Temas selectos de Derecho Electoral
45. Debates políticos y medios de comunicación Janine Madeline Otálora Malassis 46. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Su eficacia en diversos ámbitos Beatriz Eugenia Galindo Centeno 47. Selección de candidatos en los partidos políticos. Comparativo de mecanismos y órganos de justicia interna Juan Manuel Sánchez Macías 48. Requisitos fiscales de la propaganda Yolli García Alvarez 49. Con las cuotas no basta. De las cuotas de género y otras acciones afirmativas Karolina Gilas
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44. Artículo 134 constitucional y su interpretación judicial electoral en México Roberto Martínez Espinosa
Báez Carlos
Este número de la colección Temas selectos de Derecho Electoral está destinado al análisis de la Ley General de Partidos Políticos. Su autora, la doctora Adriana Báez Carlos, ofrece al lector nociones básicas para comprender el sistema de partidos, su comportamiento y la percepción de los ciudadanos. Integra cifras y datos acerca de la dimensión de la competencia en el sistema de partidos de 1979 a 2012, y aborda temas relevantes, como la gobernabilidad democrática y la normatividad que rige a los partidos políticos, así como el contexto, la relevancia y el contenido del Pacto por México.
Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática
Otros títulos de la colección
Temas selectos de Derecho Electoral
Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática
Licenciada en Sociología, maestra en Estudios Políticos y Sociales y doctora en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México; también es profesora de esa facultad, y en la actualidad es secretaria académica del Centro de Estudios Políticos de la misma universidad. Es candidata a investigadora nacional, sus líneas de investigación son: representación política, Poder Legislativo y sistema de partidos en México.
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Temas selectos de Derecho Electoral
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Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática Adriana Báez Carlos
México, 2017
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Báez Carlos, Adriana. Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática / Adriana Báez Carlos ; colaboradores Miguel Ángel Martínez, Giovani Soni Lara y Arturo Said Martínez Rebollo. -- Primera edición. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2017. 86 páginas ; 22 cm.-- (Temas selectos de Derecho Electoral; 50) ISBN 978-607-708-387-0 1. Partidos Políticos -- Leyes y legislación -- México. 2. Partidos políticos -- Regulación -- México. 3. Sistema de partidos -- México. 4. Regímenes políticos -- México. 5. Gobierno representativo -- México. 6. Democracia -- México. 7. Reformas constitucionales -- México -- 2014. I. Martínez, Miguel Ángel, colaborador. II. Soni Lara, Giovani, colaborador. III. Martínez Rebollo, Arturo Said, colaborador. IV. Título. V. Serie.
Temas selectos de Derecho Electoral Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática Primera edición 2017. D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral. Edición: Coordinación de Comunicación Social. Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva de los autores. ISBN 978-607-708-387-0 Impreso en México.
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Directorio Sala Superior Magistrada Janine M. Otálora Malassis Presidenta Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera Magistrado Indalfer Infante Gonzales Magistrado Felipe de la Mata Pizaña Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso Magistrado José Luis Vargas Valdez
Comité Académico y Editorial Magistrada Janine M. Otálora Malassis Presidenta Magistrado Clicerio Coello Garcés Magistrado Felipe de la Mata Pizaña Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso Dr. José Luis Caballero Ochoa Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Dra. Flavia Daniela Freidenberg Andrés Dra. Ana Laura Magaloni Kerpel Dr. Hugo Saúl Ramírez García Dr. Carlos Alberto Soriano Cienfuegos Lic. Héctor Javier Villarreal Ordóñez Secretarios Técnicos
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Presentación Por vez primera en la historia de la reglamentación político-electoral, los partidos políticos cuentan con una ley para sí mismos. Por esta razón, el presente número de la colección Temas selectos de Derecho Electoral está destinado al análisis de la Ley General de Partidos Políticos (lgpp). Adriana Báez Carlos dedica tres apartados al estudio del tema. En el primero, ofrece al lector las nociones básicas para comprender el sistema de partidos, su comportamiento y la percepción que tienen los ciudadanos de tales entes en años recientes. También realiza un rápido recuento histórico de la evolución del sistema político, que pasó de un presidencialismo encarnado en la figura del Partido Revolucionario Institucional (pri) a la fragmentación del poder, con la aparición de otros partidos, y, con ello, logró las condiciones para alcanzar una mayor competitividad. En este sentido, la obra ofrece al lector cifras y datos acerca de la dimensión de la competencia en el sistema de partidos de 1979 a 2012; expone detalladamente la integración del Congreso de la Unión; la Cámara de Diputados desde la reforma electoral de 1996, y las cuestiones establecidas por las nuevas reglas acerca de representación proporcional y sobrerrepresentación, punto en el que se asegura que la norma actual impide que la mayoría calificada de la Cámara quede en manos de una sola fuerza política. Asimismo, la investigación profundiza acerca de la disciplina partidaria, con base en las investigaciones de autores como Alonso Lujambio, María Amparo Casar, Everardo Rodrigo Díaz Gómez y María de los Ángeles Mascott Sánchez, quienes detectaron que pese a haber algunas discrepancias de opinión entre los miembros de un partido al votar iniciativas, generalmente el voto se emite en forma unificada. La autora también analiza la gobernabilidad ante el nuevo sistema partidario y las negociaciones que las distintas fuerzas políticas han tenido que implementar con sus pares; para ello, se apoya nuevamente en María Amparo Casar, quien realizó un estudio comparativo de las legislaturas entre 1982 y 2012 acerca de la tasa de éxito o aprobación de las iniciativas que el Poder Ejecutivo enviaba.
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En el segundo apartado, Báez presenta un encuentro de las voces de autores como Daniel Zovatto y Dieter Nohlen acerca de la gobernabilidad democrática y la normatividad que rige a los partidos políticos. En el tercero describe el contexto, la relevancia y el contenido del Pacto por México como un mecanismo que califica como necesario para impulsar una serie de políticas públicas. Brinda, asimismo, un recuento de las distintas leyes electorales que han regulado la vida político-electoral del país. En cuanto a la lgpp, la autora menciona que se nutre en su mayoría de lo que fue el libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), aunque la nueva ley dedica un libro completo a la vida interna de los partidos políticos. Además, Báez ofrece al lector un desglose de las normas que rigen a los partidos desde la aprobación de la reforma de 2014, como la integración y renovación de sus órganos internos, postulación de candidatos, procedimientos y plazos de justicia intrapartidaria, así como mecanismos alternativos de solución de controversias internas, sin olvidar los criterios básicos para los estatutos en lo que respecta a los derechos y obligaciones de los militantes. Por último, quien consulte esta obra tendrá acceso a los ajustes tendentes a modelar el tamaño y el comportamiento del sistema de partidos, como la elevación de la barrera electoral para conservar el registro; el conteo por partido de los votos en una coalición; las candidaturas independientes; la reelección consecutiva de legisladores, presidentes municipales y síndicos; las prerrogativas acerca de paridad de género en las candidaturas legislativas, y la homologación de las normas en materia de partidos. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática* Adriana Báez Carlos
SUMARIO: I. Introducción; II. Estado actual del sistema de partidos en México; III. Impacto del sistema de partidos en la gobernabilidad; IV. Reforma político-electoral de 2014 y régimen de partidos; V. Conclusiones, VI. Fuentes consultadas.
I. Introducción La reforma político-electoral de 2014 fue, claramente, un ajuste de nueva generación. Constituido un sistema plural de partidos y garantizadas las condiciones para la celebración de contiendas electorales democráticas periódicas, los propósitos de la reforma se encaminaron a mejorar la imagen de los partidos políticos, mediante su democratización, la transparencia y la rendición de cuentas hacia la ciudadanía; así como a modelar su interacción para permitir una gobernabilidad democrática eficaz. La reforma impulsó, además, la paridad de género en la representación política, propició un mayor acercamiento entre ciudadanía y política y garantizó a los ciudadanos mexicanos igualdad de condiciones para el ejercicio de sus derechos político-electorales en todos los procesos comiciales. La reforma separó el ordenamiento que rige a los partidos y asociaciones políticas de aquel que norma los procesos electorales, con la expedición de las leyes generales de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) y de Partidos
*
Este trabajo contó con la colaboración de Miguel Ángel Martínez, Giovani Soni Lara y Arturo Said Martínez Rebollo.
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Políticos (lgpp), que a partir de 2014 reemplazaron al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), que estaba vigente desde 1990. Con ambas legislaciones, al igual que con la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime), se sentó un precedente, pues se aplican tanto en elecciones federales como estatales, y a partidos políticos nacionales y locales, con lo que se homologan las normas electorales y de partidos en el ámbito nacional. La reforma incluyó ajustes a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) y novedosas disposiciones en la lgpp, que modelarán el sistema de partidos, al menos desde las siguientes dimensiones: 1) Con medidas que incidirán en el tamaño del sistema de partidos y en la rendición de cuentas de los legisladores, tales como la elevación de la barrera electoral para mantener el registro oficial; el conteo por partido político de los votos que reciben los candidatos de una coalición electoral; la reelección consecutiva de legisladores, presidentes municipales, regidores y síndicos, y la reglamentación de las candidaturas independientes. 2) Fomentando la paridad de género en la representación política, mediante el fortalecimiento del mecanismo de acción afirmativa en favor de las mujeres. 3) Estandarizando los sistemas electoral y de partidos y los derechos político-electorales de los ciudadanos en todo el país, con la homologación de las normas comiciales y de partidos de la Federación y de los estados de la República. En el presente trabajo se dedica un apartado a la descripción del comportamiento del sistema de partidos mexicano en los últimos años, y a la percepción que los ciudadanos tienen de los partidos políticos, con el propósito de proporcionar a los lectores elementos que permitan comprender las razones a las que responden sus ajustes. En otro apartado se sintetiza el estado de la discusión teórica en torno al sistema de partidos ideal para una gobernabilidad democrática en un sistema de gobierno presidencial —como el mexicano— y a los argumentos que han promovido las leyes de partidos. En otro se analizan los ajustes al régimen de partidos que contempla la reforma, y las adecuaciones que realiza para modelar su interacción como sistema e incentivar una gobernabilidad democrática eficaz. Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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II. Estado actual del sistema de partidos en México De un sistema de partido hegemónico a uno plural Durante el último cuarto del siglo pasado, el sistema político mexicano transitó de un régimen autoritario a uno democrático, impulsado por una serie de reformas electorales que permitieron la configuración de partidos políticos nacionales competitivos, reglas progresivamente más equitativas para las contiendas electorales y la constitución de un árbitro administrativo y otro jurisdiccional para garantizar el respeto al voto de los ciudadanos. En el tránsito, se pasó de un sistema electoral no competitivo —en el que mantuvo la hegemonía nacional un partido político— a una mecánica electoral competitiva, resultado de la interacción de una pluralidad de partidos, entre los cuales fueron destacando tres fuerzas políticas con presencia en los diversos puestos de elección popular en los ámbitos federal, estatal y municipal: los partidos Acción Nacional (pan), Revolucionario Institucional (pri) y de la Revolución Democrática (prd). La convivencia de una pluralidad de partidos en los distintos ámbitos y órdenes de gobierno trastocó los fundamentos políticos del presidencialismo mexicano, al poner fin a los gobiernos unificados en sentido horizontal —en los que el partido gobernante controló la presidencia y ambas Cámaras del Congreso— y vertical —en el que el partido en el Ejecutivo federal fue gobierno también en los estados y municipios— y retirar al partido que controló por siete décadas el Ejecutivo federal del “monopolio” del puesto en el que identificaba a su líder nacional: la Presidencia de la República (Weldon 2002, 200-3). En 1988, el anteriormente hegemónico pri perdió en la Cámara de Diputados la mayoría calificada necesaria para aprobar por sí mismo reformas constitucionales; en 1997 dejó de reunir la mayoría simple requerida para la aprobación de una ley y se registró el primer caso de un gobierno dividido1 en el proceso de
1
En los sistemas presidenciales, se denomina gobierno dividido a aquel en el cual, al no controlar un mismo partido el Poder Ejecutivo y la mayoría del Legislativo, se activa la división entre las dos ramas del Estado.
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democratización del país. En 2000, México vivió la primera alternancia de partidos en la Presidencia de la República, pero el pan, que resultó triunfador, no obtuvo mayoría en ninguna de las Cámaras legislativas. Situación similar se registró al conformarse la segunda legislatura que acompañó al primer gobierno federal panista, en 2003, con las legislaturas electas en 2006 y 2009, que convivieron con el segundo gobierno federal del pan, así como con la integrada en 2012, al regresar el pri a la Presidencia de la República.
Fragmentación e integración del sistema Los regímenes democráticos contemplan la interacción de dos o más partidos políticos en la competencia por los puestos de elección popular; en la integración de los órganos de representación del Estado, y, en sistemas que permiten la fusión de poderes, en gobiernos de coalición. A la mecánica que resulta de la interacción de diferentes partidos en las arenas electoral, legislativa y gubernamental se le denomina sistema de partidos.2 México tiene un diseño institucional de separación de poderes, que no exige, por ninguna circunstancia, la presencia de representantes de más de un partido en el gobierno. Por ello, la interacción entre sus fuerzas políticas se ha dado, hasta el momento, básicamente en las arenas electoral y legislativa.
Arena electoral Luego de décadas de registrar un sistema electoral no competitivo, el proceso de reformas político-electorales que inició en 1977 generó las condiciones para una competencia entre partidos por los cargos de elección popular y dio paso a una creciente fragmentación y competitividad por el poder político.
2
Se usa el concepto de Giovanni Sartori (2005, 157-70). Se utilizará el término sistema de partidos en referencia a las interacciones entre partidos; por régimen de partidos se comprende, en cambio, la normatividad que los rige.
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Al considerar el número efectivo de partidos (Díaz y Vivero 2005, 13-49) o fuerzas políticas que reciben mayores votos, se estima que entre 1979 y 1988 se transitó de una competencia y fragmentación limitadas —con el registro de un partido dominante en 81% de los distritos electorales del país en 1979; 68% en 1982; 66% en 1985, y 43% en 1988— a una competencia mayor a partir de 1994 —con dos partidos fuertes en una tercera parte de los distritos electorales del país y dos fuertes y uno débil en otro tercio—. La competitividad se intensificó a partir de 1997, cuando comenzó a fortalecerse la competencia electoral entre tres partidos, y se convirtió en la característica de 64% de los distritos electorales en los comicios de 2012. Sin embargo, aunque la dinámica electoral nacional comenzó a caracterizarse por un tripartidismo (pri-pan-prd) en los últimos años del siglo xx, fue apenas en 2012 cuando esta se observó en la mayor parte de las entidades de la República. Visto desde una perspectiva local, el país registró dos sistemas bipartidistas con fuertes bases regionales: en el primero competían el pri y el pan en el norte y la región centro-oeste del país, y en el segundo lo hacían el pri y el prd, particularmente en el sur. Para el proceso electoral de 2012, 64% de los distritos electorales registró un número efectivo de partidos mayor a 2.5, esto es, una competencia tripartidista.3 Las tres organizaciones políticas más competitivas en México se han disputado el voto de los electores que se identifican con programas y posiciones intermedias —de centro— en el espectro ideológico derecha-izquierda, entendiendo por derecha a las posiciones más liberales en materia económica pero más conservadoras en moral, y por izquierda a las visiones económicamente más estatistas y moralmente más liberales. De acuerdo con la autoubicación que de sí mismos y de sus partidos han hecho los legisladores mexicanos, se inclinan hacia la derecha el pan y el pri, y hacia la izquierda el prd.4
3 4
El sistema de partidos es analizado desde una perspectiva regional por Guadalupe Pacheco Méndez (1997 y 2003). Véase Alcántara (2014).
