que se observa en otros países latinoamericanos de tradición unitaria como es el Los gobiernos locales administran un 6% de los ingresos tributarios del sector público agregado.

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caso de Colombia. Por lo tanto, la propuesta no es crear un sistema federal sino simplemente permitir mayor autonomía financiera. Un problema complementario en este ámbito, que es particularmente relevante para los gobiernos locales se refiere a los costos adicionales que imponen a estos la ejecución de diversos programas nacionales los cuales se les impone administrativamente desde el gobierno central el ser operados por el nivel local. A pesar de que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece que los municipios debiesen ser compensados por nuevas funciones que se les traspasen a estos, en la práctica esto no ha ocurrido de manera sistemática. Un cuarto aspecto se refiere a la participación ciudadana, aunque en este caso se trata de modalidades diversas para el nivel regional respecto del municipal. En el caso de las regiones la propuesta del actual gobierno para la elección directa de los consejeros regionales será sin duda un avance en el involucramiento de los ciudadanos a nivel regional, sin embargo, las repercusiones prácticas de esta medida no son unánimes, y en algunos casos hay un cierto escepticismo. En el caso de los gobiernos locales, diversas modificaciones de la Ley Orgánica Constitucional introdujeron instrumentos y herramientas que facilitan la participación de los ciudadanos, sin embargo, existe una clara percepción respecto a que la utilización de estas atribuciones por parte de los municipios no ha sido cabal; por lo tanto el desafío de la incorporación del ciudadano a su gestión sigue estando presente. Finalmente, un quinto elemento es el relacionado con asumir la diversidad de los territorios tanto a nivel regional como local. Si se analiza la geografía, la demografía y obviamente la disponibilidad de recursos de los territorios de nuestro país, la conclusión obvia es que existe una amplia diversidad. Hay regiones que en términos de población y recursos tienen menor tamaño que algunas comunas, por otra parte, hay comunas que son muy pequeñas por lo que es difícil exigirle la diversidad de funciones que la ley les consagra. Por lo tanto, si se formuló desde un inicio que la descentralización

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se justifica por una mayor capacidad de involucramiento ciudadano en los gobiernos subnacionales y por una mejor adecuación en la provisión de bienes públicos, entonces es bastante coherente plantear la necesidad de una consideración de la diversidad de los territorios. En la escala regional este aspecto no ha tenido una formulación consensuada. Con la instalación de las nuevas regiones de Arica y Parinacota y Los Ríos, el Gobierno ha planteado la conveniencia de introducir algunos componentes de diversidad en la institucionalidad de estas regiones, ya que los Gobiernos Regionales respectivos no asumirían todas las funciones o bien asumirían algunas de estas en forma especial. Sin embargo, para algunos autores esta modalidad no es suficiente para dar cuenta de la diversidad. Por su parte, en el nivel local, existe un amplio consenso en la urgencia de permitir una organización interna municipal y una dotación de personal de acuerdo a las capacidades y tamaños de las comunas. Estos aspectos están siendo considerados en las propuestas de modificaciones legales que regulan las facultades del Artículo 121 de la Constitución Política. En síntesis, los capítulos de “Rompiendo cadenas del centralismo en Chile” tienen un denominador común que consiste en resolver las tensiones asociadas a estos cinco aspectos; en qué medida el discurso de la descentralización es solamente retórica o un objetivo de política, la necesidad de precisar las competencias de los gobiernos subnacionales, la instauración de una mayor autonomía financiera, la necesidad de involucrar más a los ciudadanos en la gestión de los gobiernos subnacionales y la consideración de la diversidad de los territorios del país.

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Descentralización: ¿Hacia DÓnde Vamos? Claudia Serrano Madrid*1

* Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. Licenciada en Sociología, Universidad Católica de Chile. Doctora en Sociología, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, París.

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El modelo de descentralización, como lo conocemos hoy, comienza con la modificación de la división político administrativa del país y, por consiguiente, con la creación de las regiones el año 1974. En este sentido, el año 2007 se concreta un importante hito en esta materia, al crearse las dos nuevas regiones: Arica y Parinacota y los Ríos. La modificación de la división política administrativa no significa necesariamente mayor descentralización, pero sin duda que la regionalización del país ha ido sentando las bases para avanzar en la descentralización, ya sea en la base comunal –municipios– como regional –gobiernos regionales–. En la década del 80 –específicamente el año 1981– se inició con fuerza el proceso de municipalización y transferencia de competencias a nivel local, que significó una reforma trascendental para el país, especialmente en materias de educación y salud. Posteriormente, en la década de los 90, se avanzó en la democratización de los municipios al instaurarse la elección popular de alcaldes y concejales. Durante este último decenio se han dado otros pasos que han ido consolidando lo alcanzado que, al igual que los anteriores, no han estado exentos de dificultades. Y es que todo proceso de traspaso

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de competencias supone el corte de un hilo administrativo, técnico y profesional que comunica un importante número de personas que dependen de los respectivos ministerios, asignando dichas responsabilidades a la institucionalidad municipal. Si se observa el proceso a nivel regional, no se han producido mayores avances luego de la creación de los gobiernos regionales, a través de la ley 19.175. Recién en la actualidad se encuentra en el parlamento una reforma constitucional que tiene como propósito permitir la elección por sufragio universal de los consejeros regionales y dar espacio a la transferencia de competencias desde el nivel nacional al regional. Ello permitirá dar un importante paso hacia una mayor descentralización política y administrativa de los gobiernos regionales. No hay duda que cada uno de los gobiernos de la Concertación ha realizado aportes al proceso de descentralización. Sin embargo, aún existen importantes tareas pendientes en estas materias. No se debe negar una historia que empezó hace ya 30 años, pero llegó la hora de sincerarse y decir si como país realmente se quiere descentralizar. Abrir este debate, preguntarse que significa distribuir el poder y traspasar el que hoy se encuentra instalado en el centro. Pensar cuál es el reto que se tiene como país, en materia de descentralización, con miras al bicentenario. Es una discusión difícil y que se debe aclarar. Se tiene un discurso descentralizador consensuado, al interior de los sectores políticos existe la voluntad de avanzar, es políticamente correcto y sensato. Pero a la hora de poner en práctica esas ideas la cosa se hace más compleja. Como decía Cristián Larroulet, director ejecutivo de Libertad y Desarrollo, “la construcción institucional no es fácil”. Al hablar de construcción institucional uno no se refiere a la construcción normativa o jurídica. Este país ha logrado, en materia de descentralización, instalar dispositivos y atribuciones de responsabilidades que desde un sentido estrictamente institucional y jurídico sí opera. Pero no ha traspasado capacidades, no ha trasferido las

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confianzas ni ha traspasado iniciativas. En este sentido se ha avanzado pero, como dice Sergio Boisier1, no se ha logrado lo que es clave para la descentralización: la construcción social de la región. Si no hay construcción social de la región, si no hay autoría social para la descentralización, se tendrá siempre una figura normativa y burocrática –que puede ser mejor o peor– pero que no responde a la promesa de la descentralización. La promesa de descentralización es una sola. La descentralización fortalece, mejora y da más oportunidades de desarrollo y democracia. Tiene que ver con confiar en la capacidad de emprendimiento y estar más cerca de las personas, liberar trámites y estimular la creatividad, la capacidad de innovar, intercambiar y proponer. En fin, significa más desarrollo. Hoy día, cuando se habla de desarrollo territorial o de innovación, pasa por ese proceso, porque la innovación no puede ser centralista. No puede estar instalada en la Plaza de la Constitución, por muy genial, coherente y creativa que sea, porque no es así. La innovación se produce en los salmones, donde están las forestales, donde está la industria. Hace un tiempo la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo entregó un premio de innovación a la industria del cobre, a empresas de Atacama y Copiapó, cuya innovación se refería a micro bacterias que permiten que el proceso de laminado del cobre sea más rápido y menos contaminante, porque antes se hacía con ácido sulfúrico. Eso, en Copiapó, es descentralización. Lo mismo respecto a la capacidad de diálogo, de articulación, de información de lo que ocurre. Chile es un país que está en tres vías de desarrollo: del primer mundo, segundo mundo y tercer mundo. Hoy día se está discutiendo fortalecer y apoyar el área de Curanilahue, en la Provincia de Arauco, porque ésta es la más rezagada del país. Por lo tanto, se está pensando en cómo tratar de salir Boisier Sergio (1999) “Teorías y metáforas sobre el desarrollo territorial”, Naciones Unidas, Cepal, Santiago.

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del subsidio, para poner emprendimiento económico en la Provincia de Arauco. Primer mundo, segundo mundo y tercer mundo juntos. Se debe lidiar con eso. El actual gobierno busca ir hacia una descentralización en serio y responsable. El mismo nombre indica que la descentralización requiere de un centro, no se busca ir hacia un país federal, no está en la lógica ni en el programa del Gobierno, se quiere ir hacia una descentralización que efectivamente traspase competencias y capacidades a los Gobiernos Regionales en este país. Para ello, se están desarrollando dos líneas de trabajo: la línea de políticas públicas y la línea de la legislación. Siempre se dice que existe un desfase entre quienes toman las decisiones y el ejecutor u operador de éstas en terreno. Sucede que en este país las políticas públicas se definen de una manera nacional y muy estandarizada, y producto de la enorme heterogeneidad que existe en Chile, el desfase que se produce puede ser gigantesco. Uno no se detiene a observar con propiedad –cuando se reflexiona sobre políticas públicas– que hasta el mejor diseño o concepto requiere de un espacio institucional, organizacional y burocrático, que es difícil de construir. Especialmente en esta línea, que es tan innovadora, como es la descentralización. Si se hace un balance respecto de los avances en materia de descentralización financiera, corresponde observar el Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fndr. Desde que fue transferido como patrimonio al gobierno regional –el año 1993– el principal esfuerzo ha sido ir aumentando la capacidad financiera de los gobiernos regionales, de manera que permita invertir en programas y proyectos, y apalanque recursos sectoriales. Año a año se ha ido diversificando el uso de estos recursos, y el año 2007 el Fndr experimentó un importante aumento: fue un 13% mayor que el año anterior, siendo que el aumento del presupuesto nacional sólo fue de un 9%. Además, ese mismo año se sumaron al presupuesto regional US$290 millones como compensación por los

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recursos del Transantiago, en cuya ley se negoció un correlato de recursos para las regiones. Es preciso aclarar que un aumento en los recursos no supone automáticamente una buena ejecución de éstos. Más aún luego de la modificación realizada el año 2005, donde el fondo pasa de ser principalmente de compensación territorial a ser un fondo de desarrollo. Ello permite que los recursos del Fndr no sólo se destinen a inversión en infraestructura, sino también pueden destinarse –y es deseable que así sea– a invertir en capital humano y social, de manera de contribuir al mejoramiento de la competitividad regional. Por otra parte, el principal problema que hoy enfrentan las regiones no es la falta de recursos, sino más bien el diseño del proyecto, la pertinencia y coherencia territorial de los proyectos. ¿Qué se avanza si “salpicamos” proyectos interesantes en la Región? ¿Cuánto se avanza si no hay preocupación de encadenar los proyectos, por ejemplo, en los temas de conectividad? No mucho. Este tema es clave para lograr un efectivo desarrollo y, por lo mismo, es deseable que se destinen recursos de inversión del Fndr que se orienten en esta dirección. Que procuren la articulación de proyectos, al reforzamiento de capital humano y la realización de estudios y normas que contribuyan al desarrollo del territorio. Un buen ejemplo para graficar esta situación es la zonificación del borde costero, la que supone proyectos costosos y una gran inversión. Hace poco se tuvo un debate sobre el tema, que da cuenta de la complejidad que supone instalar una política de descentralización cuando se tiene como base el territorio. En el caso del Golfo de Puerto Varas –al sur de Chiloé– un área de protección, un área protegida. La propuesta del Consejo Nacional del Medio Ambiente Conama es muy grande para la explotación agrícola de la zona. Ahí está el dilema. ¿Cómo cortar? ¿Qué capacidad institucional existe en la región, o debe ir un técnico de Santiago para hacerse cargo de esas materias? El Gobierno de la Presidenta Bachelet tiene un compromiso serio con el traspaso de competencias, tanto a nivel regional como muni-

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cipal. En materia regional, el concepto madre, la línea de pensamiento para sacar adelante la agenda, es el territorio. Parte de ello se logró instaurar en los gobiernos anteriores –básicamente en el Gobierno del ex Presidente Lagos– a través del instrumento denominado ARI –Anteproyecto Regional de Inversiones–. Este obliga a los sectores a dialogar sobre las inversiones en el territorio, entendiendo el territorio como aquello sobre lo cual deben mancomunarse los intereses, fortalecerse las redes y poder visualizar hacia dónde se quiere avanzar. Pero no se debe entender el territorio únicamente como unidad de coordinación sectorial, sino como una unidad de planificación, que pone el foco en la región, sus potencialidades, vocaciones y proyectos de desarrollo para, a partir de ahí, convocar a las instituciones públicas y privadas a trabajar en torno a un proyecto. El tema institucional es un elemento clave para lograr estos objetivos, en términos de fortalecer las capacidades de planificación regional en los Gobiernos Regionales. Como ha ocurrido en todas las legislaciones sobre descentralización, la planificación era una facultad compartida: la tenía el Gobierno Regional, pero la tenía también el Ministerio de Planificación Mideplan. Este Ministerio, a partir de un convenio suscrito con la Subsecretaría de Desarrollo Regional Subdere, traspasó la responsabilidad de formular las respectivas estrategias y de gestionar los procesos regionales de planificación, desde las Secretarías Regionales de Planificación a los Gobiernos Regionales. Traspasó las responsabilidades, pero sin profesionales y sin recursos. Por la vía de la Subdere , y en el ánimo de llevar adelante un proceso responsable de transferencia de competencias, se instaló un equipo de profesionales que permitirán a los gobiernos regionales desarrollar en las mejores condiciones la competencia de planificación regional. Todo ello, gracias a un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo, que tiene por objeto fortalecer en éste ámbito a los gobiernos regionales de todas las regiones del país. Además, se iniciará el año 2008 la transferencia de competencias en materias de ordenamiento territorial –la principal negociación

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acá ha sido con el Ministerio de la Vivienda–, lo que permitirá a los gobiernos regionales disponer de la capacidad de planificar el desarrollo de su región y también considerar la realidad espacial de cada una de las regiones. En resume, el modelo de descentralización que el gobierno está impulsando en el nivel regional es el de un gobierno regional mas democrático y representativo del territorio, con capacidad para planificar territorialmente su desarrollo, capaz de articular y coordinar la acción de los servicios nacionales y con la capacidad financiera para desarrollar sus programas y proyectos. Para ello, se han impulsado acciones legislativas concretas y, en materia regional, son dos las reformas más importantes. En primer lugar, la reforma constitucional que permitirá la elección directa de los consejeros regionales y, de este modo, democratizar una institución que es clave en el proceso de asignación de recursos de inversión para el desarrollo regional. En segundo término, la reforma a la Ley de Gobiernos Regionales, que introduce en nuestro ordenamiento jurídico un procedimiento para el traspaso de competencias desde el nivel central a los gobiernos regionales, que obliga a las instituciones centrales a dar una respuesta técnicamente satisfactoria y en un plazo determinado respecto de las solicitudes realizadas por los gobiernos regionales para asumir crecientemente, nuevas funciones y atribuciones que hoy desempeñan los servicios públicos desconcentrados en las regiones. Pero, como se mencionó anteriormente, el proceso descentralizador impulsado desde el gobierno no sólo involucra al nivel regional. Se quiere ir más allá y así como se quieren gobiernos regionales con liderazgo en el desarrollo regional, se quiere y necesita que los municipios se transformen en verdaderos gobiernos locales. Para lograrlo, desde el año pasado se está impulsando un proceso de Reforma Municipal que permita generar las condiciones legales y administrativas para poder contar con municipios modernos, con capacidad de anticipación y respuesta, con adecuados niveles

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de gestión y planificación, con mayor autonomía de gestión y financiera y poder de decisión y, por lo tanto, con mayor espacio de democracia. En este sentido, se ha estado trabajando en un conjunto de medidas, que dan inicio a este proceso de reforma, y que se fundan en 3 ejes: autonomía, equidad y modernización para y entre los municipios del país. Se quiere más autonomía para los municipios para que puedan desempeñar adecuadamente su rol de cabeza comunal, de principal puerta de entrada de los ciudadanos a las políticas públicas y de agente prestador de servicios urbanos y sociales de alta calidad, confiriéndoles las competencias, facultades y recursos suficientes para cumplir con este nuevo rol. En esta línea de trabajo, se concentran las reformas al sistema financiero municipal, así como los esfuerzos tendientes al traspaso y delimitación de competencias exclusivamente municipales, con el consecuente traspaso de los recursos necesarios para el adecuado ejercicio de las nuevas funciones privativas. Mayor equidad para responder a la creciente heterogeneidad territorial y municipal con medidas que permitan el tratamiento diferenciado de las distintas realidades, problemas y demandas. En este sentido, surgen iniciativas como el fondo de inversión para municipios con baja capacidad de inversión, la posibilidad de los grandes municipios de contraer créditos con la banca privada y un programa de renovación urbana denominado Ciudades Bicentenario. Por ultimo, modernización permanente para impulsar una institucionalidad que se ajuste a las necesidades de la sociedad actualmoderna, con uso creciente de tecnologías de comunicación e información y un régimen flexible de recursos humanos, que reconozca el mérito y desempeño. Lo anterior, significa también enfrentar las demandas de capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios municipales, a través de un sistema de capacitación nacional para la gestión moderna y eficiente, que permita una mayor y mejor interacción con actores públicos y privados.

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En las dos últimas décadas los gobiernos de la Concertación, en forma gradual y sostenida, han avanzado en el proceso de descentralización del Estado. Se ha generado institucionalidad, han aumentado considerablemente los recursos de inversión regional, hay más fondos y nuevos programas. La gestión política de las autoridades regionales tiene otra impronta y se han dado importantes pasos para mejorar la gestión y calidad de los servicios comunales. Sin embargo, estamos aún lejos de una gestión regional y municipal de primera línea, de una descentralización sustantiva que no termine dependiendo, por una u otra razón, de una gestión, autorización o procedimiento que deba realizarse en la capital. El Gobierno seguirá trabajando para lograr avanzar y dar un salto cualitativo en materia de descentralización. Tenemos la convicción de que la descentralización del Estado contribuye a un Chile más desarrollado y más justo, con más emprendimiento económico y más bienestar para las personas, más democrático, participativo y cercano a la ciudadanía.

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I Una mirada a lo municipal

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1 Transfiriendo Poder

a la Ciudadanía

Alberto Undurraga Vicuña1*

* Ingeniero Comercial, Magíster en Economía de la Universidad de Michigan, Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Maipú.

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I . I n t r o d u cc i ó n

La descentralización se fundamenta en el hecho que los problemas de la ciudadanía son tareas de los municipios, aunque en la ley se establezca una cosa distinta. En la práctica, los problemas de salud, educación, seguridad, transporte y vivienda de los vecinos de la comuna de Maipú, por ejemplo, al igual que en cualquier otra comuna, son para la gente problemas de su municipio, aunque la ley no lo diga. ¿Por qué? Porque la ciudadanía va más rápido que los marcos legales y le exige al municipio que resuelva los diferentes problemas.

Alberto Undurraga

Transfiriendo Poder a la Ciudadanía

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II . T r e s s u e ñ o s pa r a l o s m u n i c i p i o s c h i l e n o s de cara al Bicentenario

Para los municipios chilenos el avance en materia de descentralización se puede sintetizar en tres sueños de cara al Bicentenario: – Modernizar el sistema de financiamiento de las municipalidades. – Modernizar los estatutos que regulan la contratación del personal municipal, el estatuto docente, de atención primaria y administrativo. – Incentivar la asociatividad de municipalidades, en particular de grandes con pequeñas.

1. Modernizar el sistema de financiamiento de las municipalidades Modernizar el sistema de financiamiento de las municipalidades debe seguir una lógica que está muy presente en el discurso de los políticos norteamericanos, quienes dicen: “asignen el presupuesto donde ponen su discurso, porque si usted expone un discurso, debe ir acompañado de un presupuesto”. Las prioridades se marcan de dos formas: dedicándoles tiempo y dedicándoles presupuesto.

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Hablar de descentralización sin tocar los aspectos presupuestarios es presentar mucha música, pero sin que finalmente se logren efectos reales y prácticos. ¿De qué aspectos estamos hablando? a. Facilitar el acceso al financiamiento público (Gobiernos Regionales, Fondos Sectoriales, Servicios Traspasados). Actualmente, es sumamente engorroso para los municipios acceder a los distintos proyectos de inversión que entrega el Gobierno o el Estado a través de fondos sectoriales o a través de presupuestos de los Gobiernos Regionales. Ello significa que, hoy día, una buena idea con el proyecto ya definido puede demorar entre un año y medio a dos años, hasta lograr aprobar el presupuesto, después de todas las etapas que se deben pasar en esta materia. En consecuencia, se deben buscar mecanismos para agilizar la entrega de recursos. Estos mecanismos, además, deben ser transparentes y no dependientes de la “buena llegada” que pueda tener uno u otro alcalde respecto del Gobierno Regional de turno. En el caso de la Municipalidad de Maipú, ésta ha sido beneficiada gracias a esa “buena llegada” que tiene el equipo municipal, pero no parece justo que el éxito de la gestión alcaldicia dependa de esa “buena o mala llegada” a las autoridades. Por lo tanto, aquí hay un importante punto que resolver, en cuanto a facilitar el acceso al financiamiento público. b. Permitir el acceso a financiamiento con endeudamiento de corto y largo plazo. En general, a las autoridades del Ministerio de Hacienda no les gusta este punto, porque ven en ello la posibilidad que aumente la deuda pública o que las finanzas públicas, en general, sufran algún tipo de trastorno. Pero existe un conjunto de municipios, grandes y pequeños –ya que esto no tiene que ver con el

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tamaño del municipio, sino con sus presupuestos– que podrían endeudarse en forma responsable. En la actualidad hay un número importante de municipalidades que tienen las cuentas ordenadas, que lo están haciendo bien y que tienen proyectos de inversión sumamente atractivos, que generan plusvalía y que generan mayores recursos para el municipio, pero que, sin embargo, tienen muy restringidas las posibilidades de financiamiento a través de endeudamiento a corto y largo plazo, ya que la ley, prácticamente, lo prohíbe.

2. Modernizar los estatutos que regulan la contratación del personal municipal: docente, atención primaria y administrativo En cuanto a modernizar los estatutos que regulan la contratación del personal municipal, desde hace varios años que se encuentra en el Congreso Nacional una modificación legal que permitirá que los municipios determinen su propia planta de personal. El famoso artículo 121˚ de la Constitución Política permite que las municipalidades tengan su propia planta municipal, pero hasta el momento ello no se ha podido aplicar, pues se deben modificar además otros cuerpos legales. Se requiere avanzar en cuanto a que la planta de personal, permanencia y remuneraciones sean reguladas localmente. ¿Cuál es el problema en la actualidad? Si no se logra que cada uno de los municipios sea el que determine en forma autónoma su propia planta municipal, se continuará con la situación vigente que lleva a que cada vez que se tiene que modificar una planta, en relación a su cantidad de funcionarios, ello se deba hacer a través de la contratación de personal a honorario, con todas las dificultades que presenta este tipo de contratación, tanto para la gestión, como para las personas.

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Cabe hacer presente que los contratos a honorarios se regulan por las leyes generales de prestación de servicio. En consecuencia, desde el punto de vista del empleador no se puede exigir horarios, y en general, muchas otras condiciones que son necesarias para el ejercicio de la función. En definitiva, los contratos a honorarios son una ficción legal, porque son un suplemento de la planta. Además, desde el punto de vista de los trabajadores, representan una injusticia toda vez que muchos de ellos permanecen largos años en esas condiciones sin gozar de previsión, ni de algún tipo de apoyo médico. Hoy en día se encuentran en el debate temas tales como el “sueldo ético”  y otras consideraciones sobre los salarios que debieran fijarse en una sociedad. En este contexto sería provechoso debatir que no se continúe con los contratos a honorarios del Estado, y menos aún como suplemento de las plantas de personal. Si es necesario algún tipo de aumento en las dotaciones de personal, se debe buscar un mecanismo distinto, como puede ser por ejemplo, a través de contratos regulados por el Código del Trabajo, de manera de poder establecer las exigencias propias de cada función y, por otro lado, entregar las previsiones respectivas. En consecuencia se debe poner término a los contratos a honorarios y sustituirlos por contratos regulados por el Código del Trabajo.

3. Incentivar la asociatividad de municipalidades, en particular de grandes con pequeñas Si sólo se procede a descentralizar aquellas municipalidades donde se están haciendo bien las cosas, pero no se mira cuáles son las causas por las que algunos municipios no tienen éxito en su gestión, se profundizarán las diferencias y las desigualdades en nuestro país. Gran parte de los problemas de los municipios más pequeños están relacionados con la falta de capacidad profesional. Por

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lo tanto, se requieren sistemas de incentivos, con acceso a financiamiento central, como “Capital Semilla”, para financiar proyectos de asociación entre municipalidades, fomentando así este sistema entre municipios. En este contexto, por ejemplo, podría obligarse al municipio de Maipú a ayudar a otros municipios pequeños y con ello ganar puntos para acceder a ciertos fondos; o que se obligue al municipio de Vitacura a ayudar a municipalidades pequeñas, de manera de poner en práctica fórmulas de colaboración entre entidades. Existen más de 200 municipios que tienen dificultades de gestión, básicamente, por tener problemas en su planta profesional.

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III . O p o r t u n i da d e s y a m e n a z a s pa r a l a co n c r e c i ó n d e l o s s u e ñ o s

Pero, ¿cuáles son las oportunidades y amenazas para la concreción de los sueños planteados con anterioridad? Aún no hay una verdadera transferencia de la autoridad que ejerce el gobierno central a las municipalidades, por lo que se debiera estar frente a un mar de oportunidades en cuanto a la posibilidad de avanzar hacia una verdadera descentralización. Pese a que en definitiva son los municipios los que administran los consultorios todavía se escucha el discurso centralista que señala, por ejemplo, que “los buenos resultados de la atención primaria son sólo del Ministerio de Salud”. En esa misma línea, cada vez que el Ministerio de Educación negocia con el Colegio de Profesores, son finalmente los municipios los que deben pagar los mayores costos que se acuerdan en esas negociaciones. Vale decir, el Ministerio de Educación define las remuneraciones que debe pagar cada municipalidad a los profesores y no hay un mecanismo permanente para hacerse cargo de los mayores costos provenientes de sus propias decisiones, lo cual es un absurdo. Estas negociaciones, algunas veces, dependiendo del Ministro de Educación, van acompañadas de los recursos correspondientes,

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pero no existe un mecanismo institucional que permita que éste siempre sea el caso. Otra amenaza dice relación a la falta de “accountability”  por parte de los gobiernos regionales, responsables de asignar importantes recursos. Por lo tanto, cabe preguntarse cómo debe hacerse, para que aquellos que asignan los recursos, que son los consejeros regionales, también rindan cuenta al igual que lo hacen los alcaldes frente a la comunidad. Hay quienes han planteado como una alternativa que se realice una elección directa de los consejeros regionales. No obstante, cualquiera sea la forma, no puede existir descentralización total si quienes asignan los recursos, finalmente, no tienen los incentivos correctos para que continúe la descentralización. Como “en la viña del Señor hay de todo”, existen consejeros regionales que actúan en esta línea y en tanto otros no lo hacen, aunque los incentivos van en la dirección de que no se rinde cuenta. Hay que transferir poder de verdad a las municipalidades. Por ahora, ¿dónde se ha quedado hasta la fecha el poder “transferido”? Una parte de éste ha permanecido en los mismos Ministerios y en entes intermedios que requieren algún mecanismo de rendición de cuentas, tales como los consejos regionales. Pero, ¿qué les ha faltado a los municipios? En primer lugar se puede decir que, en términos generales, ha faltado capacidad de gestión para hacerse cargo de los servicios traspasados. Se observa en el discurso público de las autoridades municipales, planteamientos tales como “queremos entregarle la educación al Ministerio de Educación”, o bien, “queremos entregarle la salud al Ministerio de Salud”. No obstante, en Maipú, por ejemplo, se ha avanzado en estos años en el sentido contrario y es así que existe la convicción respecto del área educacional de que se debe profundizar la descentralización, en términos de otorgar más atribuciones a los municipios para mejorar la calidad de la educación.

