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POLÍTICAS DE ACTIVACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS

Begoña Pérez Eransus

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FUNDACIÓN FOESSA FOMENTO DE ESTUDIOS SOCIALES y DE SOCIOLOGÍA APLICADA

MADRID, 2005

El presente trabajo forma parte de la tesis doctoral Políticas de Activación y Rentas Mínimas" dirigida por el Dr. Sebestie Sarasa i Urdiola y el Dr. Miguel Laparra Navarro y leída el 25 de Febrero de 2005 en la Universidad Pública de Navarra. 11

© CÁRITAS © FUNDACiÓN FOESSA Edita: Cáritas Española, Editores San Bernardo, 99 bis, 7.º 28015 MADRID I.S.B.N.: 84-8440-341-6 Depósito Legal: M. 28.268-2005 Portada: Artegraf, S.A. Imprime: Artegraf, S.A. Sebastián Gómez, 5 . 28026 MADRID Impreso en España - Printed in Spain

Índice

ÍN

Págs.

índice........................................................................................................... Presentación Introducción. La cuestión de los pobres capaces

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Parte l. El tratamiento de los pobres capaces en la sociedad industrial.....................................

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1. La obligación de trabajar de los pobres capaces en las sociedades industriales

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1.1. El trabajo forzoso de los asistidos como método disuasorio......... 1.1.1. La obligación de trabajar 1.1.2. La utilización del trabajo como castigo................................ 1.1.3. La aplicación del test de empleo......... 1.1.4. Las instituciones de trabajo 1.2. El trabajo como forma de rehabilitación de los pobres 1.3. El trabajo del asistido como contrapartida a la colectividad..... 1.4. La asistencia a los pobres capaces como mecanismo regulador del mercado laboral y del conflicto social.............................................

34

2. El trabajo asalariado como factor de integración social en el Estado del bienestar........

39

2.1. El surgimiento de los sistemas de protección social..................... 2.2. La integración de la clase obrera 2.3. La nueva relación entre trabajo y asistencia.......................

40 42 45

Parte 11. El tratamiento de los pobres capaces en la sociedad postindustrial.............................................................

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3. Contexto económico y social en la etapa postindustrial: la pobreza como amenaza al orden establecido

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3.1. Transformaciones acaecidas en el ámbito económico................... 3.2. Transformaciones sociales: aumento de la vulnerabilidad social y reducción de la protección familiar.................................................

27 27 28 28 29 31 33

55 56

7

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Págs. 3.3. Dimensión y naturaleza de la pobreza en Europa. ¿Constituye una amenaza al orden establecido?....................................................... 3.3.1. ¿Asistimos a un proceso de polarización social?.... 3.3.2. ¿Cuáles son los colectivos más afectados de forma negativa por las transformaciones del escenario postindustrial? ..

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4. Concepciones en torno a la naturaleza de la pobreza en la sociedad postindustrial.........................................................................................

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4.1. La tesis de la underclass en Estados Unidos 4.2. La tesis de la exclusión social en Europa.......................................

70 72

5. La configuración del mercado de trabajo...........................................

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5.1. La extensión de la precariedad laboral en la sociedad postindustrial 5.2. Explicaciones de la extensión de la precariedad en la sociedad postindustrial................................................................................... 5.2.1. Teoría de la flexibilidad y la creciente desregulación del mercado laboral.......................................................................... 5.2.2. Teorías de la segmentación 5.2.3. Teoría del Insider-Outsider.. 5.2.4. Teoría de la utilización de la flexibilidad como estrategia de aumento del beneficio empresarial..................................... 5.2.5. Teoría del declive sindical........ 5.2.6. Teoría de la pérdida de status del empleo asalariado 5.3. Configuración del mercado laboral en los distintos regímenes de bienestar.........................................................................................

80

6. El nivel de protección garantizado por el Estado de bienestar 6.1. La acción protectora del Estado de bienestar y de la familia han contribuido a superar la estrecha relación existente entre desempleo y pobreza................................................................................. 6.2. La acción del Estado como agente desfamiliarizador..................... 6.3. La acción del Estado como agente desmercantilizador.......... ........ 6.3.1. La importancia de la protección por desempleo en la prevención de pobreza 1." ••• 6.3.2. La importancia de los programas de ingresos mínimos eln la reducción de la pobreza !...... 6.4. Propuestas en torno a la ampliación de la acción del Estado de bienestar.........................................................................................

7. Valoración de la incidencia de los cuatro factores en el tratamiento de los pobres capaces en el escenario postindustrial...............................

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81 82 82 83

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Págs.

Parte 111. Políticas de activación: asistencia y trabajo en la sociedad postindustrial 115 8. El concepto de activación

117

8.1. Políticas activas del mercado laboral.............................................. 8.2. Workfare........... 8.3. Insertion Sociale

118 120 120

9. Estrategias de activación destinadas al colectivo de pobres capaces en la asistencia

123

9.1. Tipos de estrategias en función de las motivaciones políticas....... 9.2. Tipos de estrategias en función de su alcance 9.3. Tipos de estrategias en función de la forma que adopta la activación.............................................................................................. 9.4. Dos modelos de activación contrapuestos, Activación-workfare vs. Activación-welfare..

10. La activación en cuatro países: Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca y Francia 10.1. Estados Unidos: From Welfare to Workfare............................... 10.2. Reino Unido: entre el workfare liberal y la activación universalista 10.3. Dinamarca: estrategia universalizada de activación.................... 10.4. Francia: inserción social, la activación destinada a la población perceptora de la Renta Mínima de Inserción: work for welfare......

124 126 127 129

133 133 143 148 154

11. La activación y los colectivos que llevan más tiempo en la asistencia

163

12. Debates suscitados en torno a la activación en la asistencia como estrategia de lucha contra la pobreza

169

12.1. 12.2. 12.3. 12.4.

Políticas de inserción versus políticas de integración.. Responsabilidad individual versus responsabilidad colectiva...... Un nuevo status social................................................................ La cuestión de los pobres capaces incapaces de trabajar

170 172 173 175

Parte IV. Evaluación de la eficacia del programa de Renta Bási177 ca en Navarra 13. Introducción metodológica al estudio de casos...............................

179

13.1. Revisión de métodos actuales de evaluación de las políticas de activación

179

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Págs. 13.2. Una propuesta metodológica de evaluación de la eficacia un programa determinado de activación destinado a perceptores de Renta Mínima......................................................................... 13.3. Aplicación de la propuesta metodológica de evaluación de la eficacia al estudio de casos: el programa de Renta Básica en Navarra.

14. Descripción del contexto en el que se desarrolla el programa de Renta Básica........................................................................................ 14.1. Situación del desempleo y la pobreza en España y en Navarra en la década de estudio 1990-2000............................................ 14.2. Mercado laboral, protección del trabajo e incidencia de la precariedad en España y Navarra..................................................... 14.3. Sistema de protección por desempleo y programas de rentas mínimas en España.....................................................................

15. Análisis de la estrategia de activación general en España

183

184

187 187 190 194

205

15.1. La inversión en programas de activación en España en relación con el PIB 15.2. Eficacia de la estrategia activadora general y principales colectivos-diana 15.3. ¿ Participan en la estrategia de activación los colectivos más excluidos? 15.4. Conclusiones en relación con el caso español...........................

209 212

16. Motivaciones políticas que dieron lugar al programa de Renta Básica en Navarra....................................................................................

213

16.1. Antecedentes a la Renta Básica................................................. 16.1.1. Surgimiento de las Ayudas a las Familias Navarras en situación de necesidad en 1982..................................... 16.1.2. Campaña de montes «social» y Campos de trabajo en 1985-86........................................................................... 16.2. El origen del Programa de Renta Básica en 1990

17. Vinculación del programa de empleo con la ayuda económica 17.1. La primera etapa, el empleo como contrapartida de la Renta Básica 17.2. La evaluación del programa en 1997: los límites de la inserción. 17.3. Las transformaciones del programa en 1999: de la contrapartida al doble derecho..................................................................... 17.3.1. El reconocimiento de la Renta Básica como derecho subjetivo.........................................................................

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1

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205 207

213 213 215 221

225 225 229 232 232

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Págs.

17.3.2. El Empleo Social Protegido a partir de 1999............. ..... 17.3.3. El abandono definitivo de la opción de la inserción laboral en empresas a partir de 1999.................................... 17.4. Conclusiones en relación a la evolución del programa....