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Arena legislativa El ajuste a las normas electorales incluyó la apertura de espacios en el Congreso a una pluralidad de fuerzas políticas, con la introducción, en 1977, de un sistema electoral mixto que sumó a los asientos definidos por la fórmula de elección por mayoría relativa otros por representación proporcional. Luego de diversas adecuaciones, a partir de 1996 el Congreso se ha integrado de acuerdo con las siguientes reglas: la Cámara de Diputados se renueva en su totalidad cada tres años y se compone de 300 legisladores electos por el principio de mayoría relativa, en igual número de distritos uninominales, y 200 por el de representación proporcional, mediante un sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones plurinominales electorales. Ambas elecciones se realizan por medio de una boleta electoral única y las listas de candidatos por representación proporcional son elaboradas por los partidos, sin que los ciudadanos puedan intervenir en el orden de elección de quienes las integran, es decir, se trata de listas cerradas y bloqueadas. Previo a la reforma político-electoral de 2014, los partidos que alcanzaran al menos 2% 5 del total de la votación emitida en las listas regionales de las circunscripciones plurinominales tenían derecho a participar en la distribución de las diputaciones según el principio de representación proporcional. Para establecer un límite a la sobrerrepresentación, desde la Constitución se dispuso que ningún partido político puede contar con más de 300 diputados por ambos principios, y en ningún caso puede tener un número de diputados por las dos fórmulas electorales que represente un porcentaje del total de la Cámara que exceda en 8 puntos su porcentaje de votación nacional emitida; previsión de la cual quedan exentos los partidos que por sus triunfos en distritos uninominales obtengan un porcentaje de curules del total de la Cámara superior a la suma del porcentaje de su votación nacional más 8 puntos porcentuales. Con las dos últimas disposiciones, la norma impide que la mayoría calificada de la Cámara quede en manos de una sola fuerza política y solo contempla la
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La reforma político-electoral de 2013-2014 elevó este límite a 3%.
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posibilidad de que obtenga mayoría absoluta el partido que logre al menos 43% de los votos nacionales, lo que no ha ocurrido hasta el momento. La Cámara de Senadores, por su parte, se integra por 128 legisladores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos se eligen según el principio de votación mayoritaria relativa y uno se asigna a la primera minoría (partido que ocupa el segundo lugar en número de votos en cada entidad) y los 32 restantes, conforme al principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola Circunscripción Plurinominal. La Cámara de Senadores se renueva en su totalidad cada seis años. La ausencia de un sistema electoral competitivo permitió que entre 1929 y 1988 el pri y sus antecesores —partidos Nacional Revolucionario [(pnr) 1929-1938] y de la Revolución Mexicana [(prm) 1938-1946]— configuraran un sistema de partido hegemónico que controló la mayoría de los asientos en las dos Cámaras del Congreso, el Poder Ejecutivo federal, los gobiernos y congresos de todas las entidades del país. A partir de la década de 1940, en su comportamiento legislativo, el sistema se caracterizó por una férrea disciplina de los integrantes del partido hegemónico en torno a las iniciativas presentadas por el presidente, su líder nacional y quien fue el principal iniciador de ajustes a las normas públicas durante aquellos años. El sistema de partido hegemónico unió las ramas del Estado que la Constitución de 1917 diseñó separadas, mediante gobiernos unificados6 por el partido, facilitando la toma de decisiones públicas pero anulando la autonomía del Congreso. Con la introducción de la figura de diputados de partido, en 1963, y de manera más decidida a partir de la inclusión de la fórmula de representación proporcional para integrar una parte del Congreso, el Poder Legislativo comenzó a pluralizarse. Así, mientras que entre 1946 y 1979 la presencia de partidos de oposición en la Cámara de Diputados no rebasó 25% en su conjunto, a partir de entonces comenzó a crecer hasta configurarse, en 1997, el primer gobierno dividido, en un formato que habría de replicarse en los gobiernos siguientes.
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Se denomina gobierno unificado aquel en el que, con un sistema de gobierno presidencial, el partido gobernante controla la mayoría en las dos Cámaras del Congreso, o una, si se trata de asambleas unicamerales.
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Entre 1997 y 2012 ocuparon asientos en la Cámara de Diputados un mínimo de 5 y un máximo de 8 partidos por legislatura, en tanto que en el Senado de la República lo hicieron un mínimo de 4 y un máximo de 7. En ambas Cámaras, los partidos con mayor fuerza fueron pri, pan y prd. El cálculo del número efectivo de organizaciones políticas en el Congreso, según el índice Laakso y Taagapera,7 permite observar que la fragmentación del sistema de partidos también ha aumentado en la arena legislativa. De 2.9 que registró la Cámara de Diputados en 1997 pasó a 3.5 en 2012, y de 2.4 partidos dominando en el Senado de la República se pasó a 3.3 en el mismo lapso.
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El número efectivo de partidos del índice Laakso y Taagapera, el más utilizado en los análisis comparativos de ciencia política, se calcula con la siguiente fórmula: 1 𝑁𝑁 = ! ! !!! 𝑝𝑝!
Donde N es el número de partidos con al menos un escaño y P2 el cuadrado de la proporción de cada parte de todos los escaños.
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LVII (1997-2000) pri
Legislatura
Partido gobernante
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Partido de la Sociedad Nacionalista (psn)
--
5
Partido Verde Ecologista de México (pvem)
117
Partido Acción Nacional (pan)
12
120
Partido de la Revolución Democrática (prd)
Partido del Trabajo (pt)
238
Diputados
Partido Revolucionario Institucional (pri)
Porcentaje (%) --
1
2.4
23.4
24.0
47.6
Diputados 3
16
8
204
55
208
pan
Porcentaje (%) 0.6
3.2
1.6
40.8
11
41.6
Diputados --
17
6
148
97
202
pan
Porcentaje (%) --
3.4
1.2
29.6
19.4
40.4
Diputados --
17
11
206
125
106
pan
--
3.4
2.2
41.2
25
21.2
Porcentaje (%)
--
23
14
142
63
240
pan
LXI (2009-2012)
Diputados
LX (2006-2009)
--
4.6
2.8
28.4
12.6
48
Porcentaje (%)
LIX (2003-2006)
--
28
14
114
101
213
pri
LXII (2012-2018)
Diputados
LVIII (2000-2003)
--
5.6
2.8
22.8
20.2
42.6
Porcentaje (%)
Cuadro 1. Integración de la Cámara de Diputados
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Partido gobernante
--
--
--
Partido Nueva Alianza
Partido Social Demócrata y Campesino (psdc)
Movimiento CiudadanoA
100
1.6
--
--
--
--
Diputados 500
3
--
--
--
1
2
2.8
Porcentaje (%) 100
0.6
--
--
--
0.2
0.4
500
25
--
--
--
5
--
3.5
pan
Porcentaje (%) 100
5
--
--
--
1
--
500
3
--
5
9
18
--
Diputados 3.5
pan
Movimiento Ciudadano es el nombre por el que cambió el antiguo Partido Convergencia.
500
Porcentaje (%) --
pan
100
0.6
--
1
1.8
3.6
--
Porcentaje (%)
LX (2006-2009)
500
4
6
--
8
--
--
3.9
pan
LXI (2009-2012)
Diputados
LIX (2003-2006)
100
0.8
1.2
--
1.6
--
--
Porcentaje (%)
LVIII (2000-2003)
Diputados
Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Gobernación (2015).
A
Número efectivo de partidos
Total
8
--
Partido Convergencia
Partido independiente
--
Diputados
Partido Alianza Social (pas)
2.9
LVII (1997-2000)
Legislatura
500
--
20
--
10
--
--
3.5
pri
LXII (2012-2018)
Diputados
Continuación.
100
--
4
--
2
--
--
Porcentaje (%)
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--
pvem
--
Movimiento Ciudadano
128
100
3.9
--
--
--
Senadores 128
--
--
--
1
--
5
16
46
60
2.7
pan
Porcentaje (%) 100
--
--
--
0.8
--
3.9
12.5
35.9
46.9
128
3
--
--
1
--
5
15
47
57
2.8
pan
Porcentaje (%) 100
2.3
--
--
0.8
--
3.9
11.7
36.7
44.5
Senadores 128
1
--
2
5
5
6
26
51
32
3.7
pan
100
0.8
--
1.6
3.9
3.9
4.7
20.3
39.8
25.0
Porcentaje (%)
128
2
5
3
--
5
7
23
51
32
3.8
pan
LXI (2009-2012)
Senadores
LX (2006-2009)
100
1.6
3.9
2.4
--
3.9
5.6
17.5
39.7
25.4
Porcentaje (%)
LIX (2003-2006)
128
--
--
1
--
6
7
22
38
54
3.3
pri
LXII (2012-2018)
Senadores
LVIII (2000-2003)
Senadores
Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Gobernación (2015).
Número efectivo de partidos
Total
5
--
Partido Nueva Alianza
Partido independiente
--
Partido Convergencia
0.8
--
17
prd
1
25 13.3
32
pan
pt
57.0
Senadores
73
Porcentaje (%)
pri
2.4
pri
Partido gobernante
Partido
LVII (1997-2000)
Legislatura
100
--
--
0.8
--
4.7
5.5
17.2
29.7
42.2
Porcentaje (%)
Cuadro 2. Integración del Senado de la República
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Disciplina partidista La transición a la democracia trastocó parte de los pilares que sostuvieron al autoritarismo en el pasado: activó la competencia electoral, pluralizó el Congreso, dejó de constituir gobiernos unificados y dividió a las ramas ejecutiva y legislativa del Estado, pero apenas afectó a la disciplina de los grupos parlamentarios. Se estima que durante las cerca de siete décadas de gobiernos unificados por la hegemonía del pri, los legisladores observaron una disciplina casi absoluta en torno a las iniciativas del Ejecutivo (Mascott 2006, 6). El patrón empezó a cambiar de manera paralela al crecimiento de la competitividad electoral, a partir de 1988, y en la LVII Legislatura, la primera de un gobierno dividido, comenzaron a observarse los primeros signos de votos divididos en los grupos parlamentarios.8 En sus análisis, Alonso Lujambio (2001), María Amparo Casar (2008), Everardo Rodrigo Díaz Gómez (2006) y María de los Ángeles Mascott Sánchez (2006) detectaron la presencia de voto dividido en torno a algunas iniciativas, pero coincidieron en que los grupos parlamentarios se comportaban unidos en el mayor número de las votaciones, lo cual indicaba que aún eran los actores principales del proceso legislativo. En efecto, una elevada disciplina continúa siendo característica del comportamiento legislativo de la mayoría de los grupos parlamentarios en México,9 pero el fenómeno del voto dividido sigue incrementándose en la mayoría de las fracciones parlamentarias, de manera particular en el pri (Mascott 2006, 2-34), lo cual parece responder más a un creciente posicionamiento del interés de los gobernadores entre los legisladores federales que a una tendencia entre estos a responder al interés de los electores de sus distritos (Díaz Rebolledo 2005; Langston 2010; Cantú y Desposato 2010; Báez 2013 y 2014).
8
9
María de los Ángeles Mascott (2006, 2-34) denomina voto dividido al hecho de que los legisladores de una misma fracción política voten en sentidos diferentes, con independencia de la causa que motive ese comportamiento. El comportamiento cambió en 2014 en el Partido de la Revolución Democrática, al dividirse a la mitad en algunas votaciones de las iniciativas del Pacto por México, durante la LXII Legislatura.
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Gobernabilidad en el nuevo sistema de partidos La pluralidad del Congreso activó el uso de sus facultades constitucionales para influir en la definición de las políticas públicas. A partir de la emergencia del primer gobierno dividido en sentido horizontal, toda decisión legislativa exige la negociación y el acuerdo entre al menos dos grupos parlamentarios. Desde esta mecánica, y en un contexto en el que los partidos registran elevados niveles de disciplina,10 el proceso legislativo dejó de ser controlado por el partido gobernante para depender del acuerdo entre las dirigencias nacionales de los partidos presentes en las legislaturas. Las primeras prácticas de coalición legislativa11 en México —alianzas entre partidos para sumar mayorías— tuvieron lugar en la LIV Legislatura (1988-1991), cuando el gobernante pri debió aliarse con el entonces opositor pan para la aprobación de varias reformas a la Constitución propuestas por el presidente de esa epoca, Carlos Salinas de Gortari (Lujambio 2001, 264-75); pero se volvieron una práctica obligada a partir de la LVII Legislatura (1997-2000), cuando se formó el primer gobierno dividido. Cuadro 3. Representación del partido gobernante en el Congreso
Legislatura
Partido gobernante
Cámara de Diputados
Cámara de Diputados
Senado de la República
Senado de la República
Escaños
Porcentaje (%)
Escaños
Porcentaje (%)
LVII (1997-2000)
Revolucionario Institucional (pri)
239
47.8
77
60.15
LVIII (2000-2003)
Acción Nacional (pan)
208
41.46
47
36.71
10
Se utiliza el término disciplina en referencia a la unidad en el voto de los grupos parlamentarios, aunque estrictamente indica el acatamiento a la dirección de las votaciones que exige la dirigencia partidista, lo cual es imposible de conocerse en México hasta el momento. 11 Se considera que hay una coalición legislativa cuando en las votaciones de una iniciativa 50% o más de los miembros de las bancadas de dos o más partidos políticos votan en el mismo sentido.
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Continuación.
Legislatura
Partido gobernante
Cámara de Diputados
Cámara de Diputados
Senado de la República
Senado de la República
Escaños
Porcentaje (%)
Escaños
Porcentaje (%)
LIX (2003-2006)
pan
151
30.20
47
36.71
LX (2006-2009)
pan
137
41.0
52
40.62
LXI (2009-2012)
pan
141
28.2
50
39.06
LXII (2012-2015)
pri
213
42.6
54
42.18
Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Gobernación (2015).
En un análisis del comportamiento de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados en un contexto de gobiernos divididos, Casar (2008, 229-31) detectó que, contra la parálisis que se temía, la actividad legislativa se ha revitalizando, varias leyes y reformas de trascendencia han sido aprobadas y una gran variedad de coaliciones legislativas se han configurado para su aprobación. De un promedio de 147 iniciativas aprobadas en cada una de las cinco últimas legislaturas de gobiernos unificados, se pasó a un promedio de 300 en las primeras cinco de gobiernos divididos; no obstante, la tasa de aprobación bajó de 46 a 16.71% ante el aumento exponencial de estas. Cuadro 4. Iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados (1982-2012)A Legislatura
LII
LIII
LIV
LV
LVI
LVII
LVIII
LIX
LX
LXI
Ejecutivo
139
128
70
84
56
32
60
43
42
32
Legisladores federales
159
412
212
174
190
573
1044
2733
2733
3624
Legislaturas locales
10
3
0
2
2
34
85
107
94
79
308
559
294
260
250
668
1206
2800
2869
3735
Total A
Las legislaturas sombreadas en gris corresponden a gobiernos unificados; las no sombreadas, a gobiernos divididos.
Fuente: Elaboración propia con base en Casar (2008, 230) y Cámara de Diputados.