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En materia de salud, la Municipalidad de Maipú hasta hace pocos años no estaba descentralizada, es decir, dependía del Ministerio del ramo, debido a que en su momento quedó bajo el mecanismo de control de dicho organismo. Sin embargo, la municipalidad, con el acuerdo del concejo municipal, solicitó que la salud fuera municipalizada. En segundo lugar, también ha faltado un régimen de remuneraciones que permita atraer a más profesionales a este sector, ya que en la actualidad cuesta incentivar a los profesionales a que trabajen en los municipios. Los sueldos no sólo no son competitivos con el sector privado, sino tampoco son competitivos respecto del mismo sector público. Otro aspecto que ha faltado también en los municipios es que los alcaldes cuenten con facultades para disponer de personal de su confianza en los cargos de directores municipales. Por ejemplo, en el caso de la Municipalidad de Maipú trabajan más de 4.000 personas, entre el municipio y los establecimientos educacionales. La ley sólo permite al alcalde nombrar al Administrador Municipal, al Secretario de Planificación, Secpla, al Director de Desarrollo Comunitario, Dideco, al Jefe Jurídico y al Equipo Gerencial de Educación. Todos los demás son cargos que se llenan por medio de la carrera funcionaria. No tiene sentido, que en una comuna de más de 500 mil personas, sólo se pueda contratar a cuatro o cinco funcionarios de confianza del alcalde y todo el resto del personal sea de carrera. Si bien algunos funcionarios de carrera son muy competentes y otros no tanto, la situación actual finalmente no tiene sentido, ya que cuando se ejerce un gobierno local, se cuentan con muy escasas herramientas en esa línea. Un cuarto aspecto del que han carecido las municipalidades es la posibilidad de transferir poder a la ciudadanía. La descentralización no termina en el municipio, sino que se debe llegar más allá, esto es, a la ciudadanía misma. Con todo, en el país hay 348 municipalidades, con diversas capacidades de gestión. Es evidente que no se pueden transferir de igual

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manera las facultades a todos los municipios, ya que cada uno tiene distintas capacidades y problemas de gestión. Pero, tampoco se puede continuar tratando a todos los municipios como si ninguno tuviera capacidad de gestión. En este contexto, ¿qué se puede hacer para avanzar hacia una mayor descentralización? Se debe implementar un sistema que conduzca a las municipalidades a acreditar un conjunto de estándares, de forma que aquellas que cumplan con dichos estándares les sean transferidas mayores facultades. Esto debiera implementarse, por ejemplo, en el ámbito de los servicios traspasados, en materias de financiamiento y respecto del régimen de contratación del personal. En varios países, existen distintas leyes bien se trate de municipalidades grandes, medianas o pequeñas. De acuerdo a ello y en función del cumplimiento de ciertos estándares, se les transfieren responsabilidades. La ciudadanía exige que esas responsabilidades sean traspasadas a los alcaldes y a cada uno de los municipios. Además, como ya se ha mencionado, se debe incentivar la asociatividad como un mecanismo que permita a las municipalidades pequeñas a acceder a recursos. Finalmente, la participación comunitaria es un aspecto que no está presente en el gobierno central y que debe ser incorporado en las decisiones locales. Algunos ejemplos de ello son: a) Presupuestos participativos: A través de consultas ciudadanas se cuenta con un mecanismo democrático mediante el cual se convoca a la comunidad para que ejerza su derecho a participar, expresando voluntariamente su opinión en torno a la realización de un número determinado de obras de equipamiento comunal. Ello por cuanto todo modelo de gestión pública eficaz, transparente y democrática de una comuna debe establecer los cauces necesarios que propicien el intercambio y la participación entre ciudadanos y gobernantes,

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en todos los proyectos y decisiones que se orienten al desarrollo de la comuna. b) Defensoría Ciudadana c) Rendición de cuentas a la comunidad d) Cumbre Bicentenario: 512 mil sueños. En el municipio de Maipú se replicó una experiencia de la Región de Coquimbo, para determinar, en conjunto con la comunidad, cómo queremos que sea Maipú el año 2010 y el 2018, esto es, para el Bicentenario 1 y el Bicentenario 2, que corresponden a la Independencia, el primero, y a la Batalla de Maipú, el segundo.

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I V. Pa l a b r a s F i n a l e s

Descentralizar implica transferencias de atribuciones –poder– desde el nivel central al local en materias tales como financiamiento, plantas de personal, asociatividad, pero también es necesario transferir estas atribuciones desde lo local a los ciudadanos. Ello es perfectamente posible.

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2 Municipios al Bicentenario:

Flexibilidad, apropiación tributaria y poder activo Esteban Valenzuela Van Treek*1

* Periodista y Magíster en Ciencias Políticas de la Universidad Católica, Master en Administración Pública del Center for Development de la Universidad de Wisconsin-Madison, Diputado y ex Alcalde de la comuna de Rancagua, integrante del Grupo Regionalista “Los Federales”.

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I . I n t r o d u cc i ó n : R o m p e r l a i n e r c i a pa r a u n a d e s c e n t r a l i z ac i ó n a p r o p i a da

El municipalismo en Chile requiere un nuevo impulso y un viraje. La falta de impulso es notoria: no han crecido sus ingresos en relación a los ingresos del gobierno central; se debaten entre la queja y la resignación; y la Concertación –coalición de partidos políticos que está en el gobierno desde el regreso de la democracia el año 1990–, ha fortalecido un modelo de agencias centrales para las nuevas políticas sociales y concentrado los recursos de inversión, mientras la oposición no ha puesto “el pacto descentralizador”  como prioridad en sus acuerdos estratégicos con el gobierno. Temas tales como educación, previsión, salud y seguridad ciudadana, sí han sido abordados y reformados a partir de acuerdos entre el gobierno y la oposición. Dos muestras elocuentes de lo anterior: programas centrales para intervenir barrios con problemas de seguridad ciudadana, en los cuales sólo se les consulta a los municipios; e ingentes recursos sectoriales y regionales canalizados por la Intendencia Metropolitana para reparar la desgastada infraestructura vial o, como se ha llamado, para tapar los “eventos” en las calles. Los casos no son triviales. En los países en desarrollo se fortalecen los municipios que realizan este tipo de competencias mínimas: tapar hoyos y crear soportes comu-

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nitarios en barrios marginales. En Chile ni siquiera estas competencias mínimas se ejercen con propiedad por parte de los municipios. No se está hablando de otros problemas estructurales: educación traspasada a los municipios pero con estatuto docente a nivel nacional; poder centralizado en materia de transporte; diseño y recursos nacionales en los programas distributivos del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Fosis, así como también de los programas de promoción social del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Sence, por mencionar sólo algunos ejemplos. El país se ha acostumbrado a un municipio mínimo, con la excepción de alcaldías con recursos que ganan “autonomía” en la práctica para coordinar acciones en diversos ámbitos e innovar; o los casos notables de gestiones municipales que logran movilizar recursos y políticas por la vía de la participación social, los bancos de proyectos, la cooperación internacional, redes con Organizaciones No Gubernamentales, ONGs, u otras. Por otra parte, proliferan los municipios que han rebajado su orden fiscal y se endeudan1. Los que no aplican diversas leyes de participación ciudadana –las ordenanzas de participación ciudadana en la práctica son “leyes muertas”– o que no innovan en los servicios traspasados desde el gobierno central a los municipios –educación y atención primaria de salud–, ejercen una cultura de queja que incluye las amenazas de “devolución al Estado central” de estos servicios. No obstante ello, cuando efectivamente se plantea la posibilidad de centralizar la educación, los alcaldes se alarman. El paradigma de esta “pasividad” lo constituyeron los sucesivos debates en torno a las modificaciones a la ley de Rentas Municipales, donde la postura de la Asociación Chilena de Municipalidades fue sólo lograr aportes menores de recursos del gobierno central,

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El vespertino La Segunda (5/12/07) informa que la Contraloría General de la República calcula en 110 mil millones de pesos el endeudamiento municipal. Cabe recordar que por ley los municipios no pueden contratar empréstitos, por lo cual esta situación sería supuestamente ilegal de acuerdo a la legislación vigente.

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pero sin solicitar apropiarse o administrar la totalidad del impuesto territorial y los fondos por recolección de la basura, aceptando nuevas exenciones que, en muchos casos, disminuyeron las posibilidades de recaudación y generación de recursos por parte de los municipios. Romper la inercia, entonces, es pasar a lo que se ha llamado “descentralización apropiada”, en los dos sentidos: que el poder central entienda que tiene renta para destinar mayores recursos y competencias exclusivas a los municipios, y que los gobiernos municipales deben asumir su tarea recaudadora y desarrollar con eficacia sus propios programas en las competencias básicas que se esperan del gobierno local2. Es lo que en estas líneas se analiza: la actual “rutinización” del poder municipal en un país que se hace “asistencialista” y espera todo del gobierno central. Transformar es construir capacidades en otros, crear instituciones, aprender de los errores, como lo fue por ejemplo, el nuevo sistema de transporte urbano en Santiago, el Transantiago, que demostró en forma trágica las debilidades del “iluminismo centralista”. Se requiere tener vocación por crear “empoderamiento” de otros cuerpos públicos en coherencia con una democracia liberal moderna.3 Hay poca voluntad política para fortalecer la democracia local y la calidad de las políticas que se articulan desde “abajo”. Esto también requiere comprender que la propuesta que busca un mayor fortalecimiento de los gobiernos regionales no es opuesta a la necesaria fortaleza municipal. Es inapropiado pensarlo así en un país en que el gobierno central administra el 90% de la recaudación fiscal, siendo sólo un 9% autónomo municipal y apenas un 3% el ingreso regional

Ver: Valenzuela, E. (2007): Descentralización Apropiada: cien consejos para el buen poder local en América Latina. Santiago, Universidad Autónoma.

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Estos conceptos son tributarios de la conferencia de “Pensadores de la Transformación” (Berlín, nov. 2007), donde la GTZ (Cooperación Técnica Alemana) y la Fundación Bertelsmann han elaborado un modelo y un indicador. Ver: www.bertelsmann–stiftung.de/publications.

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con niveles de autonomía expresado en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fndr. Entre los años 2002 y 2005 los ingresos autónomos de los municipios disminuyeron del 11,4% de los ingresos fiscales totales a un 9,1%, bajando del 2,4% del Producto Interno Bruto a sólo un 2,2%4. Con ello, los ingresos municipales autónomos se ubican en los US$ 3.000 millones anuales. En algunas estadísticas se le suman otros US$ 1.800 millones en transferencias desde el gobierno central para educación y salud, pero las cuales son condicionadas; es decir, son regidas por políticas y estatutos centrales, donde los municipios son cajas pagadoras de los sueldos. Con estas transferencias se eleva la participación de los gobiernos locales en el gasto fiscal a un 14% y a un 3% del Pib. El caso regional es más insignificante: en Chile los recursos son manejados por la delegación del gobierno central y sus millonarios programas. El único fondo donde el consejo regional, Core, decide con mayor autonomía, es el Fndr que se sitúa en los tres últimos años entre los US$ 800 y US$ 1.000 millones, lo que equivale al tres por ciento de los ingresos fiscales totales. Como mero formalismo, al Core se le pregunta si aprueban la inversión sectorial de los ministerios en sus regiones, con lo cual artificialmente se aumenta el “porcentaje de participación regional” en la inversión nacional a través de la Inversión Sectorial de Asignación Regional, Isar, y los convenios de programación. Con todo, los recursos municipales vienen a la baja en su participación del gasto fiscal y de los ingresos de la nación, mientras los fondos regionales autónomos son ínfimos, equivalentes a la inversión de un ministerio poderoso en una región. El país tiene múltiples agencias nacionales, con paralelismos o duplicidades en algunas

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Fuente: Unidad de Finanzas Municipales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Subdere, en exposición realizada en encuentro de la Asociación Chilena de Municipales en noviembre del 2007, sobre la base de estadísticas del Banco Central y la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda .

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áreas como fomento productivo o en política social, necesitando gobiernos regionales electos, gobiernos metropolitanos y municipios fuertes5. Estos cambios cualitativos en la gestión municipal pasan por algunos cambios legales. Pero en este contexto se debe tener presente que las leyes no siempre generan el efecto que se espera. En la actualidad, hay una serie de leyes que se encuentran en vigencia, pero que en la práctica son leyes muertas, ya que no se aplican. Por ello lo que se requiere no son sólo cambios legales, sino que debe existir un cambio cultural y un cambio cualitativo de la calidad de gestión de los municipios.

Valenzuela, Esteban y Vega, Francisco (2007): Áreas Metropolitanas: reflexión, evolución y casos de estudio. En: Revista Urbano, Universidad del Bío-Bío, Volúmenes 14 y 15.

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II . U n d i ag n ó s t i co c r u d o : c e n t r a l i s m o pat e r n a l i s ta co n c e r tac i o n i s ta y pa s i v i da d m u n i c i pa l i s ta

En la actualidad, se está frente a dos grandes dificultades: por un lado el paternalismo centralista de la Concertación, que a diferencia de otras coaliciones tras períodos autoritarios, en vez de desatar una fuerte democratización institucional adoptó las instituciones y modelos de gestión tradicionales de la política chilena, ahondados en la Constitución de 1980: el “paternalismo” de izquierdas y derechas.6 Se optó por fortalecer el Estado central y no dar mayor poder a los municipios y las regiones, a diferencia de lo que ocurrió en España, los países del sudeste asiático, Colombia, incluso en la apertura que propició el Partido Revolucionario Institucional, PRI, en México a mediados de los 90s. Es demasiado pobre el balance de haber reestablecido la democracia municipal el año 1992 y haber acordado la elección indirecta de los consejos regionales a través de asambleas de concejales municipales. No se ha realizado ninguna otra reforma significativa. Las reformas bajo el régimen militar que crearon el Fondo Común Municipal transfirieron educación y salud primaria desde Dos trabajos recientes del autor sobre el punto: 1. (2007) Chile Duro: régimen de presidencia centralista. En: “La descentralización en Ecuador: opciones comparadas”. Quito, Flacso. 2. (2007) Eterno Retorno. En dossier “Dis-capacidad des-centralizadora”. Revista Universitaria de la P. Universidad Católica, vol.96.

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el gobierno central a los municipios, así como desconcentraron una parte de los recursos vía Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Ellas son los pilares de una arquitectura que ha quedado rezagada para enfrentar un mayor desarrollo, aunque sí ha sido eficiente para focalizar, creando una cobertura nacional de infraestructura social mínima para todos, tales como agua potable, luz, pavimento, escuelas, consultorios y caminos rurales. El rol de la desconcentración –asegurar que las tareas básicas del Estado lleguen a todos los rincones del territorio– se ha cumplido, aunque la falta de autonomía y democracia territorial ha inhibido que Chile viva la explosión dinámica de la fuerza territorial que sí se ve en otros países, donde municipios fuertes y gobiernos regionales electos encabezan alianzas público– privadas que movilizan el capital social de los territorios y mejoran su competitividad. La Concertación optó por un modelo controlador vía “agencia central”, no obstante en muchos de sus programas consulta la participación local en un rol básicamente ejecutor, como el programa Puente de Chile Solidario impulsado por el Fosis, los pavimentos participativos que se postulan al Ministerio de la Vivienda, o la implementación de un renovado impulso a la salud primaria por parte del Ministerio de Salud. Hay en ello elementos rescatables que han permitido al país avanzar en la superación de la extrema pobreza, eliminar el déficit de infraestructura urbana y ampliar coberturas de salud. Pero, por otra parte, está lleno de absurdos, malas prácticas y paralelismos. Son conocidos los escándalos en el manejo discrecional –sin un concejo municipal o regional como ente resolutivo– de los fondos deportivos, la centralización de los programas de intervención de barrios en población de “riesgo psicosocial”, o como ya se comentó, numerosos fondos de infraestructura pequeña y media que siguen en los Ministerios de Vivienda y de Obras Públicas. La comparación con España arroja resultados radicalmente diferentes a los chilenos. En la península el gobierno central concentra el 50% del gasto; las regiones, el 35%; y los municipios, el 15%. El

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promedio de los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, Oecd, es más municipalista: se sitúa en torno al 20%, 25% las regiones-provincias y 55% el Estado central7. Chile, acertadamente, quiere incorporarse al “Club del Desarrollo”, pero desoye esta evidencia: todos son estados descentralizados con regiones autónomas y municipios fuertes, ya sean países unitarios como Francia o federales como Alemania, grandes como España o pequeños como Noruega, homogéneos como Suecia o culturalmente diversos como Bélgica. Tampoco se exploró en estos años crear gobiernos metropolitanos, ya sea vía su elección autónoma o como consejo de alcaldes que designan un administrador, el que pueda asumir las competencias básicas de transporte, aguas lluvias, vías y parques intercomunales. En la actualidad, el Zoológico Metropolitano de Santiago aún es administrado por el Ministerio de la Vivienda, se mantiene la dispersión en materia de planificación urbana, se conoce el desastre del Transantiago y la alta desigualdad en la calidad urbana de las vías estructurantes. La otra cara ha sido una corriente municipalista que no se apropia de todo su potencial en competencias y en poder, aunque hay ejemplos excepcionales de emprendimiento que muestran que “todo puede ser local”, como los casos del Alcalde Sabat en Ñuñoa que innova en educación; o el Alcalde Orrego en Peñalolén, que articula “democracia digital” y hace proyectos de acceso popular a Internet; o el conocido empuje del Alcalde Quinteros de Puerto Montt, que tiene entre sus principales preocupaciones la atracción de inversiones como cuestión “local”. En otros casos hay demasiada parálisis y quejas, como en educación, donde no obstante las “camisas de fuerza” del estatuto docente impuesto desde el gobierno central

Un buen balance de dos décadas de descentralización en España se encuentra en: A. Cucó, J. Romero, J. Farinós (2002): La Organización territorial del Estado: España en Europa. Universidad de Valencia. Información comparada más reciente se encuentra en diversos informes de la Unión Europea: www.ue.com

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a los municipios, éstos esperan en demasía los cambios desde arriba, que van más allá de la legítima demanda por más recursos que fue recogida por el gobierno central y que se tradujo en un aumento de la subvención escolar por alumno. Lo más contradictorio fue el debate sobre las rentas municipales, donde no hubo interés en cobrar autónomamente el impuesto de las contribuciones de bienes raíces, esperando nuevas transferencias del poder central8. Pasividad avalada por el hecho que dos tercios de los municipios se financian mayoritariamente a través del Fondo Común Municipal, Fcm, sin esfuerzo fiscal propio. Tras mucho “ruido”, las sucesivas modificaciones a la ley de Rentas Municipales significaron un aumento menor de los ingresos locales, agravado ello por la propia complicidad del municipalismo ante las mayores exenciones al pago de derechos por extracción de basuras. A continuación se presentan algunas propuestas que pueden servir para un “pacto descentralizador” que dé más poder local y que, a su vez, implique un mayor dinamismo del poder municipal que debe “hacerse cargo” de sus potencialidades de servicios sobre la base de nuevos compromisos con la comunidad.

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Cabe recordar que el impuesto territorial es fijado y cobrado por el gobierno central, para luego ser transferido al sector municipal.

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III . O c h o t r a n s f o r m ac i o n e s pa r a u n m u n i c i pa l i s m o r e v i ta l i z a d o

1.

Romper la homogeneidad y reconocer distintos tipos de municipios

En este contexto al imaginar los municipios para el año 2010 se deben alcanzar tres cuestiones bastante simples, pero relevantes para los municipios. En primer lugar, se requiere romper la homogeneidad. En nuestro país debería haber tres tipos de municipios: municipio estándar, de zonas especiales y de localidades. El municipio estándar puede asumir las competencias generales conocidas, tales como aseo, ornato, salud, educación, planeamiento, coordinación territorial. Pero, a su vez, no se debe tener miedo a municipios especiales en zonas aisladas, territorios indígenas, insulares y en amplias áreas despobladas. También debe existir el municipio por localidades, cuyo concejo debe ser ad-honorem y con competencias administradas por otro municipio mayor vecino. Por ejemplo, en el caso de la isla de Tierra del Fuego, donde Porvenir es la única zona real de servicios, existen al lado municipios fantasmas que no poseen siquiera una escuela, pero sí cuentan con un concejo que sesiona cuatro veces al mes para así poder cobrar su dieta, sin que en la práctica tengan casi nada que administrar. Es más, esto ha comenzado a

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prestarse, tanto en la zona austral como en el altiplano norteño, para malas prácticas, como las denuncias en la comuna de Ollagüe, respecto de la inscripción de 100 personas desde la ciudad de Calama, con lo cual un candidato se asegura ser electo concejal. Frente a esta realidad, ¿no tiene más sentido fortalecer Porvenir y aceptar que sus territorios aledaños son municipios de localidades? En materia de competencias, tampoco todos los municipios tienen por qué poseer las mismas competencias. Algunas municipalidades han planteado devolver la educación pública al Ministerio de Educación, en cuyo caso pudieran existir municipios responsables de la educación pública y otros que no. Es perfectamente posible que funcionen municipios diferenciados en distintas materias, como ocurre en la tradición anglosajona. El mismo debate de la administración educacional no se soluciona re-centralizando, sino que otorgando la flexibilidad para que el municipio que administra bien la educación pueda ampliar su “distrito educacional” hacia comunas cercanas con deficiente administración o serios problemas de escala para entregar, por ejemplo, una educación media digna.

2. Los Municipios deben apropiarse del cien por ciento del Impuesto Territorial En la actualidad el impuesto territorial, si bien lo perciben los municipios, lo determina por ley el gobierno central. En consecuencia, no son los municipios los que fijan la tasa del impuesto y las exenciones a su pago. Estas exenciones llevan a que más del 70% de las viviendas se encuentren exentas del pago de contribuciones, lo que implica que los municipios dejan de recaudar importantes recursos debido a la política fijada por el gobierno central en este sentido. Además, el no pagar nada genera pasividad ante la autoridad local y escaso interés por parte de la ciudadanía respecto de rendición de cuentas. En Colombia, el “milagro” de la regeneración urbana y social

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de Bogotá comenzó con la simplificación tributaria del predial, con auto evaluación del valor de la vivienda y con la entrega de exenciones a su pago sólo al nivel más pobre. En esto en Chile hay mucho populismo en las izquierdas y derechas, sumado a la pasividad fiscal de la que ya se ha hablado. Junto a una mayor proactividad local con este impuesto, hoy administrado por el Servicio de Impuestos Internos, el gobierno central debiera pagar contribuciones por todos sus bienes raíces, no sólo por los pocos por los que, simbólicamente, comenzaron a pagar hace dos años. Sobre todo, se debe restablecer a los gobiernos locales el monto de lo eximido del pago del impuesto territorial en función de políticas redistributivas nacionales. O al revés, hacer lo mismo que con el agua potable, en que el Gobierno central da un subsidio a las familias pobres para pagar el 50% del consumo hasta un determinado límite. Es decir, que el Estado reconozca que “expropia” el recurso local por excelencia al municipio al momento de fijar exenciones al pago de contribuciones, mientras que éste debe continuar entregando servicios a toda la comunidad. Por lo tanto, llegó la hora de entregar a los municipios los recursos totales equivalentes a la exención que otorga el gobierno central al pago del impuesto territorial. Una política de reapropiación de lo predial tiene otras virtudes: mayor dinamismo de los municipios en controlar las edificaciones, incentivo a atraer inversión en viviendas de calidad, preocupación por el valor patrimonial territorial y mucho más eficacia en la calidad de los servicios que presta, ya que los ciudadanos “pagan” por los servicios que les entrega el municipio, tales como aseo, ornato, mantención de las calles. Una medida de esta naturaleza favorecería en particular al centenar de municipios que, como Maipú y Rancagua, tienen un alto nivel de viviendas exentas del pago de contribuciones por ser de clase media y clase media baja; no reciben mayores recursos del Fondo Común Municipal, ya que no presentan mucha pobreza,

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pero a su vez no tienen la riqueza de las zonas residenciales que sí pagan contribuciones, como lo son los sectores medio altos y altos de Santiago.

3. Se requiere que los municipios hagan lo “básico” en el territorio Es decir, que estén a cargo en forma exclusiva de aseo, ornato, vías urbanas, parques, semáforos, soportes comunitarios. Un nuevo “pacto local” debe partir de esa premisa y cambiar las actitudes. No más Presidentes de la República en fotos con una máquina bacheadora de hoyos, no más Ministros del Interior repartiendo ayudas a clubes deportivos en un barrio de alta drogadicción. Esos recursos deben traspasarse a los municipios; y, a su vez, si los gobiernos locales van a pasar del 10% al 20% de los ingresos nacionales, deben comprometerse a realizar las tareas básicas y exclusivas del territorio, sin esperar que una oficina central lo haga. En el concepto de las competencias básicas o responsabilidades municipales, hay que sumar cuestiones cotidianas que hoy se hacen mediocremente: no hay recolección de escombros, como sí ocurre, por ejemplo, en Argentina. Los municipios, en promedio, hacen una pobre mantención del mobiliario urbano, lo que ha pasado a ser un ítem muy devaluado en la tradición local chilena. Tampoco hay obligaciones en baños públicos, limpieza de canales y aseo en carreteras urbanas de sus territorios. En lo social, se espera de los municipios la promoción y formación juvenil popular, la creación de una red de centros comunitarios con animación socio-cultural activa, actividades extra programáticas en colegios, salud mental en consultorios, fomento al micro emprendimiento para el desarrollo económico local. Este tipo de programas municipales deben ser la contraparte de un pacto por más recursos.

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4. Poder local en seguridad ciudadana y doble dependencia policial con el alcalde Chile se estanca en su afán de compararse con países que funcionan peor. Entonces, como Carabineros de Chile es una institución respetable y no corrupta, es impensable innovar en su organización. Grave ideología de no reformar. En una lógica de soluciones mixtas, urge empoderar a los municipios y los alcaldes en la lucha contra la delincuencia, tanto en sus inversiones sociales para reducir causas como en el rol de seguridad preventiva y patrullaje. Sólo los municipios del barrio alto lo han podido hacer, ya que cuentan con mayores recursos, creando sistemas complementarios a Carabineros. Un real debate no es si Carabineros deba depender del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior, sino sumar a su carácter de policía nacional y central, una doble dependencia con los poderes locales. El alcalde debe presidir el Comité de Seguridad Comunal, y debe ser viable que los acuerdos del concejo sean órdenes para las policías en temas de seguridad. Pudiera plantearse que ello produciría el caos institucional; pero si el alcalde también tiene potestad de evaluar a la oficialidad policial –como lo hace con el Juez de Policía Local junto a la Corte de Apelaciones respectiva– también es posible crear un vínculo entre Carabineros y el poder local, pasando de lo formal a lo esencial, como debe ser. En materia de seguridad ciudadana, las cifras no pueden desconocerse. Es un área en que Chile muestra retrocesos y tendencias apremiantes. Hay que movilizar el poder cohesivo, participativo y exigir resultados a los responsables, lo que implica también al municipio.

5. Los municipios deben ser agentes de calidad educacional En este contexto, al municipio que administra mal la educación pública se le quita y el que la administra bien se le puede entregar 60

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responsabilidades adicionales. Para poder extender esta capacidad se debe romper con la territorialidad en la administración de los establecimientos municipales. Si hay comunas de la Región Metropolitana que están en el 10% más bajo en las pruebas del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, Simce, las Corporaciones Municipales de Vitacura, Lo Barnechea o San Miguel debieran poder administrar la educación de comunas aledañas que muestran muy mala calidad y bajos resultados educacionales. Se debe instalar el concepto del distrito de educación. Lo mismo en provincia. Si Rancagua o Talca tienen buenos niveles de gestión de la educación, deben tener la posibilidad de pactar con municipios cercanos para asumir sus escuelas o crear una red integrada para la educación secundaria y técnica. El concepto de distrito municipal en educación implica dar estatus político a las asociaciones municipales de servicios. Se debe reconocer que en materia de asociativismo, en general, existe mucha retórica, pero prácticamente no hay experiencias, más allá de algunas cuestiones temáticas de seminarios. En Europa y Estados Unidos, los actores políticos son bastante pragmáticos para reconocer si una competencia se ejerce mal, o si no tienen escala económica-técnica para administrarla adecuadamente, se asocian o crean un nivel intermedio, como lo son, por ejemplo, los condados9. Sólo en la disposición final de la basura hay algunas experiencias en Chile, como por ejemplo, el relleno La Yesca en Cachapoal o la contratación de algún especialista entre municipios rurales. Pero en el país cunde el “caciquismo” casi feudal, con poca cultura de cooperar y compartir funciones.