236 238

18. Valoración de la eficacia del programa de empleo como mecanismo de inserción laboral......................................................................

241

18.1. La utilización de la estancia en el programa como indicador de eficacia en la inserción................................................................ 18.2. Limitado efecto de la dependencia en el programa pero alta presencia de usos intermitentes...................................................... 18.3. La eficacia del empleo y su influencia en la salida del programa..

235

241 242 245

19. Perfil de los participantes en el empleo............................................

253

19.1. Perfiles de participantes en el empleo....................................... 19.2. Estrategias de utilización de los mecanismos de empleo.......... 19.2.1. El empleo protegido como forma de garantizar una protección mayor y más continua a los hogares excluidos con menores................................................................... 19.2.2. El empleo protegido como dispositivo de acceso a otros mecanismos de garantía de ingresos............................. 19.2.3. El empleo protegido como estrategia de protección de familias en situación de exclusión (sin menores) 19.2.4. El empleo protegido como mecanismo de prevención orientado a desempleados............................................. 19.2.5. El empleo protegido como dispositivo de inserción de personas con fuerte deterioro personal......................... 19.2.6. El empleo protegido utilizado en la inserción de la minoría étnica gitana........................................................... 19.3. Evolución del perfil de los participantes en el programa............

254 258

20. Eficacia del programa como mecanismo de integración social.......

273

20.1. La protección económica a través del empleo........................... 20.2. La participación en el empleo como mecanismo de acceso a otros sistemas de garantía de ingresos...................................... 20.3. La participación en el empleo como mecanismo de mejora de la empleabilidad 20.4. Eficacia del empleo como mecanismo formativo....................... 20.5. Eficacia del empleo como mecanismo de rehabilitación personal e integración social................................................................ 20.5.1. El empleo como recurso dignificador frente a la ayuda económica......................................................................

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Págs. 20.5.2. La participación en el empleo mejora la autoestima y favorece la creación de relaciones sociales...................... 20.5.3. Los ingresos derivados del empleo favorecen la estabilidad personal.................................................................. 20.5.4. Los proyectos de empleo constituyen un ámbito especialmente adecuado para la intervención social............. 20.5.5. La participación en el programa de empleo protegido puede resultar estigmatizante

Conclusiones a) Análisis de los cuatro factores que influyen en la relación establecida entre activación y rentas mínimas a partir de su incidencia en el caso de Navarra............................................................................................... b) Activación welfare versus activación workfare. El programa de Navarra ante ambos modelos c) ¿ Es eficaz la activación en la lucha contra la pobreza?

289 291 291 292

295

297 309 311

Bibliografía

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Anexos

331

Anexo l. Breve descripción de diversas fórmulas de activación y valoración de su eficacia frente a la pobreza 333 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Trabajo como contraprestación........................................................ Empleo subvencionado en el sector privado..... Empleo público temporal................................................................. Fórmulas de orientación y seguimiento personalizado de la inserción laboral....................................................................................... 1.5. Acciones formativas 1.6. Servicios complementarios orientados a facilitar la inserción laboral..

333 334 335 337 338 339

Anexo 11. Metodología utilizada en el análisis del caso de Navarra 341 Anexo 111. Cobertura y financiación del programa de Renta Básica 347 111.1. Cobertura del programa................................................................. 111.2. Evolución de las modalidades de empleo 111.2.1. Evolución de la cobertura de la modalidad de Empleo Social Protegido 111.2.2. Evolución de la modalidad de Inserción Laboral en Empresas 111.3. Evolución de la financiación del programa 111.4. Tablas de evolución del Programa de Renta Básica

347 348 351 351 352 355

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Págs.

Anexo IV. Relato de ocho casos-tipo de personas participantes en el programa de Empleo Social Protegido ..... 359 IV. a) El empleo protegido como mecanismo que permite una mayor protección de hogares en situación de exclusión con menores.. Caso 1: Hogar monoparental con menores.................................. Caso 2: Familia en situación de exclusión con menores.............. Caso 3: Familia inmigrante con menores............................... IV.b) El empleo protegido como dispositivo de acceso a otros sistemas y como garantía de ingresos mínimos para personas que no pueden acceder al trabajo............................................................. Caso 4: Persona sola mayor de 56 años con problemas de salud mental........................................................................................... IV.c) El empleo protegido como mecanismo preventivo para una persona desempleada........................................................................ Caso 5: Persona sola en desempleo............................................ IV.d) El empleo protegido como estrategia de compensación de una familia en situación de exclusión.................................................. Caso 6: Matrimonio y dos hijos en situación de exclusión social.. IV.e) El empleo protegido como dispositivo de inserción de una persona con problemas de marginación............................................ Caso 7: persona sin hogar............................................................ IV.f) El empleo protegido como mecanismo de inserción orientado a la minoría étnica gitana................................................................. Caso 8: Familia excluida de etnia gitana con menores.................

índice de Tablas.......................................................................................... índice de Gráficos

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La Fundación FOESSA (Fomento de Estudios Sociales y Sociología Aplicada) nace en el año 1964. En ese momento la coyuntura social, política y cultural del Estado español requería un análisis social y en profundidad. Así nacieron los Informes FOESSA, cinco en total, que han analizado la sociedad española en las últimas cinco décadas. Sin embargo las cosas han cambiado de modo que ni la estructura social es igual, ni la coyuntura social y cultural es la misma. Incluso se ha producido un fuerte cambio en la investigación social. Es en este contexto en el que la Fundación FOESSA se ha replanteado adaptar su marco de trabajo y relanzar su actividad para los próximos años. Manteniendo la identidad que hizo nacer a la Fundación pero leyéndola en el momento actual, el centro de su trabajo va a ser el Desarrollo Social en España. Desde hace unos años la FOESSA se estaba planteando la necesidad de abordar lilas efectos sociales de las políticas", es decir, la evaluación social de las políticas que, en términos generales, no es un aspecto abordado de una forma continuada y fundamental. Más aún cuando hoy está teniendo una gran vigencia y una especial relevancia la preocupación por el desarrollo social, y no sólo por el crecimiento económico basado en el conocimiento y la información. Estamos en un momento de intensa generación de riqueza como recogen todos los informes, pero desde las dimensiones no sólo nacionales sino también internacionales, se tiene el convencimiento de que 'algo' está quedando sin abordar y resolver. Se trata de abordar el conjunto de situaciones, estructuras y políticas y efectos sociales, que actúan como elementos de cohesión social, de sustentabilidad de este modelo social, de integración o de fragmentación, de participación o de violencia. Para el análisis se han definido tres líneas de trabajo cuya integración sería la medida del desarrollo social.

1. Estructura social y desigualdad. Centrada en el análisis de la estructura social de una forma más amplia que el solo abordaje de determinados aspectos (como puede ser la pobreza-exclusión), y/o de los efectos de la estructura social en los grupos sociales (como los grupos desfavorecidos). Es necesario, por tanto, analizar estructuras (de muy diversos aspectos: económicas, sociales, políticas, culturales) junto con los procesos que recorren" la sociedad y sus estructuras (la relación crecimiento - desarrollo - pobreza). 2. Agentes y actores sociales. Desde un concepto más amplio que el de solos instrumentos de la acción, sino como portadores de la poJi

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tencialidad que alumbra nuevas posibilidades y, en tanto tal, son sujetos de una historia y una sociedad. Por lo que debe considerarse de una forma integrada el agente y el proyecto social del que es portador. Tarea fundamental es conocer la intervención del Tercer Sector y los movimientos sociales. 3. Cooperación y relaciones internacionales. En este sentido, valores (proyectos y propuestas históricos, y sus fundamentos), y formas históricas (realizaciones, decisiones y modelos operativos, y sus resultados), que deben ser estudiados en la dimensión internacional, y también en su dimensión de cooperación internacional tienen. Sin olvidar que son expresión y tienen su fundamento en los propios modelos de nuestra sociedad. FOESSA pretende facilitar la relación de grupos de investigación que se mueven en estas tres líneas generando un espacio de integración que permita tener una visión más amplia de el desarrollo social. Desde el punto de vista de los productos que la Fundación pretende impulsar en los próximos años hay que resaltar:

- Informe trienal sobre el Desarrollo Social en España. Esta serie de Informes sería la continuadora, en una reactualización, de lo que han sido los tradicionales Informes FOESSA de la realidad social. Se publicará cada tres años e intentará dar una visión de la realidad del país en torno a la estructura social, la desigualdad y la pobreza, las relaciones sociales y la cooperación internacional. - Congreso sobre el Desarrollo Social en España. Cada tres años y tras la publicación del Informe sobre el Desarrollo social se celebrará un Congreso - Línea de Publicación de investigaciones específicas. Anualmente se publicarán informes e investigaciones específicas que los grupos de diferentes universidades que están participando en la actividad de la Fundación están realizando. De hecho este estudio es el que abre esta línea. - Portal de internet. Que pretende ser un mapa de los grupos de investigación que participan en las tres líneas de trabajo y una puerta de acceso a ellos. FOESSA se ha dotado además de un Consejo Científico formado por más de veinte investigadores de diferentes universidades del Estado Español que va a ayudar orientar las líneas de trabajo y las actividades. El trabajo que se propone es ambicioso pero la Fundación ha asumido este reto con grandes expectativas y va a dedicar todas sus energías. Con la presente publicación se abre la nueva etapa de trabajo V, por tanto, tiene un valor especial. Ha sido desarrollado por Begoña Pérez Eransus, profesora del Departamento de Trabajo Social de la Universidad Pública de Navarra, V aborda en este estudio una cuestión de máxima actualidad en las políticas para la inclusión social. En las últimas décadas, se está extendiendo un cierto consenso sobre la necesidad de coordinar políticas sociales V de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que quedan al margen del empleo a

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Presentación

través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación. De hecho, a partir de los años noventa la mayoría de las recomendaciones europeas de lucha contra la pobreza han sido orientadas a favorecer la vuelta al mercado de trabajo de los colectivos más desfavorecidos a través de medidas formativas, incentivos a la contratación, dispositivos de orientación laboral y similares. Sin embargo, el término activación engloba una gran heterogeneidad de iniciativas cuya eficacia frente a la pobreza todavía no ha sido suficientemente valorada. De ahí la pertinencia de este trabajo que profundiza en la realidad de la activación y en sus efectos sobre la población asistida. Este libro presenta dos aportaciones importantes, por un lado un ejercicio clasificatorio de la diversidad de acciones que integran las llamadas políticas de activación a nivel internacional en función de las distintas motivaciones políticas que las originan, su alcance y su eficacia con los más excluidos. Por otro lado, este trabajo profundiza en la valoración de la eficacia de la activación en la lucha contra la pobreza a partir del caso específico del programa de Empleo Social Protegido destinado a familias perceptoras de renta mínima en Navarra. El estudio de este caso arroja importantes revelaciones sobre las características de los hogares que permanecen más tiempo en la asistencia y por ello, la necesidad de integrar las políticas de activación dentro de estrategias de intervención más amplias que permitan abordar la multidimensionalidad del fenómeno de la exclusión social. Desde FOESSA confiamos en que la nueva etapa que comenzamos sea una contribución al desarrollo del análisis social, pero sobre todo a la mejora de nuestra sociedad. En esta tarea vamos a poner todas nuestras energías. Silverio Agea Director Ejecutivo Fundación Foessa

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INTRODU LA U CA

PO RES

CES

El origen de la asistencia social no se encuentra tanto en la iniciativa de las clases pobres, demasiado ocupadas en su propia supervivencia, como en las clases pudientes preocupadas por mantener el orden social y la estructura de propiedad vigente (Swaan, 1992). No es casualidad que la aparición de las primeras fórmulas de asistencia pública estuvieran vinculadas al surgimiento del mercado de trabajo en las ciudades. Estas primeras acciones llevadas a cabo por las autoridades en los siglos XV y XVI tenían como objetivo aplacar la amenaza que constituía la mendicidad al nuevo orden económico de las ciudades. El dilema suscitado por la asistencia a los pobres capaces de trabajar ha marcado el desarrollo de la asistencia social desde su origen. Por un lado, las cIases dominantes han mostrado interés por garantizar la subsistencia a las personas en situación de desempleo y pobreza en momentos de crisis, con el fin de que éstas no constituyeran una amenaza al orden establecido. Pero, a su vez, debían garantizar que la asistencia no constituyera una forma de subsistencia al margen del mercado de trabajo. En el paso de la Edad Media a la Edad Moderna una parte de la población se vio desvinculada de la tierra y tuvo que vender su fuerza de trabajo de forma libre a diversos empleadores. Es en este momento cuando surgió por primera vez el riesgo de que las personas prefirieran optar por una vía de supervivencia distinta a la venta de su fuerza de trabajo. Max Weber describió en Economía y Sociedad, publicada en 1922, la existencia de dos factores que tradicionalmente orientaban la motivación de los hombres hacia el trabajo: el interés en el propio éxito y la coacción. En el medievo la motivación al trabajo residía en la coacción directa que establecía el vasallaje medieval y en el interés de los siervos por conseguir sus propios medios de subsistencia. A raíz del surgimiento del mercado de trabajo libre la desvinculación del trabajador de los medios de producción hizo preciso el establecimiento de nuevos medios coactivos para garantizar la motivación al trabajo de los asalariados. De este modo, la coacción directa o inmediata de los trabajadores se materializó en la amenaza de violencia física y otros

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Begoña PérezEransus

perjuicios presentes en las regulaciones de obligación al trabajo desarrolladas a lo largo de los siglos XVII y XVIII en Europa. La coacción indirecta tenía que ver con «las probabilidades de salario o destajo y por el peligro de despido ... (es decir) la probabilidad de perder los medios de vida en caso de rendimiento insuficiente» (Weber, 1979: pág. 121). En este nuevo orden, la mendicidad, el robo y la asistencia suponían formas de supervivencia alternativas al mercado, que alteraban la acción de los mecanismos coactivos que garantizaban la motivación de los hombres al trabajo. Por ello, constituían una amenaza al orden establecido y era preciso poner los medios necesarios para contrarrestar su efecto disuasorio. De esta forma, la preocupación por que la asistencia no alterara las regias del mercado se constituirá, a partir de entonces, en una constante en la historia de las formas de asistencia social pública. Sin embargo, esta cuestión aparecerá vinculada, exclusivamente, a la condición de los pobres capaces de trabajar y no a los considerados incapaces, personas mayores, discapacitadas, enfermas o niños, cuya asistencia no ha supuesto un dilema para la sociedad (Maza Zorrilla, 1987). Precisamente, el objeto de este trabajo es el tratamiento que se ha dado a este colectivo que, a pesar de lo poco atractivo de la expresión, hemos denominado como pobres capaces. En buena parte de la historia de la asistencia este grupo social ha sido designado mediante expresiones como pobres fingidos o undeserving poor (pobres no merecedores de asistencia). Los pobres capaces son aquellos que pueden ser considerados merecedores o no merecedores pero precisamente con el fin de profundizar en la realidad de las personas que componen este grupo social no parece adecuada la introducción de juicios de valor apriorísticos en su designación. La expresión pobres válidos, frente a la condición de pobres no válidos o inválidos, también ha sido utilizada para denominarles pero, al igual que sucedía con el anterior, las connotaciones negativas del término no válido contribuye a que esta opción se presente de igual modo inadecuada. Por todo ello, se ha optado por utilizar la expresión pobres capaces que recoge el principal factor diferenciador de este colectivo y que, de hecho, constituye el núcleo mismo de la controversia: la capacidad para el trabajo, frente a la reconocida incapacidad de las personas mayores, los niños y de aquellas personas afectadas por discapacidades físicas. Pobres capaces incluye a los que fingen y a los que no, a los que tratan de escapar de la obligación de trabajar y a los que se encuentran en la imposibilidad de encontrar trabajo. A juicio de Bronislaw Geremek (1986) la historia de la asistencia en Occidente se ha caracterizado por oscilar entre dos actitudes contrapuestas de los gobiernos hacia la pobreza «la piedad o la horca». Mientras que la opción de la piedad les ha empujado a tomar medidas de asistencia a los pobres, la opción del castigo les ha llevado a diseñar mecanismos destinados a disuadir a los pobres y al conjunto de la sociedad de una vida dependiente de la asistencia. La vinculación del trabajo con la asistencia ha servido a ambas posturas, incluso simultáneamente. Por un lado, el potencial rehabilitador del trabajo lo ha convertido en una herramienta utilizada para recuperar a los pobres capaces y favorecer su vuelta al mercado laboral. Por otro, la utilización del trabajo de los