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El sistema de partidos plural cambió la relación Ejecutivo-Legislativo al desplazar al presidente de la República como el principal iniciador de reformas legales y constitucionales, obligándolo a presentar solo aquellas en las que presume tener posibilidades de conseguir aprobación, y provocando una reducción de la tasa de éxito de sus iniciativas, debido a los casos en los cuales no logra el consenso. De acuerdo con Casar (2008, 240), en las cinco legislaturas previas al surgimiento del primer gobierno dividido, la tasa promedio de aprobación de las iniciativas del Ejecutivo fue de 97%; en tanto que para la LVII Legislatura, la primera con un gobierno dividido, el indicador cayó a 84 por ciento. En las LVIII y LIX legislaturas, que acompañaron al gobierno de Vicente Fox, la tasa de éxito de las iniciativas presidenciales descendió a 77.4 y a 60%, de manera respectiva, y solo se recuperó ligeramente, a 85.7%, en la LX Legislatura, para descender de nuevo, a 82.4, en la LXI. Cuadro 5. Tasa de éxito de las iniciativas del Ejecutivo Gobiernos unificados (cinco legislaturas 1982-1997)
Gobiernos divididos LVII Legislatura (19972000)
LVIII Legislatura (20002003)
LIX Legislatura (20032006)
LX Legislatura (20062009)
LXI Legislatura (20092012)
Porcentaje promedio (%)
Porcentaje (%)
Porcentaje (%)
Porcentaje (%)
Porcentaje (%)
Porcentaje (%)
97
84
77.4
60
85.7
82.4
Fuente: Elaboración propia con base en Casar (2008, 240) y Cámara de Diputados.
Casar detectó, por otra parte, la formación de decenas de coaliciones para la aprobación de iniciativas de ley en cada legislatura, lo que indica que estas se tuvieron que ir negociando tema por tema; que la coalición más frecuente era la de todos los partidos, lo cual comúnmente ocurre en proyectos que no generan controversia; que en los gobiernos divididos del pri y del pan diversas fuerzas políticas participaron en las coaliciones en torno a las iniciativas del Ejecutivo, lo que supone un amplio consenso, pero a elevados costos, y que la alianza más frecuente en torno a las iniciativas presidenciales fue pan-pri —partidos
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ubicados en el espectro ideológico centro-derecha—, en tanto que el prd —de centro-izquierda— prefirió excluirse, principalmente de las coaliciones en torno a temas económicos.
Sistema de partidos en el ámbito federal La competitividad electoral, el reacomodo del voto y la configuración de un sistema dominado por tres partidos en el ámbito nacional activaron también el federalismo constitucional, al posibilitar la alternancia de organizaciones políticas en las entidades federativas, pluralizar las gubernaturas y romper los lazos partidistas que en el pasado hicieron depender a todos los gobernadores del titular del Ejecutivo federal. Así, el fenómeno de la democratización abarcó el país a lo largo y ancho de todo su territorio, pero con diferentes grados de avance de acuerdo con el régimen de partidos y el sistema electoral impulsado en cada estado. A partir de 1989, varios estados comenzaron a registrar uno o más periodos en los que sus gobiernos fueron ocupados por partidos distintos al gobernante en el ámbito federal, aunque la contundencia de esta inclinación se debilitó en 2012, al regresar al Ejecutivo federal el anteriormente hegemónico pri y coincidir las alternancias estatales, en su mayoría, con este. Los municipios se constituyeron en el primer espacio que vio crecer la competitividad electoral y los territorios en los que la oposición conquistó sus primeros triunfos (Loaeza 2000, 93-104). Para 1989, las conquistas electorales de los partidos de oposición alcanzaron a los gobiernos de los estados. La alternancia de partidos en el ámbito estatal arrancó en Baja California y pronto se extendió a otras entidades. Para el año 2000, cuando el pri perdió la silla presidencial, la alternancia en los gobiernos estatales había alcanzado a 13 entidades: Aguascalientes, Baja California Norte, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León y Querétaro estaban en manos del pan —partido gobernante en el ámbito nacional—; Baja California Sur, Distrito Federal, Tlaxcala y Zacatecas eran gobernados por el prd, mientras que Nayarit y Chiapas tenían gobernadores postulados por alianzas pan-prd (Bravo 2008, 110-36). En junio de 2003, el pri —opositor en el ámbito federal— mantenía el gobierno en 17 estados; el pan —gobernante Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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en el ámbito federal—, en 8 estados, y el prd, en 5. Para 2006, cuando el pan ganó por segunda ocasión las elecciones presidenciales, también gobernaba en 9 entidades federativas; en tanto que el pri mantenía el gobierno en 16, y el prd gobernaba 6. Al regreso del pri a la Presidencia de la República, en 2012, también gobernaba en 22 estados; el pan, en 6; prd, en 3; mientras que uno, Sinaloa, era gobernado por la coalición pan-prd. Cuadro 6. Alternancia de partidos en gobiernos estatalesA Entidad
Primera
Aguascalientes
pan
(2001)
Baja California
pan
(1988)
Baja California Sur
prd
(1999)
Campeche
pri
Chiapas
Segunda pri
(2000)
--
--
--
--
pan
(2011)
--
--
--
--
--
prd
(2006)
pri-pvem
Chihuahua
pan
Coahuila
pri
(1999)
Colima
pri
(1997)
Distrito Federal
prd
Durango
pri
Estado de México
pri
Guanajuato
pan
(1991)
Guerrero
prd
(2005)
Hidalgo
pri
Jalisco
pan
Michoacán
pri
(1992)
prd
(2002)
pri
Morelos
pri
(1994)
pan
(2000)
prd
Nayarit Nuevo León
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(1992)
Cuarta
(2010)
(1997)
pan-prd
Tercera
--
--
--
--
--
--
--
--
--
--
(1992)
--
--
--
(1995)
--
--
--
--
--
--
--
--
--
--
--
--
(1997)
pri
(2015)
pri
(2013)
(1993) (1995)
pan-prd
(1999) pri
--
--
pri
(1998)
(2012)
(1996)
--
pri
(2006)
pan
(1997)
pri
(2012)
prd
(2015)
(2012)
--
--
--
(2003)
Independiente (2012)
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Continuación. Entidad
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
pan-prd-
Oaxaca
pri
(1992)
Convergencia (2010)
--
--
Puebla
pri
(1999)
pan
(2010)
--
--
Querétaro
pan
(2012)
--
Quintana Roo
pri
(1999)
pan
(2010)
--
--
San Luis Potosí
pri
(1993)
pan
(2003)
Sinaloa
pri
(1993)
pan-prd
Sonora
pri
(1991)
pan
(2009
Tabasco
pri
( 1995)
prd
(2013)
--
--
Tamaulipas
pri
(1993)
--
--
--
Tlaxcala
pri
(1993)
Veracruz
pri
(1998)
Yucatán
pri
(1995)
pan-prd
Zacatecas
pri
(1992)
prd
A
(1997)
pri
(2009)
prd
pan
pri
(2009)
(2011)
(1999)
-pri
(1998)
--
(2015)
pan
-(2001)
--
(2005)
--
pri
(2010)
--
--
pri
(2007)
--
pri
(2010)
--
Se sombrean las entidades que no han registrado alternancia de partidos en sus gobiernos.
Fuente: Elaboración propia con base en Bravo (2008, 268-70 y 337-40) hasta 2010, y en los institutos estatales electorales a partir de entonces y hasta 2015.
La alternancia de partidos en los gobiernos estatales condujo a una división de poderes en sentido vertical. En 1997, al iniciar la segunda legislatura del último sexenio del siglo xx, en la que el pri tuvo la Presidencia de la República, la relación entre el partido gobernante en el país y las entidades que gobernaba en el ámbito local era de 25 gubernaturas, es decir, 78 por ciento. El porcentaje cayó a 22% para el año 2000, cuando el pan ganó la Presidencia; subió a 28% en 2006, año en que el pan fue ratificado en la Presidencia (Bravo 2008, 101 y 118), para repuntar a 68% en 2012, al regreso del pri al Ejecutivo federal.
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Recapitulación El cambio político registrado en México en los últimos años abrió los puestos de representación popular a la competencia entre partidos y permitió la consolidación, en el ámbito nacional, de un sistema plural en el que predominan tres fuerzas políticas. La fragmentación del sistema ha crecido de manera paulatina y continúa en aumento. Las tres fuerzas políticas que predominan en el sistema se ubican cerca del centro en el espectro ideológico, aunque el pan y el pri muestran una inclinación hacia la derecha, y el prd, hacia la izquierda, manteniendo una relación moderada. La dirección del voto y la fragmentación del sistema han llevado a la formación de gobiernos divididos en el ámbito federal desde 1997, que si bien no han conducido a la temida parálisis o mutuo bloqueo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, sí han moderado su relación, haciendo que el presidente evite presentar ante el Congreso proyectos de políticas públicas que, sabe, encontrarán resistencia para ser aprobados. En el marco de un sistema de gobierno presidencial, el sistema de partidos mexicano carece de estímulos para la formación de coaliciones legislativas estables, por lo cual el proceso legislativo ha avanzado mediante la negociación de alianzas tema por tema entre los líderes nacionales de los grupos parlamentarios, que hasta el momento mantienen un elevado control del comportamiento de sus bancadas. Una elevada disciplina partidista continúa siendo característica del sistema, pero el voto de los grupos parlamentarios comienza a dividirse impulsado por el interés de los líderes estatales de los partidos políticos y no del electorado. La democracia en México muestra diversos grados de consolidación en los estados, que varían de acuerdo con las particularidades de cada uno, el sistema electoral y el régimen de partidos que cada entidad ha impulsado; al tiempo que se acompaña con el fenómeno del descrédito que registran los partidos entre los ciudadanos, común en diversas democracias del mundo en las que crecen las visiones apartidistas que abogan por una mayor y más directa participación de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, o bien, que abonan por el abstencionismo. De acuerdo con una encuesta realizada por Consulta Mitofsky en 2013, para junio de ese año la institución de los partidos generaba nula confianza
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en 33.7% del electorado; poca en 18.2% y regular en 31.3%; solamente 5% refería confiar mucho en los partidos políticos y el restante 6.1% no respondió. En tanto que entre 1994 y 2009 el fenómeno del abstencionismo registraba una tendencia al alza, al pasar de 23 a 4%, de acuerdo con un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (2012, 4).
III. Teoría del impacto del sistema de partidos en la gobernabilidad Interacción sistema de gobierno-sistema de partidos La interacción de los sistemas de gobierno, electoral y de partidos define las características particulares de los sistemas políticos. Los efectos que en la eficacia de los gobiernos produce el diseño particular de cada sistema y su interacción con los otros han sido tema de estudio y debate del neoinstitucionalismo.12 De manera particular, las combinaciones institucionales que permiten al sistema de gobierno presidencial operar con mayor eficacia en la toma de decisiones públicas, comenzaron a ser analizadas poco después del retorno a la democracia de varios países de América Latina, cuyas constituciones contemplan sistemas de separación de poderes similares al de Estados Unidos de América. En sus estudios, Scott Mainwaring, Matthew Shugart y Stephan Haggard (Mainwaring y Shugart 2002b; Shugart y Haggard 2001) demostraron que los sistemas presidenciales registran importantes variaciones entre sí, que tienen implicaciones en la eficacia del régimen. Una de las principales variaciones institucionales que genera diferencias en el desempeño de los sistemas presidenciales es el dominio de los presidentes en la formulación de las políticas, el cual está en función de la interacción de los poderes constitucionales que obligan a que sus preferencias se tomen en cuenta
12
Esta corriente teórica sostiene que el diseño de las instituciones modela el comportamiento político.
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en el proceso legislativo y, otra, sus poderes partidarios, esto es, el control que ejercen en sus partidos, y del que estos tienen mayoría de escaños en el Congreso. Entre las disposiciones constitucionales que permiten que las preferencias de los ejecutivos en los procesos legislativos se tomen en cuenta destacan el poder de decreto, que permite promulgar una nueva legislación sin el consentimiento del Congreso; el de veto, que permite al Ejecutivo aceptar o rechazar parte o una ley en su totalidad aprobada por el Congreso, enviando sus observaciones para eventuales ajustes, o bien, negándole su promulgación; facultades exclusivas de iniciativa de ley en determinadas áreas de política, como el presupuesto, y la facultad de solicitar que sus iniciativas tengan prioridad en la agenda del Congreso, entre otras. Los poderes legislativos partidistas, por su parte, surgen de la fuerza que dan al Ejecutivo los vínculos que tiene con su partido, la posición de este en el Congreso y la disciplina interna partidista. De acuerdo con Mainwaring y Shugart (2002b, 19-64), los sistemas de partidos juegan un papel importante en el funcionamiento de los sistemas presidenciales, en buena medida por el número de partidos que los integran y su disciplina interna, aunque también por el espectro ideológico que abarcan. Para ambos especialistas, según el sistema de partidos con el cual se combinan, los sistemas presidenciales presentan variables en su funcionamiento: la combinación del régimen presidencial con un sistema multipartidista es adversa a la estabilidad porque entorpece la formación de gobiernos con mayoría en el Congreso y es más propensa a la polarización ideológica, lo que aumenta la posibilidad de inmovilismo, de debilidad del Poder Ejecutivo y el riesgo de un conflicto desestabilizador entre los poderes del Estado; su combinación con un sistema multipartidista altamente fragmentado, en el que ningún partido tiene la mayoría en el Congreso, dificulta la formación de coaliciones estables de gobierno; en cambio, las democracias presidenciales con sistemas de dos partidos tienden a ser más estables porque facilitan el surgimiento de gobiernos unitarios y la formación de coaliciones de gobierno estables. Juan Linz (1990a) y Giovanni Sartori (2003) sostienen que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados; Mainwaring y Shugart (2002b) argumentan que cierto nivel de disciplina en los partidos también favorece el buen funcionamiento de los sistemas presidenciales.
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En los sistemas presidenciales, cuando la disciplina partidista es alta los Ejecutivos pueden negociar primordialmente con los líderes partidarios para conseguir el apoyo de sus partidos, lo que reduce el número de actores involucrados en las transacciones políticas; sin embargo las negociaciones se dificultan cuando el Ejecutivo se encuentra en una situación de gobierno sin mayoría ante un partido o una coalición estable y altamente disciplinada de oposición que tiene mayoría de bancas en las dos cámaras del Congreso. En cambio, cuando los miembros individuales de un partido son libres para actuar al margen de un liderazgo que se opone al Ejecutivo, algunos pueden ser convencidos de unirse al partido del Presidente para ciertas propuestas legislativas, lo que fomenta el uso de clientelismos y patronazgos. Sin embargo, la indisciplina con frecuencia dificulta las relaciones entre gobierno, partidos y legislatura, pues los líderes de un partido pueden negociar un Pacto, pero los miembros legislativos del partido no se sienten obligados a cumplirlo (Mainwaring y Shugart 2002c, 208).
Ante situaciones que dificultan la gobernabilidad democrática —como la frecuente configuración de gobiernos sin mayoría y enfrentamiento entre poderes—, representantes del neoinstitucionalismo han recomendado cambiar de régimen de gobierno, a uno parlamentario o semipresidencial, o bien, reducir la fragmentación del sistema de partidos mediante la combinación de mecanismos institucionales, como la elevación de las barreras de acceso para la obtención de registro como partido, la reducción de la magnitud de los distritos en los sistemas de representación proporcional o la introducción de ciclos electorales en los que los comicios presidenciales y los legislativos sean concurrentes.