Un estudio completo de los casos de gobiernos intermedios en USA, Alemania y España se encuentra en: Sagawe, Thorsten y otros (2004): Descentralización y gobiernos intermedios locales: tres experiencias internacionales. Bogotá, Gtz–Usaid–Cooperación Española.

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6. Más autonomía y más control del gasto El filósofo alemán Ulrich Beck invita a pensar con “y”, a no mirar las cosas como opuestos. Es lo que ocurre con las palabras autonomía y control. Un buen sistema municipal, con más recursos y competencias como el que se ha propuesto, requiere un mayor control, ya que los síntomas de ablandamiento son evidentes. En la actualidad, se observa que es absolutamente normal que los municipios no entreguen información a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Subdere, o a la Contraloría General de la República, la que ahora está reaccionando respecto de la cantidad de municipios endeudados, porque queda todo impune. Por lo tanto, debe existir un fortalecimiento de las capacidades de autocontrol y de fiscalización. En este aspecto se debe hacer una crítica constructiva a centros académicos, en cuanto a que faltan indicadores y rankings que se publiquen, para que se conozca quiénes administran bien, quiénes administran mal y los casos de abierta falta a las reglas establecidas. Por ejemplo, si formalmente un municipio termina al 31 de diciembre con deuda, eso lo paga el alcalde. Ese endeudamiento se debe pactar y corregir, pero de ahí para adelante debe existir un cumplimiento real de la norma. En esto se tiene una fatiga de materiales importante, ahondado por los “salvatajes” del gobierno central a las autoridades locales que administran mal su comuna.

7. Flexiseguridad en la estructura funcionaria municipal Respecto a la estructura de los municipios, ha sido muy ideológica la modificación del estatuto administrativo municipal, permitiendo que los alcaldes, con acuerdo de la mayoría simple en los concejos, pueda modificar prácticamente toda la estructura, rompiendo con la carrera funcionaria y una tradicional moderación chilena al respecto. Se debe utilizar el concepto de “flexiseguridad” que 62

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aplicaron los daneses para su sistema de “empleabilidad”, traspolándolo a lo municipal chileno. Es decir, lo que se busca es combinar la carrera funcionaria, con mayor evaluación, dando libertad para directivos y áreas nuevas, pero con límites para evitar que una excesiva “partidización”  destruya la construcción de institucionalidad que implica el respeto a la carrera funcionaria. Se puede avanzar en cuanto a que los alcaldes tengan la libertad para que, en su período, según el tamaño del municipio, puedan contratar gerentes transversales de área, pero fortaleciendo las exigencias y la profesionalización de los municipios. Además, hoy ya existen niveles de flexibilidad no menores. Los alcaldes pueden gastar hasta el 35% de sus ingresos en gasto en personal, lo que incluye el personal de planta, a contrata y a honorarios, según lo estimen. A su vez, pueden poner una mala calificación dos años consecutivos a un directivo municipal que no opera en forma eficiente y destituirlo. Lo que ocurre es que hay una escasa tradición al respecto. No se puede desconocer que en algunos casos se han dado muy malas prácticas, en todos los bloques políticos, en situaciones de alcaldes que toman los municipios como botines de guerra. Consecuentemente, no se debe entregar atribuciones a los alcaldes para que hagan lo que quieran con las plantas y contraten a todo el personal municipal. Por ejemplo, no resulta responsable que los Directores de Obras estén a cargo del alcalde de turno, ya que ellos debieran mantenerse como funcionarios con cierta independencia, ajenos a las presiones de lobby que puedan ejercer algunas inmobiliarias. En síntesis, teniendo presente la tradicional moderación en esta área, se debe aceptar la idea de poder llamar a retiro con recompensa económica, premiar excelencia y ampliar los cargos directivos según el tipo de gestión política que se quiera, pero sin afectar el concepto de carrera municipal profesional que opera adecuadamente.

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8. Participación ciudadana real y no litúrgica Por último, cabe resaltar que se requiere participación ciudadana en serio, porque en este ámbito hay hipocresía y leyes muertas. En su momento se entregó a los municipios la facultad para que hicieran su Ordenanza de Participación, pero salvo escasísimas excepciones, los propios municipios no cumplen con dichas ordenanzas. Se establecieron los plebiscitos municipales, pero sólo ha habido consultas puntuales, ya que las exigencias legales para un plebiscito son enormes: por ejemplo, reunir el 10% de los ciudadanos con firma ante notario. Se requiere de una reforma legal para bajar esta exigencia al 5% y que promueva el asociativismo ciudadano y asambleas de la sociedad civil en cada municipio. El estilo “presidencial-semi autoritario chilensis” se replica en todas las instituciones. Por eso hay que promover participación no litúrgica o formalista –eventos donde se da una “cuenta”–, sino promocionar “tecnologías de participación” que operen adecuadamente, como los “presupuestos participativos” que inventaron alcaldías del partido de los trabajadores en Brasil, y que han proliferado en otras latitudes como ejemplo de involucramiento activo de la comunidad en la decisión política sobre la inversión y el curso de los municipios10. El presupuesto participativo y la realización de al menos un plebiscito en temas relevantes cada cuaçtro años de gestión municipal, debieran constituir una obligación municipal en esta idea de nuevo pacto por el poder local que se debe proponer hacia el Bicentenario. Sólo una nuevo “compromiso profundo” con los ciudadanos –con servicios y participación– permitirá dar “legitimidad” a un impulso de fortalecimiento del municipalismo en Chile, desafío esencial para profundizar la democracia y alcanzar el desarrollo.

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Para mayor detalle ver la investigación realizada por la Fundación Ebert–Chile (2003): Gestión Municipal Participativa: experiencias de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Santiago, FES.

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3 Cinco Pilares para

una Reforma Municipal Miguel Flores Vargas*1

* Abogado, Director Ejecutivo Fundación Jaime Guzmán E.

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I . I n t r o d u cc i ó n

¿Por qué es necesaria una reforma al sistema municipal chileno? Primero, porque ya han pasado más de 25 años desde la dictación –a fines de la década del 70 y comienzos de la década de los 80–, de la legislación que modificó radicalmente la cara de los municipios chilenos y provocó una substancial descentralización administrativa1. Obviamente, el país de hoy es completamente distinto al Chile de esos años. La realidad municipal actual dista mucho de aquella que tuvo a la vista originalmente el legislador, hace ya casi tres décadas. En efecto, hoy día el gobierno central constantemente está entregando a los municipios una gran cantidad de atribuciones en materias urbanas, de salud, de educación, en términos generales, que buscan la satisfacción de las necesidades de la comunidad local. Ello, por cuanto son los municipios los que están más cerca de la gente, a los que directamente recurren los vecinos ante cualquier problema que surja en su entorno, desde necesidades básicas, hasta problemas de mayor envergadura. Por lo tanto, se hace imprescindible revisar la legislación que rige a los municipios en nuestro país con la finalidad de introducirle cambios profundos que la adecuen a la realidad actual. En la década del noventa el único cambio importante fue la democratización de los municipios en 1992.

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Segundo, porque los municipios no han sido actores de los planes de modernización impulsados por el Estado. Cabe recordar que hace cinco años, en enero de 2003, hubo un acuerdo político-legislativo entre el gobierno y la oposición en torno a “la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento del país”, acuerdo que se tradujo en la tramitación de casi cincuenta proyectos de ley. Sin embargo, en estas iniciativas legislativas escasamente se hacía referencia al reforzamiento de los municipios. A modo de ejemplo se puede decir que, en materia de gestión pública, se agilizó el proyecto de la Ley de Procedimiento Administrativo2. Esta ley regula los principios generales en cuanto a tramitación a nivel de la Administración del Estado, incluyendo también a las municipalidades, creando la interpretación positiva del silencio administrativo, y regulando plazos breves para la tramitación y respuesta de solicitudes presentadas. Por su parte, en materia de gestión financiera se dictó la denominada Ley de Compras Públicas, destinada a unificar el sistema de compras de bienes y servicios por parte del Estado3. Para los municipios ello implicó fortalecer la licitación pública como procedimiento general y el desarrollo de medios electrónicos para realizar sus adquisiciones diarias. Pero no fue mucho más que eso, pudiendo concluirse que los municipios no han sido beneficiados por los planes de modernización del Estado, salvo algunos casos puntuales, como los planteados. En todos estos años se ha observado por parte del Ejecutivo una agenda municipal centrada en cambios coyunturales, sin reformas de mayor alcance y profundidad. La Ley de Rentas Municipales II, por ejemplo, tuvo más de cinco años de tramitación en el Congreso Nacional. A menos de un año de haberse aprobado, tuvo que enviarse a tramitación legislativa otro proyecto de ley para corregir los efectos ocasionados a los municipios con su entrada en vigencia, particular Ley Nº 19.880.

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Ley Nº 19.886.

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mente en lo que se refiere a los menores ingresos percibidos por las corporaciones edilicias en materia de propaganda y publicidad. Esto no puede continuar así. Es necesario evitar cambios legales que sólo pretenden resolver problemas puntuales, eludiendo hacerse cargo de los temas de fondo. Lamentablemente, esta práctica se ha vuelto un modo de actuar permanente del Poder Ejecutivo. No es posible concebir un sistema democrático auténtico y fuerte si los municipios chilenos no funcionan bien, ya que son ellos los encargados de satisfacer las necesidades de la comunidad local, asegurando la debida participación en el progreso económico, social y cultural de las comunas. En otras palabras, las municipalidades se han transformado en uno de los pilares fundamentales del sistema y es por ello un imperativo que funcionen correctamente, en pro de la adecuada marcha del sistema democrático.

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II . P r o p u e s ta s d e r e f o r m a a l s i s t e m a m u n i c i pa l

Para alcanzar una verdadera reforma municipal, se requiere potenciar los siguientes cinco pilares: 1. Construir verdaderos gobiernos locales. 2. Redefinir el rol del alcalde y del concejo. 3. Modernizar y entregar autonomía financiera. 4. Otorgar facultades de control y participación al ciudadano. 5. Desarrollar el recurso humano y una gestión de calidad.

1. De órganos de administración comunal a verdaderos gobiernos locales Los municipios en la Constitución Política de 1980 aparecen como órganos de administración a nivel comunal. El artículo 118 dispone que: “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad…”. Sin embargo, en la práctica, las municipalidades operan como verdaderos gobiernos locales. La gente lo percibe así, lo que dista abiertamente de la concepción establecida en la Carta Fundamental, existiendo un contrasentido entre la institución regulada y lo que ocurre en la práctica.

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Nadie puede desconocer que existe una gran presión sobre los municipios para que cumplan las expectativas de los ciudadanos en todo ámbito de funciones, sean éstas de salud, educación, vivienda social, seguridad ciudadana, etc. Por lo tanto, se debe articular esta realidad del Estado unitario, cuyo centro es el Presidente de la República, con la autonomía municipal, a cargo del alcalde, apoyado por el concejo. Si bien ambos son conceptos jurídicos complejos, administración comunal por un lado y gobierno local por el otro, se debe buscar la forma de articular estas dos instituciones en forma adecuada, para que la teoría jurídica del centralismo no pugne en contra de la necesaria autonomía municipal y de la descentralización territorial y funcional de las comunas, que se consagran como objetivos primordiales en las bases de la institucionalidad del ordenamiento constitucional chileno. Por ello no basta sólo con idealizar el tema de la autonomía constitucional, en el sentido de reconocer a las municipalidades como corporaciones autónomas, sino que es necesario impulsar una efectiva descentralización de las mismas. Siendo así, ¿qué se debe descentralizar? Es urgente que una serie de materias tengan independencia del gobierno central. – En el ámbito de las competencias o atribuciones entregadas a los municipios

Más de las dos terceras partes de las competencias o atribuciones de los municipios son compartidas con otros órganos de la administración del Estado –ministerios, servicios públicos, etc.–. Ello genera dificultades constantes, tanto a nivel de coordinación entre servicios, como en la adopción de decisiones. De lo anterior pueden dar testimonio las máximas autoridades municipales que se ven afectadas con las reclamaciones formuladas por los vecinos, así como los propios funcionarios municipales.

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Por lo tanto, se debe buscar una racional delimitación de esas competencias, evitando la duplicidad o la falta de coordinación entre los distintos órganos del Estado, ya que no debe desconocerse que la eficiencia y eficacia en el actuar redundará en mayores beneficios para la comunidad local. Para ello deben entregarse a los entes locales todas aquellas funciones no esenciales que en la actualidad están en manos del gobierno central y que son de interés del ámbito municipal. En definitiva, se debe buscar que entre el municipio y el gobierno central exista plena coordinación, suma de esfuerzos y jamás competencia entre órganos públicos. – En el ámbito de los recursos financieros Es vital descentralizar los recursos. Poder destinar dineros a cada municipio y que, a su vez, cada municipalidad pueda generar sus propios ingresos con total independencia de las directrices generales entregadas por el gobierno central. Por ejemplo, existen recursos para obras de infraestructura, ya sea por medio de fondos concursables o fondos sectoriales, que perfectamente podrían entregarse a los municipios para que éstos tomaran las decisiones respecto a dónde invertir y en qué invertir, de acuerdo a la realidad de cada comuna. Por otra parte, se debe concretar el anhelo de que a cada nueva atribución entregada a los municipios se le asigne el correspondiente soporte económico o financiero que permita poner en práctica la labor encomendada. De lo contrario continuará aumentando en los municipios la carga ya existente con el consiguiente incremento del déficit presupuestario. Para ello se debe otorgar rango constitucional a la obligación del Estado de financiar toda nueva competencia.

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– En el ámbito de las políticas públicas La adopción de las mejores políticas públicas debe ser materia local, según sea la realidad que vive cada municipio de Chile. Sin perjuicio de los lineamientos generales a nivel central, se debe dotar a cada municipio de la descentralización necesaria para que decida la adopción de la mejor estrategia de acuerdo a las características propias de su comuna. Es decir, se trata de descentralizar políticas públicas para que así recojan la diversidad y heterogeneidad de los municipios y de su realidad local.

2. Redefinir el rol del Alcalde y del Concejo En la actual ley de municipalidades nos encontramos, por una parte, con el alcalde y, por el otro, con el concejo. Al alcalde, como máxima autoridad, le corresponde dirigir, administrar y supervigilar el funcionamiento del municipio. El concejo es el cuerpo colegiado encargado de fiscalizar y hacer efectiva la participación de la comunidad local. Sin embargo, a pesar de lo establecido en el ordenamiento jurídico, en la práctica, no se permite al concejo fiscalizar adecuadamente, lo que genera roces permanentes entre ambas autoridades. Además, lamentablemente, producto de modificaciones legales puntuales en temas determinados, se han entregado atribuciones de gestión al concejo, modificándose su naturaleza y produciendo mayor confusión sobre el verdadero rol de cada autoridad. Un ejemplo de ello es el caso del otorgamiento, renovación, caducidad y traslado de patentes de alcoholes, para lo cual el alcalde requiere el acuerdo del concejo. La Contraloría General de la República ha señalado en sus dictámenes que la decisión adoptada por el concejo no solamente contempla aspectos objetivos, sino también aspectos que significan

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una evaluación o apreciación por parte de éste4. Ello implica una atribución para el concejo que va más allá de la mera fiscalización. Situación similar también se observa en materia de convenios y contratos iguales o superiores al equivalente a 500 Utm, para los cuales el alcalde también requiere acuerdo del concejo5. Bajo este contexto, se observa que ambas autoridades municipales, alcalde y concejo, tienen a menudo visiones contrapuestas respecto de lo que debiera ser la municipalidad y el rol de cada uno de ellos. No se percibe que exista una visión única. Este es un tema que no se ha discutido en un debate legislativo abierto y que tiene su origen en la legislación dictada en la década del 80. De esa forma se ha mantenido durante todo este tiempo, provocando una creciente fricción entre los estamentos de alcaldes y de concejales. Por todo lo anterior, se hace indispensable discutir abiertamente las distintas posturas en juego y resolver legislativamente esta materia, manteniendo la actual división de roles, pero otorgando poder efectivo de fiscalización a los concejales, situación que en la práctica hoy no ocurre.

3. Modernización y autonomía financiera La compleja realidad que afecta a la institucionalidad municipal en materia financiera no sólo tiene que ver con un problema de escasez de recursos, sino con limitaciones estructurales del sistema de financiamiento municipal. Actualmente, los municipios no tienen la autonomía para fijar sus recursos, para determinar de dónde provienen y decidir cómo gastarlos. Ello debido a que los ingresos son en gran medida fijados por impuestos que establece la ley desde el gobierno central.

Dictamen Nº 25.859, de fecha 31.05.2005.

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Artículo 65 letra i) de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

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Este tema también debe discutirse con miras a lograr una independencia local, según la realidad geográfica, cultural, demográfica de cada municipio y, principalmente, según las necesidades propias de los vecinos. La situación del sistema municipal en Chile se ve afectada por la forma en que funciona el aparato estatal con una lógica sectorial de administración político-administrativa. Esta lógica fragmenta gran parte de las políticas y programas de inversión pública, los cuales terminan por carecer de un enfoque territorial e integrado. De ahí la idea de plantear el tránsito hacia un sistema de cobro por bienes y servicios locales. Hoy día existen impuestos patrimoniales, tales como el impuesto territorial, de patentes municipales, de permisos de circulación, entre otros. En el fondo, todos son impuestos al patrimonio. No existe ninguna relación entre los bienes y servicios que necesitan los contribuyentes y lo que el municipio les entrega. El Fondo Común Municipal, Fcm, principal instrumento de redistribución de recursos entre los municipios del país, debe contemplar un fondo de estabilización que permita flujos mensuales más homogéneos. Ello por cuanto, en la actualidad, uno de los problemas que tiene el Fcm es que no entrega flujos estables de recursos a los municipios a lo largo del año, con una importante repercusión en los municipios más pequeños, y una alta dependencia financiera del mismo. Recientemente fueron introducidas algunas modificaciones, pero más que atacar el problema de fondo, sólo se hicieron algunos cambios puntuales. Al hablar de financiamiento municipal, se hace necesario plantear el tema del endeudamiento. Si bien por ley no están autorizados a contraer deudas, es un secreto a voces que los municipios las tienen. Muchos de ellos, por ejemplo, con proveedores, que reciben sus pagos por compromisos contraídos a 120 o incluso 150 días después de suministrados los bienes o servicios. Se debe sincerar esta situación, fijando un marco legal que permita el endeudamiento me-

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diante la emisión de bonos, contratación de empréstitos o cualquier otra forma de endeudamiento para financiar proyectos de inversión socialmente rentables. Este marco debe contener las restricciones necesarias para no tener las preocupaciones e inquietudes que han vivido otros países muy cercanos a Chile, producto del sobreendeudamiento de sus gobiernos subnacionales. Asimismo, se debe descentralizar la ejecución de programas sociales y poner fin a las redes paralelas entre los municipios y el gobierno central. De acuerdo a Raczynski y Serrano (2005), se han creado alrededor de 400 programas sociales a contar de 1990, en los que participan cerca de 80 instituciones6. Para los municipios resulta imposible administrarlos e implementarlos en las comunas. Más difícil aún es que los vecinos sepan cuánto dinero se está gastando en esas materias en sus respectivas comunas. En consecuencia, se debe descentralizar la ejecución de esos programas sociales. Finalmente, se requiere de una mayor vinculación con el sector privado, buscando incrementar el rol articulador del desarrollo económico que debe tener el municipio. Para ello se debe fomentar el establecimiento de alianzas estratégicas con Organismos No Gubernamentales, Ongs, y empresas. Existen buenos ejemplos al respecto, tanto en Chile como también en otros países del mundo7. La Fundación Jaime Guzmán E. lleva años difundiendo una experiencia muy interesante y exitosa que se ha desarrollo en los Estados Unidos. Se trata de los Bussiness Improvement Districts, Bids, que vendrían a ser distritos de desarrollo empresarial o distritos de desarrollo local. Estas iniciativas relacionan a los municipios con el sector privado, el que participa de manera comprometida y directa con problemas que a éstos mismos les afectan. Este es el caso de los múltiples Bids que permitió dar seguridad a los habitantes de Nueva York, a los turistas y visitantes de la zona por medio de cámaras de seguridad, de “Gestión en los programas sociales para combatir la pobreza”; Tema Público 828, Libertad y Desarrollo, julio 2007.

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En el caso chileno un buen ejemplo es la Corporación de Desarrollo de Santiago.

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nuncias de los propios vecinos, entrega de recursos para establecer turnos adicionales a los existentes en materia de limpieza y barrido de calles, recolección de basura, mantención del alumbrado público e infraestructura urbana del sector, entre otros. Ello ha permitido el resurgimiento de diversas zonas opacadas por la delincuencia, la drogadicción, además de generar, como efecto positivo, la revalorización de las viviendas ubicadas en el entorno. Con todo, se debe impulsar un “pacto fiscal con los municipios” que contemple financiamiento frente a nuevas competencias e intervenciones estatales que generen costos a los municipios, así como también de una mayor flexibilidad financiera. Este pacto fiscal debe ir acompañado de una mayor transparencia en el uso de los recursos y atribuciones que permitan una mayor participación del sector privado.

4. Control ciudadano y participación Para ser realistas, la participación ciudadana a nivel local hoy en día se limita, en la práctica, a votar en las elecciones municipales. Aparece como indispensable generar las condiciones para una participación más efectiva de la comunidad. Para ello, se requiere un cambio cultural, lo cual es responsabilidad, tanto de las autoridades, como de los vecinos. En general, se percibe que las autoridades comunales, salvo algunas excepciones, prefieren tomar ellos directamente las decisiones sin considerar la opinión de los vecinos. Existe más bien un estilo que se podría denominar “paternalista”, lo que se refleja en que hay muy pocos ejemplos de municipios que consultan a la ciudadanía. Es más, desde 1990 a la fecha sólo se ha realizado un plebiscito comunal, sin perjuicio de que sí han existido múltiples consultas8. El único plebiscito efectuado fue el realizado por la Municipalidad de las Condes el año 1993.

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Se requieren mecanismos adecuados para conocer la opinión de los vecinos. En la actualidad, para la realización de un plebiscito comunal se requiere cumplir con múltiples exigencias legales y económicas, lo que hace que sean imposibles de concretarse en la práctica. En efecto, estos plebiscitos locales tienen las mismas exigencias que una elección popular: deben cerrarse los colegios, deben intervenir las Fuerzas Armadas en cuanto al control de los establecimientos de votación y la seguridad del proceso, padrones electorales, etc. Todo lo anterior cuesta mucho dinero que debe ser asumido íntegramente por el municipio. Las consultas comunales, que están establecidas a nivel constitucional, no se encuentran debidamente reguladas a nivel legal. Por lo tanto, en la práctica, tampoco se pueden llevar a cabo y las que se realizan, según la Contraloría General de la República, están hechas al margen de la ley. Ello pone de manifiesto que los mecanismos no son bastantes, es más, no han sido nunca suficientes. El cambio cultural que se requiere debe partir por los propios municipios, que deben contar con autoridades que tengan la decisión política de consultar a la gente. Para un adecuado uso de este mecanismo también se hace indispensable que exista plena información de los vecinos respecto de lo que ocurre en el municipio, para decidir informada y libremente sobre cuáles son las mejores alternativas para el desarrollo de la comuna. A comienzos del año 2008 se promulgó una ley sobre libre acceso a la información pública, iniciativa legal que se encontraba dentro de la agenda prioritaria del gobierno. Ésta establece obligaciones de transparencia activa y pasiva para los órganos del Estado, dentro de las cuales se incluye a las municipalidades. Esta ley, si bien es un paso muy importante en materia de probidad, genera ciertas dudas en cuanto a cómo se implementará en aquellos municipios más pequeños que carecen de capacidad profesional o de los recursos suficientes para cumplir con las nuevas exigencias impuestas, a lo que se suma que no cuentan con fondos para efectuar capacitaciones,

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están alejados de la tecnología y bajo una realidad que dista de lo que sucede en los municipios de Santiago o de asiento de capital regional. En suma, el municipio debe contar con una gestión participativa, orientando la gestión hacia las áreas que los vecinos estiman como preferentes; pero para conseguirlo es indispensable dotar de mayor transparencia a la gestión, entregar plena información, generar mecanismos adecuados y, lo más importante, que las autoridades comunales estén comprometidas en adoptar decisiones políticas que hagan efectiva esa participación. A mayor transparencia e información, mayor fiscalización de parte de la comunidad, lo que necesariamente trae aparejado mayor interés de parte de la ciudadanía y, por consiguiente, mayor participación. Sin embargo, aún estamos lejos de presenciar este círculo virtuoso.

5. Desarrollo del recurso humano y gestión de calidad El desarrollo del recurso humano y la gestión de calidad en los municipios se encuentran hoy en el peor de los mundos. Los alcaldes reciben permanentemente las crecientes demandas de sus vecinos para la solución de sus problemas y, apremiados por estas exigencias, esos alcaldes se vuelcan al interior de su municipio en busca de funcionarios que las resuelvan. Sin embargo, se encuentran atados de manos, pues la realidad les muestra que no siempre disponen de funcionarios competentes y, cuando los hay, se sienten mal pagados y desmotivados por la carencia de mecanismos efectivos para otorgarles incentivos y premiarlos. Ciertamente es el peor de los mundos. En la actualidad, se encuentra en tramitación en el Congreso Nacional, desde el año 2004, un proyecto de ley que permite implementar el artículo 121 de la Constitución de 1980, que faculta a los alcaldes no sólo a fijar las remuneraciones, sino que también

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a suprimir empleos y fijar la estructura interna de cada municipio. Esta iniciativa legislativa implica una verdadera revolución en el mundo municipal y ha despertado grandes reticencias entre los funcionarios temerosos de posibles abusos por parte de las autoridades municipales. En efecto, este proyecto presenta una gran oportunidad para avanzar y hacer las cosas bien, ya que se abren espacios para realizar un cambio sustantivo en el mundo municipal. Pero se debe tener presente que las preocupaciones de los funcionarios son legítimas y que se deben tomar los resguardos necesarios para que no ocurran abusos y arbitrariedades. Se debe tener presente que los funcionarios tienen lícitas preocupaciones, por lo que se deben buscar los mecanismos adecuados para resolverlas en conjunto con ellos. Los municipios requieren contar con funcionarios dignamente pagados, motivados, con buenas condiciones laborales, permanentemente capacitados y al día con los cambios tecnológicos y jurídicos que experimenta el sector municipal. En teoría, este proyecto de ley persigue lo recién planteado. Pero, lamentablemente, ya han pasado muchos años y pareciera ser que se seguirá esperando otros más hasta que se logre unificar los criterios de los distintos actores afectados. Adicionalmente, no se puede olvidar que se necesita tener municipios con gestión social de calidad, empresas de servicio público, donde se vea al vecino como un cliente, al cual se debe satisfacer permanentemente y de la mejor forma. El municipio debe tener metas de desempeño claras, las cuales compare año tras año y que el concejo pueda hacer una rendición de los resultados de la gestión ante la comunidad, a través de objetivos y metas. En el mundo hay muchos aspectos de la empresa privada que se podrían aplicar en la gestión municipal para introducir calidad. Existen en Chile muy buenos ejemplos, tal es el caso de la Municipalidad de Providencia, donde en los últimos 10 años se ha dado una gestión notable en esta materia.

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En suma, se requiere avanzar en esta regulación. Ella permitirá que los municipios tengan una institucionalidad moderna, con herramientas de gestión, con un régimen flexible y descentralizado de recursos humanos, que reconozca el desempeño y el mérito del funcionario y que le permita una capacitación permanente.