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Introducción

asistidos como mecanismo coercitivo ha servido a la finalidad de disuadir de la vida en la asistencia. En la primera parte de este trabajo se analiza la cuestión del tratamiento de los pobres capaces a lo largo de la historia de la asistencia. Veremos como en las sociedades industriales esta cuestión era soliviantada a través del establecimiento de la obligación al trabajo de los pobres capaces en la asistencia. Es en esta época cuando se desarrollan diversos mecanismos que combinan asistencia y trabajo obligatorio. Tal es el caso de las instituciones de trabajo, los trabajos forzados de los pobres en obras públicas, o su puesta a disposición de empleadores privados. Posteriormente el dilema suscitado por la asistencia a los pobres capaces adquiere especial relevancia en el contexto de la revolución industrial en los siglos XVIII y XIX. Es en este momento cuando el proceso de proletarización de la sociedad dio lugar a un considerable aumento del colectivo de asalariados en situación de desempleo y pobreza (Offe, 1992). Como respuesta a esta amenaza al orden capitalista, asistimos en Europa, a lo largo de los siglos XIX y XX, al surgimiento de los seguros sociales que lograron facilitar la integración de la clase obrera y limitar de este modo la amenaza del desempleo y la pobreza. En este proceso, la diferenciación entre capaces e incapaces siguió siendo clave ya que, si bien los seguros de vejez, discapacidad o enfermedad no suscitaron ningún cuestionamiento, sí lo hicieron los seguros de desempleo. De hecho, fue en el diseño de los sistemas de protección por desempleo donde se produjo una mayor divergencia entre los distintos países, no sólo en relación con su nivel protector, sino también en la utilización de distintos mecanismos orientados a disuadir a los capaces de la vida dependiente. En una segunda parte del documento se aborda la cuestión de los pobres capaces en el nuevo contexto socioeconómico que caracteriza a la sociedad postindustrial. En las últimas décadas, diversas transformaciones económicas y sociales están provocando una pérdida de la centralidad del empleo y una extensión del riesgo de desempleo, pobreza y precariedad. Es en este momento cuando se reproduce el debate relativo al tratamiento de los pobres capaces. Empleados de edad avanzada sin cualificación, jóvenes que no han accedido a su primer empleo, mujeres que nunca han tenido una experiencia laboral, inmigrantes en situación irregular o desempleados de larga duración, conforman la condición de pobres capaces en la sociedad postindustrial. De nuevo, tal y como sucedía en otros momentos históricos, se está recurriendo a la vinculación de asistencia y empleo con el fin de afrontar la cuestión del tratamiento de los pobres capaces. Por ello, en las últimas décadas, los gobiernos occidentales están realizando un importante esfuerzo por coordinar políticas sociales y de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que quedan al margen del empleo a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación. Dedicaremos la tercera parte del presente trabajo a valorar las políticas de activación entendidas como una nueva manifestación de la histórica relación entre asistencia y trabajo en relación con la cuestión de los pobres capaces. Estas

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acciones, de muy diversa implantación y alcance, están suscitando diversos cuestionamientos en torno a su verdadera finalidad, protectora o disuasoria, y sobre todo, en relación con su eficacia en la lucha contra el desempleo y la pobreza. Por ello, una primera finalidad de este trabajo es valorar, de manera comparada, la actual relación existente entre políticas de activación y el nivel de protección asistencial destinado a pobres capaces en los distintos escenarios de bienestar. Resultará imprescindible en este momento introducir la influencia en cada espacio geográfico de las características de su contexto socioeconómico, régimen de bienestar y mercado laboral. En la cuarta parte se analiza, la relación establecida entre empleo y asistencia en el tratamiento de los pobres capaces, a través del estudio de un caso concreto referido a un programa de renta mínima de ámbito regional en España. En España, al igual que sucedió en otros países europeos con regímenes de bienestar contributivos, se completó, a lo largo de los años noventa, el sistema de seguros sociales con prestaciones de carácter asistencial. En el diseño de este nivel asistencial estuvo claramente presente la diferenciación entre pobres no capaces y capaces. En el caso de los capaces, el seguro de desempleo basado en la contribución previa incorporó un complemento asistencial de mínimos orientado a garantizar la subsistencia de los desempleados durante un tiempo después de haber agotado el período contributivo. Sin embargo, ha seguido quedando sin protección la situación de aquellas personas «capaces» que no han accedido al nivel de protección contributiva por no haber accedido nunca al mercado laboral (o no haberlo hecho de forma regularizada), por no haber contribuido lo suficiente, o por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho. Este «agujero» en la red de protección en España ha sido ocupado, de forma descentralizada y desigual, por los programas de Renta Mínima desarrollados por las Comunidades Autónomas en la década de los noventa. Entre los pioneros se encuentran el Ingreso Mínimo de Inserción del País Vasco y el programa de Renta Básica impulsado por la Comunidad Foral de Navarra. Ambos actualmente se caracterizan por niveles de cobertura y de retribución económica comparativamente elevados. En el caso de Navarra, destaca además, el hecho de que haya sido el único programa, junto con el del Principado de Asturias, que ha mantenido desde su origen una fuerte vinculación entre asistencia y trabajo. De hecho, en Navarra, la Renta Básica destinada a familias en situación de pobreza, puesta en marcha en 1990, fue diseñada con la obligación de que estas familias realizaran una contraprestación laboral. A lo largo de una década más de siete mil familias han pasado por el programa, ello nos ha permitido analizar, de manera longitudinal, el perfil de las personas que han accedido a él y la eficacia de este programa en sus dos modalidades, prestación económica y contraprestación laboral en la superación de las situaciones de pobreza y exclusión. El fin último es tratar de ubicar dicho análisis en el conjunto de alternativas y debates sobre la activación.

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El cuestionamiento suscitado por el tratamiento de lo pobres capaces no surgió hasta que se produjo el paso a la Edad Moderna. En las sociedades preindustriales la diferenciación entre pobres capaces e incapaces, aunque existía, no era central en la provisión de socorro a los pobres. Las formas de socorro a los pobres no suponían ninguna amenaza al orden económico debido a que la motivación al trabajo de los campesinos estaba asegurada por su condición de siervos que les obligaba a trabajar la tierra a la que estaban vinculados desde su nacimiento. La pobreza en esta época era una situación que afectaba a la mayoría de la población campesina, pero no por ello suponía ningún cuestionamiento de la rígida estructura estamental que la consideraba consustancial a la propia existencia de aquellos que nacían sin privilegios. Se entendía que el campesinado estaba destinado a vivir en esta situación y por ello debía vivirla con humildad. No obstante, el férreo entramado de redes de solidaridad familiar y vecinal favorecía la supervivencia del campesinado en períodos en los que no había crisis de abastecimiento, epidemias o catástrofes naturales. De esta forma, el aprovechamiento de las tierras comunales permitía la subsistencia de las familias más pobres mediante la caza y la recogida de fruta y leña o su el cultivo. En cuanto a las manifestaciones más extremas de la miseria, que llevaban a algunas personas a vivir de la mendicidad, éstas eran atribuidas a la desventura o a actitudes pecaminosas como la pereza, la lujuria, el robo o la gula, las cuales, si bien no eran merecedoras de caridad pública, sí podían ser objeto de limosna privada (Geremek, 1986). La limosna cristiana constituía la principal fuente de ayuda en el medievo, era distribuida indistintamente y no conllevaba la realización de ninguna contrapartida laboral por parte de sus perceptores (Castel, 1997). De hecho, la limosna (distribuida de forma colectiva por las instituciones eclesiásticas o a título individual por particulares) estaba legitimada socialmente ya que permitía a los buenos cristianos ejercer su caridad. En este orden de cosas lo importante era el acto de caridad y no tanto su destinatario (Maza Zorrilla, 1987).