Mecanismos del sistema electoral que modelan el sistema de partidos Los sistemas de partidos son modelados por las estructuras de clivaje y factores culturales de un país, pero también por reglas y secuencias electorales. Las normas electorales impactan en el sistema de partidos al incidir en la forma en que los votos se transforman en escaños e influir en si el elector vota por un partido Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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o por una persona (Sartori 2003, 15-26). Al hacerlo, afectan la fragmentación del sistema y el comportamiento de los representantes. Los sistemas electorales mayoritarios, en los que compiten candidatos unipersonales en distritos uninominales, que definen solo un espacio de representación y en los que la elección del votante es canalizada y limitada a una sola alternativa, tienden a configurar sistemas de pocos partidos, básicamente bipartidistas, porque se trata de un juego en el cual el ganador se queda con todo (el único espacio de representación en juego), y en el que sobreviven los partidos más fuertes. Los sistemas mayoritarios generan incentivos en los representantes para mantener fuertes vínculos con el electorado, debido a que el cultivo de su imagen personal es fundamental para su triunfo. El vínculo y la rendición de cuentas hacia los votantes aumentan cuando el sistema electoral permite su reelección inmediata (Nohlen 1994, 47-85). Los sistemas de representación proporcional, en cambio, fueron diseñados para abrir espacios a las minorías y, por lo tanto, tienden a generar sistemas con más partidos, más fragmentados. En aquellos se ponen en juego dos o más puestos de representación popular y los triunfos se comparten entre los partidos, de acuerdo con el porcentaje de votos que obtiene cada uno y la fórmula utilizada para su transformación en curules. En estos sistemas se proponen listas de candidatos por partidos, las votaciones se realizan en distritos plurinominales y se contemplan múltiples posibilidades de elección. El grado de fragmentación del sistema de partidos que producen los sistemas electorales proporcionales suele corregirse reduciendo el tamaño de los distritos, es decir, los puestos de elección que se asignarán; estableciendo un umbral de votación para que los partidos tengan derecho a la distribución de las curules o un sistema de doble ronda, entre otros mecanismos institucionales. Los sistemas electorales proporcionales también modulan el comportamiento de los representantes. Cuando compiten listas de partidos cerradas y bloqueadas, los representantes deben su aparición y posición en ellas a las dirigencias de sus partidos, por lo que podrían tender a sentirse más comprometidos con la disciplina partidista antes que con atender las demandas de los electores de sus distritos. El incentivo de estos sistemas en el comportamiento de los candidatos y futuros representantes se mitiga en los casos en que se contemplan listas de
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candidatos abiertas a que los electores incidan en el orden de quienes obtendrán los escaños, es decir, en aquellos en los que se contempla que, además del voto al partido, se señalen y contabilicen las preferencias de los votantes de los candidatos incluidos en las listas. Los sistemas electorales mixtos, como el mexicano, buscan rescatar lo mejor de ambos modelos y mitigar sus efectos negativos. Debido a que los sistemas de gobierno presidencial, o sistemas de separación de poderes, contemplan una doble legitimidad, con la elección del presidente y el Congreso en procesos independientes, la coincidencia o no de ambas elecciones puede tener un efecto de arrastre en el voto de los ciudadanos, quienes tenderían a votar para integrar el Legislativo con el mismo partido que el de su candidato favorito al Ejecutivo (Payne y Zovatto 2006, 19-40). En el caso de México, este efecto no se ha observado en los últimos años, debido a que los electores han tendido a emitir un voto dividido: por un partido para el Ejecutivo y por otro para sus representantes en el Congreso, quizá con el propósito de activar el contrapeso entre ambos poderes del Estado. El comportamiento de los representantes también puede ser modelado por los métodos de selección de candidatos que utilizan los partidos: cuando son designados o definidos por métodos centralizados, pueden sentirse más comprometidos con los liderazgos; en cambio, si obtienen sus candidaturas mediante una competencia interna, en la que participen militantes o también ciudadanos, su compromiso y, por tanto, su rendición de cuentas pueden dirigirse hacia los militantes de sus distritos o hacia los ciudadanos.
Partidos y leyes de partidos Las democracias modernas son democracias de partidos. Como agrupaciones de ciudadanos que presentan alternativas estructuradas de programas de gobierno en las contiendas electorales, canalizan y articulan la diversidad de posturas políticas de una sociedad y, una vez en los espacios de representación popular, facilitan la toma de decisiones públicas. Los partidos reclutan y postulan candidatos para cargos de elección popular; promueven la participación política en las votaciones; agregan intereses alrededor de posiciones políticas; conforman y dan respaldo a Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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gobiernos; representan oposiciones pacíficas, y se constituyen en puentes entre la sociedad civil y el Estado. No obstante, las recientemente renovadas democracias latinoamericanas enfrentan una profunda crisis de representatividad, credibilidad y legitimidad. Los partidos y los parlamentos registran niveles de confianza que van de 20 a 25% en las encuestas de Latinobarómetro (Zovatto 2013, 43). Daniel Zovatto asegura que el malestar con la política y con los partidos en particular refleja la insatisfacción ciudadana por la falta de transparencia y de resultados, de ahí la necesidad de que se cuente con un marco jurídico que genere mayor transparencia, certidumbre y estabilidad a los sistemas políticos. Las leyes de partidos están diseñadas con el propósito de contribuir a que estos se conviertan en instituciones políticamente relevantes, con democracia interna, transparentes, con un sistema de rendición de cuentas respecto al manejo de sus recursos financieros, dotados de reglas que favorezcan la equidad y la representación efectiva de los ciudadanos. La regulación jurídica de los partidos determina las normas que rigen su formación, organización, financiamiento, facultades y límites; sus derechos y deberes; su estructura y principios de organización, y los derechos y las obligaciones de sus militantes. Los promotores de las leyes de partidos plantean que con estas es factible contribuir a recuperar los índices de confianza y participación política de los ciudadanos.
IV. Reforma político-electoral de 2014 y régimen de partidos El 2 de diciembre de 2012, el presidente de la República, Enrique Peña Nieto, y los líderes nacionales del pri, María Cristina Díaz; pan, Gustavo Madero, y prd, Jesús Zambrano, anunciaron el Pacto por México, un mecanismo para acordar y poner en marcha una serie de políticas públicas necesarias para “impulsar el desarrollo del país” (Pacto por México 2012), varias de las cuales requerirían adecuaciones constitucionales. Con el acuerdo, los firmantes reconocieron que el sistema de partidos configurado en el país en los últimos años obstaculizó la formación de consensos en
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torno a necesarias adecuaciones estructurales, debido a que los partidos políticos tendían más a la competencia que a la cooperación. El pacto —primera alianza política estructurada en torno a un proyecto común que incluyó varios temas de índole social, económico y político— comprometió el respaldo del Ejecutivo federal y la fuerza de los tres partidos políticos nacionales más relevantes en el Congreso de la Unión, los gobiernos y los congresos estatales, logrando mantener su compromiso durante poco más de un año, estabilidad máxima que le permitió la lejanía de los siguientes procesos electorales federales, el grado de controversia de las iniciativas previstas y un contexto institucional carente de incentivos para la formación de coaliciones políticas estables. Con el acuerdo, los firmantes propusieron profundizar en el proceso de democratización del país con base en tres ejes rectores: 1) El fortalecimiento del Estado mexicano. 2) La democratización de la economía y la política, así como la ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales. 3) La participación de los ciudadanos como actores fundamentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas. El pacto incluyó 96 compromisos de política pública en el marco de cinco acuerdos generales: 1) Sociedad de derechos. 2) Crecimiento económico, empleo y competitividad. 3) Seguridad y justicia. 4) Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. 5) Gobernabilidad democrática. En el acuerdo para la gobernabilidad democrática se destacó la importancia de impulsar reformas “que hagan más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático” (Pacto por México 2012). Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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Los compromisos dirigidos a modelar el sistema de partidos fueron: 1) Aprobar una ley general de partidos, que genere mayor certidumbre, transparencia y estabilidad al sistema político en su conjunto (compromiso 89). 2) Impulsar una reforma electoral que reduzca y permita mayor transparencia del gasto de los partidos y cree una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única que se encargue tanto de las elecciones federales como de las estatales y municipales (compromiso 90). 3) Aprobar la ley reglamentaria de candidaturas independientes (compromiso 93) y revisar la reelección de los legisladores (compromiso 94). Producto de este último compromiso, la reforma constitucional político-electoral de 2014 sustituyó al Cofipe por la lgpp, que regula los partidos nacionales y locales; la lgipe, que reglamenta los procedimientos electorales y las candidaturas independientes en el ámbito nacional, y la lgsmime, que sanciona los delitos electorales.
Ley General de Partidos Políticos Es el primer ordenamiento jurídico en México que regula a estas instituciones de manera independiente a los procesos electorales. Reglamentaria del artículo 41 constitucional, en el cual se considera a los partidos entidades de interés público, la ley se nutre en su mayor parte de lo que fue el libro segundo del Cofipe, pero da un paso más en el régimen jurídico de los partidos políticos al dedicar un título completo a la vida interna de esas instituciones, establecer un vínculo directo con los ciudadanos en materia de transparencia y destinar un capítulo a regular sus informes de ingresos y gastos. La ley deriva de una reforma político-electoral que retira a los partidos el monopolio de la postulación de candidatos a puestos de representación popular, mismo que ejercieron entre 1946 y 2014, pero con su expedición el legislador reitera la relevancia de estas instituciones para la democracia mexicana. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación
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política, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público (cpeum, artículo 41, fracción I, 2015).
Los partidos facilitan la formación de la representación nacional, la conformación de gobiernos y la toma de decisiones públicas, de ahí la importancia de que recuperen legitimidad entre los ciudadanos, democratizando sus prácticas internas y estableciendo un sistema de rendición de cuentas hacia la ciudadanía. El régimen jurídico de partidos políticos en México arrancó con su inclusión en la Ley Electoral de 1911 y ha evolucionado históricamente en diversas etapas (Larrosa y Guerra 2006, 240-60). Fue en 2007 cuando se hizo énfasis en regular su vida interna. Primera etapa. Entre 1911 y 1945 se expidió la Ley Electoral de 1911, su reforma de 1917 y la Ley para la Elección de los Poderes Federales de 1918. En estas se reglamentó la creación e integración de los partidos, estableciendo requisitos de fundación con base en su número de simpatizantes, al tiempo que se les obligaba a contar con un programa político y de gobierno, y a abstenerse de sostener postulados religiosos y raciales. Esta etapa se desarrolló en un contexto de organización electoral descentralizada y regulación mínima de los partidos. Segunda etapa. Entre 1946 y 1976 se promulgaron la Ley Federal Electoral de 1946 y su reforma de 1949, la Ley Federal Electoral de 1951 y su reforma de 1954. En 1963 se expidió otra Ley Federal Electoral, que fue reformada en 1970 y 1973. La regulación en estas leyes definía a los partidos como asociaciones constituidas para fines electorales y de interacción política; elevaba el requerimiento de número de asociados y la forma de su distribución en el país para que la Secretaría de Gobernación les otorgara registro como organizaciones de alcance nacional. Las normas obligaban a los partidos a contar con un sistema de elección interna para designar candidatos y un sistema de sanciones para los afiliados que faltaran a sus principios legales y políticos; les permitía interponer protestas legales por anomalías en la organización, desarrollo y cómputo de los comicios, y los integraba como comisionados con voz y voto ante la Comisión Federal Electoral. Esta etapa se desarrolló en un contexto de centralización y concentración del sistema electoral mexicano en el gobierno federal. Tercera etapa. Abarca de 1977 a 2007, periodo en el cual se expidieron la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (loppe) de 1977,
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el Código Federal Electoral de 1987, y el Cofipe de 1990, con sus subsecuentes reformas hasta 2005. Larrosa (2005) divide esta etapa en dos subperiodos. Primero (1977-1989). Arranca con la reforma constitucional de 1977, que incorpora a la Carta Magna la figura de los partidos políticos como instituciones de interés público, inicia su financiamiento con recursos predominantemente públicos y les concede, entre otras prerrogativas, su acceso permanente al radio y la televisión. El subperiodo se caracteriza por la flexibilización de los requisitos para integrar y registrar a los partidos, con figuras como el registro condicionado. Segundo (1990-2007). Contempla al Cofipe de 1990, con sus subsecuentes reformas hasta 2006. En un primer momento recupera la figura del registro condicionado para los partidos pero restringe su vigencia y el registro definitivo al resultado de las elecciones, y amplía las bases de su financiamiento, inicia la fiscalización de sus recursos y establece disposiciones relativas a las campañas electorales. La reforma de 1996 desaparece la figura del registro condicionado, e incrementa de 1.5 a 2% del total de votación nacional el umbral para conservar el registro y las prerrogativas. Pone fin a la cláusula de gobernabilidad, al establecer que en la Cámara de Diputados ningún partido podrá contar con un número total de diputados electos por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional) equivalentes a más de 8% de votación, a excepción de que lo haga mediante sus triunfos en la modalidad de mayoría relativa. Este subperiodo se da en un contexto de organización de los comicios descentralizados. La organización federal de las elecciones queda en manos de una entidad autónoma: el entonces Instituto Federal Electoral (ife), y la solución de las controversias en la materia se delega a un órgano especializado, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Las elecciones estatales quedan en manos de institutos estatales electorales. Cuarta etapa.13 Inicia con la reforma de 2007-2008 al Cofipe y continúa con la lgpp de 2014. Con ella comienza una regulación más detallada de la vida interna de los partidos, se establecen obligaciones en materia de transparencia y se arranca
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Esta etapa se agrega a las clasificadas por Larrosa.
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un régimen de rendición de cuentas hacia la ciudadanía. Esta etapa transita de un contexto de organización descentralizado a otro centralizado, que dispone la homologación de las normas electorales y de partidos para todos los procesos (federales y estatales) y partidos (nacionales y locales).
Reforma de 2007-2008 al Cofipe La reforma electoral de 2007-2008 es recordada, entre otras razones, por establecer un nuevo modelo de comunicación política en México, al delegar al ife la administración única de los tiempos oficiales para la difusión de las campañas institucionales de las autoridades electorales (federales y locales) y en el ejercicio de las prerrogativas de los partidos, instituciones a las que prohibió, al igual que a cualquier persona física o moral, contratar propaganda político-electoral en radio y televisión. Pero la reforma innovó también en otros aspectos, entre ellos, al iniciar una mayor regulación de la vida interna de los partidos. A partir de la reforma, los asuntos internos de los partidos se definieron como: El conjunto de actos y procedimientos relativos a su organización y funcionamiento, con base en las disposiciones previstas en la Constitución, en el Cofipe, así como en el estatuto y reglamentos que aprueben sus órganos de dirección (cpeum, artículo 41, base I, párrafo II, 2015, y Cofipe, artículo 46, párrafos 1 y 2, 2008).