Miguel Flores

Cinco Pilares para una Reforma Municipal

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III . Co m e n ta r i o s F i n a l e s

Es importante destacar que cada uno de estos pilares no sostienen por sí solos la reforma municipal. Únicamente, una reforma global es la solución. Ya se ha planteado con anterioridad: no se puede continuar con soluciones de parche, con soluciones de coyuntura, puesto que ello no va a resolver el problema de fondo. No se saca nada con tener un financiamiento municipal extraordinario, si no se cuenta con funcionarios acordes con esos recursos. Por otra parte, no tendría sentido transferir competencias extraordinarias y realizar un profundo proceso de descentralización, si no se cuenta con quien realice ese trabajo o si no se tienen recursos para realizarlo. Los distintos pilares están todos íntimamente vinculados y, por ende, la reforma debe ser integral. Pero para impulsar una agenda de esta naturaleza debe existir voluntad política. Si bien es el Poder Ejecutivo el que tiene la iniciativa en la mayoría de los temas planteados, se debe establecer un acuerdo marco y general entre el gobierno, los partidos políticos, la Asociación Chilena de Municipalidades, Achm, y la Asociación de Empleados Municipales de Chile, Asemuch. Entre todos se debe establecer el marco en el cual se dará esta reforma. Para que ello tenga éxito se deben colocar los temas y las fechas en que los proyectos de ley necesarios para la reforma ingresarán al Congreso Nacional

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y las fechas estimativas en que los parlamentarios se comprometan a despacharlas. Para sacar adelante la reforma municipal se requiere convicción, perseverancia y voluntad política. Los responsables de ella tienen la última palabra.

Miguel Flores

Cinco Pilares para una Reforma Municipal

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4 Tres temas fundamentales

para una agenda municipal del bicentenario

Gonzalo Valdivieso Gatica*1

* Ingeniero Agrónomo de la Universidad Católica, coordinador de PuentesUC, del Programa de Políticas Públicas de la Universidad Católica. Ex Director Nacional del Programa Servicio País de la Fundación para la Superación de la Pobreza.

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I.

I n t r o d u cc i ó n

Los desafíos del mundo municipal son múltiples y han evolucionado fuertemente en los últimos años. La cercanía de los gobiernos locales con la ciudadanía sigue siendo una de sus principales características, y las demandas crecientes de una población cada día más conciente de sus derechos y exigente de calidad en los servicios que recibe, generan una carga adicional a funcionarios y autoridades de las municipalidades del país. Por su parte, la Universidad Católica en su creciente interés por participar de los grandes desafíos públicos y sociales del país creó, el año 2002, el Proyecto PuentesUC, iniciativa que ha permitido a cerca de cuatro mil docentes y alumnos de diversas disciplinas, acercarse a la realidad del mundo municipal, vinculando sus estudios académicos con la resolución de distintas materias que deben gestionar cotidianamente nueve municipios del país1. El presente documento pretende exponer, fundamentalmente desde esa experiencia, tres temas claves para el municipio del Bicentenario, en su rol de ser la institución del Estado descentralizada por excelencia. En primer lugar, la urgencia de adecuar el instrumental y marco legal a la diversidad de municipios y realidades que atienden; PuentesUC tiene un convenio de colaboración con los municipios de La Pintana, Macul, Santiago, La Florida, Peñalolén, Puente Alto, San Felipe, Renca y Maipú.

1

Gonzalo Valdivieso

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en segundo término, la importancia de revisar el tipo de relaciones que establecen con otras instituciones tanto públicas como privadas; y finalmente, su rol preponderante en la construcción y gestión de la ciudad.

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II . P r i m e r a Co n s i d e r ac i ó n – D i v e r s i da d : ¿ d e q u é m u n i c i p i o e s ta m o s h a b l a n d o?

Una primera constatación es que en materia municipal no se puede generalizar. La heterogeneidad es una característica intrínseca del modelo comunal chileno y sus administraciones locales. Hacer las distinciones parece fundamental, no sólo para explicar el fenómeno, sino para planificar en forma adecuada cualquier proceso que los involucre. Gráfico 1

Tamaño de comunas según población

más de 100.000 HAB. 13%

0 a 5.000 HAB. 13%

50.000 a 100.000 HAB. 10%

5.000 a 10.000 HAB. 17%

10.000 a 50.000 HAB. 47%

Fuente: Censo de Población y Vivienda, 2002.

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En Chile, según los datos del Censo de Población del año 2002, cerca del 80% de los municipios tiene menos de 50 mil habitantes, y de éstos, un 30% no supera los 10 mil (ver gráfico 1). Para ilustrar el dato, se pueden señalar que Castro, Paine, Lota o Villarrica son comunas de aproximadamente 50 mil habitantes. Es claro que para la formulación de cualquier política que involucre a los municipios se debe tener en consideración este dato. Entre otras razones, porque la diversidad tiene implicancias concretas en la legislación local a través de las ordenanzas, en la gestión de servicios traspasados, tales como educación y atención primaria de salud, o el ordenamiento territorial. A modo de ejemplo se puede mencionar que en 78 comunas del país, la única opción de educación es la municipal, y en muchas de ellas no existe básica y media completa, lo que implica que en esos territorios, no sólo no existen alternativas, sino que además los niños y niñas no pueden cumplir con la educación obligatoria en su propia comuna. Otro ámbito importante en el que cabe hacer notar las diferencias es el que dice relación con los recursos municipales y la autonomía financiera. Si se compara en la Región Metropolitana la relación entre ingresos propios e ingresos totales, se observa que mientras en el caso del municipio de Vitacura ella alcanza un 0,64, en el de Alhué es de 0,192. Lo anterior está fuertemente condicionado por la distribución no uniforme de propiedades afectas y exentas de impuesto territorial en las comunas de la región. En materia organizacional, por su parte, la diversidad de realidades va desde el equipamiento tecnológico disponible, hasta la capacidad de los equipos municipales para competir por recursos a través de proyectos concursables.

2 Fuente: Sistema Nacional de Indicadores Municipales, 2006. Los ingresos propios consideran fundamentalmente el impuesto territorial, los derechos de aseo, permisos de circulación y patentes municipales en general, siendo bastante estables en el tiempo.

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Existen distintas tipologías que ha propuesto la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Subdere, para clasificar la heterogeneidad comunal, pero ninguna de ellas ha logrado incidir en la legislación municipal, ni en la forma en que los municipios se organizan. Tampoco se ha generado una diferenciación en las atribuciones o en la definición que hacen otros servicios públicos sobre los programas a traspasar al nivel local. La pregunta sobre si tiene que hacer lo mismo, en términos de funciones, un municipio que atiende a 10 mil personas dispersas en el territorio que otro que atiende a 400 mil concentradas, no ha sido respondida a la luz de las tipologías propuestas. Por tanto, se concluye que la diversidad municipal tiene distintas caras o expresiones, que deben ser consideradas a la hora de definir cuestiones fundamentales como sus funciones, atribuciones, recursos humanos y financieros. Hay numerosos estudios que entregan elementos objetivos para hacer distinciones, sin embargo, hace falta que se traduzcan en instrumentos formales que recojan esa complejidad y discriminen en la realidad.

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III . R e l ac i o n e s e n t r e m u n i c i p i o s , p r i va d o s y o t r o s ó r g a n o s d e l E s ta d o

Una segunda constatación que parece importante señalar es la creciente importancia que tiene para la gestión municipal, la forma y fondo de las relaciones que establecen con otras instituciones, tanto públicas como privadas. En el caso de otros organismos del Estado, destaca la fuerte interrelación que se produce por concepto de funciones o programas traspasados desde el nivel central, así como el conjunto de posibilidades que abre la asociatividad municipal. En la misma línea, y a partir de la propia experiencia de la UC, se visualiza la potencialidad de vincular el mundo académico con el quehacer municipal.

a. Transferencias de funciones y programas Un importante desafío para los municipios en la actualidad es la creciente transferencia de funciones y programas desde el gobierno central. Ello supone adecuar lo que el gobierno central define como política nacional, en la mayoría de los casos desde una perspectiva sectorial, para una realidad comunal particular.

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El gobierno, desde sus diferentes ministerios y servicios, define políticas y lineamientos generales, que rápidamente se transforman en proyectos o programas específicos. Al momento de planear su ejecución, se visualizan básicamente dos modalidades. La primera es que el nivel central implemente directamente los programas, con altos costos operativos, una evidente dificultad de contacto con la realidad local y problemas de burocracia y legislación interna en cada unidad o servicio. La segunda opción es ejecutar los programas en conjunto con los municipios, como han sido los casos del Programa de Desarrollo Local, Prodesal, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, Indap; los Sistemas Comunales de Prevención de Drogas, Previene, del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes, Conace; el programa Comuna Segura del Ministerio del Interior; el programa Puente del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Fosis; las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social, Egis, del Ministerio de Vivienda; y los Programas para Mujeres Jefas de Hogar del Servicio Nacional de la Mujer, Sernam, entre muchos otros. La dificultad radica en que cada una de estas iniciativas se instala en el municipio y crea, en la mayoría de los casos, una nueva unidad municipal, la que puede ser una oficina, departamento, gerencia o dirección. A partir de este hecho, es posible observar una serie de acontecimientos interesantes: en primer lugar, se constata que muchas veces el diseño inicial del programa impone que se transforme en una oficina tan sectorial como lo era o sería en el ministerio o servicio del que fue originado, lo que es abiertamente contradictorio con aprovechar las oportunidades que significa operar desde una institución territorial y no sectorial. En segundo término, el traspaso impone asumir nuevas tareas con costos adicionales para el municipio, los que generalmente no están bien estimados al momento de firmar los convenios de colaboración respectivos. Estos gastos son extremadamente difíciles de cuantificar a priori, porque se van modificando, producto de la ejecución del programa; y a la vez implican mayor carga de trabajo para los

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equipos municipales que no son contabilizados como gasto, especialmente para los directivos de la Dirección de Desarrollo Comunitario, Dideco, la unidad de Administración y Finanzas, movilización, licitaciones, entre otros. Lo más complejo de entender, tanto para la comunidad como para los propios funcionarios municipales, es la desconexión que se produce con las iniciativas que el propio municipio había diseñado para enfrentar esa temática en particular, generando por tanto duplicidad o incoherencia en el trabajo con los vecinos. En este escenario la pregunta es cómo implementar políticas nacionales a nivel comunal, en la perspectiva de avanzar en la constitución de auténticos gobiernos locales en el territorio. Una opción podría ser que los municipios, autónomamente y en el uso de sus facultades, decidieran dejar de realizar programas traspasados. Sin embargo, un estudio realizado por la UC el 2007 permitió constatar que para los 16 municipios consultados, las temáticas que abordan estos programas están en el ámbito de sus competencias y que, aún más, valoran la posibilidad de ejecutarlos en forma conjunta con equipos del nivel central, toda vez que aportan la experticia técnica para desarrollarlos, mejorando con ello la cercanía y focalización de las políticas públicas en el territorio. Permitir la realización armónica de estas iniciativas plantea a lo menos dos grandes desafíos: i. Transformar, para el ciudadano, la operación del sistema en uno que resulte de forma integrada. Esto no es sólo ventanilla única de acceso, sino que lo es definir con claridad cuál es la función de cada programa, cómo se integra en sus procesos con el resto de las iniciativas que se focalizan en las mismas personas o familias o a lo menos en los mismos territorios, como barrios o unidades vecinales. Ello significa poner en el centro de la intervención global del Estado a las personas o los territorios, a través de los programas y no al revés. Impone

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la obligación de conocer lo que hace el otro, sus focalizaciones, objetivos y metodologías, evitando la sobre intervención, incoherencia e inconsistencia de las mismas. ii. Las municipalidades hoy día son grandes gerencias de programas y proyectos, por lo que deben contar con capacitación e instrumental adecuado para planificar y coordinar en el territorio. La necesidad de gestionar, controlar, conducir y alinear a 20 o más programas no es lo mismo que el diseño de unas pocas iniciativas propias. Lo anterior es aún más complejo cuando cada uno de ellos tiene reglas propias, definidas desde el nivel central o regional. Todo esto conlleva a la necesidad de contar en los cargos de dirección, con habilidades de liderazgo y visión, pero también con competencias técnicas e instrumentos eficaces de gestión. En la experiencia de trabajo del programa PuentesUC, éste ha sido el segundo tema que priorizan los municipios para el trabajo en conjunto con alumnos y profesores de la Universidad Católica. La necesidad de responder a esta realidad en forma eficiente y eficaz implica revisar la organización del municipio y redefinir los instrumentos de gestión que utiliza. Es clara la tendencia de muchos municipios de incorporar herramientas de gestión que han sido desarrolladas en el ámbito privado y ajustadas a los desafíos del sector público. Proyectos como la definición de objetivos y gestión de metas, utilizando para ello herramientas como Balanced Scorecard, rediseños organizacionales, mapeo y optimización de procesos, sistemas de evaluación de proyectos y elaboración de software especializados para la gestión de diferentes áreas del municipio, son ejemplos de la forma en que autoridades y funcionarios han tratado de responder a estos desafíos. No obstante, se visualiza la necesidad de avanzar mucho más profundamente en este ámbito, para responder de manera adecuada a los desafíos que

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plantea este nuevo escenario de tan amplia interacción, entre diversos organismos del aparato estatal. En el mismo sentido y complementario al desarrollo de las capacidades de gestión municipal, es imprescindible revisar la flexibilidad que deben tener los programas nacionales, definidos por el gobierno central o regional, para ser ejecutados por los diversos municipios y adaptados a la realidad local de cada comuna.

b. Asociatividad y competencia entre municipios En general se ha hablado bastante de los beneficios que pueden tener las asociaciones de municipios, las oportunidades en términos de economías de escalas, aprendizajes, realización de proyectos conjuntos, entre otros muchos temas más. Una dificultad asociada a las relaciones estables y formales entre municipios ha sido la precaria estructura legal de las asociaciones, lo que afortunadamente ha sido anunciado como reforma, para poder otorgarle estatus jurídico propio, destrabando así los nudos burocráticos que hoy dificultan su funcionamiento cotidiano y estabilidad en el tiempo. Un ámbito en el que se ha visto que no hay la suficiente colaboración entre municipios es en el desarrollo de tecnologías de información y comunicación específicas para las diversas funciones que desempeñan. Hoy se visualizan importantes esfuerzos de distintos municipios por construir plataformas informáticas propias, ya sea mediante la compra de programas o el desarrollo interno de software. Este esfuerzo se repite en cada municipio, con altos costos de construcción e instalación y sin procesos de aprendizaje entre instituciones, asociados a errores de diseño e implementación. Parece claro que los costos de replicar sistemas informáticos con copias adicionales son marginales respecto de la construcción de dichos sistemas. En este campo hay una gran oportunidad de avanzar en

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asociaciones que permitan generar software para municipios con características similares. Ahora bien, tal como existe un conjunto de importantes áreas en que los municipios pueden colaborar entre ellos, también es interesante agregar la posibilidad de que en otros servicios tengan que competir. Introducir elementos de competencia en calidad de servicios, transparencia, velocidad de atención y otorgamiento de beneficios, entre otros aspectos, podría generar un espiral virtuoso y ser una forma muy concreta de mejorar sustantivamente la calidad de servicios que se entrega a los ciudadanos. En esta línea parece interesante la iniciativa impulsada por SUBDERE, en orden a generar un sistema de acreditación de los servicios municipales, aun cuando no favorece necesariamente que los ciudadanos puedan elegir en qué municipio realizan ciertos trámites, basados en la calidad, transparencia, eficiencia y tiempo en realizar la gestión. Una opción posible sería definir qué tipo de trámites se puede realizar en cualquier municipio del país, y cuáles otros deben ser efectuados exclusivamente en aquel correspondiente al domicilio del ciudadano.

c. Convenios de colaboración El Programa de Políticas Públicas de la Universidad Católica, a través de PuentesUC, ha desarrollado un gran número de proyectos que involucran a funcionarios municipales, estudiantes y académicos. Algunos de ellos se han centrado en nuevas atribuciones de las administraciones locales como el desarrollo económico y fomento del empleo a través de la intermediación laboral. Otros, se han dedicado a trabajar temas tradicionales de la acción municipal, como lo son vivienda, desarrollo urbano, educación, salud y desarrollo social. Esta experiencia, desarrollada sistemáticamente durante los últimos cinco años, es una constatación más de la oportunidad que

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existe en cada región del país, de vincular universidades y municipios en función de los desafíos de cada territorio. Los municipios han demostrado ser para la universidad un lugar privilegiado donde acercarse a conocer la realidad nacional y realizar docencia e investigación aplicada. Por su parte, para funcionarios municipales, la universidad se ha constituido en una fuente de actualización e innovación. El círculo virtuoso creado permite abordar y aprender en conjunto sobre problemas y soluciones, desde una perspectiva amplia e interdisciplinaria, en función del mejoramiento de la calidad y gestión local. Experiencias como ésta reafirman lo importante de la gestión con otros, en forma horizontal, potenciando el aprendizaje, la reflexión y la acción, lo que comparten en diferentes proporciones estudiantes, profesores y funcionarios. La necesidad de avanzar en este tipo de alianzas, que involucren a privados, industrias, centros de formación, centros tecnológicos, entre otros, es uno de los desafíos más importantes que puede cambiar la forma de entender la acción municipal en el territorio, instalando la acción local como una articulación de oportunidades y no sólo como la acción directa para proveer una serie de servicios de la mejor calidad posible con los pocos recursos de que se dispone.

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I V. R o l d e l m u n i c i p i o e n l a co n s t r u cc i ó n d e c i u da d

La tercera constatación es que existe una relación muy profunda, desde la perspectiva conceptual y práctica, entre los gobiernos locales y la construcción de ciudad. Este vínculo directo, asociable a la administración del territorio como función privativa de los municipios, parece casi obvia, pero no está necesariamente internalizada en la ciudadanía ni en los funcionarios y muchas veces tampoco en las autoridades municipales ni del nivel central. No es tan fácil imaginar lo anterior en el contexto de una gran metrópolis como Santiago, formada por varias comunas con límites extremadamente difusos, que comparten o disputan responsabilidades, y que finalmente están obligadas a interactuar. Sin embargo, se puede visualizar claramente su importancia en ciudades intermedias, como Iquique, Antofagasta, Rancagua, Curicó, Talca, Linares, Puerto Montt o Castro entre muchas otras, en las que los límites de la ciudad están circunscritos a la comuna y por tanto recaen en una sola unidad municipal. La construcción de ciudad está directamente relacionada con la posibilidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes y en consecuencia, como fuente de equidad. En ese sentido, lo que declaran los planificadores urbanos es que no da lo mismo el tipo de

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ciudad que se construya. Ahora bien, en este contexto cabe hacerse la pregunta sobre las atribuciones y capacidades que tienen los municipios para incidir efectivamente en este ámbito de construcción y desarrollo de la ciudad. Un primer antecedente para esta discusión lo entrega la  “Agenda de Ciudades”,  levantada como política pública por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo el año 2006 (ver cuadro 2). La agenda se divide en cuatro áreas: reforma del marco regulatorio; gestión y planificación urbana integrada; mejoramiento urbano y recuperación de barrios. Todas las líneas de acción incluidas en la agenda tienen directa relación con los municipios, lo que se declara expresamente. La pregunta es de qué forma el Ministerio está trabajando en conjunto con los municipios para el desarrollo de estas líneas de acción, y cómo se han incrementado las capacidades de los gobiernos locales y regionales para este fin, como se señala textualmente en la declaración de la política. En materia de espacios públicos y recuperación de barrios, pareciera que todos los ámbitos que están planteados tienen que ver con la construcción de ciudad y ciertamente, todos están cruzados con la acción del municipio. En este sentido, una de las preguntas más complejas de responder a un ciudadano es quién es responsable y de qué en la construcción de ciudad. La agenda planteada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo indica que se debe democratizar la construcción de ciudades, incrementando la participación ciudadana y las capacidades de los gobiernos locales y regionales para regular el desarrollo. ¿Ello le corresponde a los municipios o al Ministerio?

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Cuadro 2

Agenda de Ciudades 2006–2010

Reformas del Mercado Regulatorio

Gestión y Planificación Urbana Integrada

– Democratizar la construcción de la ciudad, incrementando la participación ciudadana y las capacidades de los gobiernos locales y regionales para regular el desarrollo. – Modernizar las formas de regulación para mejorar la gestión, funcionamiento y tendencias de desarrollo de nuestras ciudades. – Concertar a los actores públicos y privados para incrementar el financiamiento de proyectos, obras e iniciativas de mejoramiento urbano.

– Planes Reguladores en todas las ciudades – Proyectos Urbanos integrales – Planes de Ciudad y coordinación de la Inversión Pública

Mejoramiento Urbano

Recuperación de Barrios

– Grandes Avenidas – Espacios Públicos – Calles de Barrios

– Programa de Recuperación de 200 barrios vulnerables – Programa de Rehabilitación de barrios patrimoniales

Fuente: Ministerio de la Vivienda

Por su parte, la experiencia de PuentesUC en sus cinco años de existencia corrobora la importancia que otorgan los municipios a la construcción de ciudad. Los requerimientos municipales relacionados con asesorías en temas urbanos y de vivienda, a lo menos duplican lo de otras áreas también prioritarias como educación, salud, desarrollo económico o social. Específicamente, durante los años 2006 y 2007, el 34% de los proyectos desarrollados por alumnos y docentes de la UC con equipos municipales, fueron para apoyar proyectos de parques municipales, centros cívicos, recuperación de zonas patrimoniales, nueva infraestructura para el transporte y la recreación. Esta situación tiene varias explicaciones. Por una parte, son proyectos más “concretos” y en consecuencia muy valorados por la

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ciudadanía. Por otro lado, para enfrentar este tipo de iniciativas los municipios se sienten técnicamente menos preparados y les interesa aprovechar los conocimientos de la universidad. De cualquier manera, se visualiza que la construcción de espacios públicos es un tema que ha sido considerado de creciente importancia para los municipios y ciudadanos. La ciudad como fuente de equidad y calidad de vida se ha instalado fuertemente en la agenda del país y por lo tanto, la necesidad de avanzar sustantivamente en este tema es parte fundamental de los acuerdos que ha concordado la UC con los nueve municipios en convenio. Otra interesante experiencia de intercambio entre el mundo académico y el municipal es la que se realiza en Estados Unidos a través del Mayor’s Institute for Urban Design –Instituto de Alcaldes para el Diseño Urbano–. Este instituto nació a partir de la preocupación de algunos alcaldes que, al momento de asumir en sus cargos, constataron que estaban transformándose en los mayores planificadores de la ciudad, sin tener experiencia ni formación en tales materias. El instituto propicia el encuentro de alcaldes con académicos expertos en desarrollo urbano, generando instancias permanentes de discusión sobre las preocupaciones y proyectos concretos a ser implementados en la ciudad. Esta experiencia es, además, otra importante oportunidad para vincular la universidad con el mundo público local. En este mismo ámbito, se precisa que la formación de los equipos técnicos municipales aparece como fundamental. Es necesario avanzar en una escala distinta de responsabilidad, desde el otorgamiento de permisos a la promoción de iniciativas, de la burocracia a la generación de oportunidades efectivas para involucrar a los diferentes actores privados en la construcción de ciudades más amigables y equitativas. Finalmente, uno de los puntos más complejos en este tema es la falta de recursos propios de los municipios para realizar inversiones importantes en la ciudad, cuya gran mayoría provienen del

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Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fndr. Los procesos de tramitación de este fondo son especialmente engorrosos y en ellos compiten todo tipo de iniciativas. Una discusión que pareciera tener bastante consenso es la necesidad de separar el Fndr en dos fondos distintos: uno de desarrollo local, administrado por los municipios y en el que se prioricen los proyectos de infraestructura de impacto local, y otro similar al actual Fndr, que financie iniciativas de impacto regional. Hoy es bastante discutible que proyectos de alcantarillado o agua potable para una localidad específica tengan que ser definidos por instancias regionales cuando su impacto es absolutamente local. Una nueva oportunidad en relación al financiamiento de la ciudad es la que está impulsando la Subdere, en cuanto a generar préstamos de la banca internacional para los municipios. Esto, si bien puede ser un avance sustantivo, es claro que sólo puede ser visualizado como viable para unas pocas municipalidades del país. Asimismo, la participación de privados vía concesiones de áreas verdes, parques e infraestructura urbana y comunitaria aparece como una nueva opción de incorporar recursos privados para estos fines, resguardando los elementos de equidad territorial que debieran primar para otorgar acceso a los ciudadanos a las nuevas mejoras urbanas. En conclusión, el desafío es otorgar mayor cantidad de atribuciones y recursos para que los municipios puedan tener un rol mayor en la construcción de ciudad y, a su vez, ampliar las capacidades técnicas propias y las alianzas para su ejecución.

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V. U n a r e f l e x i ó n p o l í t i c a f i n a l : l a n ac i o n a l i z ac i ó n d e l a s e l e cc i o n e s m u n i c i pa l e s

Uno de los temas más complejos para el desarrollo de los municipios y su transformación en efectivos gobiernos en el territorio comunal es la elección de los candidatos a ocupar los cargos de alcaldes y concejales. El sistema político chileno, establecido sobre la base de partidos políticos fuertes asociados en grandes coaliciones nacionales, unido a la igual temporalidad en los cargos de presidentes y alcaldes, impone una difícil disyuntiva al momento de definir los candidatos a ocupar los cargos de elección popular local. Esta tensión se puede expresar como la necesidad de elegir entre buenos futuros alcaldes o concejales y buenos candidatos. En el caso de Chile, esto se ve acentuado por el hecho que las elecciones presidenciales y parlamentarias son al año siguiente de las municipales, es decir, la necesidad de contar con plataformas políticas en los territorios pasa a ser un factor gravitante para la elección presidencial y parlamentaria posterior, que están muy cercanas en el tiempo. Esta situación obliga a los conglomerados políticos a tener que optar en muchas ocasiones por tener mejores operadores en el te-

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rritorio, con gran capacidad de movilización social, pero baja calificación para asumir el liderazgo en el desarrollo local. En el caso de los candidatos a concejales, la situación es un poco distinta aunque tampoco muy auspiciosa. El sistema de cifra repartidora por lista, ocupado para definir el número de candidatos de cada lista a ser elegidos, no permite o más bien dificulta enormemente que ciudadanos independientes de los partidos y coaliciones puedan ser electos. Ello disminuye las posibilidades de que personas interesadas en los desafíos locales, pero no en el sistema político partidista actual, puedan hacer contribuciones significativas desde los concejos comunales. La nacionalización de las elecciones municipales puede ser una de las grandes trabas para generar procesos efectivos de desarrollo desde los territorios y, a su vez, una tentación importante para impulsos intervencionistas centrales en las decisiones territoriales, que conceptualmente corresponden a los habitantes de una comuna.

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V I . Co n c lu s i o n e s

En definitiva, el municipio del Bicentenario debe ser una organización reconocida en su diversidad, lo que implica realizar cambios legales que diferencien claramente las atribuciones que cada uno debe asumir, delimitando responsabilidades y, por lo tanto, permitiendo al ciudadano comprender el marco de posibilidades y restricciones que enfrentan sus autoridades para gestionar el desarrollo local. A su vez, este nuevo municipio asume como propios los compromisos y desafíos de gestión, comprendiendo la complejidad que sugiere la interrelación en el territorio de diferentes políticas sectoriales aplicadas desde los distintos niveles del Estado. Esto conlleva el perfeccionamiento de las herramientas de gestión, la nueva definición de los perfiles de cargo, asociados a los puestos de dirección, y la instalación de una nueva forma de negociar y relacionarse con los gobiernos nacionales y regionales. Lo anterior también se debe reflejar en la gestión de relaciones con entidades privadas, universidades, centros de estudios y organizaciones sociales, comprendiendo que las necesidades crecientes de la ciudadanía no van a ser resueltas con los recursos limitados de los municipios, y por consiguiente la capacidad de gestionar vínculos, permanentes y estables con otras instituciones, les dotará de mayores posibilidades de enfrentar los desafíos de los vecinos.

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En términos de construcción de ciudad, el municipio debe asumir un rol protagónico, tanto en el diseño y la regulación, como en la promoción de iniciativas de inversión públicas y privadas en el territorio. Lo anterior requiere ampliar las capacidades técnicas y de negociación de funcionarios y directivos, así como la comprensión de los efectos que estas medidas implican para la población en el tiempo por parte de las autoridades. Adicionalmente, se debe estudiar la posibilidad de generar líneas de financiamiento estables de decisión comunal, similares al Fndr, que distingan claramente cuando los impactos sean exclusivamente de nivel local. Finalmente, se deben revisar los mecanismos políticos de definición de candidatos a ocupar los cargos de alcaldes y concejales, privilegiando el impacto local de esta designación por sobre los impactos políticos nacionales o regionales de dichas elecciones.