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Fue en la Edad Moderna, cuando la actividad de las ciudades en torno al comercio, la construcción y otros oficios contribuyó al surgimiento de un mercado de trabajo libre en el que los trabajadores vendían su fuerza de trabajo a los empleadores. Las técnicas que buscaban un mayor aprovechamiento de las tierras, así como el cerramiento de los comunales' contribuyeron a que buena parte de la población campesina se viera obligada a movilizarse para ser contratada por distintos propietarios a lo largo del año, o a acudir a las ciudades en busca de empleo (proletarización pasiva en términos de Offe (1992)). Sin embargo la inestabilidad inherente a este mercado de trabajo en las ciudades contribuía a que una parte de la población asalariada se encontrara en situación de desempleo y pobreza en determinados períodos del año (a menudo combinaban trabajo agrario en verano con trabajos en la ciudad durante el invierno) por lo que era frecuente la presencia de vagabundos en las calles de las ciudades en busca de medios de subsistencia. En ocasiones, la dimensión alcanzada por las crisis de empleo hacia aumentar el número de desempleados en las calles, cuya presencia llevó a las autoridades de las ciudades a adoptar medidas de asistencia para asegurarse que estos no constituían una amenaza al orden establecido. Fue en este contexto cuando se empezó a tener constancia de las primeras intervenciones asistenciales de carácter municipal destinadas a paliar situaciones coyunturales de crisis de empleo, falta de alimentos o epidemias. Estas consistían en la distribución de alimentos y la creación de albergues y hospitales destinados a pobres incapaces. En la provisión de estas primeras formas de asistencia pública la incapacidad para el trabajo fue asumida como criterio central para distinguir a los pobres merecedores,-inválidos, niños o ancianos-, de los no merecedores, aquellos que eran capaces de trabajar. ¿Qué hacer con estas personas que eran capaces de trabajar y se encontraban sin empleo? Por un lado las autoridades consideraban preciso facilitar alimento y promoción de hábitos de higiene de los desempleados para evitar enfermedades y desórdenes que obstaculizaran el funcionamiento de las ciudades. Pero a su vez, no querían que su asistencia desincentivara la motivación a trabajar de estos individuos cuando de nuevo hubiera empleo disponible. A ello se unía la preocupación por que cualquier forma de asistencia a mendigos capaces pudiera atraer la presencia de desempleados de otras ciudades vecinas. La combinación de formas de asistencia (alimento y acogimiento) con formas de trabajo obligatorio permitió dar respuesta a estos cuestionamientos. El trabajo de los pobres presentaba diversas potencialidades: era un buen método disuasorio; favorecía la rehabilitación de los pobres para su vuelta a la sociedad; se planteó que incluso se pudiera obtener a partir de él cierta rentabi1 La desaparición de este régimen de aprovechamiento de la tierra se produce primero en Inglaterra y a lo largo de los siglos XVII , XVIII Y XIX en el resto de Europa. En España este proceso no tuvo lugar hasta el siglo XIX con las desamortizaciones. Curiosamente la Comunidad Foral de Navarra, objeto de análisis del caso que trataremos posteriormente, constituye un caso aislado donde esta fórmula de aprovechamiento de la tierra por parte de la colectividad ha sobrevivido hasta la actualidad.

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La obligación de trabajar de los pobres capaces en las sociedades industriales

lidad pública y además se constituía en un mecanismo regulador del mercado de trabajo. Sorprende comprobar como parte de los mecanismos actuales que relacionan asistencia y trabajo en la actualidad reproducen argumentaciones que han permanecido en la asistencia desde su origen.

1.1. EL TRABAJO FORZOSO DE LOS ASISTIDOS COMO MÉTODO DISUASORIO

La mayoría de las estrategias utilizadas para garantizar la motivación de los pobres al trabajo en los siglos XIV a XVI fueron de carácter disciplinario materializadas en regulaciones legales que obligaban a todos los hombres a trabajar, la utilización del trabajo como castigo, el confinamiento de los pobres en instituciones de trabajo o el empleo forzoso de los pobres en obras públicas. Todas estas formulas contribuyeron al proceso de pro/etarización activa de una parte de la sociedad, proceso que complementaba a la pro/etarización pasiva generada por el paso de buena parte de la población del sistema de producción agrario al trabajo en las ciudades (Offe, 1992).

1.1.1. La obligación de trabajar Las regulaciones que establecían la obligación al trabajo surgieron primero en lnqlaterra' a mediados del siglo XIV y luego se fueron extendiendo por toda Europa". Estas leyes, además de obligar a trabajar a todos los pobres capaces, regulaban los límites de los salarios con el fin de controlar las crisis demográficas y asegurar la disponibilidad de mano de obra. Para poder ejecutar las leyes que obligaban a trabajar a todos los capaces fue precisa la adopción de diversos mecanismos destinados a distinguir la capacidad de la incapacidad. De esta forma fueron utilizados exámenes médicos, censos de pobres' y la expedición de certificados de mendicidad que avalaban la condición de merecedores de asistencia de los que los portaban. Es2 En Inglaterra se aprueba el «Estatuto de los Trabajadores» en 1349 que establecía la obligación a trabajar y regulaba los límites de los salarios. Esta noción de trabajo obligado en Inglaterra se verá reflejada posteriormente en el Estatuto de los Trabajadores 1563, en las Leyes de Pobres aprobadas entre 1563 y 1601, Ley Domiciliaria de 1662 y Ley de Speenhamland en 1795 (Polanyi, 1989). 3 En Castilla las Cortes de Valladolid en 1351 dictaminan la prohibición a mendigar y la obligación al trabajo: « ... Vendrán todos aquellos obligados a cumplir sus respectivos oficios, siéndoles en consecuencia, prohibido andar baldios por el mio sennorio, nin pidiendo nin mendigando. Han de trabajar todos y vivir por lauor de sus manos con unas excepciones, tan solo, que harán referencia a los únicos que son considerados socialmente como pobres verdaderos: aquellos e aquellas que oieren tales enfermedadese lisiones o tan grand vejez quelo non puedan tazer, et meces et mocos menores de hedat de doze ennos» en (l.ópez Alonso, 1986: pág. 541). 4 En Inglaterra, el rey Enrique VIII recomienda a las ciudades la realización de un censo de pobres distinguiendo claramente los válidos de los enfermos e incapaces (l.ópez Alonso, 1986). En Castilla, en 1540 Carlos I regula la asistencia a los pobres a través de instituciones que conllevan un examen riguroso de pobreza en el que se distinga los verdaderos de los falsos pobres. Carlos V, en los Países Bajos, publicó un edicto que también prohibía la mendicidad y ordenaba a los municipios que se hiciesen cargo de sus pobres verdaderos (Maza Zorrilla, 1987).

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tas fórmulas permitían identificar a aquellos que siendo capaces incumplían la obligación de trabajar o fingían incapacidad y seguían dedicándose a la mendicidad o la ociosidad. Para aquellos que permanecían ociosos se reservaba la opción del castigo.

1.1.2. La utilización del trabajo como castigo En los siglos XIV y XV en muchos países europeos se utilizó el trabajo como castigo de los pobres capaces que permanecían ociosos. Esta finalidad coercitiva adoptaba en ocasiones formas extremas como el castigo físico (amputaciones, latigazos), o los trabajos forzosos: construcción de murallas, la limpieza de cloacas' y similares. En ocasiones este carácter coercitivo se reflejaba en la selección de tareas degradantes o inútiles tales como llenar de agua una estancia y luego bombearla o levantar muros para luego tirarlos (Castel, 1997). Con igual fin se utilizan formas de estigmatización de los participantes a través de su encadenamiento, la utilización de uniformes o incluso la impresión de marcas físicas" (López Alonso, 1986). En nuestro país, el mantenimiento de la influencia católica en la atención a los pobres consiguió que se mantuvieran durante más tiempo las formas de caridad medievales basadas en la limosna cristiana. Por ello las arriba mencionadas medidas punitivas aplicadas a los mendigos válidos no fueron implantadas hasta ya entrado el siglo XVIII. Fue a partir de este momento cuando surgen fuertes medidas represivas de la mendicidad consistentes en el reclutamiento de vagabundos para el ejercito, la condena a galeras o su internamiento en hospicios y casas socorro donde las prácticas de castigos físicos eran frecuentes. Y sobre todo la más desarrollada a partir de esta época: el empleo de pobres en la realización de obras públicas (Maza Zorrilla, 1999).

1.1.3. La aplicación del test de empleo Este mecanismo destinado a diferenciar a los capaces de los incapaces consistía en responder a los demandantes de asistencia con una oferta de trabajo en el mismo momento de la solicitud. De esta forma se evitaba la entrada en la asistencia de aquellos que pudieran buscar sus medios de subsistencia por sí mismos y únicamente accedían los que no eran capaces de trabajar. En esta época la realización de este test se ejecutaba a través de diversas fórmulas: - La oferta de trabajo privado mediante la intermediación de los responsables de la asistencia (parroquias o autoridades) con empleadores para 5 En París desde 1367 los vagabundos realizaban tareas públicas tales como limpiar fosos o reparar fortificaciones (Castel, 1997). 6 En Inglaterra en 1360 se recrudecen las penas a los trabajadores que dejen su trabajo pudiendo ser marcados con una F (in token of falsity, «en señal de falsedadulíl.ópez Alonso, 1986: pág. 542).