Los asuntos internos de los partidos incluyen la elaboración y modificación de sus documentos básicos; la determinación de los requisitos y mecanismos para la libre y voluntaria afiliación de los ciudadanos; la elección de los integrantes de sus órganos de dirección; los procedimientos y requisitos para la selección de sus precandidatos y candidatos a cargos de elección popular; los procesos deliberativos para la definición de sus estrategias políticas y electorales, y, en general, para la toma de decisiones por sus órganos de dirección y de los organismos que agrupen a sus afiliados (Cofipe, artículo 46, párrafo 4, 2008). La reforma estableció que los partidos deben regirse internamente por sus documentos básicos, contar con una asamblea general como máxima autoridad Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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y un comité nacional como su representante nacional (artículo 22 del Cofipe). Contempló que podían organizar procesos internos para seleccionar y postular candidatos en las elecciones federales (artículo 25 del Cofipe) y aplicar el financiamiento ordinario para sufragar los gastos de precampaña (artículo 35 del Cofipe). Además, por primera vez, señaló el derecho ciudadano y las obligaciones de los partidos en materia de transparencia: “Toda persona tiene derecho a acceder a la información de los partidos políticos a través del Instituto Federal Electoral” (Cofipe, artículo 41, 2008). Debido a que los partidos transitan entre las esferas del derecho público y privado, la reforma precisó que se entendería como información pública de los partidos sus documentos básicos; las facultades de sus órganos de dirección; los reglamentos, acuerdos y demás disposiciones de carácter general que regulen su vida interna; las obligaciones y derechos de sus afiliados; la elección de dirigentes y postulación de candidatos a cargos de elección popular; el directorio de sus órganos nacionales, estatales, municipales, del Distrito Federal, y, en su caso, regionales, delegacionales y distritales; el tabulador de remuneraciones que perciben los integrantes de los órganos mencionados y de los demás funcionarios partidistas; las plataformas electorales y programas de gobierno que registren ante el Instituto Federal Electoral; los convenios de frente, coalición o fusión que celebren, o de participación electoral que realicen con Asociaciones Públicas Nacionales; las convocatorias que emitan para la elección de sus dirigentes o la postulación de sus candidatos a cargos de elección popular; los montos de financiamiento público otorgados mensualmente a sus órganos nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal, durante los últimos cinco años y hasta el mes más reciente; los descuentos correspondientes a sanciones; los informes, anuales o parciales de ingresos y gastos, tanto ordinarios como de precampaña y campaña; su estado de situación patrimonial; el inventario de los bienes inmuebles de su propiedad; la relación de donantes y los montos aportados por cada uno; las resoluciones que emitan sus órganos disciplinarios de cualquier nivel, una vez que sean definitivas y no impugnadas; los nombres de sus representantes ante los órganos del IFE; el listado de las fundaciones, centros o institutos de investigación o capacitación, o
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cualquier otro, que reciban apoyo económico permanente del partido político; el dictamen y resolución que el Consejo General del IFE haya aprobado respecto de los informes de ingresos y gastos (Cofipe, artículo 42, párrafo 2, 2008).
El artículo 43 del Cofipe indicó que no sería pública la información relativa a los procesos deliberativos de los órganos internos de los partidos; la correspondiente a sus estrategias políticas y de campañas electorales; la contenida en encuestas ordenadas por ellos, así como las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.
En tanto, consideró confidencial la información que contenga los datos personales de los afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, salvo los contenidos en los directorios y en las listas de precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, que solamente contendrán el nombre completo y otros datos personales que autorice el interesado (Cofipe, artículo 44, párrafo 1, 2008).
Y determinó reservada “la información relativa a los juicios en curso, de cualquier naturaleza, en que los partidos políticos sean parte, hasta que se encuentren en estado de cosa juzgada” (Cofipe, artículo 44, párrafo 3, 2008).
Reforma político-electoral 2014 La lgpp derivada de la reforma político-electoral de 2014 se integró en gran medida con las disposiciones contenidas en el libro segundo del Cofipe, pero dedicó un título completo a normar la vida interna de estas organizaciones.
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Cuadro 7. Comparativo de legislación en materia de partidosA Libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
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Título primero Disposiciones generales (artículos 22-23)
Título primero Disposiciones generales Capítulo I Disposiciones preliminares (artículos 1-6) Capítulo II De la distribución de competencias en materia de partidos políticos (artículos 7-9)
Título segundo De la Constitución, registro, derechos y obligaciones Capítulo primero Del procedimiento de registro legal (artículos 24-32) Capítulo segundo De las agrupaciones políticas nacionales (artículos 33-35) Capítulo tercero De los derechos de los partidos políticos (artículos 36-37) Capítulo cuarto De las obligaciones de los partidos políticos (artículos 38-40) Capítulo quinto De las obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia (artículos 41-45) Capítulo sexto De los asuntos internos de los partidos políticos (artículos 46-47)
Título segundo De los partidos políticos Capítulo I De la constitución y registro de los partidos políticos (artículos 10-19) Capítulo II De las agrupaciones políticas nacionales (artículos 20-22) Capítulo III De los derechos y obligaciones de los partidos políticos (artículos 23-26) Capítulo IV De las obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia (artículos 27-33)
Título tercero De la organización interna de los partidos políticos Capítulo I De los asuntos internos de los partidos políticos (artículo 34) Capítulo II De los documentos básicos de los partidos políticos (artículos 35-39) Capítulo III De los derechos y obligaciones de los militantes (artículos 40-42) Capítulo IV De los órganos internos de los partidos políticos (artículo 43) Capítulo V De los procesos de integración de órganos internos y de selección de candidatos (artículos 44-45) Capítulo VI De la justicia intrapartidaria (artículos 46-48)
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Continuación. Libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Ley General de Partidos Políticos Título cuarto Del acceso a la radio y a la televisión (artículo 49)
Título tercero Del acceso a la radio y televisión, el financiamiento y otras prerrogativas de los partidos políticos (artículo 48) Capítulo primero Del acceso a la radio y la televisión (artículos 46-76) Capítulo segundo Del financiamiento de los partidos políticos (artículos 77-78) Capítulo tercero De la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales (artículos 79-86) Capítulo cuarto Del régimen fiscal (artículos 87-89) Capítulo quinto De las franquicias postales y telegráficas (artículos 90-92)
Titulo cuarto De los frentes, coaliciones y fusiones (artículo 93) Capítulo primero De los frentes (artículo 94) Capítulo segundo De las coaliciones (artículos 95-99) Capítulo tercero De las fusiones (artículo 100)
Título quinto Del financiamiento de los partidos políticos Capítulo I Del financiamiento público (artículos 50-52) Capítulo II Del financiamiento privado (artículos 53-57) Capítulo III De la verificación de operaciones financieras (artículo 58) Título sexto Del regimen financiero de los partidos políticos Capítulo I Del sistema de contabilidad de los partidos políticos (artículos 59-60) Capítulo II De las obligaciones de los partidos en cuanto al régimen financiero (artículos 61-65) Título séptimo Otras prerrogativas Capítulo I Régimen fiscal (artículo 66) Capítulo II De las franquicias postales y telegráficas (artículos 69-71) Título octavo De la fiscalización de partidos políticos Capítulo I Fiscalización de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos (artículos 72-74) Capítulo II Fiscalización de los partidos políticos durante los procesos electorales (artículos 75-76) Capítulo III De los informes de ingresos y gastos de los partidos políticos (artículos 77-84) Título noveno De los frentes, las coaliciones y las fusiones (artículo 85) Capítulo I De los frentes (artículo 86) Capítulo II De las coaliciones (artículos 87-92) Capítulo III De las fusiones (artículo 93)
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Continuación. Libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Título quinto De la pérdida de registro (artículos 101-103)
A
Ley General de Partidos Políticos Título décimo De la pérdida del registro de los partidos políticos Capítulo I De la pérdida del registro (artículos 94-96) Capítulo II De la liquidación del patrimonio de los partidos políticos (artículo 97)
El cuadro compara el libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General de Partidos Políticos.
Fuente: Elaboración propia con base en Cofipe (2008) y lgpp (2014).
La lgpp dedica su título tercero a la organización de estas instituciones, conservando la definición de asuntos internos prevista desde 2008, a la que solo agrega: “la emisión de los reglamentos internos y acuerdos de carácter general que se requieran para el cumplimiento de sus documentos básicos” (lgpp, artículo 34, 2014). Asimismo, se detallan los requisitos mínimos que deben cubrir los documentos básicos de los partidos políticos (capítulo II), los derechos y obligaciones de sus militantes (capítulo III), los órganos internos con los que deben contar (capítulo IV), los procesos de integración de sus órganos internos y de selección de candidatos (capítulo V), y se reglamenta la justicia intrapartidaria (capítulo VI). La nueva normatividad señala que los partidos deben obligarse a promover en sus documentos básicos la participación política en igualdad de oportunidades y la equidad entre mujeres y hombres, así como a preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales. La ley establece que los estatutos de los partidos deben contener las normas y los procedimientos democráticos para la integración y renovación de sus órganos internos y para la postulación de sus candidatos; las normas, los plazos y procedimientos de justicia intrapartidaria y los mecanismos alternativos de solución de controversias internas, con los cuales se garanticen los derechos de los militantes, así como la oportunidad y legalidad de las resoluciones, y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas mediante un
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procedimiento disciplinario intrapartidario, con las garantías procesales mínimas que incluyan los derechos de audiencia y defensa, la descripción de las posibles infracciones a la normatividad interna o causales de expulsión y la obligación de motivar y fundar la resolución respectiva. En lo que respecta a los derechos y obligaciones de los militantes, señala que los partidos pueden establecer en sus estatutos las categorías de sus militantes conforme a su nivel de participación y responsabilidades, y garantizarles como derechos mínimos participar personalmente y de manera directa o por medio de delegados en asambleas, consejos, convenciones o equivalentes; postularse en los procesos internos de selección de candidatos a cargos de representación popular; postularse en los procesos de selección de dirigentes, así como para ser nombrados en cualquier otro empleo o comisión del partido, cumpliendo con los requisitos establecidos por sus estatutos; pedir y recibir información pública acerca de cualquier asunto del partido en los términos de las leyes en materia de transparencia, independientemente de que tengan o no interés jurídico directo en el asunto respecto del cual solicitan la información; solicitar la rendición de cuentas a sus dirigentes por medio de los informes que estos se encuentren obligados a presentar durante su gestión; recibir capacitación y formación política e información para el ejercicio de sus derechos políticos y electorales; tener acceso a la jurisdicción interna del partido político y, en su caso, a recibir orientación jurídica en el ejercicio y goce de sus derechos como militante cuando sean violentados en el partido político; impugnar ante el Tribunal o los tribunales electorales locales las resoluciones y decisiones de los órganos internos que afecten sus derechos político-electorales, y velar por la democracia interna y el cumplimiento de las normas partidarias En lo referente a sus órganos internos, en el artículo 43 indica que en su estructura los partidos deben tener una asamblea o equivalente; un comité nacional o local o equivalente; un órgano responsable de la administración de su patrimonio, recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos trimestrales y anuales, de precampaña y campaña; uno de decisión colegiada, democráticamente integrado, responsable de la organización de los procesos para la integración de los órganos internos del partido y para la selección de candidatos a cargos de elección popular; un órgano de decisión colegiada responsable de la impartición de justicia intrapartidaria, el cual deberá ser indeTe m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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pendiente, imparcial y objetivo; uno encargado de cumplir con las obligaciones de transparencia y acceso a la información que la Constitución y las leyes de la materia imponen a los partidos, y uno encargado de la educación y capacitación cívica de los militantes y dirigentes. La lgpp detalla incluso los lineamientos básicos que deben cubrir los procesos de constitución de los órganos internos y de selección de candidatos, es decir, avanza en la definición de las características mínimas que deben cubrir para ser considerados democráticos: publicar la convocatoria con los cargos o candidaturas que se elegirán; los requisitos de elegibilidad; las fechas de registro de precandidaturas o candidaturas, los documentos que deben entregarse; el periodo para subsanar posibles omisiones, las reglas generales y los topes de gasto de campaña para la elección de dirigentes y de precampaña para cargos de elección popular; el método de selección, y las fechas de presentación de informes de ingresos y egresos de campaña o de precampaña. La ley contempla, además, la posibilidad de que los partidos soliciten al Instituto Nacional Electoral [(ine) nueva autoridad en la materia], que organice la elección de sus órganos de dirección, con base en sus estatutos, reglamentos y procedimientos y con cargo a sus prerrogativas.14 En materia de transparencia y acceso a la información, la ley da un paso más en favor del derecho de los ciudadanos de acceder a información de los partidos, al señalar que estos últimos son sujetos obligados directos para atender las solicitudes de información. Toda persona tiene derecho a acceder a la información de los partidos políticos de conformidad con las normas previstas en este Capítulo y en la legislación en materia de transparencia y acceso a la información. […] Las personas accederán a la información de los partidos políticos de manera directa, en los términos que disponga la ley a que se refiere el artículo 6o. constitucional en materia de transparencia (lgpp, artículo 28, 2014).
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El Partido de la Revolucion Democrática fue el primero en solicitar al Instituto Nacional Electoral este apoyo, en 2015.
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Asimismo, señala que el Instituto Federal de Acceso a la Información (ifai) es la nueva autoridad en la materia para los partidos políticos. El organismo autónomo garante en materia de transparencia tendrá competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales en posesión de los partidos políticos (lgpp, artículo 28, 2014).
La ley obliga a los partidos a señalar, desde sus estatutos, “la forma de garantizar la protección de los datos personales de sus militantes, así como los derechos al acceso, rectificación, cancelación y oposición de éstos” (lgpp, artículo 29, 2014). Al listado de la información considerada pública en 2008, la ley agregó el padrón de sus militantes, que adquirió relevancia toda vez que en su artículo 18 prohíbe la doble afiliación a partidos. En el caso de que un ciudadano aparezca en más de un padrón de afiliados de partidos políticos, el Instituto o el Organismo Público Local competente, dará vista a los partidos políticos involucrados para que manifiesten lo que a su derecho convenga; de subsistir la doble afiliación, el Instituto requerirá al ciudadano para que se manifieste al respecto y, en caso de que no se manifieste, subsistirá la más reciente (lgpp, artículo 18, 2014).
La ley ajusta la información reservada de los partidos a lo siguiente: Se considerará reservada la información relativa a los procesos deliberativos de los órganos internos de los partidos políticos, la correspondiente a sus estrategias políticas, la contenida en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, así como la referida a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus militantes, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, en términos de la ley de la materia (lgpp, artículo 31, 2014).
Los partidos son sujetos obligados en materia de transparencia desde la promulgación, el 11 de junio de 2002, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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la Información Pública Gubernamental, que obligó a las autoridades electorales a hacer pública la información derivada de la fiscalización de los recursos de los partidos. Con la reforma a esa ley en 2006, se introdujo un apartado de transparencia al libro segundo del Cofipe, que detalló las obligaciones de los partidos en esta materia, pero continuaron como sujetos obligados indirectos y el ife como encargado en primera instancia de atender las solicitudes de información de los partidos, a quienes se les turnaban solo en caso de que la información requerida no estuviera en manos de la autoridad electoral. En materia de rendición de cuentas, la lgpp por primera vez hizo corresponsables a precandidatos y candidatos del cumplimiento de los informes de precampaña y campaña que están obligados a rendir los partidos. Informes de precampaña: I. Deberán ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargo de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados; II. Los candidatos y precandidatos son responsables solidarios del cumplimiento de los informes de campaña y precampaña. Para tales efectos, se analizará de manera separada las infracciones en que incurran [...] Informes de Campaña: I. Deberán ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente; II. El candidato es responsable solidario del cumplimiento de los informes de gastos que se refieren en el inciso anterior, (lgpp, artículo 79, 2014).
Al igual que el Cofipe, la lgpp establece que los dictámenes de los informes que realice la Comisión de Fiscalización del ine y las sentencias del tepjf acerca de sus impugnaciones se harán públicos por medio de la página electrónica del Instituto.
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Ajustes para modelar el tamaño y comportamiento del sistema de partidos Para facilitar la gobernabilidad democrática, la reforma político-electoral de 2014 incluyó mecanismos dirigidos a detener el crecimiento del número efectivo de partidos, mediante el aumento de la barrera electoral para que estos mantengan su registro oficial y el conteo por partido de los votos que reciben los candidatos de una coalición electoral. Incorporó, además, medidas que cuentan con incentivos para elevar la rendición de cuentas de los representantes populares hacia el electorado y reducen moderadamente los candados que han inducido la disciplina partidista, como la reglamentación de las candidaturas independientes y la reelección inmediata de los legisladores, presidentes municipales y síndicos.
Aumento de la barrera electoral para conservar el registro Con la reforma político-electoral de 2014 se proponía, con toda claridad, detener la fragmentación del sistema de partidos nacional, ante el crecimiento registrado en los últimos años, con el aumento de la barrera electoral, de 2 a 3% de la votación nacional, que deberán pasar los partidos para mantener su registro y tener derecho al reparto de escaños por representación proporcional. Luego de la promulgación de la reforma, el artículo 41 de la Constitución, fracción I, establece: Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro.