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II Una mirada A lo regional

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5 Gobiernos Regionales,

una verdad incómoda Bettina Horst von Thadden * 1

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Ingeniero Comercial, Magíster en Economía, mención en Políticas Públicas, Universidad Católica de Chile. Investigadora del Programa Económico de Libertad y Desarrollo.

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I . I n t r o d u cc i ó n

El año 1993 se crearon en Chile los gobiernos regionales. En ese entonces se plantearon como nuevas instancias para la descentralización de la administración del Estado, encomendándoles la administración superior de cada región. Después de 15 años de funcionamiento, se percibe que las expectativas que se tuvieron a partir de su creación no se han cumplido, ya que en la práctica no se han constituido en una instancia descentralizada del Estado. El gobierno central sigue definiendo las políticas y programas en las regiones del país, siendo los gobiernos regionales escasos administradores y ejecutores de las políticas nacionales. Los gobiernos regionales son encabezados por el intendente, cargo de exclusiva confianza del Presidente de la República y cuentan con un consejo regional –cuyo presidente es el intendente–, compuesto por consejeros regionales electos en forma indirecta cada cuatro años por los concejales municipales de la respectiva región. Desde el año 2003, se encuentra en trámite legislativo una reforma constitucional que establece la elección directa de los consejeros regionales. Chile es un país fuertemente centralizado. La descentralización del Estado no es un fin por sí mismo, sino que es un objetivo intermedio, el cual permite contar con un Estado más eficiente. Ello por

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cuanto a través de la descentralización se acercan las decisiones del Estado al lugar del problema, o donde existe la necesidad que se busca hacer frente. Acortar la distancia entre el lugar de la toma de decisiones y el territorio donde se implementará esa decisión permite un diseño de las políticas públicas más atingentes a la realidad de cada localidad, reduciendo la burocracia asociada a ello, y entre otros aspectos, abriendo mayores espacios al control y a la participación ciudadana. Para que estos potenciales beneficios de la descentralización efectivamente se traduzcan en ventajas para el país, se requiere que las instancias descentralizadas de la administración del Estado realmente cuenten con autonomía respecto del gobierno central, efectivamente permitan la participación ciudadana, rindan cuenta a la ciudadanía de las acciones que toman y, sobre todo, cuenten con la capacidad humana y financiera para llevar adelante las tares que se les han transferido. En materia de descentralización resulta clave definir qué nivel de gobierno debe asumir cuáles funciones. A partir de ello se determinarán las atribuciones con las que deben contar y los recursos necesarios para desarrollar estas funciones. A fin de definir qué nivel de gobierno debe tener cuáles responsabilidades se debe aplicar el principio de subsidiariedad vertical, partiendo por el nivel de gobierno más cercano a los territorios y sus habitantes. El principio de subsidiariedad vertical establece que todos aquellos ámbitos de acción del Estado que sólo tienen impacto en una determinada localidad deben ser responsabilidad de los gobiernos locales, en el caso chileno las municipalidades. Los gobiernos regionales deben ser los responsables de las materias de impacto regional, mientras que el gobierno central debe hacerse cargo de las materias relativas a decisiones cuyo ámbito de acción es el país en su conjunto. Hoy, quince años después de la creación de los gobiernos regionales, se debe evaluar si efectivamente ello permitió avanzar hacia un Estado más descentralizado y, especialmente si esta supuesta mayor descentralización se ha traducido en acercar las decisiones a

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la ciudadanía, contar con mejores políticas públicas atingentes a las realidades regionales, así como también reducir la burocracia en la administración del Estado. En este contexto se debe analizar si con la creación de los gobiernos regionales se ha transferido efectivamente capacidad de decisión y autonomía a las regiones, ya que a partir de ello se logra reducir la burocracia y, en consecuencia, agilizar los procesos administrativos al interior del Estado, logrando alcanzar una mayor eficiencia. Asimismo, también se debe evaluar si con la creación de los gobiernos regionales se han acercado las decisiones del Estado al lugar donde se implementan los programas y políticas, abriendo espacios también para un mayor control y participación ciudadana.

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II . L o s G o b i e r n o s R e g i o n a l e s H oy y las Reformas en Marcha

1. Autonomía regional frente al gobierno central La principal autoridad de los gobiernos regionales es, a no dudar, el intendente. Por ser un cargo de exclusiva confianza del Presidente de la República y el representante de éste en la región coarta en forma importante la independencia del gobierno regional respecto del gobierno central. Ello lleva a que, en la práctica, los gobiernos regionales, si bien por obligación legal cuentan con una política de desarrollo regional propia, ésta no se traduce en un plan de gobierno propio y en lo sustantivo implementan más bien el plan de gobierno del Presidente de la República que la estrategia de desarrollo regional. Por ejemplo, diversos anuncios presidenciales de los últimos años han sido financiados y llevados adelante en parte mayoritaria por los gobiernos regionales. Entre ellos destacan la construcción de salas cuna –meta presidencial para el primer año de gobierno de la Presidenta Bachelet–, así como el mejoramiento del inmobiliario escolar, compromiso asumido por las autoridades nacionales luego de las paralizaciones de los estudiantes escolares el año 2006. Asimismo, las inversiones requeridas para implementar la Jornada Escolar Completa en establecimientos municipales, política impulsada por

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el gobierno de Eduardo Frei a fines de los 90, han sido financiadas mayoritariamente por los gobiernos regionales. A ello se suma que, de contar los gobiernos regionales con un plan de gobierno propio, éste resultaría difícil de implementar, puesto que se requiere de una mínima estabilidad y permanencia en el tiempo de las autoridades responsables de ello. Durante el gobierno del Presidente Lagos los intendentes duraban en promedio 2 años y 8 meses, mientras que en los dos primeros años del actual gobierno, los Intendentes han durado un año y 3 meses (ver cuadro 1). Sin duda que esta importante rotación de autoridades reduce en forma importante la capacidad de llevar adelante un programa de gobierno en el ámbito regional.

Cuadro 1

Número de Intendentes por Período Presidencial (2000 en adelante)

Gobierno Presidente Lagos (2000–2006)

Gobierno Presidenta Bachelet (2006 hasta marzo 2008)

Tarapacá

2

3

Antofagasta

2

2

Atacama

2

2

Coquimbo

2

1

Valparaíso

4

1

R. Metropolitana

3

3

O’Higgins

3

2

Maule

2

1

Bío Bío

1

2

Araucanía

3

3

Los Lagos

3

2

Aysén

3

2

Magallanes

3

1

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información de la Biblioteca del Congreso Nacional.

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Asimismo, se debe tener presente que existen distintas instancias del gobierno central desconcentradas en regiones que funcionan en forma paralela a los gobiernos regionales. Por ejemplo, los consejos regionales del medio ambiente, los consejos regionales de deporte, los de cultura, entre otros. Con el tiempo se han ido creando cada vez más nuevas organizaciones del gobierno central en regiones, pero al margen de los gobiernos regionales. Tal es el caso de la creación de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, una de las metas para el primer año del actual gobierno. En el diseño institucional de estas agencias no se involucran a los gobiernos regionales. Por el contrario, los integrantes del ámbito público de estas agencias son representantes del gobierno central en regiones. En materia de transporte urbano, se propuso hace poco la creación de una Autoridad Metropolitana de Transporte, la cual tampoco incorpora ni depende de los gobiernos regionales. Ello lleva a que exista una multiplicidad de órganos del gobierno central desconcentrados en regiones, creados al margen de los gobiernos regionales, sin que exista necesariamente una mayor coordinación entre ellos. Así, los gobiernos regionales han pasado a ser una oficina pública más y no han tenido un rol ni siquiera en la coordinación de las distintas agencias o reparticiones del gobierno central desconcentradas territorialmente.

2. Inversión pública en regiones Se podría decir que la principal tarea que ejecutan los gobiernos regionales es la asignación de recursos públicos a proyectos de inversión. Estos recursos son transferidos anualmente a los gobiernos regionales a través de la ley de Presupuesto por medio del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fndr. Desde el año 1990 a la fecha, el Fndr registra un importante aumento, pasando de $70 mil millones el año 1990 a $435 mil millones 118

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el año 20071. No obstante ello, los recursos de este Fondo en relación al total de recursos de inversión asignados por el gobierno central y las empresas del Estado2, han venido disminuyendo. Así, al año 2001, el destino del 31% de los recursos de inversión llegó a ser determinado por los gobiernos regionales, mientras que para el año 2006 esta cifra se redujo a un 24% (ver gráfico 1). Gráfico 1

Inversión de Decisión Regional, en relación al total de Inversión del Gobierno Central y Empresas del Estado

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: Elaboración Propia, sobre la base de información de MIDEPLAN.

Lo anterior implica que las inversiones públicas realizadas en las regiones del país, son decididas mayoritariamente por el gobierno central, en el marco de los sectores de cada ministerio o en el ámbito de las empresas estatales; no por los gobiernos regionales. Cabe hacer presente que estas cifras difieren de las que tradicionalmente entrega el gobierno a través del Ministerio del Interior a la hora de hablar de descentralización. Las cifras presentadas corresponden a las elaboradas anualmente por el Ministerio de Plani Cifras en pesos del 2007.

1

Para efectos de este análisis se han incorporado también las inversiones de las empresas públicas, las que corresponden básicamente a Metro y Empresas Sanitarias. Ello por cuanto mayoritariamente estas inversiones se han efectuado por decisión del gobierno central.

2

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ficación, Mideplan, mientras que las entregadas por el Ministerio del Interior señalan que la inversión de decisión regional ha llegado a ser más del 50% de la inversión pública efectiva. Como puede observarse, esta cifra se contradice abiertamente con las estimaciones de Mideplan. Se debe considerar que el Ministerio del Interior es el responsable de avanzar hacia una mayor descentralización, por lo cual resulta ser juez y parte al momento de evaluar los avances en la materia. A ello se suma que las cifras de Interior no son respaldadas por una metodología conocida, así como tampoco con una publicación periódica de ellas. En otro aspecto, cuando se habla de la cantidad de inversión pública asignada por los gobiernos regionales también cobra relevancia el tipo de proyectos que se financian. De acuerdo al principio de subsidiariedad vertical planteado con anterioridad, los municipios deben ser los responsables de los proyectos de impacto local; los gobiernos regionales, de las inversiones de impacto regional; y el gobierno central, de las inversiones de impacto nacional. Los proyectos financiados por el Fndr corresponden mayoritariamente a proyectos postulados por los municipios. Ello lleva a que este fondo se constituya en la principal fuente de financiamiento de proyectos locales y que, en consecuencia, financie en gran medida proyectos de inversión de impacto comunal y no regional. En términos generales, los proyectos financiados son de menor tamaño y envergadura. De acuerdo a una evaluación ex-post, realizada a una selección aleatoria de proyectos durante los años 2005 y 2006, el 60,2% de éstos son de un monto inferior a los $100 millones. El tamaño promedio de los proyectos fue de $234 millones (ver cuadro 2).

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Cuadro 2

Distribución de Proyectos según montos de Inversión

Rango (en miles de $)

Monto Promedio (en miles de $)

Nº de proyectos

(%)

0 – 100.000

177

60,2

100.000 – 200.000

34

11,6

139.276

200.000 – 300.000

23

7,8

240.798

38.814

300.000 – 400.000

11

3,7

362.235

400.000 – 500.000

14

4,8

436.614

500.000 – 600.000

8

2,7

534.027

600.000 – 700.000

6

2,0

665.406

700.000 – 800.000

4

1,4

726.483

800.000 – 900.000

2

0,7

823.143

900.000 – 1.000.000

2

0,7

969.940

1.000.000 –

13

4,4

2.065.519

294

100

234.182

Total

Fuente: Informe final de resultados evaluación ex post a proyectos, programas y estudios básicos financiados con cargo al FNDR, MIDEPLAN.

Esta forma de financiar proyectos municipales con recursos del gobierno central a través de los gobiernos regionales presenta diversos inconvenientes. En primer lugar, al determinar cuáles proyectos municipales se financiarán, además de los municipios, tienen ingerencia intendentes, gobernadores y los consejos regionales. Las múltiples instancias que influyen en la determinación de la cartera de proyectos que finalmente contarán con financiamiento, no garantiza que los proyectos ejecutados correspondan necesariamente a los que realmente son prioritarios para la comunidad local. Ello también conduce a que se diluyan las responsabilidades de los diversos actores involucrados en el proceso. Este proceso burocrático tiene asociados importantes costos y tiempos de espera. Los procesos de postulación que permiten que pueda iniciarse la ejecución de las obras, a través de los caminos tradicionales y sin inconvenientes, demora a lo menos dos años. No es

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la excepción , por ejemplo, que transcurran más de cuatro años para concretar un proyecto de iluminación de una cancha deportiva, desde que el municipio inicia las postulaciones, hasta que finalmente se ejecutan las obras correspondientes. A los tiempos que demoran los procesos, se debe sumar la incertidumbre respecto de si un determinado proyecto será o no financiado y sobre todo cuándo. Ello, sin duda, dificulta la planificación y ejecución de un plan de inversiones de mediano plazo por parte de los municipios. Por otro lado, los proyectos que postulan a fondos de los gobiernos regionales deben ser evaluados por Mideplan, el cual, entre otros aspectos, vela porque ellos cumplan con los requisitos del gobierno central. Por ejemplo, un proyecto de infraestructura deportiva debe contar con el certificado de pertinencia de Chiledeporte, el cual establece que el proyecto se enmarca en las definiciones sectoriales del gobierno central. Con todo, ¿quién determina la inversión pública de impacto regional en regiones? No son los gobiernos regionales, sino que es el gobierno central, a través de las inversiones realizadas por empresas del Estado y a través de inversiones sectoriales realizadas por los respectivos ministerios. Los gobiernos regionales, por su parte, determinan en gran medida la inversión de impacto comunal. Ello lleva a que en materia de inversión pública, se esté violando el principio de subsidiariedad vertical.

3. Participación y control ciudadano Los gobiernos regionales, por constituir un nivel gubernamental más cercano a las personas que el gobierno central, debieran favorecer la apertura de mayores espacios de participación y de control ciudadano a las autoridades del Estado, en relación al nivel central. Pero para que ello sea así se requiere que la ciudadanía tenga acceso a información que les permita ejercer ese mayor control, así como 122

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también participar en el proceso de toma de decisiones. Hoy por hoy, los gobiernos regionales, en términos generales, entregan escasa información. Sólo 2 de los 13 gobiernos regionales instalados a enero del 2007 cumplían con la normativa relativa a la información que debe estar disponible por medios electrónicos3. En el ámbito de la participación ciudadana, desde que existen los gobiernos regionales no se tiene conocimiento, por ejemplo, de la realización de una consulta ciudadana para priorizar la cartera de proyectos de inversión. Hoy día no existen canales de participación establecidos. Resumiendo, y de acuerdo a lo planteado con anterioridad, los gobiernos regionales, debido a la dependencia directa de su máxima autoridad, el intendente, respecto del Presidente de la República, cuentan con prácticamente nula autonomía de las políticas dictadas por el gobierno central. A su vez, la excesiva rotación de intendentes deriva en que el tiempo de duración a cargo de una región no permita desarrollar un plan de gobierno para la región; y, en definitiva, estas autoridades se limiten más bien a administrar una estructura desconcentrada territorialmente del gobierno central. En cuanto a los programas de inversión en los cuales tienen alguna ingerencia, como es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, se han transformado en una instancia canalizadora de recursos del gobierno central a los municipios, constituyéndose el ente regional en un eslabón más de la burocracia en la entrega de recursos de inversión municipal. Ello, además de la mayor burocracia, también diluye la responsabilidad de las autoridades frente a la ciudadanía, ya que son múltiples las instancias involucradas en el proceso. En materia de participación ciudadana tampoco se observan mayores espacios para que la comunidad regional participe en las decisiones en el ámbito regional, así como tampoco se cuenta con mecanismos de rendición que permitan evaluar a las autoridades regionales. Para un mayor detalle ver Horst, B. “Cumplimiento de Normas de Transparencia en Municipios y Gobiernos Regionales”, Libertad y Desarrollo, Serie Informe Económico Nº189, Marzo 2008.

3

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4. Creación de nuevas regiones El año 2007 se crearon dos nuevas regiones en nuestro país: la región de Arica y Parinacota y la región de Los Ríos. Al momento de su creación se planteó que con ello se profundizaba la regionalización y, en consecuencia, la descentralización en el país. Se debe tener presente que la división administrativa interna es la base sobre la cual se descentraliza la estructura administrativa del Estado y modificaciones a ella no implican una mayor descentralización. Las dos nuevas regiones fueron creadas e implementadas sin innovar en nada respecto de su estructura administrativa, replicando la misma estructura del gobierno central presente en las antiguas regiones. Por ejemplo, no se aprovechó la oportunidad para reordenar competencias entre el gobierno central y los gobiernos regionales o bien de racionalizar la creación de secretarías ministeriales regionales, fusionando algunas de materias relacionadas. Tampoco se innovó en materia de provincias, como habría sido, por ejemplo, no instalar en las capitales regionales una gobernación provincial, ya que adicionalmente a ella en el mismo territorio se cuenta con un municipio y la intendencia regional. Múltiples instancias a cargo de un mismo territorio dificultan que la ciudadanía evalúe en forma separada a los distintos actores políticos presentes en éste, debilitándose su responsabilidad frente a la ciudadanía. Para ilustrar lo anterior, se puede tomar el caso de la recientemente creada región de Arica y Parinacota. La región tiene 189.692 habitantes, la provincia de Arica 186.903, mientras que la comuna de Arica 185.432. Es decir, el alcalde atiende el 97,8% de la población que cubre la Intendencia y el 99,2% de la del gobernador. Si bien el Intendente, el Gobernador y el Alcalde, de acuerdo a la ley, cuentan con distintas funciones, éstas en la práctica muchas veces se sobreponen y se interrelacionan. Ello sin duda dificulta identifi-

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car responsabilidades por parte la ciudadanía y en consecuencia se diluye la responsabilidad de las distintas reparticiones del Estado frente a la población.

5. Elección de autoridades regionales Desde el año 2003, se encuentra en discusión una reforma constitucional que busca la elección directa de los consejeros regionales. En la actualidad son elegidos en forma indirecta cada cuatro años por los concejales municipales. Al respecto cabe preguntarse si elegir a los consejeros regionales implica realmente una mayor descentralización, y, sobre todo, si es el tipo de reforma que el país requiere para contar con un Estado más descentralizado. Los actores relevantes en regiones son a lo menos tres: intendente, el presidente del gobierno y consejo regional –que en la actualidad es la misma persona– y el consejo regional. Plantear la elección directa de los consejeros regionales sin insertar esta modificación en una reforma amplia modernizadora del Estado, que permita una real descentralización de la administración pública, es un error, por cuanto en materia de administración regional, el consejo regional es el actor menos relevante. A esto se suma que descentralizar el poder del Estado resulta difícil incluso cuando políticamente se descentraliza a actores que pertenecen al mismo conglomerado político del gobierno central. Resulta impensable que el gobierno central se desprenda del poder que actualmente tiene en todo el país si ello implica transferir atribuciones y recursos a actores de sectores políticos distintos a los del gobierno central. Hay quienes sostienen que con la elección directa de los consejeros regionales se gatillaría un proceso descentralizador, pero no se debe olvidar que desde el año 1992 contamos con autoridades locales electas –alcaldes y concejales– sin haber avanzado mayormente hacia municipios más autónomos y fuertes.

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Cuando se habla de un Estado unitario pero descentralizado, ello necesariamente pasa también por dotar de mayor autonomía, atribuciones y recursos a los gobiernos locales, las municipalidades. Centrarse sólo en la elección de los consejeros regionales podría entrampar el avance hacia una mayor descentralización, terminando con un centralismo a nivel regional.

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III . P r o p u e s ta s

1. Intendente y Presidente del gobierno regional, dos cargos, dos responsables Para terminar con la doble función del intendente en cuanto a representante del Presidente de la República en la región y presidente del gobierno y del consejo regional, se propone separar ambas funciones, a cargo de dos personas distintas. Así, el Intendente continuaría siendo un cargo de exclusiva confianza del Presidente de la República, pudiendo ser designado y removido libremente por éste. El presidente del gobierno regional, manteniendo también su rol de presidente del consejo regional, se propone que –en forma transitoria– continúe siendo nombrado por el Presidente de la República, mientras se implemente un reforma profunda en materia de descentralización. Pero, con el objeto de entregar mayor independencia en forma inmediata al presidente del gobierno regional respecto del Presidente de la República, se propone que éste sólo pueda ser removido de su cargo por el Presidente de la República en la medida que su destitución sea aprobada por mayoría absoluta del consejo regional. Se propone que el consejo regional, sin necesidad de iniciativa del Presidente de la República, sólo pueda removerlo con el 2/3 de sus integrantes. En

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cualquiera de los casos la remoción sólo puede realizarse por las causales de notable abandono de deberes o falta a la probidad. Lo propuesto busca contar con una institucionalidad que dota al presidente del gobierno regional de una mayor autonomía respecto del gobierno central, creando un vínculo más cercano con la región propiamente tal a través del consejo regional. Pero junto con ello, se mantiene la dependencia política necesaria entre la autoridad regional y la del gobierno central que favorezca mantener las confianzas necesarias para avanzar hacia una mayor descentralización. De no mantener una cierta dependencia política entre las autoridades regionales y el Presidente de la República resulta impensable que se les transfieran mayores atribuciones. Una vez concluido un proceso integral y profundo en materia de descentralización, se debe evaluar la elección directa de las autoridades regionales. Sólo en la medida que los gobiernos regionales cuenten con recursos, atribuciones y responsabilidades que efectivamente afecten el desarrollo de las regiones y sus habitantes, luego de una reforma integral en materia de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos regionales, se debe plantear la elección directa de las autoridades regionales, pero en ese caso tanto del presidente del gobierno regional como de los consejeros.

2. Descentralización y reordenamiento de competencias El reordenamiento de competencias, que también conlleva descentralizar funciones y recursos, debe ser realizado entre los tres niveles del Estado: local, regional y nacional o central. Aplicando el principio de subsidiariedad vertical, se deben transferir a los municipios todas aquellas materias que son de impacto local –que hoy se encuentran radicadas o en los gobiernos regionales o en el gobierno central–; a los gobiernos regionales todo aquello que es de impacto regional; y el gobierno central debe estar a cargo de lo que afecta

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al país en todo su territorio. Un reordenamiento de competencias de esta índole debe ir necesariamente acompañado también del traspaso de los respectivos recursos, tanto humanos como financieros. En lo inmediato, se propone transferir a los gobiernos regionales decisiones relativas al diseño y ejecución de los instrumentos de fomento productivo que en la actualidad están repartidos entre diversos ministerios del gobierno central. Junto con un reordenamiento de competencias entre los distintos niveles de gobierno se redefinirán también las distintas instancias gubernamentales que existen en los territorios, buscando una mayor integración y coordinación entre ellas. Así, por ejemplo, en el ámbito de las ciudades deben ser transferidas a las autoridades locales, los alcaldes, materias propias que afectan el desarrollo y la administración de las ciudades. En este ámbito se debe diferenciar el tipo de competencia cuando se trata de áreas metropolitanas, es decir, ciudades compuestas por diversos municipios, o bien si se trata de ciudades que se encuentran comprendidas en el territorio de una sola comuna. En este último caso, materias relacionadas con el transporte público y regulación de tránsito deben ser de decisión local.

3. Inversiones regionales y municipales Con la finalidad de que los gobiernos regionales se aboquen a tareas regionales –dejando de ser una instancia canalizadora de recursos del gobierno central a los municipios y en el contexto del reordenamiento de competencias entre los distintos niveles de gobierno planteados con anterioridad– se deben transferir directamente a los municipios los recursos de inversión del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que en la actualidad financian proyectos de impacto comunal. Para ello se propone la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Local, el cual debe ser distribuido entre las comunas

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por medio de indicadores objetivos y verificables, en relación a las carencias locales en materia de infraestructura. Estos recursos deben ser destinados por los municipios a proyectos de inversión priorizados únicamente por ellos. El destino de estos recursos debe ser fiscalizado de forma tal que permita asegurar que efectivamente se hayan destinado a obras de inversión que cumplan con criterios mínimos de rentabilidad social. En el ámbito regional, se transferirá a los gobiernos regionales la decisión relativa a las inversiones de impacto regional que hoy día son decididas por los respectivos ministerios sectoriales, los que se concentran mayoritariamente en el Ministerio de Obras Públicas. Por ejemplo, decisiones tales como la construcción del puente sobre el canal de Chacao en la región de Los Lagos no debe depender de la decisión del gobierno central, sino que del gobierno regional, pero deben ser también ellos con su presupuesto regional los llamados a financiarlo.

4. Mayor participación y control desde la ciudadanía Resulta indispensable que los gobiernos regionales cuenten con herramientas que permitan una mayor participación de la ciudadanía y, a su vez, un mayor control ejercida por ésta. Dados los cuantiosos recursos que en la actualidad ya administran los gobiernos regionales, debieran contemplarse herramientas tales como consultas a la ciudadanía para priorizar la cartera de inversiones regionales a financiar con ellos. Asimismo, los gobiernos regionales deberían disponer de mecanismos de rendición de cuentas de los recursos que administran, como por ejemplo, la difusión de los criterios utilizados para su asignación. Junto con ello también se debe conocer la gestión realizada, a partir de indicadores que permitan su evaluación, tales como tiempos de tramitación en procesos administrativos, y otros.

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A fin que la comunidad pueda presenciar los debates del consejo regional, podría hacerse pública su citación con a lo menos 48 horas de anticipación. Asimismo, también deberían conocerse los trabajos hechos en las comisiones temáticas del consejo regional, así como las votaciones efectuadas.

5. Creación de nuevas regiones En materia de administración interior del Estado se debe disponer de directrices y estudios en profundidad respecto de la conveniencia de crear nuevas regiones. Junto con ello se requiere evaluar la conveniencia de contar con provincias, ante el escenario de contar con regiones cada vez de menor tamaño.

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I V. Co m e n ta r i o s F i n a l e s

Desde hace quince años que nuestro país cuenta con gobiernos regionales, pero en la práctica no se ha alcanzado una mayor descentralización y en consecuencia no se han obtenido mayores beneficios para la administración interna del Estado. La prácticamente nula autonomía que tienen respecto de las autoridades del gobierno central –no sólo en la designación de sus autoridades, sino que también en su quehacer propio–, sumado a que en forma constante se han ido creando otras instancias del gobierno central en regiones, lleva a que los gobiernos regionales son más bien una instancia adicional, entre varias, a través de la cual el gobierno central se desconcentra territorialmente. Esto ha derivado en que la creación de los gobiernos regionales no ha permitido realmente trasladar las decisiones del Estado y la ejecución de ellas a las regiones, manteniendo el gobierno central una fuerte ingerencia y control en todos los procesos. De cierta forma, los gobiernos regionales se vinieron a sumar a la burocracia del gobierno central en las regiones, creando un Estado menos eficiente y más burocrático. Sólo en la medida que se lleve adelante una reforma integral en materia de administración interna del Estado, que implique una mayor descentralización, se debe evaluar si las autoridades que encabe-

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zan las distintas instancias deben o no ser elegidas en forma directa por la ciudadanía. Tener autoridades regionales electas en el actual escenario resultaría un grave error, ya que la descentralización es una reforma del Estado que tradicionalmente ha resultado difícil de llevar adelante, pero que sería mucho más difícil aún si ello implicara traspasar recursos y protagonismo a personas de bloques políticos distintos a los del gobierno central. Por ello lo propuesto permite contar con una institucionalidad regional con más autonomía respecto del gobierno central que la actual, pero mantiene las confianzas políticas necesarias para no entorpecer en el corto plazo llevar adelante una agenda en materia de descentralización.

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6 De la actual Re-Centralización

a la Descentralización del país Hernán Larraín Fernández * 1

*

Abogado de la Universidad Católica de Chile, Presidente de la Unión Demócrata Independiente y Senador de la República por la Región del Maule.

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I.