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poner a su disposición a la población asistida. En algunos casos los responsables de la asistencia se hacían cargo de los gastos del contrato de los asistidos', En otras ocasiones se diseñaron fórmulas mediante las cuales se complementaba los bajos salarios del mercado laboral hasta alcanzar un mínimo aceptable para la subsistencia de las familias". - La oferta de trabajo público mediante la organización de obras públicas destinadas a contratar personas en la asistencia. - El internamiento de los pobres en instituciones de trabajo. En momentos de crisis, la escasez de empleo llevó a muchos gobiernos a optar por la creación de instituciones de trabajo para poder ofrecer a los pobres capaces con un empleo en el momento de demanda de asistencia. En estas instituciones (en Inglaterra denominadas workhouseí se les albergaba y alimentaba, pero a cambio, debían trabajar en actividades productivas organizadas en el interior.

1.1.4. Las instituciones de trabajo Las instituciones de trabajo" supusieron una solución a varios dilemas que la mendicidad planteaba a las ciudades modernas. Entre acoger o expulsar a los mendigos, se optaba por su confinamiento. Por un lado se proporcionaba alimento y cobijo a los necesitados y por otro se podía distinguir entre pobres capaces e incapaces debido a que aquellos que pudieran optar por un trabajo preferirían hacerlo antes de ser confinados en la institución. De esta forma, aquellos que no aceptaban entrar en la institución o escapaban y preferían vivir en la calle y practicar la mendicidad eran perseguidos, castigados y nuevamente recluidos. Si bien fueron creándose instituciones de trabajo en toda Europa, se establece el origen de estas instituciones en Inglaterra, concretamente en la llamada Bridewell workhouse creada en Londres en 1547 por Eduardo VI. Esta institución se creó para recluir en ella a los pobres que vagaban por las calles de Londres. Su finalidad era «combatir el ocio y las inclinaciones perversas» a través del trabajo forzado en el interior de la institución. Con este fin en su interior establecían diversas manufacturas dirigidas por artesanos y realizadas por los menesterosos bajo vigilancia y férrea disciplina (Geremek, 1986). Esta institución es considerada el modelo imitado por el resto de instituciones que fueron 7 Este es el caso de lo que en los siglos XV y XVI en Inglaterra se denomino roundsmen, fórmula mediante la cual las parroquias, responsables de la asistencia a los pobres, negociaban con los patrones la contratación de personas necesitadas. De estas forma las personas asistidas recibían una ayuda económica, pero a cambio estaban obligados a ponerse a disposición de la parroquia para trabajar. En este caso las parroquias se hacían cargo de la totalidad del sueldo de los empleados. En Castilla en esta época se creo una figura destinada a mediar entre los asistidos capaces y los empleadores, denominada como el padre de pobres'. 8 En la Ley de Speenhamland en 1795 se establecía que las parroquias complementarían los salarios de los trabajadores agrícolas en caso de que estos estuviesen por debajo de una escala determinada por los responsables de las leyes de pobres. 9 De ahí que el test de empleo ha sido también denominado workhouse test. 10 En Inglaterra, Workhouses, en España, hospicios, en Francia, hospitales y dep6ts de mendicité.

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creándose posteriormente en Inglaterra" y en el resto de Europa" en los siglos XVI a XVIII. Para cumplir su condición disuasoria con los pobres y con el resto de la sociedad la vida en estas instituciones debía resultar menos deseable que la vida en el exterior. Por ello éstas se han caracterizado, en la mayoría de los casos, por las pésimas condiciones de salubridad, la mala alimentación y la imposición de trabajos coercitivos. Llegando a alcanzar, algunas de ellas, altos niveles de crueldad y mortalidad. Engels describe así una institución de trabajo inglesa del siglo XIX: Una casa de trabajo es una prisión; el que no cumple con su trabajo reglamentario, no recibe de comer el que quiere salir, debe pedir un permiso que le puede ser negado, según su conducta o la opinión que el inspector tiene de él; está prohibido fumar así como aceptar regalos de amigos y parientes de afuera; los pobres llevan un uniforme especial, y están sin protección, en el poder y al arbitrio del inspector. A fin de que su trabajo no haga competencia a la industria privada, se da a los pobres, por lo general, ocupaciones inútiles; los hombres pican piedras «tantas cuantas un hombres pueda en una jornada»; las mujeres los chicos y los viejos deben tirar de los cables de los barcos, no recuerdo para que fin insignificante. Para que los «superfluos» no se multipliquen y los padres «desmoralizados» no puedan ejercer influencia sobre sus hijos, se disuelven las familias; el marido es enviado a una de las casas, la mujer a otra, los hijos a una tercera, y sólo pueden verse en fechas determinadas, nunca con frecuencia, y siempre que se hayan portado bien a juicio del empleado. Y para que las miasmas del pauperismo queden completamente aisladas, en estas Bastillas, del mundo exterior, los 11 La verdadera extensión de estas instituciones en Inglaterra se produjo en 1723 cuando el Parlamento creó una ley que instaba a las parroquias a crear casas de trabajo para obligar a los pobres capaces a trabajar en ellas y rechazar la ayuda a aquellos que se negaran. A partir de este momento en tan sólo una década se crearon más de cincuenta casas de trabajo (Polanyi, 1989). 12 En el siglo XVIII, en París, surgen brigadas de trabajo públicas formadas por personas asistidas que realizaban tareas de interés público. En 1790 la ciudad de Hamburgo puso en marcha un programa de trabajos públicos para disuadir la mendicidad (Castel, 1997). En Castilla, Las Cortes se hicieron eco de la propuesta de Giginta, en 1576 de crear instituciones, denominadas por él como Casas de Misericordia, que fueran centros de acogida, oración, formación profesional y producción manufacturera con el fin de recoger y recuperar a los pobres. Se crearon casas de misericordia en Toledo, Barcelona, Madrid y otras posteriormente (Maza Zorrilla, 1987). A finales del siglo XVI, Pérez de Herrera, realizó una propuesta muy similar planteando la creación de una red de albergues de atención a los pobres en los que el trabajo constituyera el principal método de regeneración de los pobres. A diferencia de Giginta, él proponía que únicamente fueran centros dormitorio en los que los pobres merecedores (que hubieran obtenido la certificación como tales) pudieran vivir de las limosnas que ellos recogieran y de los oficios que les encontraran los «padres de trabajadores». Tan sólo los que no pudieran ganarse la vida en el exterior (ancianos, niños, discapacitados) tendrían la posibilidad de trabajar dentro de estos albergues (Maza Zorrilla, 1987). Posteriormente Carlos II1I fomentó la figura del Hospicio también para dar albergue y trabajo a los pobres, implantándose en todas las grandes ciudades españolas (en 1797 se calculó la existencia de 101 hospicios que albergaban y daban trabajo a 11.786 personas). Ya en el siglo XVIII los hospicios fueron heredados y rebautizados por el régimen liberal como Casas de Socorro, manteniendo e incluso aumentando su función represiva (en la época Isabelina en el XIX se contabilizan 102 instituciones) (López Alonso, 1986) En el siglo XVII con el nombre de Hospital General funciona en París una institución de trabajo obligatorio para pobres. En Lyon se crea en 1614 el hospital de Saint Laurent destinado a «enmendar» a los mendigos a base de combinar trabajo y plegarias. En 1790 la ciudad de Munich creó una fábrica de ropa para dar cabida a los mendigos de la ciudad y para inculcarles el valor del trabajo (Castel, 1997).

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inquilinos solo pueden recibir visitas en el locutorio y a voluntad de los empleados, en general bajo su vigilancia, y sólo con su permiso pueden tener relación con gente de fuera (Engels, 1979: pág. 257).

Las sucesivas crisis de empleo que caracterizaban a las economías protoindustriales contribuían a que el número de desempleados colapsara la capacidad de estas instituciones que albergaban a mendigos, pobres, obreros en paro y huérfanos. De esta forma estas instituciones eran incapaces de cumplir con el objetivo con el que habían surgido: acabar con la mendicidad y sustituir otras formas de asistencia para pobres (Aliena, 1991 a). Ante esta situación, muchas de ellas fueron desapareciendo y otras aumentaron su carácter coercitivo. Estas últimas acabaron siendo centros depravados de encierro y castigo precedentes de la institución carcelaria moderna (López Alonso, 1986). Como sustitución se buscaron otras fórmulas, disuasorias de la vida al margen del empleo, más viables, entre las cuales la más utilizada en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII fue la de enviar a desempleados y mendigos a trabajar a las colonias. De hecho, entre los desempleados del campo y la ciudad se extendió la idea de que el continente americano constituía un gran comunal en el que la ocupación de las tierras daba derecho a su disfrute. De esta forma, la inmigración, tanto obligada como voluntaria, se constituyó en una alternativa al desempleo y la pobreza. En España, sin embargo, la fórmula más utilizada siguió siendo la organización de obras de trabajo público destinadas a absorber grandes masas de mendigos y desempleados" (Maza Zorrilla, 1999).