El artículo 54, fracción II, en tanto, indica que
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Todo partido político que alcance por lo menos el tres por ciento del total de la votación válida emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional.
La norma electoral vigente contempla solo una vía para obtener el reconocimiento legal como partido político: el registro definitivo. En el artículo 10, fracción II, de la lgpp se establece que: Para que una organización de ciudadanos sea registrada como partido político, se deberá verificar que ésta cumpla con los requisitos siguientes: a) Presentar una declaración de principios y, en congruencia con éstos, su programa de acción y los estatutos que normarán sus actividades. b) Tratándose de partidos políticos nacionales, contar con tres mil militantes en por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos militantes, en por lo menos doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar en dicha entidad o distrito, según sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus militantes en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.
La barrera electoral de 3% es la restricción al sistema de partidos más elevada que registra México desde 1977, cuando, con el propósito de configurar un sistema plural de partidos, se flexibilizaron los requisitos para que las organizaciones políticas entraran al sistema y se fortalecieran. Ese año, en la Constitución se reconoció a los partidos como entidades de interés público y se abrieron 100 espacios de representación proporcional en la Cámara de Diputados para permitir el ingreso de partidos minoritarios. A la vía para obtener el registro definitivo se sumó el registro condicionado y se fijó en 1.5% de la votación nacional válida la barrera para que los partidos condicionados obtuvieran el registro legal una vez pasadas las elecciones.
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Luego de que en las elecciones previas, en 1976, solo contendieran el pri, pan, Partido Popular Socialista (pps) y Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (parm), con vistas a las elecciones de 1979 compitieron, vía registro condicionado, los partidos Comunista Mexicano (pcm), Socialista de los Trabajadores (pst) y Demócrata Mexicano (pdm), que lograron refrendar su registro en el proceso electoral. Posteriormente, compitieron por la vía condicionada y refrendaron en las urnas su registro los partidos Revolucionario de los Trabajadores [(prt) en 1982], Socialista Unificado de México [(psum) en 1982] y Mexicano de los Trabajadores [(pmt) en 1985]; en cambio, no lograron superar la barrera electoral de 1.5% los partidos Socialdemócrata [(psd) en 1982], del Trabajo [(pt) en 1991] y Verde Ecologista de México [(pvem) en 1991]. En 1986 se suprimió el registro condicionado pero se ampliaron a 200 las plazas de representación proporcional en la Cámara de Diputados y se mantuvo en 1.5% la barrera legal para mantener el registro como partido político. Con el impulso del Frente Democrático Nacional, en 1988 el parm, pps, Frente Cardenista para la Reconstrucción Nacional (pfcrn) y Partido Mexicano Socialista (pms) refrendaron su registro; en tanto que el pdm y prt lo perdieron al no superar la barrera electoral. En 1990, el Cofipe retomó la vía del registro condicionado y mantuvo en 1.5% la barrera electoral para conservar el registro de los partidos. Para la elección de 1991 obtuvieron registro condicionado como partidos políticos nacionales el prt —que lo había perdido en 1988—, pt y pem; pero no logró refrendarlo el pdm. Ante la dificultad de mantener un sistema plural de partidos estable, en 1993, el Cofipe fue reformado para señalar que el partido político con registro definitivo que no obtenga el 1.5% de la votación en dos elecciones federales ordinarias consecutivas, perderá todos los derechos y prerrogativas que establece este código (Becerra, Salazar y Woldenberg 2000, 307).
Lo anterior favoreció la permanencia de partidos con poco respaldo electoral. En 1994, el pt logró refrendar su registro, pero no ocurrió lo mismo con el parm, pvem, pps y pdm. Finalmente, la reforma electoral de 1996 suprimió de nuevo el registro condicionado y dejó al definitivo como único procedimiento para formar una nueva organización política, al tiempo que, en su primer ajuste, aumentó Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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la barrera electoral a 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o presidente de la República. Para obtener el registro definitivo, en 1990 el Cofipe estableció como exigencia a las organizaciones que tuvieran esa aspiración contar con una lista de afiliados que no fuera inferior a 0.13% del padrón electoral federal utilizado en la elección inmediata anterior, misma que se mantuvo hasta la reforma electoral de 2007-2008, en la cual se estableció que la lista de afiliados no debe ser menor a 0.26% del padrón electoral federal, disposición que sigue vigente. La tendencia a endurecer los requisitos para obtener el registro legal como partido político nacional inició en 2003, cuando se aprobó una iniciativa de reforma al Cofipe propuesta, paradójicamente, por el Partido Verde Ecologista de México (pvem) “para evitar que el sistema devenga en un pluralismo extremo” (dof 2003), otorgando a las agrupaciones políticas nacionales —(apn) contempladas en la ley desde 1977 como formas de agrupación que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política— la exclusividad para registrarse como partidos políticos nacionales. En el artículo 22 del Cofipe se asentó que “es exclusividad de las agrupaciones políticas nacionales constituirse en partido político y así participar en elecciones federales”, en tanto que en el 24 se dispuso que para que una apn pudiera ser registrada como partido nacional debería contar con 3,000 afiliados en por lo menos 20 entidades federativas, o bien, tener 300 afiliados en por lo menos 200 distritos electorales uninominales y que por ninguna circunstancia el número total de afiliados fuera menor a 0.26% del padrón electoral federal utilizado en la elección inmediata anterior. La restricción fue eliminada con el reforma electoral de 2007-2008, pero se dispuso que el registro de nuevos partidos políticos sería cada seis años, y no cada tres como ocurría anteriormente, a partir del año siguiente a la elección presidencial, y podrían participar en los comicios del año posterior a su registro. Entre 1997 —cuando se registró el primer gobierno dividido en México— y 2012, un mínimo de 5 partidos y un máximo de 8 lograron asientos en la Cámara de Diputados; en tanto que un mínimo de 4 y un máximo de 7 los obtuvieron en el Senado, aunque en ambas Cámaras predominaron las bancadas del pri, pan y prd. Durante el tiempo que tuvo vigencia el Cofipe, 19 partidos perdieron su registro por no superar la barrera electoral.
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Cuadro 8. Partidos nacionales que perdieron registro (1991-2010)
Número
Fecha de registro
Fecha de pérdida de registro
4/05/1990
6/11/1991
1.16 senadores 1.03 diputados
Partido político nacional
Porcentaje de votos obtenido por elección (%)
1
Partido Demócrata Mexicano (pdm)
2
Partido Revolucionario de los Trabajadores (prt)
22/01/1991 (condicionado)
6/11/1991
0.64 senadores 0.56 diputados
3
Partido del Trabajo (pt)
22/01/1991 (condicionado)
6/11/1991
1.06 senadores 1.07 diputados
4
Partido Ecologista de México (pem)
28/02/1991 (condicionado)
6/11/1991
1.34 senadores 1.37 diputados
5
Partido Popular Socialista (pps)
--
12/12/1994
0.47 presidente 0.61 senadores 0.67 diputados
6
Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (parm)
--
7
Partido Demócrata Mexicano (pdm)
13/01/1993
12/12/1994
0.28 presidente 0.34 senadores 0.43 diputados
8
Partido Cardenista [antes Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (pfcrn)]
--
2/09/1997
1.12 senadores 1.09 diputados
9
Partido Popular Socialista (pps)
14/06/1996
2/09/1997
0.32 senadores 0.33 diputados
12/12/1994
0.55 presidente 0.77 senadores 0.82 diputados
10
Partido Demócrata Mexicano (pdm)
14/06/1996 (condicionado)
2/09/1997
0.64 senadores 0.64 diputados
11
Partido de Centro Democrático (pcd)
30/06/1999
30/08/2000
0.55 presidente 1.40 senadores 1.15 diputados
12
Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (parm)
30/06/1999
30/08/2000
0.42 presidente 0.74 senadores 0.73 diputados
13
Partido Democracia Social (pds)
30/06/1999
30/08/2000
1.57 presidente 1.80 senadores 1.88 diputados
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Continuación. Número
Partido político nacional
Fecha de registro
Fecha de pérdida de registro
Porcentaje de votos obtenido por elección (%)
14
Partido de la Sociedad Nacionalista (psn)
30/06/1999
29/08/2003
0.27 diputados
15
Partido Alianza Social (pas)
30/06/1999
29/08/2003
0.74 diputados
16
Partido México Posible (pms)
03/07/2002
29/08/2003
0.91 diputados
17
Partido Liberal Mexicano (plm)
03/07/2002
29/08/ 2003
0.41 diputados
18
Fuerza Ciudadana (fc)
24/09/2002 (acatamiento)
29/08/2003
0.46 diputados
19
Partido Socialdemócrata (psd)
14/07/2005
21/08/2009
1.03 diputados
Fuente: ine (2014).
Conteo por partido de los votos de una coalición Las coaliciones electorales en el ámbito federal fueron una opción poco atractiva para los partidos en los primeros años de la transición a la democracia en México, entre otras razones, porque en sus primeras versiones implicaban altos costos para las fuerzas políticas interesadas en aliarse con fines electorales; no obstante, conforme la competitividad de los comicios fue creciendo, se convirtieron en una herramienta útil para los partidos grandes, al poder ampliar los resultados de sus candidatos, y para los pequeños, al facilitarles la superación de la barrera electoral para mantener el registro legal y formar parte del sistema de partidos. En 1977, la loppe contempló la posibilidad de formar coaliciones para presentar candidatos a la presidencia, senadores o diputados pero con un solo registro y emblema, por lo que quienes se hubieran interesado habrían tenido que establecer a qué partido le serían otorgados los votos de la coalición y aceptar la pérdida
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de registro del resto de los aliados, u optar porque los votos se contaran para la coalición y convertir a esta en partido político, situaciones que no ocurrieron. El Código Federal Electoral de 1986 incluyó la figura de las candidaturas comunes, con la cual se podía registrar al mismo candidato con los nombres y emblemas de todos los partidos aliados, computándose los votos a favor del partido que los obtuviera y sumándolos al candidato. Haciendo uso de esta figura, Cuauhtémoc Cárdenas fue postulado a la Presidencia de la República en 1988 por el parm, pps, fcrn, pem y pms, así como por varias organizaciones ciudadanas, entre ellas, Corriente Democrática. Las simpatías que despertó la candidatura de Cárdenas, quien logró 30.8% del total de los votos válidos, permitió al parm, pps y pfcrn tener representación en el Congreso y mantener su registro, mismo que perdieron años después. Las candidaturas comunes fueron proscritas en 1990, y las coaliciones electorales volvieron a contemplarse de nuevo en la ley en 1993. Con la reforma de 1996, cuyas disposiciones en materia de coaliciones rigieron hasta las elecciones de 2006, el Cofipe dispuso que los partidos podrían formar coaliciones para las elecciones de presidente, senadores y diputados por ambos principios de elección (mayoría relativa y representación proporcional), ya fueran totales o parciales. En las contiendas participarían con el emblema adoptado por la coalición o por los de los partidos coaligados, y con la declaración de principios, programa de acción y estatutos que hubieran aprobado las asambleas de todas las fuerzas coaligadas. La disposición, que permitió mantener el registro a los partidos pequeños, disponía que los votos se contarían para la coalición. En su convenio, las fuerzas políticas debían señalar el partido o grupo parlamentario al que se asignarían los asientos en caso de que sus candidatos a senadores o diputados resultaran electos. Los partidos coaligados podían conservar su registro al término de la elección si la votación de la coalición resultaba equivalente a la suma de los porcentajes de 2% de la votación emitida que requería cada uno de los partidos coaligados. El convenio también debía señalar la prelación para la conservación del registro de los partidos en caso de que el porcentaje de la votación obtenida por la coalición no superara la barrera electoral, hipótesis que no ocurrió. Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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A la coalición le eran asignados el número de senadores y diputados por el principio de representación proporcional que le correspondieran, como si se tratara de un solo partido, y quedaban comprendidos en el partido o grupo parlamentario acordado previamente en el convenio de coalición. Con este modelo, en el año 2000 se registraron dos coaliciones electorales: “Alianza por el cambio”, integrada por el pan y pvem, y “Alianza por México”, que unió al prd, pt, pas y psn. Todos los integrantes de ambas alianzas conservaron su registro; lo perdieron, en cambio, el pcd, parm y pds, que contendieron solos. En las elecciones intermedias de 2003, 10 partidos jugaron solos, y se registró una coalición parcial del pri y pvem. El pan, pri y prd superaron holgadamente la barrera electoral. El pt (con 2.40% de los votos), pvem (3.99%) y Convergencia (2.26%) apenas los lograron; en tanto que el pas, México Posible (pmp), Partido Liberal Mexicano (plm) y Fuerza Ciudadana no alcanzaron los votos requeridos y perdieron su registro. Para las elecciones presidenciales de 2006, jugaron en la “Coalición por México” el pri y pvem, y con “Por el bien de todos”, el prd, pt y Convergencia. Nueva Alianza y Alternativa Socialdemócrata y Campesina participaron de manera individual. Todos superaron la barrera electoral. La reforma electoral de 2008-2009 cambió las reglas del juego, al limitar la formación de coaliciones solo para las elecciones de presidente de la República y senadores y diputados por el principio de mayoría relativa, y señalar que, además de los partidos, podrían participar en una coalición una o más asociaciones políticas nacionales. Independientemente del tipo de elección, convenio y términos de esta, los partidos coaligados aparecerían en la boleta electoral, cada uno con su propio emblema, y los votos, de nuevo, se sumarían para el candidato de la coalición y contarían para cada uno de los partidos, de manera que, con esta disposición, solo conservarían su registro los que lograran el respaldo requerido del voto directo de los ciudadanos. Para ello, cada partido integrante de la coalición debería registrar sus propias listas de candidatos a diputados y senadores por el principio de representación proporcional. En su versión original, la reforma de 2008-2009 incluyó un numeral (párrafo 5 del artículo 96 del Cofipe) de acuerdo con el cual
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Cuando dos o más partidos se coaliguen, el convenio de coalición podrá establecer que en caso de que uno o varios alcance el uno por ciento de la votación nacional emitida pero no obtenga el mínimo requerido para conseguir el registro y participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, de la votación del o de los partidos que hayan cumplido con ese requisito se tomará el porcentaje necesario para que cada uno de aquellos pueda mantener su registro. El convenio deberá especificar las circunscripciones plurinominales en que se aplicará este procedimiento. En ningún caso se podrá convenir que el porcentaje de votos que se tome para los partidos que no alcancen a conservar el registro, sumado al obtenido por tales partidos, supere el dos por ciento de la votación nacional emitida.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) invalidó el numeral con una sentencia emitida el 8 de julio de 2008, al determinar que “el nuevo régimen de coaliciones viola la voluntad expresa del elector, al establecer que los partidos políticos que se coaliguen puedan transferirse un determinado porcentaje de votos” (scjn 2008). Para las elecciones legislativas de 2009 se registraron la coalición parcial “Primero México”, con el pri y pvem, y la coalición total “Salvemos México”, entre el pt y Convergencia, en tanto que contendieron solos el pan, prd, Nueva Alianza y psd en todos los distritos, y el pri y pvem en algunos. El psd no logró superar el umbral electoral para conservar su registro. La misma norma se aplicó en los comicios federales de 2012, en los que contendieron las coaliciones “Compromiso por México”, integrada por el pri y pvem (parcial), y “Movimiento progresista”, compuesta por el
prd, pt
y Movimiento
Ciudadano (antes Convergencia). Jugaron solos el pan y Nueva Alianza, así como el pri y pvem en algunos distritos. Todos superaron la barrera electoral y conservaron el registro. La reforma político-electoral de 2014 mantiene el mismo espíritu: que sean los votantes, y no los convenios entre partidos, quienes decidan la permanencia o no de los partidos.