I n t r o d u cc i ó n

La descentralización es un aspecto crucial para el futuro del país, pero desgraciadamente constituye uno de esos temas respecto de los cuales se habla más en relación a lo que se hace. En consecuencia, se han generado muchas expectativas que no se han visto corroboradas por la realidad. Por lo tanto, ha llegado el momento en que se debe pasar a tomar decisiones reales, ya que de lo contrario se va a producir un malestar creciente en las regiones, frente al centralismo de nuestra vida nacional. Chile es un país gravemente concentrado. Si se hiciera un decantado de hechos, nos encontraríamos con sorpresas lamentables. Todos los grupos económicos están concentrados en Santiago, salvo uno de los 47 registrados en los estudios. Todos los bancos tienen su casa matriz en Santiago. El 75% de las captaciones y más del 80% de las colocaciones bancarias se hacen en Santiago. La inversión extranjera de los últimos 20 años que se materializó en Santiago fue superior a la que hubo en el resto de las regiones, excluida la minería. En cuanto a la participación industrial, Santiago concentra el 60% de los establecimientos industriales y el 58% de la ocupación del sector. En construcción, el 55% de los metros cuadrados de vivienda y el

Hernán Larraín

De la actual Re-Centralización a la Descentralización del país

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Libertad y Desarrollo

53% de los construidos en industrias se hizo, en los últimos años, en la Región Metropolitana. El 75% de los recursos incluidos en las concesiones, 2.500 millones de dólares, se han concentrado en la Región Metropolitana, y si se agregan los contratos complementarios, dicha cifra asciende a un 90%. En esta misma línea, un elemento interesante de analizar, y que es determinante, es el nivel de inversión pública realizada en Santiago y regiones. Este tipo de inversiones necesita de grandes escalas de explotación que justifiquen su construcción de tal manera que sean rentables socialmente1. Sin embargo, tal razonamiento nos conduce a un círculo vicioso en el que a medida que aumenta la inversión pública en una gran ciudad, se incrementa el número de personas que quieren vivir en ella, lo que nuevamente será un factor determinante a la hora de decidir sobre nuevas inversiones de ese tipo. Como consecuencia se genera un incentivo a emigrar a la capital. Tanto la población como la actividad económica se sienten atraídas para trasladarse a Santiago, por existir ahí las mejores y mayores oportunidades de desarrollo. La existencia de múltiples actividades, fuerte respaldo y soporte de servicios, induce mayores inversiones públicas y privadas en Santiago. La existencia de ellas refuerza la convicción de que ahí están las mejores oportunidades, lo que configura un nuevo incentivo a la gente y a las actividades productivas de bienes y servicios para irse a la capital, en un espiral interminable. Como resultado se tiene que, entre 1982 y 2006, la población de Santiago creció en un 53%, mientras que en el resto del país aumentó sólo en un 40,1%, cifra que da cuenta del proceso de concentración de la población (ver cuadro 1).

De seguro que la construcción de un estadio deportivo es más rentable en una gran ciudad que en un pequeño pueblo donde no existe suficiente demanda que justifique tal inversión. Además hay que agregar los factores políticos detrás de estas inversiones.

1

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Rompiendo cadenas del centralismo en Chile

Hernán Larraín

De la actual Re-Centralización a la Descentralización del país

139

11.329.736

4.318.097

5.257.937

143.198

80.501

948.809

781.242

1.734.305

836.141

696.369

1.384.336

504.387

230.873

410.724

339.579

1992

13.348.401

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas.

País

Metropolitana

131.914

849.025

Los Lagos

Magallanes

697.906

La Araucanía

66.361

1.518.888

Bío–Bío

Aysén

586.352

730.907

Maule

Valparaíso

O’Higgins

419.956

1.210.077

Coquimbo

341.702

183.407

Atacama

275.144

Tarapacá

Antofagasta

1982

Región

15.116.435

6.061.185

150.826

91.492

1.073.135

869.535

1.861.562

908.097

780.627

1.539.852

603.210

254.336

493.984

428.594

2002

16.432.700

6.607.800

156.500

100.400

1.168.200

937.300

1.982.600

975.200

849.100

1.682.000

677.300

272.400

547.900

475.800

Miles de personas

100,0%

40,2%

1,0%

0,6%

7,1%

5,7%

12,1%

5,9%

5,2%

10,2%

4,1%

1,7%

3,3%

2,9%

%

21,7

429,0

1,2

0,9

17,4

29,4

53,5

32,2

51,8

102,6

16,7

3,6

4,3

8,1

Densidad (hbts/km2)

2006 (Población estimada al 30 de junio) Variación

8,7%

9,0%

3,8%

9,7%

8,9%

7,8%

6,5%

7,4%

8,8%

9,2%

12,3%

7,1%

10,9%

11,0%

13,2%

15,3%

5,3%

13,7%

13,1%

11,3%

7,3%

8,6%

12,1%

11,2%

19,6%

10,2%

20,3%

26,2%

17,8%

21,8%

8,6%

21,3%

11,8%

11,9%

14,2%

14,4%

18,8%

14,4%

20,1%

25,9%

20,2%

23,4%

45,0%

53,0%

18,6%

51,3%

37,6%

34,3%

30,5%

33,4%

44,8%

39,0%

61,3%

48,5%

60,3%

72,9%

2006–2002 2002–1992 1992–1982 2006–1982

Población Regional 1982, 1992, 2002 y 2006

Cuadro 1

Libertad y Desarrollo

Gráfico 1

Ingreso autónomo promedio de los hogares en relación al de la Región Metropolitana, 2006.

100

100

92 90

85

82 80 70

70

68 63

59

59

60

62 56

53

53 es

n

an

M

ag

a ll

sé Ai

os

Lo

sL

ag

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o

ní ca

Ar

au

le

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La

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bo

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im

a

m

At a

ca

st

to

fa

ga

ac ap

Ta r

An

et

ro

po

li t

an

a

á

50

M

Libertad y Desarrollo

De esta manera se van generando dos Chile: el de Santiago y el de las regiones y provincias, con niveles muy diferentes de calidad de vida. Un indicador que da cuenta de esta realidad es el ingreso per cápita. De acuerdo a los resultados de la encuesta de la Calidad de Vida en los Hogares, Casen 2006, el ingreso autónomo de los hogares de la Región Metropolitana casi duplica el de la Región del Maule y de La Araucanía. Si en Santiago el ingreso es de 100, en la Región del Maule y de La Araucanía es de 53. Los más altos –aparte de la Metropolitana– son los de la Región de Magallanes, que es de 85, y la de la Región de Tarapacá, que es de 92 (ver gráfico 1).

Fuente: Elaboración propia, a partir de encuesta Casen 2006.

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Libertad y Desarrollo

II . L a Co n c e n t r ac i ó n e n e l P o d e r C e n t r a l

En las últimas décadas ha existido un esfuerzo de descentralización del poder, manteniendo el concepto de estado unitario. La línea central ha ido por el fortalecimiento de las regiones y por el de las comunas. La descentralización regional ha tenido un carácter administrativo: más atribuciones a los gobiernos regionales, con incremento de la decisión respecto de la asignación de recursos para inversión. Sin embargo, el nivel de inversión de decisión regional no llega al 25% de la inversión pública. Sólo durante unos pocos años logró superar el 30%, para luego volver a cifras que fluctúan entre el 20 y el 25% de la inversión pública efectiva2. En el ámbito comunal, la descentralización ha sido más relevante, con la entrega de importantes funciones a los municipios a comienzos de los años 80, en los ámbitos de la educación y la salud primaria, principalmente. Sin embargo, ese proceso se detuvo hace largos años y hay quienes quieren retroceder, para centralizar nuevamente ambas tareas. Específicamente, en el ámbito educacional, a pesar que en la educación pública es donde se demuestran las ma-

Fuente: Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva, Mideplan.

2

Hernán Larraín

De la actual Re-Centralización a la Descentralización del país

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Libertad y Desarrollo

yores deficiencias, se quiere retrotraer, no necesariamente desde los municipios al gobierno central, sino que a una situación intermedia, una combinación entre el nivel regional y el central. Por otra parte, la disponibilidad de recursos es aún baja, no sólo porque se le asigna poco, sino porque se asumen compromisos a nivel nacional que son de responsabilidad comunal, sin que se entreguen a las municipalidades los recursos correspondientes. En este contexto, la palabra que más se debería ocupar hoy día para describir lo que está ocurriendo en realidad en nuestro país, no es descentralización, sino re-centralización. Las competencias que se traspasan son pocas, son aparentes y los recursos son menos aún, planteando en distintos ámbitos que se quieren recuperar ciertas funciones para el nivel central. Los esfuerzos que se deben hacer en materia de descentralización se insertan en la tendencia mundial hacia ella. Esta es una reforma del Estado que busca acercar las autoridades y sus decisiones a la ciudadanía. No obstante, ésta ha sido en nuestro caso un proceso lento y complejo que, por razones probablemente ideológicas, aumentadas por el miedo a perder el poder, ha seguido un ritmo lento, con pasos y compromisos fuertemente re-centralizadores. Así, por ejemplo, mientras se procura descentralizar fondos, la autoridad nacional desarrolla proyectos que, más allá de su importancia social, tienen un sesgo centralizador. Es el caso de programas como Chile Solidario, que si bien se aplica localmente, no es conducido por los municipios sino que por el gobierno central. Como éste, existen muchos fondos sociales que son de administración central o regional, en circunstancias que existe capacidad suficiente para administrarlos comunalmente. En otro campo, se avanza en traspasos de fondos de decisión regional, pero éstos vienen condicionados desde el gobierno central y se perfeccionan a través de acuerdos sectoriales de programación que limitan la decisión e influencia local en la conducción del desarrollo regional.

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Libertad y Desarrollo

III . E l m o d e l o e co n ó m i co

La economía social de mercado, como eje del desarrollo del país, en un contexto de globalización, ha traído muchas ventajas y un elevado crecimiento económico en los últimos 20 años. Las cifras así lo demuestran y Chile está en vísperas de superar la barrera del subdesarrollo. Parte de este éxito se produjo por el atractivo de las exportaciones, las que se vieron estimuladas en todo el territorio nacional, lo que ha favorecido en muchos sentidos la desconcentración y descentralización económica. Pero no todo lo que brilla es oro. El sistema tiene algunos rasgos que lo hacen ser, a ratos, centralista. Desde luego, está el antecedente de que se favorecen las economías de escala, lo cual hace que las empresas y grupos económicos tiendan a concentrarse y crecer más y más. Ese fenómeno lo observamos en diferentes actividades, como es el caso de las grandes tiendas comerciales, los supermercados, las farmacias, en el ámbito del comercio; situación que se repite en otras áreas, como la bancaria o los servicios. Las posibilidades de mayor competitividad a nivel regional se ven afectadas y la concentración se va fortaleciendo en torno a la actividad privada de dependencia metropolitana. Es efectivo que hay

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Libertad y Desarrollo

beneficios para el consumidor, pero no es siempre así en muchos aspectos que se advierten con el tiempo, especialmente en lo que se refiere a la disminución de la capacidad local de emprender.

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Libertad y Desarrollo

I V. E l co m p r o m i s o d e r e g i o n a l i z a r e l pa í s

La aspiración sigue inamovible. Así lo refleja la determinación adoptada en la última reforma constitucional, que aprobó una disposición que compromete los esfuerzos proactivos del Estado para alcanzar un desarrollo equitativo y solidario de las regiones del país. Esta reforma también modificó el quórum para crear nuevas regiones, reduciéndolo de 3/5 a 4/7, es decir, pasando de reforma constitucional a ley orgánica constitucional, flexibilizando así el proceso descentralizador. Pero, ¿cuál es la realidad actual y cuáles son los pasos a dar para enfrentar este desafío?

a. La descentralización en el nivel político En estos momentos se discute una nueva reforma constitucional que poco agrega a lo existente: elección directa de los consejeros regionales y eliminación de la denominación numérica de las regiones. El esfuerzo no ayuda mucho a lo que se busca. La elección de consejeros puede incluso ser un arma de doble filo, ya que si no existe un verdadero esfuerzo descentralizador, nuevas autoridades electas para manejar las pocas atribuciones y recursos existentes pueden

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Libertad y Desarrollo

producir una fuerte decepción y frustración ciudadana. Ello por cuanto, de aprobarse la reforma constitucional y contar con consejeros regionales electos, pero debido a las escasas atribuciones con las que cuentan, se generaría una mayor frustración ciudadana en cuanto a la resolución de sus problemas a través de las autoridades regionales, responsabilizando de ello a los políticos y a la política en general por la incapacidad de sacar adelante las cosas. Por ello, el proceso y compromiso descentralizador debe tener una primera definición crucial: primero debe producirse un fuerte traspaso de competencias, bajo un nuevo diseño, acompañado de recursos reales y posibilidades de estrategias reales para el progreso regional y local, para luego dar paso a un proceso de una nueva institucionalidad política, con gobiernos regionales que incorporen autoridades electas y nuevas responsabilidades en el ámbito local. Sólo con este compromiso, que bien podría quedar refrendado a nivel constitucional, tiene sentido iniciar un proceso que culmine con la elección de autoridades regionales.

b. Propuestas para la descentralización y desconcentración administrativa Para avanzar en materia de descentralización y desconcentración administrativa, se debe buscar entregar mayores atribuciones y recursos a los entes regionales y locales, para que, dentro del esquema de administración actual, exista gradualmente más autonomía regional y se fortalezcan las autonomías locales a nivel del municipio. Esta es una tarea que camina al ritmo de las tortugas, por la sencilla razón de que a los Ministerios les cuesta desprenderse del poder de decisión. Aquí descansa una buena parte del éxito del proceso, por ahora estancado. Sin traspaso de competencias efectivas no habrá descentralización.

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Libertad y Desarrollo

Para ilustrar el centralismo de la toma de decisiones que existe en el país se puede citar un ejemplo real que sucedió algún tiempo atrás. Hace algunos años hubo un problema de recorrido de buses en Linares. Ese recorrido ¿quién lo define? ¿El Alcalde o bien el municipio de Linares? No, la Secretaría Regional Ministerial de Transporte de la Región del Maule, ubicada en Talca. En consecuencia se tuvo que ir a Talca en búsqueda de una solución para el problema de recorridos de buses en Linares. Pero en Talca tampoco se llegó a puerto. Finalmente el problema de Linares se solucionó luego de recurrir al Ministro de Transporte en Santiago. En el ámbito regional, a lo ya dicho se le puede agregar una variable más: la modificación del mapa regional, lo que a su vez podría incluir la supresión de las provincias. La primera tarea busca revisar el actual esquema de regiones. ¿Por qué crear dos regiones y detener el proceso? ¿No será razonable evaluar la situación global, revisar el aporte de las provincias y sus respectivas gobernaciones, y rediseñar tanto el número como el diseño de atribuciones y sistema de funcionamiento de éstas? Así, se podría pensar en crear una veintena de regiones que recojan la realidad del funcionamiento de las regiones, dotarlas de facultades y medios económicos y, eliminando las provincias, generar una nueva dinámica en el funcionamiento regional. Ello implicaría mayor descentralización en campos tan relevantes como diferentes, como por ejemplo, en la ámbito de la justicia –Corte de Apelaciones– o en salud –hospitales de primera clase–. En el ámbito municipal, cabe reabrir un debate que ha sido mal enfocado cuando se han discutido las dificultades de la educación pública y de la atención primaria de la salud que se entregan a nivel local. Más que re-centralizar, cabe dar el paso siguiente, incorporando a la comunidad local y no volviendo a formas disimuladas de estatismo. Es más, a las responsabilidades en esos ámbitos, se le deben entregar funciones en materias de seguridad pública, de deportes y recreación, y en el ámbito cultural. Ello permitiría ir generando calidad de vida impulsada por autoridades locales y con participación ciudadana.

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Pero también se deben cambiar los hábitos y actitudes, no sólo los mecanismos y procedimientos. Ello nos debe llevar a trabajar nuestra educación, nuestros procesos culturales, nuestros medios de comunicación orientados hacia la autosuficiencia local y regional. En medio de un absorbente proceso de globalización, ésta es la manera de reforzar nuestra identidad, potenciando lo propio desde la base social. Enfoques educativos propios, concursos literarios, talleres teatrales, incentivo a la creatividad, programación radial y televisiva, con respaldo local y regional pueden cambiar el sentido de lo que significa la vida diaria en todo el territorio nacional en forma armónica y equilibrada. Junto con lo anterior se deben enfocar los esfuerzos en la des– burocratización y transparencia, asegurando un funcionamiento más expedito de los entes regionales, con menor dependencia en sus decisiones de Santiago, y con mayor rapidez y simplificación en los trámites administrativos en la región, evitando la concentración en la capital regional. La modernización del Estado exige este paso en forma perentoria, acompañado de la necesidad de asegurar que estos procedimientos sean absolutamente transparentes, especialmente en lo que concierne a la asignación de los recursos. Sólo así habrá mayor participación y control ciudadano. De la misma manera como se debe evaluar el mapa regional, también se debe revisar la organización. Por ejemplo, se debe evaluar el sentido y funcionamiento de las gobernaciones provinciales. Queda la impresión que al final, lo que hacen los gobernadores es nada más que ser relacionadores públicos, voceros o publicistas de la labor del gobierno, ya que no tienen atribuciones, ni tampoco manejan recursos. Sólo se dedican a ser relacionadores públicos, porque no tienen funciones. Cuando se plantea crear nuevas regiones, en cierta medida se duplica la burocracia. Para evitar ello, e incluso reducir la burocracia, la creación de nuevas regiones se debe dar en un contexto de un nuevo diseño institucional, con capacidades administrativas que permitan funcionar razonablemente.

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Libertad y Desarrollo

En términos generales se deben analizar materias propias de la administración del Estado y de la burocracia que ello conlleva, en pos de simplificar el acceso a los programas del Estado por parte de la ciudadanía. Por ejemplo, a propósito de la entrega de programas de empleos de emergencia para satisfacer necesidades estacionales, se observa que algunos son entregados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Sence, otros por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Fosis, otros por la gobernación, otros por la municipalidad, etcétera. Al final un cesante no sabe por dónde empezar a recurrir, para resolver un tema tan simple. El Estado más que entregarle una ayuda le crea un problema, lo desinforma y, en definitiva, no le resuelve el problema. En el ámbito municipal se debe entender que más que esfuerzos re-centralizadores, se debe avanzar hacia una mayor descentralización. Por ejemplo, a las de educación y salud se deben agregar nuevas funciones a los municipios. En materia de seguridad pública, ello no es sólo un problema nacional, sino que es un problema local, con una realidad distinta en cada comuna. Se están atacando problemas locales con políticas nacionales. En el ámbito del deporte, ciertamente hay tareas que se deben hacer a nivel nacional, pero el grueso debe ser local, a través de los Consejos Locales de Deporte y Recreación. Así se evitará que los recursos no se pierdan en la maraña de Chiledeporte. En el campo cultural, se constatan importantes diferencias entre un lugar y otro. Por ejemplo, en las Provincias de Linares y Cauquenes no existe una sola sala de cine. ¿En qué porcentaje de Chile no hay salas de cine? ¿Existe actividad cultural en este país? ¿Dónde están los talleres literarios? ¿Dónde están los trabajos de teatro infantil o las orquestas juveniles? Todos son esfuerzos gigantescos que se concentran sólo en algunos lugares. Si realmente se quiere calidad de vida a lo largo de todo el territorio nacional y no sólo en algunas partes, se deben potenciar las actividades a través de los municipios, traspasándoles más funciones y por cierto, más recursos.

Hernán Larraín

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Finalmente, para poder llevar a cabo todo lo anterior, uno no sólo se debe detener en lo político o administrativo, sino que también se debe dar vida a la actividad económica productiva, es decir, avanzar hacia una mayor descentralización económica. Ello resulta esencial, puesto que sin ella no habrá descentralización y continuará la dependencia. Más todavía si avanza sólo la descentralización política, ya que ello creará poderes regionales sin actividad real, sólo política. Para ello se debe crear actividad económica privada potente, con fuerza y apoyo nacional. Esto supone recurrir a medidas de estímulo que no son contradictorias con el modelo de economía libre, ya que ésta se basa en el principio de subsidiaridad y en todos los países se acepta la compatibilidad de algún tipo de medidas de fomento con dicho modelo económico. En materia de medidas tributarias, se deben establecer medidas que promuevan el desarrollo de la actividad económica en regiones. Entre otras, se debe permitir que la reinversión de las utilidades de las empresas regionales quede exenta de impuesto a la renta de primera categoría. Junto con ello, se debe avanzar en cuanto a flexibilizar el manejo de contribuciones, derechos, permisos y patentes municipales. Para ello se debe entregar a los municipios la facultad para que puedan reducir total o parcialmente el cobro de éstos en la medida que ello atraiga inversiones y genere empleo. Asimismo, se deben entregar en comodato terrenos fiscales para la instalación de actividades productivas por períodos largos. Por otra parte, la concepción que se tiene del manejo económico tiene una componente centralizadora que desconoce la realidad regional. Por ello, sería razonable introducir factores de medición regional en el ámbito de los indicadores económicos, tales como el Índice de Precios al Consumidor, Ipc, y el sueldo mínimo, atendiendo y recogiendo las realidades locales. Se debe comenzar a tomar conciencia de que las soluciones nacionales no se adaptan a las realidades locales, por lo tanto, hay que medirlas de una manera distinta. Quizás, éste es un programa muy

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Libertad y Desarrollo

ambicioso, pero se puede resumir en diez propuestas concretas. Estas son: 1. Redefinir y traspasar competencias del nivel nacional a las regiones. 2. Redefinir y traspasar competencias del nivel nacional a los municipios, tales como seguridad pública, deportes, cultura, entre otras. 3. Entrega de recursos incondicionados para su administración regional y local. 4. Establecimiento por ley de criterios para la administración regional y local de los recursos fiscales, eliminando los traspasos y manejos discrecionales. 5. Transparencia en los procesos descentralizadores, especialmente en la asignación de recursos. 6. Redefinir el mapa regional, de acuerdo a una evaluación de su desarrollo en los últimos 30 años. 7. Redefinir la arquitectura regional, eliminando las provincias y diseñando nuevas formas de gobierno en la región. 8. Adopción de medidas de descentralización económica y tributaria. 9. Definición de indicadores de la actividad económica nacional y regional. 10. Nueva institucionalidad política regional, con autoridades electas. Sólo cuando se haya implementado este programa, el país podrá tener una nueva institucionalidad política regional, con autoridades electas.

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Libertad y Desarrollo

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7 Desafíos para el proceso de

descentralización en Chile Felipe del Río Goudie*1

Empresario, ex Intendente de la Región de Coquimbo, Director del Banco Falabella y de la Fundación del Hogar Cardenal Silva Henríquez, Presidente de la Fundación del Río Arteaga, Presidente Centro Comercial Puerta del Mar, y miembro Junta Directiva Universidad de La Serena.

*

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Libertad y Desarrollo

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I . I n t r o d u cc i ó n

El concepto de descentralización es un tema que ha sido ampliamente debatido en los últimos años en Chile. En nuestro país, descentralizar significa repartir poder, desde Santiago a las regiones y desde estas últimas a los gobiernos comunales. El proceso de descentralización, entendido también como la transferencia efectiva de decisiones en el ámbito territorial local, ve dificultado su avance verdadero debido a múltiples razones, muchas de ellas arraigadas históricamente en la administración pública. Si bien en los últimos 10 años se ha avanzado en cuanto a permitir que las regiones asignen cada vez una mayor cantidad de recursos a proyectos y programas decididos por el consejo regional, no se observa la misma velocidad en los procesos administrativos. Hoy día, un punto de amplia discusión en las regiones es el por qué las decisiones claves para el desarrollo, son decididas en Santiago. Por ejemplo, tenemos el caso de la construcción del túnel Paso de Aguas Negras en la Región de Coquimbo. En opinión de los empresarios y trabajadores de la zona, el túnel del Paso de Aguas Negras sería la obra más importante a ejecutar en la Región de Coquimbo. Sin embargo, en Santiago nunca se le ha dado la importancia que significaría concretar esta conexión con la Provincia de San Juan en

Felipe del Río

Desafíos para el proceso de descentralización en Chile

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Libertad y Desarrollo

Argentina, que permitiría un tránsito expedito durante todo el año y no sólo en verano. Esta vía podría ser alternativa al Paso Libertadores en la Región de Valparaíso, que por las condiciones climáticas en invierno se bloquea por más de 30 días al año. Otro ejemplo está dado por la conectividad de la Isla de Chiloé con el continente. El puente sobre el Canal de Chacao es para los chilotes la infraestructura vial más importante; pero para Santiago no lo es. Su construcción significaría sacar del aislamiento a esa provincia, tan importante hoy, entre otros aspectos, por el desarrollo de la piscicultura. El país está en un punto crucial de su desarrollo. Es clave tomar decisiones político técnicas en materia de descentralización. Si éstas no se adoptan, Chile verá inexorablemente atrasado su desarrollo. A continuación se presentan algunas propuestas, muchas de ellas fruto de la experiencia como empresario e intendente y de las reflexiones de múltiples personas en torno al tema de la descentralización.

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Libertad y Desarrollo

II . P r o p u e s ta s

Para lograr un proceso de descentralización más eficaz en el país, se sugiere la implementación de las siguientes propuestas:

1. Mayor autonomía en regiones para la ejecución de proyectos Se requiere llevar adelante una reingeniería en los procesos del Estado, para que los proyectos que sean aprobados por el consejo regional, tengan una marcha exclusiva en la región. Esto debería traducirse en que los distintos organismos, revisores de proyectos y programas del Estado, sean visados solamente en la región. Hoy día, lamentablemente, las funciones de las distintas direcciones regionales del Estado no se ejercen a plenitud, por la existencia de un fuerte tutelaje desde Santiago. Muchas de estas revisiones que podrían efectuarse en la región, se realizan en Santiago. Y es así como se gastan enormes recursos en los viajes de numerosos funcionarios desde regiones a Santiago, que se podrían evitar con una mayor descentralización. Los mayores costos están representados por las horas hombre utilizadas en estos viajes y por la mayor burocracia que se genera.

Felipe del Río

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Estos viajes producen un gasto innecesario, pues por mucho esfuerzo que se realice, los proyectos, desde que son aprobados por el consejo regional tardan entre ocho meses y hasta dos años, para ser ejecutados, tardanza en gran medida ocasionada por los trámites y revisiones que deben realizarse en la capital del país. No obstante, para que las regiones efectivamente se puedan hacer cargo en forma más autónoma de la ejecución de los proyectos se requiere contar con mayores capacidades técnicas. Para desarrollar y gestionar los proyectos regionales de gran envergadura. Se debieran reorientar recursos humanos del Estado desde el nivel central hacia las regiones. En forma complementaria, debería entregarse mayor capacitación a los funcionarios públicos de regiones, potenciando universidades e institutos regionales en la formación de capacidades administrativas y de control. Efectivamente, falta capacidad técnica en muchas regiones para evaluar proyectos. Quizás con un perfil de funcionarios de mayor capacidad técnica, se podría traspasar la totalidad de las evaluaciones de proyecto a la secretaría regional de planificación y al gobierno regional. En relación a la metodología con que hoy se evalúan los proyectos, existe la percepción de que siempre Santiago y las grandes ciudades ganarán sus proyectos frente a las regiones, debido a la mayor concentración de habitantes. Es por ello que se debe velar para que la metodología utilizada en la evaluación social de proyectos no genere sesgos a favor de las grandes ciudades en desmedro de las provincias o regiones más pequeñas. En relación a las grandes infraestructuras a evaluar, siempre se debe tener en cuenta, que hay muchas que nunca van a dar resultados de evaluaciones muy rentables, pero que se hacen por su alta rentabilidad social. Por ejemplo, tenemos el caso del metro. Esto se aplica también para redes viales, tales como la carretera doble vía en la Panamericana, y para las grandes y pequeñas obras de regadío –hoy se subsidian el 85%. Es por ello, que con ese argumento, las regiones

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Libertad y Desarrollo

pueden esgrimir razones sociales y de incentivos para un mayor desarrollo para la construcción de diversas obras de infraestructura. También es indudable que muchas veces por razones políticas se decide la realización de obras construidas la mayoría de las veces en Santiago, como es el caso del Transantiago. Por ello se requiere que la metodología para evaluar socialmente los proyectos no contenga sesgos a favor de proyectos a desarrollarse en áreas de una mayor concentración de habitantes. También, los métodos de evaluación de proyectos deben modernizarse, en el sentido de proyectar sinergias que se producen al implementar estos proyectos. El ahorro por parte del Estado y la generación de mayor valor para activos estatales, en general, no se consideran en estas evaluaciones. Es por ello que se deben estimar todos los costos y beneficios que también en forma indirecta generan los proyectos, es decir, no sólo ponderar los efectos directos que a partir de ellos se derivan.