1.2. EL TRABAJO COMO FORMA DE REHABILITACIÓN DE LOS POBRES En las sociedades industriales la introducción de formas de trabajo en la asistencia se encontraba también legitimada por su potencial como mecanismo rehabilitador. De hecho, desde las mismas posiciones que suscribían la opción disciplinaria del castigo, también se defendía su capacidad para reeducar al hombre en los valores del orden, la disciplina y la moralidad. «con el trabajo se vuelve cuerdos a los locos, se corrige al criminal, se educa a los niños y se hace laborioso al vago. El que no trabaja es un delincuente social además de un pecador que falta al mandato divino. El trabajo no sólo es la base de la riqueza de una nación sino que es un agente moralizador que conduce a la virtud» (Trinidad Fernández, 1990: pág. 127).

En las sociedades preindustriales, el empleo asalariado, lejos de favorecer la integración social indicaba la baja condición social del que lo realizaba. Esto era debido a que aquellos que poseían propiedades y privilegios no tenían por qué 13 En la segunda mitad del XVIII Fernando VI reclutaba a los vagabundos recogidos en los hospicios para la realización de obras públicas y las Juntas de Barrio asumían funciones de búsqueda de empleo: colocaban a los jóvenes como aprendices, a las mujeres solas como sirvientes en familias y favorecían la creación de empleo público cuando el número de desempleados aumentaba. (Maza Zorrilla, 1986).

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vender su fuerza de trabajo para garantizar su subsistencia. Sin embargo, en el paso a la sociedad moderna, los trabajos realizados por los artesanos y comerciantes en el entorno de los gremios adquirieron un status de cierta respetabilidad, por lo que el desempeño de un oficio se unió a la propiedad de las tierras como factor de integración. A ello también había contribuido la reforma cisterciense en el seno de la Iglesia, en el siglo XII, que introdujo una nueva concepción dignificadora del trabajo manual, considerándolo incluso una expresión de las capacidades humanas e incluso una vía de salvación del alma (Castel, 1997). No obstante, es a partir del siglo XVI con la influencia de la ética protestante en Europa, cuando se produce un verdadero ensalzamiento del trabajo como dignificadar de la condición humana. El pensamiento social humanista, que defendía la laicización del socorro a los pobres en contraposición a la caridad cristiana heredada del medievo, proponía el trabajo como principal herramienta para combatir la mendicidad. El trabajo permitía salir de la asistencia a los pobres capaces y además disuadía a aquellos que quisieran hacer de ella una forma de vida alternativa. Luis Vives, uno de los principales exponentes del pensamiento humanista, en su obra De Subventione Pauperum, publicada en 1525, estableció un programa para erradicar la miseria (destinado a los gobernantes de la ciudad de Brujas) cuyo principal eje de acción era precisamente el empleo de los pobres. que cada uno coma su pan adquirido por su trabajo ... a los indígenas se les ha de preguntar si saben algún oficio. Los que no saben ninguno, si tuvieran edad proporcionada, se les ha de instruir en aquél para el cual sintieren mayor propensión, siempre que sea posible, y si no, en algún otro análogo .... Pero si fuere ya alcanzado de días o de ingenio demasiado tardo, enséñesele algún oficio más fácil y, en último término, el que cualquiera puede aprender en pocos días, como cavar, sacar agua, llevar algo a cuestas, hacer portes con un pequeño carro, acompañar al magistrado, traer mensajes, recados y cartas, gobernar caballos de alquiler. (Vives, 1992: pág. 157-59).

La aplicación práctica de este «plan de empleo» contra la mendicidad estaba basado en la combinación de diversas fórmulas, tales como la mediación de empleadores privados y/o la oferta de empleos públicos para todas aquellas personas que fueran capaces de trabajar. En caso de escasez de empleo, Vives contemplaba la necesidad de establecer unos subsidios económicos mínimos para garantizar la subsistencia. Esta propuesta era claramente innovadora y progresista para su tiempo, sin embargo, la aplicación práctica del ethos del trabajo humanista se distanció bastante de las aportaciones de Vives. Frente al proyecto flexible que combinaba diversas formas de empleo y asistencia adaptadas a las características de los individuos, la aplicación del ethos humanista se decantó por una línea mucho más coercitiva. Precisamente el carácter rehabilitador también adjudicado al trabajo coercitivo y la disciplina fue uno de los argumentos legitimadores de la extensión de las instituciones de trabajo en Europa". 14 En España, tanto los hospicios impulsados por Carlos I11 como las casas de socorro de creación posterior fueron legitimadas por su carácter rehabilitador a través del trabajo y sin embargo, fue utilizado en estas instituciones sobre todo como mecanismo represivo (Maza Zorrilla, 1987).

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La defensa del trabajo como recurso rehabilitador de los pobres fue heredado por el espíritu liberal en los siglos XVIII y XIX. Los liberales ingleses, influenciados por la visión protestante del trabajo también ensalzaban el esfuerzo personal y consideraban que el desempleo, la holgazanería y el ocio derivaban en crimen y desórdenes públicos (Smith, 1987). Sin embargo, en este momento, coincidiendo con el reconocimiento de derechos del hombre y las fuertes críticas liberales a las instituciones asistenciales heredadas se consiguió finalmente dejar atrás las prácticas de carácter coercitivo. Las sociedades filantrópicas, canalizadoras de la solidaridad liberal, criticaban las formas de asistencia heredadas (instituciones de trabajo y ayudas económicas) por no ser útiles para salir de la pobreza. Frente a ellas, defendían que únicamente aquellas acciones encaminadas a transformar la situación de las familias pobres. De esta forma, educación, formación laboral y trabajo, se constituían en mecanismos de transformación de las situaciones de dificultad. Estas sociedades asumieron múltiples obras de caridad en forma de intermediación con empleadores, atención social, ayudas económicas, asistencia médica y atención social. En el seno de algunas de estas entidades como la Charity Organisation Society (COS) desarrollaron su trabajo Octavia Hill, Charles Stewart, Josephine Shaw Lowell, Jane Adams o Mary Hichmond". todos e/los considerados pioneros de la asistencia social moderna (De la Red, 1993). En la misma época, los pensadores de la República Francesa reconocieron la importancia de que el Estado interviniera en la asistencia a los más desvalidos. La nación francesa reconocía el derecho al socorro de los necesitados favoreciendo así el surgimiento de un incipiente sistema de prestaciones y servicios asistenciales. En la ideología republicana francesa aparecía, quizás por primea vez, la importancia de que los más desaventajados estuvieran apoyados en su propio entorno por el resto de ciudadanos de su comunidad con el fin de que se restituyeran sus lazos sociales. R. Castel (1997) considera este planteamiento como el origen de la noción de inserción (con su doble significado social y político) en Francia. Este es por tanto el nacimiento de una amplia trayectoria de intervención orientada a superar las situaciones de dificultad de los colectivos más desfavorecidos a través del trabajo directo con las personas y con su entorno. En esta trayectoria el empleo es entendido como una herramienta más, junto con los recursos económicos, el apoyo profesional y otras, a utilizar para favorecer la integración social de los más desfavorecidos.

1.3.

EL TRABAJO DEL ASISTIDO COMO CONTRAPARTIDA A LA COLECTIVIDAD

Un tercer argumento que ha legitimado a lo largo de la historia la introducción de fórmulas de empleo en la asistencia y que ha permitido dar respuesta 15 Mary Richmond, una visitadora de pobres miembro de la Charity Organisation Society fue la primera en defender la necesidad de sistematizar y profesionalizar las metodologías de intervención social a través de la educación. Ella fue la fundadora de la primera escuela universitaria de Trabajo Social en Nueva York.