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En su artículo 87, título noveno, inciso 10, la lgpp establece que Los partidos políticos no podrán distribuir o transferirse votos mediante convenio de coalición. Independientemente del tipo de elección, convenio y términos que en el mismo adopten los partidos coaligados, cada uno de ellos aparecerá con su propio emblema en la boleta electoral, según la elección de que se trate; los votos se sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno de los partidos políticos para todos los efectos establecidos en esta Ley. Los votos en los que se hubiesen marcado más de una opción de los partidos coaligados, serán considerados válidos para el candidato postulado, contarán como un solo voto y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas (artículo 87, fracción 13). En todo caso, cada uno de los partidos coaligados deberá registrar listas propias de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional y su propia lista de candidatos a senadores por el mismo principio. Los partidos políticos podrán formar coaliciones totales, parciales y flexibles.
El 22 de junio de 2014, 6 de los 7 grupos parlamentarios que integran la Cámara de Diputados presentaron una acción de inconstitucionalidad ante la scjn, con la intención de invalidar la fracción 13 del artículo 87 de la lgpp. En el recurso, firmado por Héctor Gutiérrez de la Garza (pri), Fernando Zárate (prd), Antonio Cuéllar (pvem), Francisco Coronato (Movimiento Ciudadano), Lilia Aguilar (pt) y Luis Antonio González (Nueva Alianza), se argumentó que la disposición entra en contradicción abierta con otra norma electoral, al establecer que cuando un ciudadano cruce dos emblemas de partidos en una misma boleta el voto sí le contará al candidato pero no a los institutos políticos, mientras que el artículo 311 de la lgipe señala que ante tal situación se sumarán los votos que hayan sido emitidos a favor de dos o más partidos coaligados y que por esa causa hayan sido consignados por separado en el apartado correspondiente del acta de escrutinio y cómputo de casilla. La suma distrital de tales votos se distribuirá igualitariamente entre los partidos que integran la coalición; de existir fracción, los votos correspondientes se asignarán a los partidos de más alta votación.
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El 4 de septiembre de 2014, la scjn declaró inconstitucional el artículo 87, frácción 13 de la lgpp, que establecía que los votos en los que se hubiesen marcado más de una opción de los partidos coaligados no podrían ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas (Acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26, 28 y 30/2014).
Candidaturas independientes La reforma electoral de 2014 incluyó mecanismos y figuras que incentivaran una mayor rendición de cuentas de los representantes populares hacia sus electores y fortalecieran la participación ciudadana en la definición de las políticas públicas. Es el caso de las candidaturas independientes, figura que se pedía restablecer ante el malestar y la desconfianza de los ciudadanos hacia los partidos políticos. Las candidaturas independientes fueron legales en México desde la independencia de 1810. La Ley Electoral de 1911 reconoció a los partidos pero también a los candidatos no procedentes de esas organizaciones. La Ley para Elecciones de Poderes Federales de 1918 estableció que “los candidatos no dependientes de partidos políticos [tenían] los mismos derechos conferidos a los candidatos de éstos” (Instituto Nacional de Estudios Políticos 1918). No obstante, su reconocimiento tuvo vigencia en el marco de una regulación descentralizada de los comicios, que dejaba la resolución de las elecciones en espacios estatales y municipales. Previo a la consolidación de los partidos nacionales, fueron los individuos y luego los líderes locales las figuras más importantes en los procesos electorales, y ello contribuyó a la fragmentación y atomización de las fuerzas políticas en el país. En una tendencia contraria, como parte de un proceso centralizador, la reforma electoral de 1946 prohibió el registro de las candidaturas independientes, al señalar que “solamente los partidos políticos podrán registrar candidatos” (Campos 2014) a cargos de elección popular. Pese a la prohibición constitucional, varios ciudadanos intentaron postularse a diversos cargos de elección popular, de manera independiente de los partidos políticos, obteniendo el rechazo del Poder Judicial de la Federación. Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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Cuadro 9. Candidaturas rechazadas por el Tribunal Electoral Fecha de resolución
Ciudadano postulado de manera independiente
Cargo al que se postuló
25 de octubre de 2001
Manuel Guillén Monzón
Gobernador (Michoacán).
28 de marzo de 2003
Gilberto Rocha Pineda
Presidente municipal (Ixtapaluca, Estado de México).
28 de marzo de 2003
Eugenia Alaniz Valencia
Presidente municipal (Atizapán, Estado de México).
28 de marzo de 2003
Arturo Noguez Miranda
Presidente municipal (Villa Nicolás Romero, Estado de México).
13 de junio de 2003
Óscar Flores Rabadán
Diputado (Congreso de Morelos).
13 de junio de 2003
Eduardo Fernando López Castillo
Diputado (Congreso de Morelos).
7 de agosto de 2003
Valentín Pobedano Arce
Presidente municipal (Temixco, Morelos).
22 de diciembre de 2004
José Hernández Mendoza
Presidente municipal (Las Vigas de Ramírez, Veracruz).
19 de mayo de 2005
Mauricio Miguel Angel Valdés Rodríguez
Gobernador (Estado de México).
16 de agosto de 2005
Jorge Castañeda Gutman
Presidente (México).
Fuente: Elaboración propia con información tomada de Gamboa (2013, 10-1).
Ante los altos niveles de desconfianza en los partidos y las demandas de nuevos espacios para acceder a la representación política, las candidaturas independientes comenzaron a ser reincorporadas a las normas electorales de algunas entidades federativas, como Michoacán, Nayarit, Quinta Roo y Zacatecas. La reforma político-electoral de agosto de 2012 las reincorporó a la Constitución, autorizando a los ciudadanos ejercer su derecho a ser votados para cargos de elección popular mediante la solicitud de su registro como candidatos independientes, y retirando a los partidos el monopolio de la postulación de candidatos a puestos de elección popular. Con la medida, se propuso fortalecer a la ciudadanía con una nueva alternativa de participación política y reforzar el derecho fundamental de todos los mexicanos a ser votados.
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La reforma político-electoral de 2014 cerró el proceso de recuperación de ese derecho al normar las garantías exigidas para el registro de las candidaturas independientes, regular su financiamiento, acceso a medios de comunicación y fiscalización de gastos. La norma establece con claridad candados para evitar que personas con alto poder económico o influencia en organizaciones tengan un peso creciente en la política, y garantizar que los candidatos independientes, aun sin experiencia e infraestructura política que pueda acompañarlos, cuenten con un respaldo ciudadano representativo de la geografía electoral del cargo al que buscan ser postulados. El artículo 35 constitucional vigente establece que es derecho de los ciudadanos Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación (cpeum, artículo 35, fracción II, 2015).
El artículo 41 estipula, por su parte, que, al igual que los partidos, los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales, que incluyen financiamiento y espacio en los tiempos de radio y televisión. De 85% del tiempo estatal en radio y televisión que debe destinar el ine al ejercicio de ese derecho durante las campañas electorales, 70% se distribuirá entre los partidos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior, y 30% se dividirá en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto. Al igual que a los partidos, queda prohibido a los candidatos independientes contratar o adquirir tiempos de radio y televisión por sí mismos o por terceras personas, en cualquier modalidad. Por su parte, en su artículo 358, la lgpp establece las disposiciones a que deberán ceñirse los aspirantes a candidatos independientes para presidente, Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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diputados y senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa, dejando a las normas estatales precisar la regulación de las candidaturas independientes en las entidades federativas. Para lograr el registro como candidatos a la presidencia, los aspirantes deberán reunir el respaldo en firmas de al menos el equivalente a 1% de la lista nominal de electores con corte al 31 de agosto del año previo al de la elección, integrado con votantes de por lo menos 17 entidades federativas, que sumen cuando menos 1% de los ciudadanos que figuren en la lista nominal en cada una de ellas (artículo 371); las fórmulas de aspirantes a senadores de mayoría relativa deben presentar el respaldo de al menos una cantidad de ciudadanos equivalente a 2% de la lista nominal correspondiente a la entidad federativa en cuestión, integrada por ciudadanos de por lo menos la mitad de los distritos electorales que sumen como mínimo 1% de los que figuren en la lista nominal en cada uno de ellos, y para la fórmula de diputados de mayoría relativa la cédula de respaldo deberá contener cuando menos la firma de una cantidad equivalente a 2% de la lista nominal correspondiente al distrito electoral en cuestión, y estar integrada por ciudadanos de por lo menos la mitad de las secciones electorales que sumen cuando menos 1% de los que figuren en la lista nominal en cada una de ellas. Con respecto al financiamiento, el artículo 408 de la lgipe (2014) dispuso que El monto que le correspondería a un partido de nuevo registro, se distribuirá entre todos los Candidatos Independientes de la siguiente manera: a) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todos los Candidatos Independientes al cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; b) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Senador, y c) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Diputado. En el supuesto de que un sólo candidato obtenga su registro para cualquiera de los cargos antes mencionados, no podrá recibir financiamiento que exceda del 50% de los montos referidos en los incisos anteriores.
Por su parte, la lgipe señala, en el artículo 14, fracción 1, que
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Las candidaturas a diputados y a senadores a elegirse por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, así como las de senadores por el principio de mayoría relativa y por el de representación proporcional, se registrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y serán consideradas, fórmulas y candidatos, separadamente, salvo para efectos de la votación.
Sin duda, la reglamentación de las candidaturas autónomas abre un canal institucional para que se postulen los ciudadanos independientes aunque, a la vez, genera incentivos para que todos los representantes rindan mejores cuentas ante los electores, en cuyos votos queda buena parte del futuro de sus carreras políticas. Cabe destacar que, a diferencia del pasado, el reconocimiento de las candidaturas independientes surge en el marco de un entorno en el cual la organización y calificación de las elecciones quedan centralizadas en el ine y el tepjf.
Reelección consecutiva de legisladores, presidentes municipales y síndicos Con la reelección inmediata de legisladores, presidentes municipales y síndicos, México restablece el mecanismo democrático por excelencia: la rendición de cuentas de los representantes populares hacia los ciudadanos, quienes con su voto podrán premiar o castigar el desempeño de los servidores públicos. Se espera que la medida fomente una mayor atención a las demandas ciudadanas en la definición de las políticas públicas, acercando a los legisladores con el electorado, al tiempo que permita la profesionalización y especialización del trabajo legislativo y eleve su transparencia y eficacia, ampliando los horizontes de planeación y el control del Congreso sobre el Ejecutivo. México contempló la reelección legislativa inmediata de legisladores desde 1824 y hasta 1933, cuando la eliminó para permitir solo la reelección no consecutiva, que dejaba a los legisladores postularse al mismo cargo luego de no ocuparlo al menos una legislatura. La reelección consecutiva de legisladores, presidentes municipales, síndicos y gobernadores fue prohibida con el argumento de evitar la perpetuación en el Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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poder de los servidores públicos; no obstante, sus principales efectos se observaron en la disciplina del partido que estaba por obtener la hegemonía del poder político en el país. Especialistas (Weldon 2002; Nacif 2002) han documentado cómo la prohibición de la reelección consecutiva de los legisladores, más allá de impedir la eternización de las personas en un cargo, detuvo el poder de los liderazgos partidistas locales, que caracterizó a la época de atomización política posrevolucionaria, la prevalencia de los intereses locales en la aprobación de las políticas públicas y la indisciplina en el Congreso. Otra contribución a la disciplina partidista provino de una fuente inesperada. Irónicamente, las reformas constitucionales de 1933 -recordadas por haber restaurado la prohibición a la reelección presidencial- de hecho ayudan a dar cuenta del ascenso del presidencialismo, porque ellas también prohibieron la reelección inmediata de diputados y senadores (así como de gobernadores, legisladores estaduales e intendentes). El consiguiente debilitamiento del Legislativo no fue alcanzado mediante la limitación de sus poderes constitucionales sino más bien a través de la reestructuración de las preferencias de diputados y senadores que las reformas generaron. Una vez que la prohibición de la reelección fue incorporada en la Constitución, diputados y senadores perdieron los incentivos para ser sensibles a los intereses de -y responsables ante- sus electores locales (maquinarias políticas y jefes políticos locales). Dado que por medio de su control de los procedimientos de nominación, los líderes partidarios nacionales determinarían los futuros políticos de los miembros del Congreso, una vez terminados sus mandatos, los incentivos de diputados y senadores los alinearon con los intereses de los líderes del PNR (Weldon 2002, 198-9).
La prohibición de la reelección inmediata de los legisladores continuaba motivando una elevada disciplina en los grupos parlamentarios nacionales hasta la actualidad, como se observa en el comportamiento de algunos que continúan prefiriendo seguir las líneas de su partido a cultivar el voto personal, pese a que en un contexto electoral competitivo los triunfos de las candidaturas por mayoría relativa (predominantes en el sistema electoral) dependen de la proyección de los candidatos.
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Cabe tener en cuenta que el marco jurídico mexicano incluye otras normas que incentivan la disciplina partidista, como la reglamentación interna del Congreso y algunos de los métodos de selección de candidatos que contemplan los partidos. El modelo de reelección inmediata aprobado por la reforma electoral de 2014 procura neutralizar el eventual desapego de los legisladores hacia sus partidos, exigiendo a quienes estén interesados en reelegirse de manera inmediata ser postulados por el partido o coalición electoral a la cual debieron su primera candidatura. La reelección consecutiva se reestablece, además, en un marco electoral centralizado y fija en 12 años el tiempo máximo de ejercicio consecutivo de los legisladores. A partir de febrero de 2014, la Constitución señala: Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. [...] Artículo 115. [...] Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. [...] Artículo 116. II [...] Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los
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partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Paridad de género en las candidaturas legislativas En un impulso más hacia la paridad de género en la representación política, la reforma de 2014 introdujo, en el artículo 41 de la Constitución, una disposición que obliga a los partidos, nacionales y estatales, a garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales; dejándoles la libertad de delinear las normas específicas para cubrir esa garantía, misma que quedan obligados a hacer públicas. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo a la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales (cpeum, artículo 41, 2015).
La nueva normatividad busca establecer iguales oportunidades de participación en las contiendas legislativas electorales a varones y mujeres, elevando la proporción de distribución entre géneros que se exige a los partidos nacionales en sus candidaturas al Congreso de 40% a la paridad, es decir, a 50 por ciento. Al homologar las normas electorales aplicables a los partidos, el ajuste es tanto para los nacionales como para los estatales; lo que significa un impacto diferenciado, de acuerdo con el nivel de cuota previo que se exigía a los partidos locales en cada entidad federativa.15
15
Véase el apartado “Homologación de las normas en materias de partidos” de esta obra.
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En la lgpp quedó establecido: Los partidos políticos promoverán los valores cívicos y la cultura democrática entre niñas, niños y adolescentes, y buscarán la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos, así como en la postulación de candidatos (artículo 3, apartado 2). Cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales. Éstos deberán ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre géneros (artículo 3, apartado 4).
La norma introduce por primera vez una disposición contra una práctica que los partidos nacionales solían utilizar para evadir su responsabilidad de impulsar una mayor participación de las mujeres en las contiendas legislativas electorales: En ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior (lgipe, artículo 3, apartado 5, 2014).