2. Descentralizar el poder parlamentario y elección de las autoridades regionales Claramente se requiere una decisión política para producir descentralización, permitiendo a las regiones adoptar las decisiones más fundamentales en materia de proyectos. Esto implicaría restarle poder a los ministerios y también a los parlamentarios a nivel central, quienes gestionan muchos proyectos desde Santiago. Para otorgarle alguna viabilidad política a esta idea, se les debería entregar representación a los parlamentarios de la región en el Consejo Regional. De esta forma tendrían, de manera concreta, voz y voto en los proyectos regionales. Lamentablemente, hoy existe mucha desconexión entre el poder parlamentario y el distrito o región que representa. Las principales obras que se impulsan en las Regiones son discutidas y aprobadas en

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el Consejo Regional, Core. Los parlamentarios, a lo más, participan en las gestiones ante el Poder Ejecutivo central, con el fin de conseguir fondos adicionales para un determinado proyecto. Para conectar de mejor manera a los parlamentarios con los proyectos regionales se debería permitirles participar en el Core. En otro aspecto, no hay que olvidarse que existe también el Consejo Regional del Medio Ambiente, Corema, donde se decide la ejecución de proyectos ingresados al sistema de evaluación ambiental. La Corema también es integrada por cuatro miembros del Core. Además existen otros consejos a nivel regional, tales como el de Bienes Nacionales –donde el Core también cuenta con representantes– y el Comité Regional de Relaciones Internacionales, que se preocupa principalmente del nexo con las provincias fronterizas. En relación a la elección directa de los integrantes del Core, es imperiosa su implementación, pues el actual sistema se presta para corrupción. Además una elección directa permitiría que estos consejeros se relacionaran más directamente con la ciudadanía y como consecuencia, con sus electores. En materia de elección de las autoridades regionales, una medida audaz de descentralización sería la elección del presidente del Consejo Regional por la región, generando de esta forma mayor democracia en este nivel. En el caso de contar con un presidente del Consejo Regional elegido democráticamente, el Intendente, nombrado por el Presidente de la República, tendría funciones más administrativas, fiscalizadoras y directivas de orden y seguridad.

3. Desarrollo de la capacidad de innovación y emprendimiento en las regiones Los nuevos modelos de desarrollo exigen que la innovación y la competitividad se promueva desde los territorios, lo cual no es consecuente con las metodologías de evaluación de proyectos vigen-

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tes, las que simplemente no recogen la diversidad local y los rasgos propios de la cultura local. Las mediciones de impacto económico y social, deben ser medidas en localidades específicas, que tengan una zona económica geográfica común. Hoy, en general, la medición del crecimiento en las regiones no responde a esta lógica. En Europa, las mediciones son realizadas a un nivel mucho más micro, esto es, mucho más local. Una forma de generar mayor descentralización real es potenciando el desarrollo de capacidades de innovación tecnológica, como por ejemplo, lo que se ha dado en el caso de Valdivia, con la creación del centro científico de nivel mundial liderado por Claudio Bunster; o bien el Centro de Estudios Avanzados de Zonas Áridas, Ceaza, creado en la Región de Coquimbo, donde existen más de 40 doctores estudiando la evolución del clima en esta región y en Chile. Hay otros ejemplos, como los de Concepción, Valparaíso y Talca, donde se han creado centros científicos importantes. Estos deben seguir reforzándose por parte del sector público y especialmente el privado, para que así tengan sustentación en el tiempo. También se deben adoptar otras medidas descentralizadores, que requieren decisión política, tales como desplazar centros militares o aeronáuticos, desde Santiago a regiones, produciendo cambios importantes del conocimiento en regiones. Con ello se abren espacios para un mayor emprendimiento y se incentiva a una mayor capacidad de innovación en regiones. Por ejemplo, el desplazamienrto de la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile, Enaer, con sus maestranzas al sur o norte del país, más el de la Escuela de Aviación Capitán Manuel Ávalos Prado de la Fuerza Aérea de Chile, tendrían un gran efecto descentralizador para el país. La innovación y el emprendimiento deben desarrollarse en una conexión directa entre empresas y universidades. La mera innovación, sin un sentido productivo o de emprendimiento, está destinada al fracaso. Ello ocurre, porque estos proyectos son teóricos la mayoría de las veces, sin que tengan una aplicabilidad real. Es por ello que se debie-

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ran focalizar esos recursos en proyectos donde se asocie la iniciativa privada y las universidades. El hecho de instalar una empresa como Enaer fuera de Santiago, implicaría un mayor desarrollo de la capacidad técnica en las universidades, y también con ello, el traslado hacia la región de ingenieros aeronáuticos, para trabajar en esta empresa. Sin duda que unidades productivas que requieren determinadas capacidades técnicas y tecnologías tienden a ubicarse en forma cercana, creándose así una suerte de cluster, en este caso de la industria aeronáutica. Por ejemplo, en la actualidad la central de monitoreo de turbinas de General Electric para todo el mundo se instala en Santiago, ya que ello le permite estar cerca de la capacidad técnica que tienen los profesionales de Enaer. Si se eligiera el norte del país, por ejemplo Tongoy, podría significar el aprovechamiento de mejores cielos para volar, en vista de los importantes niveles de contaminación que hoy presenta Santiago. Adicionalmente a ello se generarían importantes recursos para el Estado, por la venta de los terrenos desocupados.

4. Control Otra consideración dice relación con los objetivos de control. El excesivo celo por la transparencia y la probidad ha generado más burocracia en los procesos de gestión. Organismos como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Obras Públicas y otros, no han avanzado en materia de modernización de su gestión y en muchos aspectos no responden a las necesidades de los nuevos tiempos, asunto que ha redundado en un inmovilismo excesivo. Incorporar un enfoque de auditoría más selectiva y una mayor práctica del accountability –cuenta pública– debieran ser los caminos para avanzar en esta materia. Es fundamental, entonces, que haya más transparencia. Para los gobiernos comunales, sería un gran avance que emitieran informes

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financieros trimestrales, similares a las Fichas Estadísticas Codificadas Uniformes, Fecus, que publican las sociedades anónimas abiertas y que no son otra cosa que informes financieros. De esta manera los ciudadanos podrían informarse de cómo recibe la comuna una determinada administración, y cómo la entrega cuatro años después. Junto con ello se propone la creación de una Superintendencia de Municipalidades que regule y vele por el estado financiero de ellas. En el ámbito municipal también se requiere contar con instrumentos de medición en cuanto al servicio que entregan, tales como tiempo de respuestas para permisos de construcción o autorización para instalación de empresas, entre otros. En el caso de los gobiernos regionales se deben generar indicadores de funcionamiento de las direcciones regionales más requeridas, como por ejemplo, el Servicio de Registro Civil, el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio Agrícola y Ganadero, el Ministerio de la Vivienda, etcétera. Con ello se establecerían claramente parámetros de la calidad de su atención. Se debe tener presente que el control ciudadano es clave para el funcionamiento de estos organismos.

5. Mayor independencia financiera Una idea innovadora podría ser la creación de una Ley de Rentas Regionales que independice, al menos en parte, la generación de ingresos para las regiones. Con ello no habría total dependencia del aporte fiscal directo que proporciona anualmente el Ministerio de Hacienda a través de la Ley de Presupuesto. La disminución del tamaño de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Subdere, y la utilización de las posibilidades que brinda la propia Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, pueden complementar una acción más autónoma a nivel regional. El tema de los impuestos, sin duda, es un aspecto que debe trabajarse con cuidado. Hoy, todo lo impositivo se resuelve en Santiago. Las

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grandes empresas, especialmente mineras, pagan el impuesto de primera categoría a un fondo global, que finalmente el Estado distribuye de acuerdo al número de habitantes y km2 de territorio. Los impuestos son, en general, parejos, con excepción de las zonas extremas, las cuales tienen incentivos tributarios. Por ejemplo, si se dejara que un porcentaje del impuesto de primera categoría lo decidiera cada región, supeditando su cobro a una decisión del Core, podría haber mayores incentivos para que algunas empresas que hoy se instalan en Santiago se trasladen a provincias. Este porcentaje de ingreso tributario iría directamente a las arcas del gobierno regional.

6. Bancos Regionales Otra idea descentralizadora podría ser la generación de bancos regionales, promovidos por el Estado, para dar respuestas locales, especialmente al emprendimiento, el cual está surgiendo tan fuertemente en las distintas regiones del país. Estos bancos podrían utilizar la información de que el Estado dispone, a través del Instituto de Desarrollo Agropecuario, Indap, la Corporación de Fomento de la Producción, Corfo, u otros organismos del Estado, y así dar una respuesta más concreta a aquellos miles de emprendedores que retrasan el desarrollo de sus negocios por falta de créditos y no necesariamente por falta de ideas y empuje. Como un plan piloto, se podría utilizar la Región de Coquimbo, que ya tiene la experiencia con una base de datos de microempresarios, donde se conocen los principales datos legales y económicos a través de Internet, que fue utilizada por bancos y otros organismos para posibles créditos, en el marco del programa Más Región. Cabe hacer presente que la proposición de bancos regionales no es crear nuevos bancos, sino filiales de los mismos bancos existentes hoy. Estas filiales deberían tener incentivos por parte del Estado, para focalizar créditos en regiones y fortalecer el emprendimiento local.

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Hoy existe un número importante de pequeños empresarios, que en unos años más van a tener acceso a los bancos. Hoy son atendidos o por el Estado a través de Indap, o por instituciones como el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Fosis; y en la gran mayoría de los casos se trata de una atención asistencialista, con mucho paternalismo. Por la lejanía de estos clientes a las sucursales de los bancos, no les es rentable concederles crédito. Sin duda, con un subsidio a estos bancos regionales por parte del Estado, en vez de otorgar estos créditos directamente –a través de Indap y otros–, se aceleraría el acceso a los bancos de estos sectores de la economía. Es claro que el desarrollo del país pasa por “bancarizar” al pequeño empresario.

7. Impulso a las universidades regionales También se debe dar un mayor impulso a las universidades regionales, las cuales generan la inteligencia y el motor del desarrollo de la región. Estas deberían vincularse, en forma más decidida al sector privado, siendo esto un factor estimulado por el Estado. Una política más agresiva que permita alianzas entre empresas locales y universidades regionales con incentivos tributarios, puede ser un detonante de desarrollo en las regiones.

8. Integración con provincias limítrofes Se le debería dar atribuciones a las regiones en temas de conectividad, relaciones comerciales e integración con provincias limítrofes mayores que las que fueron entregadas en el gobierno del Presidente Patricio Aylwin a comienzos de los años 90, a través de los Comités de Frontera. Estos comités funcionan en todas las regiones que tienen frontera con Argentina, donde se analizan y trabajan los procesos de

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integración. De partida, deberían pasar a llamarse Comités de Integración. Sin duda, hay que tomar decisiones mucho más audaces en esta materia tales como: pasos por las aduanas más expeditos, mayor facilidad para integrar económicamente las regiones chilenas con las provincias argentinas, mayor intercambio cultural. Lamentablemente, cualquier materia de cambio al respecto, depende de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites que funciona centralizadamente en Santiago. Esta dirección debería descentralizarse. Mientras entre los países de la Unión Europea, se cruza sin mayor trámite, en nuestro país se colocan las mayores trabas para este desplazamiento. En este caso, las revisiones deberían ser más selectivas, para desbaratar temas como el narcotráfico, y otras materias ilegales, claves para la seguridad del país. Concretamente, cruzar la frontera por el Paso de Libertadores, el 17 de septiembre del año 2006, demoró 6 horas. Esto, lamentablemente, es una demostración del subdesarrollo en algunas áreas del país. Para los ciudadanos tanto argentinos como chilenos esta situación resulta ser vejatoria. La falta de integración con Argentina a nivel de provincias produce un retraso en el desarrollo de las regiones chilenas, que no deja de ser relevante. Chile podría ofrecer y exportar tecnología minera; también se podrían aumentar las exportaciones mineras por el Océano Pacífico, eso sí, mejorando la conectividad vial y realizando los túneles necesarios. Como decía el gobernador Jioja de San Juan en la Argentina, se debe perforar toda la cordillera. Un ejemplo concreto de los beneficios de una mayor integración con Argentina se observa en el caso de las exportaciones de soya. Argentina es un gran productor de alimentos a nivel mundial, como es en el caso de la soya. Esta se produce mayormente en la región centro de Argentina, que la conforman las provincias de Córdoba, Santa Fe y Rosario. Un gran comprador de este producto es China. La soya argentina se exporta actualmente por puertos brasileros o argentinos, demorando a lo menos 12 días más en su flete marítimo, que si fueran embarcados por el Puerto de Coquimbo. Este menor

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costo en flete permitiría pagar con creces, en pocos años, la inversión necesaria en materia de conectividad vial, entre la Provincia de San Juan y la Región de Coquimbo. Si se trabajaran más descentralizadamente las relaciones internacionales entre regiones chilenas y provincias argentinas, sin duda se podría avanzar mucho más aceleradamente en la integración entre ambos países. Lo mismo ocurriría también en relación a Iquique con Bolivia y Arica con Perú. Es importante señalar que se avanzó bastante en el gobierno del Presidente Lagos (2000–2006) al nombrar directores regionales internacionales, pero aún queda mucho por hacer en este sentido.

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III . Co n c lu s i o n e s

Una descentralización efectiva exige mayor capacidad a nivel local para enfrentar con autonomía suficiente los procesos endógenos del desarrollo. Esto significa que parte de las medidas descentralizadoras deben comprender recursos humanos altamente calificados y medios tecnológicos adecuados para un eficiente control de gestión. Esto queda reflejado a nivel municipal, donde pese a los altos niveles de autonomía administrativa, no han sido capaces de gobernar eficientemente sus territorios por la ausencia de personal idóneo y los medios para una mejor gestión. Se debe aprender de estas experiencias para avanzar aceleradamente en un proceso de descentralización en el país. El camino hacia una mayor descentralización está íntimamente ligado a un mayor desarrollo del país. El realizarlo más temprano que tarde es una decisión política, que va a influir en una mayor o menor velocidad de nuestro desarrollo. La descentralización tiene sus ritmos y sin duda que una decisión de este tipo tendrá repercusiones en cinco, diez o veinte años más, por lo cual debe avanzarse con la mayor velocidad. También se debe tener conciencia que nuestro país ha cambiado fuertemente en los últimos 30 años, tanto en su economía como en el conocimiento. Internet ha producido un cambio similar

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al de la escritura; permite estar informado al instante de noticias, novedades de todo tipo en ámbitos tales como tecnológico, científico o cultural. Este solo hecho ha cambiado profundamente a nuestros habitantes. Nuestro Chile tiene un potencial tremendo en su gente, no sólo del centro, sino de cada chileno, de Arica a Punta Arenas; está en este tipo de decisiones en descentralización el aprovechar este gran potencial. Adoptar decisiones informadas constituye el mayor círculo virtuoso del desarrollo de un país, y es por ello que ellas deben tomarse en el lugar de origen, que son las regiones. Espero que estas ideas contribuyan a que Chile tenga un mayor desarrollo, no sólo en su economía, sino en su desarrollo social por las mayores capacidades que se utilizarían.

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8 Hacia una política de estado

en Descentralización y Desarrollo Local y Regional: Fundamentos para la construcción de una Agenda Concordada Heinrich von Baer von Lochow*1 César Palma Torres**

“Hoy necesitamos a políticos que buscan el poder para dispersarlo y compartirlo, más que concentrarlo” James A. Joseph***

Director Instituto de Desarrollo Local y Regional, Ider, Universidad de La Frontera, Presidente Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, Conarede. ** Investigador Programa Institucionalidad y Políticas Públicas, Instituto de Desarrollo Local y Regional, Ider, Universidad de La Frontera. *** Conferencia “Leadership and the changing role of Ethics in public life”; 2000, The University of Texas at Austin. *

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I.

I n t r o d u cc i ó n

¿Porqué en Chile no avanza la descentralización? ¿Logrará el país superar sus disparidades sociales y territoriales e insertarse con éxito en la dinámica global, sin fortalecer significativamente sus capacidades en el nivel local y regional? ¿Podrá Chile avanzar en su esfuerzo de modernizar el Estado, profundizar su democracia y ampliar los espacios de efectiva participación ciudadana, sin un progreso real de descentralización y de desarrollo local y regional? Estas son interrogantes cuyas respuestas requieren de mayores aportes desde el conocimiento, de un debate más profundo y de acuerdos amplios en la sociedad chilena, necesidades a las que busca contribuir el presente ensayo.

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II . M a r co co n t e x t ua l

1. Premisas: paradojas no resueltas del modelo “chilensis” de desarrollo Durante diversos periodos de su historia, Chile ha experimentado una creciente centralización en diferentes planos relevantes de su proceso de desarrollo: político, económico, científico-tecnológico, cultural y comunicacional; transformándose en la actualidad en el país mas centralizado de América Latina en relación al tamaño de su economía y su población. El estilo de desarrollo adoptado por el país se caracteriza por su éxito en el nivel macro-nacional, en contraste con severas carencias en los niveles meso-regional y micro-local, resultando en pronunciadas desigualdades territoriales y sociales. Chile tiene un gobierno central y un mercado muy fuertes, pero gobiernos regionales y locales y una sociedad civil débiles. El Estado es una figura demasiado grande y demasiado pequeña: por un lado demasiado grande e ineficiente, distante de los gobernados, sin espacios reales de participación y de control social; y por otro demasiado pequeño para resolver con eficacia las demandas de bienes y servicios de la ciudadanía.

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La institucionalidad vigente está marcada por una lógica de la uniformidad1, la que desconoce y desaprovecha el orden natural y la rica diversidad del país. Chile se inserta en las oportunidades y amenazas de la globalización sin haber fortalecido previamente las capacidades locales y regionales. Esta dinámica, sumada al imperativo ético y político de equidad social y territorial, requiere de profundas reformas estructurales de descentralización y de desarrollo local y regional. Lamentablemente, aún no se observa la suficiente convicción, voluntad política y capacidad para revertir el proceso centralizador y movilizar las capacidades latentes de las comunas y regiones.

2. Algunas dimensiones del centralismo en Chile Diversos estudios e indicadores dan cuenta del alto grado de centralización que experimentan las principales actividades del quehacer nacional –política, administrativa, económica, científicotecnológica, cultural, medios de comunicación–, hecho que a su vez revela una manifiesta subutilización de la mayor parte del territorio nacional para contribuir al desarrollo del país. 2.1 Centralización demográfica En primer término, según lo muestra el Gráfico 1, contrasta el “Chile geográfico” –expresión del orden natural y de la distribución de su gran variedad y riqueza de potencialidades– con el “Chile demográfico”, con algo más del 42% de la población del país en la Región Metropolitana, concentrada en algo menos del 2% del territorio nacional.

Heredada del sistema napoleónico de organización de Estado-Nación.

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A consecuencia de políticas públicas aplicadas durante décadas y sus impactos sobre la expansión urbana de Santiago, se estima que entre la celebración del Bicentenario de la independencia nacional y el año 2015, el 50% de los habitantes del país vivirá en la capital.

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Gráfico 1

Chile hoy: geográfico y demográfico

Tarapacá Antofagasta Atacama

Tarapacá Antofagasta

Coquimbo Valparaíso

Atacama Coquimbo

Santiago Valparaíso Santiago O'Higgins Maule Bío-Bío Araucanía

O'Higgins Maule

Los Lagos

Bío-Bío Araucanía

Aisén

Los Lagos

Magallanes

Aisén Magallanes

CHILE GEOGRáFICO

CHILE según sus habitantes

Fuente: Corchile, base Censo 2002.

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2.2 Centralización de capital humano avanzado Aún más preocupante es la concentración de capital humano avanzado2, que en el período intercensal 1992–2002 muestra, respectivamente, un 52,2% y un 50,5% de concentración metropolitana, a gran distancia de la región del Bío Bío con 10,3% y 10,5%, y en el extremo más austral en la región de Aisén, con un 0,5% y un 0,6% respectivamente3. Esta extrema disparidad de distribución territorial de aquella dimensión que por su naturaleza resulta más determinante para abrir nuevas oportunidades de desarrollo, pone de manifiesto la necesidad de políticas públicas y recursos que incentiven la capacidad de las regiones para atraer, retener y desarrollar capital humano calificado. 2.3 Centralización de la competitividad La misma conclusión es válida para lograr niveles más equilibrados de competitividad de las diferentes regiones del país, en la que además de capital humano inciden resultados económicos, empresas, innovación en ciencia y tecnología, infraestructura, gobierno y recursos naturales. Los indicadores disponibles para medir la competitividad de las regiones muestran disparidades extremas de competitividad entre la Región Metropolitana, con niveles (0.88) en promedio 4 veces mayor que las tres regiones menos competitivas (La Araucanía, Maule y O`Higgins) 4.

Proporción de profesionales y técnicos que trabajan en el sistema productivo y de personal académico, científico y tecnológico en el sistema nacional de innovación, respecto de la población económicamente activa.

2

La Región de Aisén tiene un tamaño geográfico análogo al de Dinamarca, Holanda y Bélgica juntos, con un enorme potencial de desarrollo, manifiestamente subutilizado, consecuencia de la ausencia de políticas públicas mas activas de fomento para zonas aisladas y fronterizas y la consiguiente baja densidad poblacional general y de capital humano avanzado.

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Informe Cien, Abril 2004, Universidad del Desarrollo; Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

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3. Santiago ha superado el punto crítico de su crecimiento eficiente En vez de avanzar de un modo decidido y sistemático en un esfuerzo país de descentralización y de fortalecimiento de las capacidades locales y regionales, diversas decisiones públicas apuntaron exactamente en el sentido inverso, como es el caso, entre otras de: – La ampliación en 145,7% del área urbana del Gran Santiago5. – La concentración en Santiago del 66,7% de los megaproyectos de inversión pública del Bicentenario. – La transformación del aeropuerto Cerrillos en un proyecto inmobiliario de grandes proporciones. – El reciente y patético colapso del sistema de transporte público de la capital, conocido como Transantiago. Los impactos y costos de la adicional contaminación y congestión6 generados por esas decisiones políticas, obligan a concluir que, como consecuencia de políticas públicas centralizadoras, aplicadas durante décadas y bajo gobiernos de muy diversos signos, Santiago de Chile ha llegado a un punto de saturación que sobrepasa los límites de su crecimiento eficiente, marcado por un exceso de expansión urbana, población, construcción y producción industrial, que generan crecientes externalidades –contaminación del aire, congestión del transporte, deterioro de la salud mental de sus habitantes–, cuyos paliativos demandan una desbordante cuantía de recursos, los

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2002). 190.000 nuevas viviendas (El Mercurio, 3 de Mayo 2005), que bajo un supuesto de 5 habitantes por vivienda redundará en 950.000 habitantes adicionales en la capital.

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Dichos problemas se seguirán agudizado como consecuencia del progresivo crecimiento del parque automotriz de la capital, que según Gianni López (El Mercurio, 28 de Mayo 2007), crecerá de 1,2 millones actuales a 1,7 millones en 2010; con la consiguiente reagudización de los problemas de contaminación del aire y de los cada vez más complejos problemas del transporte público.

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que deben ser subsidiados por todos los chilenos y se restan a la inversión en nuevas oportunidades de desarrollo y empleo en el resto del territorio nacional.

4. La brecha entre promesas políticas y su cumplimiento: una historia de frustraciones Con ocasión de la elección presidencial de 1999, los programas de descentralización y desarrollo local/regional de las dos candidaturas más votadas –Joaquín Lavín7 y Ricardo Lagos8– comprometieron diferentes medidas, las que más allá de sus diferencias de énfasis de semántica, en esencia resultaron ser bastante coincidentes. Este hecho alentó la expectativa de la ciudadanía, especialmente la de regiones, de alcanzar, durante ese nuevo sexenio de gobierno, un acuerdo político transversal y amplio para lograr la aprobación y puesta en práctica de las principales reformas comprometidas por dichas distintas candidaturas. Aún más, en el caso de la candidatura triunfante, los compromisos del ex Presidente Ricardo Lagos fueron luego plasmados en el libro “El Chile Descentralizado que queremos”, Programa de Joaquín Lavín, Alianza por Chile: – Descentralizar las atribuciones públicas aumentando la capacidad de decisión de las autoridades locales. – Profundizar la democracia significa acercarla a la gente y su realidad. – Avanzar hacia la elección directa de las autoridades regionales por la propia comunidad. El Intendente debe ser elegido en la región. – Incentivar el traslado de industrias a regiones. – Los habitantes de Santiago deben cancelar los costos reales de vivir en la capital, eliminándose con ello los subsidios que financian el resto de los habitantes a través de sus impuestos.

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Programa de Ricardo Lagos, Concertación: – Completaremos en un plazo de cinco años el proceso descentralizador y de desconcentración del Estado. – Propiciaremos la elección directa del Consejo y del Ejecutivo Regional. – Fomentaremos el desarrollo territorial equilibrado para terminar con las desigualdades regionales que ahogan el crecimiento del país. Crearemos incentivos especiales a las inversiones privadas en regiones. – Desconcentraremos la inversión pública.

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elaborado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, y socializado a través de quince talleres regionales, convocados y desarrollados en alianza con el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, Conarede. Dicho proceso participativo reforzó las legítimas expectativas de la ciudadanía e instituciones regionales relacionadas al cumplimiento del programa comprometido. Sin embargo, la aprobación y puesta en práctica de las reformas prometidas finalmente no contó con la necesaria voluntad y consecuencia política de parte del propio gobierno y de los principales partidos y dirigentes políticos, aprobándose, en cambio, diversas políticas públicas e iniciativas de efectos muy regresivos para el proceso de descentralización y desarrollo armónico del país.

5. Centralismo político: un círculo perverso Según el ordenamiento institucional vigente en Chile radican en el Poder Ejecutivo (Presidencia de la República) y el Legislativo (Senado y Cámara de Diputados) las facultades de introducir las reformas estructurales requeridas para alcanzar un desarrollo territorial y social más equilibrado en Chile. Sin embargo, dado que descentralización implica traspaso de poder y de recursos, entre quienes tienen la facultad de aprobar y poner en marcha los cambios institucionales necesarios surge el temor de perder una parte de su actual poder e influencia. Lo anterior se refuerza por el hecho que el actual sistema político y sus prácticas predominantes tal vez representan la mayor expresión del centralismo chileno. En efecto, los principales partidos políticos tienen estructuras y prácticas cupulares; la mayoría de los parlamentarios electos en regiones tienen sus domicilios reales en Santiago, y los candidatos a alcalde y concejales municipales, hasta de las comunas más pequeñas y alejadas, son designados por las cúpulas nacionales,

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con muy poca consideración al sentir de la ciudadanía de sus respectivas comunidades. Los Intendentes Regionales son designados y removidos con excesiva frecuencia, careciendo de las tres condiciones básicas para poder realizar una gestión estratégica que potencie el desarrollo de sus respectivas regiones: estabilidad, legitimidad ciudadana, capacidad de negociación9. Por su parte, muchos senadores y diputados, de diferentes partidos, más que promover y facilitar, temen y obstruyen la sana y deseable emergencia de nuevos liderazgos a nivel de sus respectivas circunscripciones y distritos. Como consecuencia de lo anterior, existe una clase política regional muy debilitada, con escasa emergencia de nuevos liderazgos, generadores de nuevas ideas e iniciativas de desarrollo, debidamente empoderados y comprometidos con el desarrollo y el bien común de su respectiva región. Aún más, la actitud predominante de buena parte de los dirigentes políticos, más allá de su discurso descentralizador y promesas electorales, al momento de influir y decidir sobre iniciativas de efectiva descentralización que signifiquen traspasar poder y recursos, privilegian la contingencia y las próximas elecciones sobre la trascendencia y el futuro de las próximas generaciones.

Especialmente con las autoridades centrales, en calidad de representantes de los intereses de su respectiva comunidad regional, más que del Presidente de la República en la región.

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III . P r o p u e s ta s

1. Necesidad de una política de Estado La descentralización no es un fin, es un medio –ciertamente muy importante, pero no suficiente– para lograr un Chile bueno para vivir para todos sus habitantes, pero en todas sus comunas y regiones; es decir un país social y territorialmente integrado. Pero para que dicho fin superior no quede siempre en el discurso o en promesas que luego no se cumplen, es necesario generar, sin la restricción de cálculos electoralistas o intereses de corto plazo, una política de descentralización y de desarrollo local y regional, no solamente de un gobierno, sino de Estado, construida transversalmente entre los principales actores políticos, académicos, empresariales y sociales del país, con un horizonte generacional más que electoral, más trascendente que contingente, concebida más allá de los respectivos períodos de los gobiernos locales, regionales y nacionales. Pero, siendo realistas, es cada vez más evidente que en los hechos ello no va a ocurrir en la profundidad y a la velocidad que dicho proceso requiere, si no se genera una demanda y participación activa desde la ciudadanía y la sociedad civil organizada, especialmente de las propias regiones.

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2. Principios orientadores Como marco ético, político y práctico orientador del proceso de construcción de dicha política de Estado, es útil conocer y aplicar algunos principios orientadores, provenientes de la experiencia internacional comparada y particularmente de aquellos países que han logrado altos niveles de desarrollo a consecuencia de su condición de descentralizados, participativos e innovadores. Desde luego se trata de impulsar procesos responsables de descentralización, más que de mirar a las malas experiencias de descentralización, de las cuales existen ejemplos relativamente cercanos. 2.1 Flexibilidad La principal riqueza de Chile es su diversidad: geográfica, climática, productiva, étnica y cultural. El sistema público aún vigente, marcado por una uniformidad mal entendida, ignora y no se adapta a dicho orden natural, subutilizando y con frecuencia desperdiciando muchas de sus potencialidades. En tiempos de globalización, esta rigidez representa una severa pero innecesaria traba para las perspectivas de desarrollo, no sólo de la mayoría de las regiones, sino del país en su conjunto. Por lo tanto, el primer principio que debe introducirse como marco orientador de un nuevo ordenamiento institucional de Chile, es el principio de flexibilidad, que significa introducir criterios de diferenciación territorial en todas las políticas, normas e instrumentos, adecuando éstas a las realidades y potencialidades singulares de las comunas y regiones, reconociendo que son diversas. 2.2 Doble subsidiariedad El segundo principio orientador es el de la doble subsidiariedad, que es un principio de ética política originalmente inspirado por tres

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encíclicas sucesivas de la Iglesia Católica10, y que consta de dos componentes, uno horizontal y otro vertical ascendente. El horizontal, ampliamente conocido y aplicado en nuestro país, distingue entre todo aquello que, en razón de su naturaleza, hacen mejor las personas, los agentes privados y el mercado, respecto de lo que es de competencia y debe ser regulado por el Estado. En cambio, el otro componente, aplicado de manera consistente en los países desarrollados y descentralizados, pero generalmente ignorado en Chile, es el que se aplica en forma vertical ascendente para orientar el ordenamiento de las competencias entre los diferentes niveles o escalas del quehacer de la sociedad. Básicamente significa que todo lo que un nivel inferior, dada su naturaleza, hace igual o mejor, debe dejarse a la competencia de dicho nivel. Así, por ejemplo, primero en el ámbito privado: – Todo aquello que la persona, en su condición de ser individual e irrepetible, dada su capacidad y dignidad, puede hacer igual o mejor para su propio desarrollo, no debe ser realizado por alguna instancia superior o ajena a ella. – Todo lo que la familia, en su condición de núcleo básico de la sociedad, hace igual o mejor, debe realizarlo la familia, sin interferencia, sino que con el apoyo de otros segmentos de la sociedad. – Lo mismo se aplica al nivel inmediatamente siguiente, que es la organización social de base. Luego, en el ámbito de lo público: – En todo aquello que una municipalidad, dados sus roles y mayor cercanía con la gente, hace igual o mejor, no solamente debe respetar el ámbito de competencia del municipio, sino que debe dotarse a éste de las competencias de decisión y

10

Cuadragésimo Anno (Pío XI 1931), Rerum Novarum (León III, 1981) y Mater et Magistra (Juan XXIII, 1961).

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de los recursos para poder cumplir en forma adecuada, oportuna y cabal todas sus funciones. – Siguen las competencias de los gobiernos regionales, a quienes corresponden todas aquellas funciones, por ejemplo, articulación e integración de iniciativas territoriales e intersectoriales, que sobrepasan las capacidades de los municipios, y deben ser resueltas en el nivel regional, sin demandar la atención ni congestionar al gobierno central. – En consecuencia, sólo aquellas responsabilidades que no pueden ser adecuadamente asumidas por alguno de los niveles precedentes, deben recaer en el ámbito de competencia del gobierno central, como son, por ejemplo, las relaciones exteriores, la defensa nacional y la gestión estratégica del desarrollo nacional. En cambio, el excesivo papel del aparato público central en el ámbito natural de los gobiernos regionales y locales, y el no traspaso a éstos del mayor nivel posible de competencias y recursos, además de congestionar innecesariamente al gobierno central, desviándolo de su rol esencial, impide el “empoderamiento” y ejercicio pleno de las capacidades institucionales y personas a nivel local y regional. En consecuencia, si bien no se trata de transformar la descentralización en dogma, ni de descentralizar a ultranza o de cualquier manera, en Chile es necesario y posible –si hubiese voluntad política real– traspasar competencias a aquellos niveles donde su disponibilidad pueda servir igual o mejor a las necesidades de las personas, sin distingo de su condición social o ubicación territorial. El antiguo y desgastado sistema napoleónico de organización del Estado, que podrá haber sido eficiente tal vez hasta la mitad del siglo pasado, hoy, en tiempos de globalización, es cada vez más disfuncional para atender con eficacia las demandas de un Estado realmente moderno y de una sociedad de la participación.

Heinrich von Baer y César Palma

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Libertad y Desarrollo

3. Iniciativa ciudadana: “Yo voto por las regiones” Con antelación al proceso eleccionario de diciembre de 2005, el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, Conarede,11 elaboró12 y consensuó un conjunto de diez Reformas Estratégicas de Descentralización: 1. Elección directa del gobierno regional 2. Incentivos a la inversión regional 3. Reconocimiento a la diversidad de los territorios 4. Flexibilización de la institucionalidad pública 5. Fortalecimiento de los municipios 6. Servicios públicos regionales 7. Infraestructura y conectividad 8. Capital humano, conocimiento y competitividad regional 9. Calidad de vida y gobernabilidad para los habitantes de Santiago 10. Participación ciudadana efectiva en decisiones de interés local y regional.

Integrado por Corchile, la Agrupación de las 20 Universidades Regionales integrantes del Consejo de Rectores (AUR), la Asociación Nacional de Consejeros Regionales, la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación de la Producción y el Comercio, la Confederación del Comercio Detallista y Turismo de Chile, la Cámara de Comercio y la Cámara Chilena de la Construcción, además de la Bancada de Senadores y Diputados Regionalistas. Más adelante se incorporaron además la Sociedad de Fomento Fabril Sofofa y representantes de los medios de comunicación regionales. En su discurso inaugural de la I Cumbre, el 1˚ de Octubre 1998, el entonces Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, reconoció al Conarede como “la organización plural y calificada de la sociedad civil chilena en materia de descentralización y desarrollo regional”.

11

Elaboración participativa (a noviembre 2004) sobre la base de aportes institucionales y personales de: I Cumbre de las Regiones (1998); Programas de Candidatos Ricardo Lagos y Joaquín Lavín (1999); 15 Talleres Regionales Subdere-Conarede (2000); Decálogo de Reformas Regionales de Iniciativa Ciudadana Conarede “Yo Voto por las Regiones” (2001); propuestas de asesor Conarede José Abalos (2003); equipos de tarea y paneles de la Red Sinergia Regional (2003–2004); aportes de expertos Juan Carlos Ferrada, Jorge Caro y Sergio Nuñez (2004); Encuestas y Taller del Programa Región Activa de Gtz (2004).

12

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Libertad y Desarrollo

A su vez, cada una de estas reformas estratégicas fue desagregada, según correspondiera, en dos o más medidas específicas para su puesta en práctica, resultando en un total de 30 medidas específicas. Sobre la base del conjunto de estas reformas, el Conarede impulsó una iniciativa ciudadana denominada “Yo voto por las Regiones”13, dirigida a todas las candidaturas presidenciales y parlamentarias de las circunscripciones y distritos electorales de regiones, exceptuando la Región Metropolitana. Esta iniciativa invitó a los candidatos y candidatas a estudiar, y si así lo estimaran, suscribir cada una de las 30 medidas específicas propuestas. Esta campaña, realizada a lo largo del país gracias a la participación voluntaria de coordinadores zonales, tuvo como resultado que los cuatro candidatos presidenciales –Michelle Bachelet, Sebastián Piñera, Joaquín Lavín, Tomás Hirsch– y el 90% de los senadores y diputados electos en regiones suscribieran formalmente14 sus correspondientes compromisos, los que luego fueron sistematizados y publicados para conocimiento de toda la ciudadanía en www.conarede.cl, con indicación de las reformas específicas suscritas por cada candidato o candidata.

4. Análisis de los compromisos políticos Esta inédita base de datos fue sometida posteriormente a un análisis sistemático por parte del grupo de investigación del programa “Institucionalidad y Políticas Públicas”15 del Instituto de Desarrollo

Que tuvo como base un proceso análogo anterior a las elecciones parlamentarias del año 2001.

13

La totalidad o parte de las treinta medidas específicas.

14

15

Integrado por: Heinrich von Baer, Mauricio García, Cesar Palma; con la colaboración principal de integrantes del equipo Ider: Néstor Contreras, Lorena Espinoza, Osvaldo Bernales, Ronald Cancino, Jorge Petit; así como de Susana Hess–Kalcher (Programa Región Activa Gtz) y Erika Salazar (Red Sinergia Regional).

Heinrich von Baer y César Palma

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Local y Regional, Ider, de la Universidad de la Frontera, centrado principalmente en los siguientes componentes:

Libertad y Desarrollo

4.1 Caracterización de medidas específicas: sentido, alcance, modalidad propuesta para su puesta en práctica. 4.2 Nivel de respaldo comprometido por parlamentarios electos en regiones. 4.3 Quórum legislativo requerido para aprobación de medidas específicas: reforma constitucional 4/7, reforma orgánica constitucional 3/5, ley 50%+1, decisión político-administrativa. 4.4 Estimación de impactos esperados: ámbito, tipo y nivel de impacto. a) Preselección de siete medidas específicas: en función de su probable importancia e impacto sobre el avance general del proceso de descentralización. b) Definición de ámbitos de impacto: político, administrativo, finanzas públicas, económico, socio-cultural, de participación ciudadana. c) Estimación de tipos y niveles de impacto: muy bajo (1), bajo (3), medio (5), alto (7), muy alto (9). Tanto la identificación de los posibles tipos impactos como la estimación de su respectivo nivel se realizó mediante un análisis presencial y virtual, con aplicación de una modalidad simplificada del método Delphi, compartido entre los tres autores principales16 de la propuesta original de diez reformas estratégicas y treinta medidas específicas de descentralización17.

4.5 Priorización de medidas específicas que contarían con un mejor pronóstico de viabilidad política y legislativa; y un mayor o menor nivel de impactos esperados.

Heinrich von Baer, Juan Carlos Ferrada, Jorge Caro.

16

Según fuese la naturaleza temática de la respectiva medida, aportaron además a este ejercicio las siguientes personas (integrantes del equipo IDER, colaboradores externos, alumnos y alumnas tesistas de pre y pos grado y en práctica): Mauricio García, Cesar Palma, Néstor Contreras, Osvaldo Bernales, Jorge Petit–B, Ronald Cancino, Lorena Espinoza, Erika Salazar, Roberto Concha, Jenniffer Aguilera, María Balocchi, Jorge Muñoz, Cesar Jiménez.

17

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5. Integración de respaldo presidencial y parlamentario, quórum legislativo En las Tablas 1A y 1B se integran los diversos aspectos descritos precedentemente, analizados por el equipo Ider:

Tabla 1A

REFORMAS ESTRATÉGICAS DE DESCENTRALIZACIÓN DEL CONAREDE COMPROMETIDAS POR PRESIDENTA BACHELET, NIVEL DE RESPALDO POR PARTE DE SENADORES Y DIPUTADOS ELECTOS EN REGIONES, QUÓRUM LEGISLATIVO (elección diciembre, 2005)

Reformas Estratégicas y correspondientes Medidas 1. Elección Directa del Gobierno Regional

1.1 CORES



93%

83%

Reforma Org. Const.

1.2 Presidente de Gobierno Regional



71%

74%

Reforma Org. Const.

obs.

93%

91%

Ref. Ley

2. Incentivos a la 2.1 Ley de Rentas Inversión Regional Regionales

3. Reconocimiento a la Diversidad de las Regiones

% % Firma de Adhesión Adhesión compromiso Senadores Diputados Requisito Presidenta electos en electos en Legislativo Bachelet Regiones Regiones aprobación

2.2 Presupuesto Regionalizado



100%

92%

Ref. Ley

2.3 Descentralización Fiscal



93%

81%

Decisión Polít. Adm.

3.1 Políticas e instrumentos diferenciados de fomento



100%

91%

Decisión Polít. Adm.

3.2 Potenciar expresiones históricas, culturales y de identidad más singulares



100%

92%

Decisión Polít. Adm.

3.3 Fortalecer Medios de Comunicación locales y regionales



100%

94%

Decisión Polít. Adm.

Heinrich von Baer y César Palma

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Libertad y Desarrollo

(continuación Tabla 1A) Reformas Estratégicas y correspondientes Medidas 4. Flexibilización de 4.1 Introducir criterios la Institucionalidad de Diferenciación Pública Territorial en institucionalidad, políticas e instrumentos

5. Fortalecimiento de los Municipios

190

% % Firma de Adhesión Adhesión compromiso Senadores Diputados Requisito Presidenta electos en electos en Legislativo Bachelet Regiones Regiones aprobación sí

93%

88%

Ref. Ley

4.2 Flexibilizar división políticoadministrativa del país



86%

90%

Ref. Const.

4.3 Facilitar asociatividad entre municipios y regiones afines



93%

91%

Reforma Org. Const.

5.1 Modernizar y flexibilizar normativa municipal



93%

92%

Reforma Org. Const.

5.2 Profundizar autonomía competencial y financiera municipal



93%

87%

Reforma Org. Const.

5.3 Eliminar duplicidades y triplicidades de competencias entre nivel local, regional y nacional



100%

94%

Reforma Org. Const.

5.4 Asignar recursos proporcionales a responsabilidades de municipios



86%

90%

Ref. Ley

5.5 Ampliar Fondo Común Municipal



100%

91%

Ref. Ley

5.6 Flexibilizar plantas municipales y régimen de remuneraciones de funcionarios



93%

96%

Ref. Ley

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Tabla 1B

REFORMAS ESTRATÉGICAS DE DESCENTRALIZACIÓN DEL CONAREDE COMPROMETIDAS POR PRESIDENTA BACHELET, NIVEL DE RESPALDO POR PARTE DE SENADORES Y DIPUTADOS ELECTOS EN REGIONES, QUÓRUM LEGISLATIVO (elecciones Diciembre, 2005)

Firma de compromiso Presidenta Bachelet

% Adhesión Senadores electos en Regiones



100%

92%

Ref. Ley

6.2 Establecer sistemas de gestión en línea y transparentes de acceso directo por ciudadanía



100%

94%

Decisión Polít. Adm.

7.1 Repriorizar Megaproyectos del Bicentenario en 70% a favor de regiones



93%

94%

Decisión Polít. Adm.

7.2 Ampliar capacidad productiva, exportadora y social de las comunas y regiones y la igualdad de oportunidades de sus habitantes



100%

94%

Decisión Polít. Adm.

Reformas Estratégicas y correspondientes Medidas 6. Servicios 6.1 Traspasar a Públicos y Gobiernos Fondos Regionales Regionales de dependencia la capacidad regional de articular territorialmente sus principales recursos y decisiones

7. Infraestructura y Conectividad

Heinrich von Baer y César Palma

% Adhesión Diputados Requisito electos en Legislativo Regiones aprobación

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(continuación Tabla 1B) Reformas Estratégicas y correspondientes Medidas 8. Capital Humano, Conocimiento y Competitividad Regional

9. Calidad de Vida y Gobernabilidad para los habitantes de Santiago

10. Participación Ciudadana efectiva en decisiones de interés local y regional

192

Firma de compromiso Presidenta Bachelet

% % Adhesión Adhesión Senadores Diputados Requisito electos en electos en Legislativo Regiones Regiones aprobación

8.1 Crear incentivos para profesionales que ejercen en regiones



93%

94%

Ref. Ley

8.2 Fortalecer Centros y Fondos Regionales de innovación científica, tecnológica y productiva



100%

94%

Decisión Polít. Adm.

9.1 Desincentivar la expansión urbana y poblacional de la capital



93%

90%

Ref. Ley

9.2 Crear Gobiernos Metropolitanos (Santiago, Valparaíso, Concepción)



93%

83%

Reforma Org. Const.

10.1 Ley de Participación Ciudadana con instrumentos vinculantes de consulta



100%

90%

Ref. Ley

10.2 Iniciativa de ley de la ciudadanía y su derecho de acceder al Tribunal Constitucional



93%

86%

Ref. Const.

10.3 Aplicar Indicadores de Descentralización y Participación Ciudadana en decisiones locales y regionales



100%

94%

Decisión Polít. Adm.

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(continuación Tabla 1B) Reformas Estratégicas y correspondientes Medidas

Firma de compromiso Presidenta Bachelet

% % Adhesión Adhesión Senadores Diputados Requisito electos en electos en Legislativo Regiones Regiones aprobación

10.4 Evaluar el Impacto regional de los Proyectos de Ley y de inversión



93%

94%

Reforma Org. Const.

10.5 Establecer la obligación de los candidatos a cargos ejecutivos de los gobiernos locales y regionales a formalizar su programa y la facultad de revocar su mandato en caso de manifiesto incumplimiento



86%

82%

Reforma Org. Const.

6. Propuesta de agenda concordada 6.1 Acuerdo Conarede– Presidenta de la República Dado que la profundización del proceso de descentralización en Chile requiere de acuerdos transversales y de voluntad política para avanzar y consolidarse, el Conarede se reunió con la Presidenta de la República18, a quien entregó una propuesta para construir en conjunto una agenda concordada de descentralización, como esfuerzo compartido entre la sociedad civil de regiones –coordinada con ese objeto a través del Conarede– y sus instituciones integrantes, el gobier-

18

Comité Directivo CONAREDE, 7 de Diciembre 2006, Palacio de La Moneda.

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no, –coordinado para estos fines por la Subdere–, los partidos políticos y el Parlamento. Dicha agenda se propone como carta de navegación para los próximos meses, años y períodos de gobierno, construida con visión de Estado y traducida en un programa de trabajo, en los siguientes plazos: corto: 2007; mediano: 2008-2009; largo: 2010-2015; y también responsables para su ejecución. La Presidenta Bachelet, junto con ratificar su compromiso con todas las medidas19 suscritas como candidata con el Conarede, solicitó fijar prioridades y plazos realistas para su aprobación y puesta en práctica, y aprobó la proposición de poner en marcha una agenda concordada de descentralización. 6.2 Priorización y calendarización de reformas 6.2.1 Prioridades definidas por el gobierno No obstante el conjunto de reformas estratégicas y medias específicas suscritas por la Presidenta Michelle Bachelet en su compromiso de candidata con el Conarede, su gobierno finalmente priorizó y puso en marcha las siguientes acciones: a) Reforma municipal b) Creación de nuevas regiones: Arica y Parinacota, De Los Ríos c) Elección de consejeros regionales d) Traspaso de competencias a gobiernos regionales y municipios e) Creación de agencias regionales de desarrollo productivo 6.2.2 Prioridades definidas por Conarede Por su parte, con apoyo del conjunto de antecedentes resumidos en el presente estudio, el Conarede estableció la siguiente priorización y calendarización de reformas20, adicionales a las priorizadas

19

29 de 30, exceptuando Descentralización Fiscal. Presentada con ocasión de la primera sesión plenaria de la II Cumbre de las Regiones, Salón de Honor del Congreso Nacional, Valparaíso, 12 Abril de 2007.

20

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por el gobierno, como partes integrantes de la agenda concordada de descentralización a ser construida en forma compartida: Agenda corta: 2007 – Evaluación del impacto regional de proyectos de ley: evaluación técnica del tipo y nivel de impacto territorial de los proyectos de ley que inician trámite legislativo, realizada por expertos calificados –cuando corresponda en consulta con las comunidades involucradas– por encargo del gobierno, del Congreso o de instituciones regionales, y comunicada oportunamente a la ciudadanía y a las instancias que intervienen en el diseño, trámite de aprobación y puesta en práctica del respectivo proyecto de ley. – Eliminación del número de las regiones, manteniendo solamente su nombre y reforzando su identidad, mediante derogación constitucional –en trámite de aprobación–; instrucción a todas las dependencias del Estado y establecimientos educacionales; y estrategia comunicacional compartida con medios. Agenda mediano plazo: 2008–2009 – Elección directa de consejeros regionales Cores21: iniciativa que requiere de reforma constitucional –en trámite de aproba-

21

El actual sistema de elección indirecta ha comprobado ser muy disfuncional: impide que los Cores sirvan como órgano efectivo de participación de la ciudadanía en las decisiones del respectivo gobierno regional; casi nadie conoce sus integrantes; no facilita las buenas prácticas de rendición de cuentas, control ciudadano y transparencia. Una estimación de impactos esperables realizada por expertos concluyó que la elección directa del Core facilitará la canalización de las aspiraciones de la comunidad regional; fortalecerá su legitimidad; abrirá mejores oportunidades para debatir asuntos de interés regional; obligará a los candidatos a asumir compromisos formales sobre el futuro de la región; estimulará el surgimiento de nuevos liderazgos fortaleciendo el sistema político regional y potenciará una demanda más activa por el avance del proceso de descentralización. Además significará un avance hacia la elección democrática de los futuros presidentes de gobiernos regionales, poniendo de manifiesto la contradicción entre autoridades regionales designadas y elegidas.

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ción–; reforma orgánico-constitucional del respectivo sistema electoral, para idealmente elegir consejeros regionales en octubre de 2008, en forma simultánea a las elecciones municipales. – Elección de presidentes de gobiernos regionales22, avanzando con el diseño y evaluación de alternativas y la consiguiente sensibilización y socialización del respectivo proyecto. – Capital humano para el desarrollo regional: incentivos para atraer, retener y desarrollar capital humano calificado en comunas y regiones, con prioridad en la utilización de fondos e instrumentos existentes (becas y crédito universitario; subsidios de vivienda, salud y otros). – Fortalecimiento de centros y fondos regionales de innovación para la competitividad de las regiones: dotar a las regiones de mayores competencias y recursos para la creación y gestión de centros y fondos regionales de ciencia, tecnología e innovación y para instalar y potenciar los sistemas regionales de innovación. – Presupuesto regionalizado: formulación del presupuesto anual de cada región y sector, con participación de las autoridades de cada gobierno regional en la definición final de los recursos propios y sectoriales disponibles para cada región.

Entre los impactos positivos esperables de una elección democrática directa del presidente del gobierno regional se han identificado los siguientes: fortalece la estabilidad del ejecutivo regional (en la actualidad removidos con excesiva frecuencia), superando las interferencias contingentes en cambios de autoridades regionales. Supera el actual conflicto de lealtades del ejecutivo regional entre la comunidad a cuyo desarrollo se debe y el presidente de la república que lo designa y revoca. Fortalece la legitimidad ciudadana democrática e institucional de la primera autoridad regional y del Gore, así como su autoridad, liderazgo y capacidad de negociación con las autoridades del gobierno central. Fortalece la capacidad de gestión estratégica e integradora de capacidades y recursos de diferentes instituciones y actores del desarrollo regional. Favorece el debate ciudadano sobre asuntos de interés para la región y obliga a los candidatos al ejecutivo del Gore a asumir compromisos públicos con toda la ciudadanía regional. Estimula el surgimiento de nuevos liderazgos y fortalece el sistema político regional en su conjunto.

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Agenda Larga: 2010–2015 – Elección de presidentes de gobiernos regionales: sobre la base del proyecto diseñado y socializado previamente, a realizarse en octubre de 2012, en forma simultánea a la siguiente elección de municipios y de Cores.

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– Descentralización fiscal: capacidad de las comunas y regiones de crear impuestos propios para inversión en su desarrollo, dentro de un marco acotado de tributación. Aprendizajes recientes para nuevas propuestas Con posterioridad a la formulación (abril 2007) de la agenda concordada de descentralización, se han recibido dos nuevas propuestas de reformas que, por su probable alto impacto facilitador del avance del proceso descentralizador merecen ser consideradas con mucha atención: – Inscripción regional de candidatos de elecciones territoriales (concejales, alcaldes, Cores, presidentes de gobiernos regionales): reforma del sistema electoral vigente que, a su vez, supone que las directivas nacionales de los partidos políticos habiliten a sus directivas regionales a inscribir los candidatos de las elecciones territoriales23. – Creación de Tribunal Contencioso Administrativo, para dirimir controversias de competencias entre diferentes órganos de la administración pública (municipios, servicios públicos, Gores, ministerios) en sus acciones a nivel local, regional y nacional, de importancia creciente dada la mayor dinámica y complejidad de la gestión pública y el gradual proceso de Fuente: Ponencia de Prof. Jorge González, (2007), Reformas para la Democracia: La clave regional, Escuela de Negocios, Universidad Adolfo Ibáñez, con ocasión del V Encuentro Nacional de Estudios Regionales, Organizado por la Red Sinergia regional, Concepción, 10 y 11 de Octubre, 2007. “La Reforma de los Partidos Políticos es la Madre de todas las Batallas”, Prof. Joan Prats, Presidente de la Comisión de Reforma del Estado, España, en Conferencia del V. Encuentro Nacional de Estudios Regionales, 11 de Octubre, 2007.

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transferencia de competencias a los niveles subnacionales. Como alternativa a esta medida se ha sugerido la posibilidad de crear una sala especializada en la materia.

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III . A m o d o d e s í n t e s i s

El desarrollo y futuro de Chile requieren de un proceso sustantivo y sostenido de fortalecimiento de las capacidades locales y regionales, así como de descentralización en todos los planos relevantes del quehacer nacional: – Política: dispersando y compartiendo poder; eligiendo en forma democrática y directa al presidente del gobierno regional y a los Cores, promoviendo liderazgos múltiples y fortaleciendo una clase política local y regional. – Administrativa: traspasando los servicios públicos centralizados y las competencias, según corresponda al ámbito local o regional. – Financiera: trasfiriendo más recursos a los niveles subnacionales –comunas y regiones– y creando en éstas la capacidad de generar y administrar recursos propios, dentro de un marco acotado de tributación. – Científico-Tecnológica: fortaleciendo las capacidades regionales de generación de conocimiento propio e innovación relacionadas a los procesos de desarrollo. – Cultural: fortaleciendo las identidades locales y regionales, el sentido de pertenencia y la autoestima de las comunidades.

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Sólo así, Chile será capaz de lograr la condición de país desarrollado, de derrotar la pobreza y reducir las diversas otras desigualdades. Sólo desarrollando las regiones el país podrá salvar a su capital y asegurar la calidad de vida de sus habitantes y logrará aprovechar las ventajas y controlar las amenazas de la globalización.

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V. B i b l i o g r a fí a

Conarede, (1998), Todo Chile es Chile, Comunicadores Asociados Ltda. Conarede (2007, Abril), Síntesis Preliminar, II Cumbre de las Regiones. Correa, G., (1999), Descentralización para el Desarrollo Humano en Chile: lecciones y desafíos del proceso. Pnud, Informe de mesa de trabajo. Subdere (2002, Diciembre). El Chile Descentralizado que Queremos. Von Baer, H., de Ferrari, J.M., Salazar, E.; Cancino, R., y Petit Breuil, J., Proyecto Chile Regional 2020: Hacia un estilo de desarrollo participativo, descentralizado, ambientalmente sustentable, socialmente y territorialmente integrado. Revista Ambiente y Desarrollo, Vol. 20, Nº 3 (2004) – Vol. 21, Nº 1 (2005), páginas 69–76. Von Baer, H. (2005) Descentralización y Desarrollo Local/Regional; Revista Derecho Mayor, Año IV, Nº 4, páginas 303–322. Von Baer, H., Salamé, A.M., Contreras, N. (2007) Capital Humano: Factor clave del desarrollo social y territorial equilibrado en Chile, Pontificia Universidad Católica de Chile, Revista Universitaria Nº 96, Págs. 43–50.

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