La obligación de los partidos para buscar la paridad de género en la participación política queda explícitamente señalada en la siguiente disposición de la lgpp: Artículo 25. 1. Son obligaciones de los partidos políticos: [...] r) Garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas a legisladores federales y locales
De igual manera, la lgpp obliga a los partidos a contemplar en su declaración de principios por lo menos: “e) La obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres” (artículo 37, inciso e, 2014). Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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En tanto, al rescatar un principio que hizo obligatorio la sentencia 12624 del tepjf, dictada en noviembre de 2011, la lgipe señala, en su artículo 14, apartado 4, que las fórmulas de candidatos para senadores y diputados, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, los partidos políticos deberán integrarlas por personas del mismo género.
Para el caso de las candidaturas independientes “las fórmulas deberán estar integradas por personas del mismo género” (lgipe, artículo 14, apartado 5, 2014). La obligatoriedad de la norma queda reforzada en el capítulo III de la lgipe, referente al procedimiento y registro de candidatos, en el que se establece: Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. El Instituto y los Organismos Públicos Locales, en el ámbito de sus competencias, tendrán facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad, fijando al partido un plazo improrrogable para la sustitución de las mismas. En caso de que no sean sustituidas no se aceptarán dichos registros (lgipe, artículo 232, fracciones 3 y 4, 2014). De la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto, deberán integrarse salvaguardando la paridad entre los géneros mandatada en la Constitución y en esta Ley (lgipe, artículo 233, fracciones 3 y 4, 2014).
La norma también eleva a la paridad de género la distribución de las candidaturas que integran las listas de representación proporcional, al señalar que las postulaciones por género deberán aparecer alternadas hasta agotar cada lista:
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Las listas de representación proporcional se integrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista (lgipe, artículo 234, 2014).
En caso de incumplimiento de esta obligación, la norma contempla como sanción, primero, una amonestación pública y, en caso de reincidir, la negativa de registro de las candidaturas correspondientes. A la letra, la lgipe señala: Hecho el cierre del registro de candidaturas, si un partido político o coalición no cumple con lo establecido en los artículos 233 y 234, el Consejo General le requerirá en primera instancia para que en el plazo de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación, rectifique la solicitud de registro de candidaturas y le apercibirá de que, en caso de no hacerlo, le hará una amonestación pública. Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, el partido político o coalición que no realice la sustitución de candidatos, será acreedor a una amonestación pública y el Consejo General le requerirá, de nueva cuenta, para que en un plazo de veinticuatro horas, contadas a partir de la notificación, haga la corrección. En caso de reincidencia se sancionará con la negativa del registro de las candidaturas correspondientes (lgipe, artículo 235, fracciones 1 y 2, 2014).
La nueva normatividad mantiene la disposición que obliga a los partidos a destinar anualmente 3% del financiamiento público ordinario a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres (lgpp, artículo 51). México optó por las cuotas de género en las candidaturas al Congreso de la Unión como una política de acción afirmativa para modelar, en un primer momento, una cultura de equidad no discriminatoria de género, como parte de los compromisos adoptados en la Convención Internacional sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1952), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) y los acuerdos de las conferencias mundiales de El Cairo (1994) y Beijing (1995) (pnud 2012). En la primera versión de esta política, en 1993, el Cofipe dispuso que los partidos políticos debían promover, en los términos que determinaran sus
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documentos internos, una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, mediante su postulación a cargos de elección popular (Peschard 2003; Aparicio 2011). La norma se adecuó en 1996 para señalar que los partidos políticos nacionales debían considerar en sus estatutos que las candidaturas a la Cámara de Diputados y al Senado de la República no excedieran de 70% para un mismo género. Debido a que los liderazgos partidistas cumplieron en un principio la norma colocando a las candidaturas de mujeres en las suplencias o en los últimos lugares de las listas de representación proporcional (Peschard 2003, 26), esta se ajustó en 2002 para señalar que los partidos estaban obligados a cubrir la cuota de género en sus candidaturas al Congreso de la Unión y debían integrar las listas de representación proporcional por segmentos de tres candidaturas, con una postulación de género distinto en cada uno de los tres primeros segmentos de cada lista. Del mecanismo se exceptuaron las candidaturas de mayoría relativa, resultado de un proceso de elección mediante voto directo. Finalmente, en 2008 la cuota mínima de género en las candidaturas al Congreso se elevó a 40%, manteniéndose la excepción para el caso de las candidaturas resultado de un proceso de elección democrático y estableciendo que las listas de representación proporcional se integrarían por segmentos de cinco candidaturas, en cada uno de los cuales debían colocarse alternadamente dos candidatos de género distinto (Peschard 2003, 26). En las elecciones legislativas de 2009, los partidos políticos postularon a mujeres en 40% de las candidaturas que definieron por métodos distintos a una elección interna, pero solo 141 de los 500 escaños de la Cámara de Diputados, 28.2%, fueron ganados por ellas. Con todo, poco después del inicio de la LX Legislatura, varias de las recién nombradas diputadas federales solicitaron licencia para dejar su lugar a un suplente varón. En reacción, y como respuesta a diversas demandas interpuestas por mujeres afectadas, para los comicios federales de 2012 el tepjf decidió obligar a los partidos políticos a integrar con personas del mismo género al menos 40% de sus fórmulas de candidatos (propietario-suplente) por mayoría relativa al Congreso de la Unión, y eliminó la excepción a la aplicación de la cuota de género, al señalar que todos los métodos de selección de candidatos que se contemplan en los estatutos de los partidos en el país son democráticos.
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La medida permitió que, por primera vez, 40% de las fórmulas de candidatos por mayoría relativa de todos los partidos políticos fuera ocupado por mujeres, lo mismo que cerca de 50% de las fórmulas incluidas en las listas de representación proporcional. Como resultado de la elección, 38.2% de las diputaciones y 39.84% de las senadurías fueron ocupados por mujeres. La reforma electoral de 2014 elevó a la paridad las oportunidades para ambos géneros de acceder a la representación política en los congresos del país.
Homologación de las normas en materia de partidos La lgipe y la lgpp surgieron de una reforma que se propuso establecer pautas y parámetros comunes a la nación, en un esquema democrático homologado que garantice iguales derechos político-electorales a los ciudadanos mexicanos en todos los comicios en que participen (nacionales y estatales). De acuerdo con los promotores de la reforma, las entidades federativas y el país en general registraban diferencias en su desarrollo democrático, pues el diseño del sistema electoral en cada entidad y las reglas que regulaban a los actores y las acciones del juego democrático eran diversas en las entidades federativas. Los cuadros que a continuación se presentan muestran que, efectivamente, existían esas diferencias en algunos aspectos que homologa la lgpp. En el cuadro 10 se muestran los requisitos que antes de la reforma políticoelectoral de 2014 cada entidad federativa exigía para otorgar el registro a partidos políticos locales.
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No especifica No especifica
Estado de México
Guanajuato
No especifica
NayaritB
Oaxaca
No especifica
4,000
No especifica
Morelos
Nuevo León
No especifica
Michoacán
6,000
No especifica
Durango
Jalisco
No especifica
Distrito Federal
3,000
No especifica
Colima
25,000
No especifica
Coahuila
Hidalgo
No especifica
Chihuahua
GuerreroB
No especifica
6,000
No especifica
Chiapas
Campeche
Baja California Sur
-2,500
Baja California
Número de afiliados
AguascalientesC
Entidad federativa
No especifica
30
No especifica
No especifica
200
80
250
No especifica
500
200
No especifica
200
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
600
No especifica
400
--
Afiliados por municipio
No especifica
15
No especifica
No especifica
No especifica
52
No especifica
30
23
No especifica
No especifica
16
No especifica
No especifica
15
No especifica
6
3
3
--
Municipios mínimos
No especifica
No especifica
No especifica
66 (2/3)
50
No especifica
66 (2/3)
No especifica
No especifica
51
100
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
66 (2/3)
No especifica
No especifica
No especifica
--
Porcentaje de municipios (%)
Cuadro 10. Requisitos para obtener el registro como partidoA
1.5
No especifica
No especifica
2
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
2
0.5
0.5
0.26
0.5
3
No especifica
0.5
No especifica
--
Porcentaje de padrón (%)
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No especifica No especifica No especifica 1,500 21,000
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
No especifica
YucatánB
Zacatecas
30
No especifica
No especifica
40
No especifica
12
No especifica
10
No especifica
10
10
No especifica
Municipios mínimos
No especifica
No especifica
66 (2/3)
No especifica
51
No especifica
51
No especifica
66 (2/3)
No especifica
No especifica
No especifica
Porcentaje de municipios (%)
Fuente: Elaboración propia con base en los códigos electorales de las entidades federativas que se enlistan en el cuadro.
C
B
No especifica
No especifica
No especifica
100
200
1,750
100
No especifica
No especifica
1,500
No especifica
No especifica
Afiliados por municipio
1
No especifica
1
No especifica
No especifica
No especifica
No especifica
1
2
No especifica
1.5
0.11
Porcentaje de padrón (%)
La reforma político-electoral de 2014 establece que para conseguir el registro como partido político local se requieren afiliados equivalentes a 0.26% del padrón electoral estatal usado en la elección ordinaria anterior. Esos afiliados deben pertenecer, al menos, a dos terceras partes del total de municipios. Guerrero, Nayarit y Yucatán no contemplan requisitos estatales ni municipales, únicamente distritales. Aguascalientes no contempla partidos políticos locales.
No especifica
Veracruz
A
6,000 No especifica
Tlaxcala
5,000
No especifica
Querétaro
Tamaulipas
No especifica
Número de afiliados
Puebla
Entidad federativa
Continuación.
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En el cuadro 11 se muestra el porcentaje de cuota de género en candidaturas al Congreso en las entidades de la República previo a la reforma de 2014. Cuadro 11. Cuota de género en candidaturas al CongresoA Porcentaje máximo de candidaturas por mayoría relativa para un solo géneroB 50
60 Aguascalientes Durango Estado de México Guerrero Michoacán Nayarit Oaxaca Querétaro Quintana Roo Tabasco Tamaulipas Zacatecas
Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Sonora
A
B
66
70
75
Baja California Sur Morelos
Baja California Colima Distrito Federal Hidalgo Jalisco Nuevo León San Luis Potosí Tlaxcala Veracruz Yucatán
Puebla
La reforma político-electoral de 2014 establece que la paridad de género en cualquier tipo de candidatura debe ser 50-50 por ciento. Sinaloa y Guanajuato no están contemplados en la tabla. El primero porque no considera un porcentaje máximo de propietarios de un mismo género, mientras que el segundo solo lo hace para el caso de representación proporcional y únicamente restringiendo el orden de candidatos en las listas plurinominales.
Fuente: Elaboración propia con base en los códigos electorales de las entidades federativas que se enlistan en el cuadro.
En el cuadro 12 se muestra quiénes tenían derecho a postular candidatos en entidades federativas previo a la reforma de 2014. Cuadro 12. Derecho a postular candidatos en entidadesA Entidad
Partidos nacionales
Partidos locales
Aguascalientes
X
Baja California
X
X
Baja California Sur
X
X
Campeche
X
X
Chiapas
X
X
Chihuahua
X
X
Coahuila
X
X
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Candidatos independientes
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Continuación. Partidos nacionales
Partidos locales
Colima
X
X
Distrito Federal
X
X
Durango
X
X
Estado de México
X
X
Guanajuato
X
X
Guerrero
X
X
Hidalgo
X
X
Jalisco
X
X
Michoacán
X
X
Morelos
X
X
Nayarit
X
X
Nuevo León
X
X
Oaxaca
X
X
Puebla
X
X
Querétaro
X
X
Quintana Roo
X
X
San Luis Potosí
X
X
Sinaloa
X
X
Sonora
X
X
Tabasco
X
X
Tamaulipas
X
X
Tlaxcala
X
X
Veracruz
X
X
Yucatán
X
X
Zacatecas
X
X
Entidad
A
Candidatos independientes
X
X
X
X
La reforma político-electoral contempló la participación de partidos nacionales, locales y candidatos independientes.
Fuente: Elaboración propia con base en los códigos electorales de las entidades federativas qe se enlistan en el cuadro.
En el cuadro 13 se muestra el umbral electoral exigido para conservar el registro como partido político en las entidades federativas previo a la reforma político-electoral de 2014. Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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Cuadro 13. Porcentaje para conservar el registro como partidoA 1.5%
Colima Estado de México Nuevo León Oaxaca Tamaulipas Yucatán
A
2% Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Michoacán Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco
2.5%
Aguascalientes Baja California Nayarit Veracruz Zacatecas
3%
Morelos Querétaro Tlaxcala
La reforma político-electoral de 2014 estableció como requisito obtener al menos 3% de la votación total válida en alguna elección ordinaria federal o local, según sea el caso.
Fuente: Elaboración propia con base en los códigos electorales de las entidades federativas que se enlistan en el cuadro.
V. Conclusiones Como se indicó en la introducción, la reforma político-electoral de 2014 fue un ajuste de nueva generación. Sus innovaciones se encaminaron a mejorar la imagen de los partidos mediante su democratización, transparencia y rendición de cuentas hacia la ciudadanía, debido a la importancia que estas instituciones representan para las democracias modernas, pero también a modelar su interacción en cuanto al sistema con la finalidad de inducir una gobernabilidad democrática eficaz. Con la reforma se propone, al mismo tiempo, impulsar la paridad de género en la representación política, propiciar un mayor acercamiento entre ciudadanía y política y garantizar a los mexicanos igualdad de condiciones para el ejercicio de sus derechos político-electorales en los procesos comiciales estatales y federales. El tiempo dará cuenta del alcance de sus efectos en la práctica real de los procesos políticos.
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VI. Fuentes consultadas Alcántara, Manuel. 2014. Observatorio de Elites Parlamentarias de América Latina. Salamanca: Instituto de Iberoamérica. [Disponible en http://americo.usal.es/ oir/elites/bases_de_datos.htm (consultada el 16 de abril de 2014)]. Aparicio Castillo, Francisco Javier. 2011. Cuotas de género en México. Candidaturas y resultados electorales para diputados federales 2009. México: tepjf. Báez, Adriana. 2013. “Rendición de cuentas de los diputados federales mexicanos en un contexto político descentralizado”. Convergencia 63 (septiembrediciembre): 67-98. . 2014. “¿Quiénes votaron en México por mujeres para legisladoras federales en 2012”. Estudios Políticos 31 (enero-abril): 11-36. Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg. 2000. La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas. México: Cal y Arena. Bravo, Marcela. 2008. Realineamiento electoral y alternancia en el poder ejecutivo en México (1988-2000). Tesis de doctorado, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Cámara de Diputados. Gaceta Parlamentaria. Disponible en http://gaceta. diputados.gob.mx (consultada el 16 de abril de 2014). . 2012. Abstencionismo y cultura política en México. (Carpeta de indicadores y tendencias sociales número 18). México: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados. Campos, Gonzalo. 2014. “Las candidaturas independientes en México”. Revista Derecho Estado 33 (julio-diciembre). [Disponible en http://www.scielo.org.co/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0122-98932014000200003 (consultada el 16 de enero de 2015)]. Cantú, Francisco y Scott Desposato. 2009. The Rise of Federal Politics in Mexico’s Legislative Branch. Paper presented at the Midwest Political Science Association Annual Meeting, 2 al 5 de abril, en Chicago, Illinois. Casar, María Amparo. 2008. “Los gobiernos sin mayoría en México: 1997-2006”. Política y gobierno 2 (II semestre): 221-70. ceenl.Comisión Estatal Electoral de Nuevo León. Disponible en http://www.cee-nl. org.mx/ (consultada el 16 de mayo de 2015). Te m a s sel ect os de Derecho El ect oral
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Modelar la representación política para lograr gobernabilidad democrática, número 50 de la colección Temas selectos de Derecho Electoral, se terminó de imprimir en mayo de 2017 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Su tiraje fue de 2,500 ejemplares.
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