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al dilema suscitado por los pobres capaces, ha sido el de buscar una «utilidad social» a los pobres. Mediante el trabajo de los asistidos se ha pretendido recuperar el dinero que la sociedad invertía en su asistencia y legitimar así el gasto destinado al tratamiento de los pobres capaces. Esta motivación se encuentra en el diseño de la mayoría de las fórmulas que hemos revisado. Es el caso de la vocación productiva con la que nacieron las instituciones de trabajo o la utilización de los pobres para la realización de obras públicas. Especialmente en el caso de las instituciones de trabajo, éstas fueron concebidas con el fin de obtener cierta rentabilidad pública de los pobres debido a que, en puertas de un incipiente desarrollo industrial, resultaba atractiva la idea de poder buscar la «utilidad» de los pobres. Sin embargo, desde el principio, este objetivo ha entrado constantemente en colisión con el interés de las autoridades de no interferir en las condiciones del mercado de trabajo. El hecho de que estas formas productivas contaran con mano de obra más barata hacia que pudieran ofrecer productos a más bajo precio y por tanto podían suponer una competencia a las empresas mercantiles. A modo de precaución, para no entrar en competencia con las empresas normalizadas, la mayoría de las actividades que eran realizadas en el interior de las instituciones no se correspondía con empleos desarrollados en el exterior, por lo que acabaron teniendo carácter ocupacional y ninguna utilidad productiva. De hecho, éste es considerado como uno de los motivos que contribuyeron al fracaso de estas instituciones, ya que su escas-a productividad y su elevado gasto provocaron constantes críticas hacia su existencia. Por este motivo su declive definitivo vino propiciado por el despegue de la industrialización y la fuerte oposición liberal a su existencia por constituir un obstáculo al libre mercado. Cuando a finales del siglo XVII comenzaron a surgir las primeras industrias en Inglaterra se nutrieron de mano de obra de población desarraigada constituida por desempleados, mendigos, vagabundos o niños, a menudo reclutados de instituciones de trabajo que estaban desapareciendo.

1.4. LA ASISTENCIA A LOS POBRES CAPACES COMO MECANISMO REGULADOR DEL MERCADO LABORAL Y DEL CONFLICTO SOCIAL

Hasta el momento hemos revisado tres argumentaciones públicamente esgrimidas por las autoridades en defensa de la introducción de formas de trabajo en la asistencia: su finalidad disuasoria, su potencial rehabilitador y la lógica de la contrapartida a la colectividad. Sin embargo, diversos autores han visto una estrecha relación, menos manifiesta, entre las diversas formas que adopta la asistencia y el funcionamiento del mercado de trabajo. Según su argumentación, el objetivo de combinar empleo y asistencia estarían supeditados a fines como regular el mercado de trabajo y aplacar la amenaza al orden económico que puede suponer la población pobre. El socialismo que orientó el movimiento obrero forjado en Europa a lo largo del XIX fue el primero en destacar la subordinación de las formas de asisten-

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cia al funcionamiento del mercado laboral y al desarrollo del capitalismo. Los socialistas criticaron duramente las formas de asistencia desarrolladas desde la filantropía liberal por considerarlas un chantaje a la clase obrera. Mediante el cual se intentaba aplacar a los asalariados en momentos de crisis de empleo con el fin de evitar que estos promovieran la revolución social y su verdadera liberación. Marx en El Capital, publicado en 1864, destaca la utilización de la asistencia por parte del capitalismo con el fin de mantener un ejército de reserva formado por pobres y desempleados dispuestos a reemplazar de inmediato y a cualquier precio al resto de trabajadores. De esta forma, la asistencia social y la miseria de la clase obrera serían consustanciales al desarrollo capitalista. Sin ellas no sería posible obtener la plusvalía que garantiza el enriquecimiento de los propietarios ya que ésta proviene del empobrecimiento de los trabajadores (Marx, 1946). Posteriormente, otros autores han analizado esta vinculación entre la relación asistencia-empleo y el grado de amenaza al orden social que ha supuesto, en cada momento para las clases acomodadas la población en situación de pobreza. Abram De Swaan (1992) defiende que la asistencia social surge con el objetivo de las clases dominantes de mantener la estructura de clases y el régimen de propiedad establecido. Según este autor, cuando el volumen de población desempleada constituía una amenaza al orden, las autoridades se veían obligadas a poner en marcha mecanismos asistenciales para evitar la alteración de lo establecido. Mientras que, cuando la amenaza remitía se ponía en marcha mecanismos condicionantes o coercitivos con fines disuasorios. Piven y Cloward (1971) también defendieron la influencia decisiva que ejerce la situación de la coyuntura económica en la introducción de mecanismos de empleo en la asistencia. Según estos autores, la asistencia se convierte en un mecanismo de control social destinado a evitar la alteración del orden (revueltas, delitos). Cuando, a lo largo de la historia, el desempleo masivo ha amenazado al orden público, las medidas asistenciales han servido para acallar a buena parte de los desempleados a través de subsidios o programas asistenciales que permitieran su subsistencia al margen del mercado. Sin embargo, cuando el desempleo descendía, la asistencia social se circunscribía a la población incapaz (ancianos, niños, discapacitados), colectivos sin «utilidad económica» y se intentaba «expulsar» a los pobres capaces aumentado la presión para salir de la asistencia y aceptar empleos en 'el mercado laboral. Estos autores van más allá en esta teoría que relaciona la asistencia con el mercado de trabajo defendiendo que la influencia del mercado incide también en la forma que adoptan los dispositivos de asistencia elegidos. De esta forma en un contexto de depresión económica, los gobiernos optan por poner en marcha ayudas económicas que garantizaran la subsistencia así como dispositivos de empleo organizados desde el sector público con el fin de paliar la escasez de empleo normalizado, tales como la organización de obras públicas o instituciones de trabajo. Sin embargo, en momentos de crecimiento económico, desde el ámbito público se intenta «disuadir» a los pobres capaces de solicitar la asistencia mediante la aplicación del test de empleo y el aumento de la presión a los perceptores para

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salir de la asistencia. Según los autores, en este escenario se pretende satisfacer la demanda del mercado poniendo a su disposición población asistida mediante figuras de intermediación con el mercado de trabajo normalizado. Este enfoque crítico nos permite explicar el surgimiento de la asistencia pública en el paso de la sociedad medieval a la sociedad moderna, como respuesta a la fuerte amenaza que suponen el desempleo y la pobreza al orden establecido en aquellas primeras ciudades. También el miedo al conflicto social habría condicionado el surgimiento de las primeras intervenciones públicas de alcance estatal surgidas en Europa consistentes en la prohibición y represión de la mendicidad, la obligación al trabajo, la organización de obras públicas o la creación de instituciones de trabajo. Sin embargo cuando las industrias incipientes en los siglos XVII y XVIII precisaron mano de obra, todas estas fórmulas fueron objeto de intensas críticas y aumentaron su carácter represivo o desaparecieron. Ciertamente, tanto el desempleo como la pobreza constituían para el liberalismo disfunciones del sistema societal ya que dejaban fuera del mercado laboral a muchas personas que eran capaces de trabajar. Por otro lado, las cIases dominantes asociaban la condición de obrero desempleado a la idea de conflicto y peligrosidad y por ello constituían una amenaza al «orden liberal». En este momento la pobreza dejó de ser considerada una cuestión de responsabilidad individual para ser entendida como una consecuencia social de la economía y de la inseguridad que ésta provocaba. Sin embargo, y a pesar de que la erradicación de la pobreza era establecido como un objetivo prioritario, consideraron que, únicamente el aumento de la producción agrícola y el desarrollo industrial podían ser efectivos en la lucha contra la miseria y el desempleo. En este sentido los liberales arremetieron duramente contra las fórmulas de asistencia de la etapa anterior por entender que habían fomentado la dependencia de los pobres al no forzarles a buscar trabajo. Malthus (1996) se manifestaba claramente en contra de las Leyes de Pobres inglesas basándose en que habían debilitado la laboriosidad y la voluntad de ahorrar de la población y contribuyeron a su mayor empobrecimiento. Malthus también criticó las regulaciones que establecían la obligación al trabajo así como las instituciones de trabajo obligatorio para pobres por ejercer una influencia negativa en el mercado. Para el pensamiento económico liberal, el trabajo ya no podía ser considerado un castigo ni una obligación sino que debía ser entendido como un derecho para el ser humano, que de hecho constituía el motor del desarrollo industrial. A pesar de las fuertes críticas realizadas por los liberales a las fórmulas asistenciales, autores como Piven y Cloward (1971), Lis y Soly (1985) y De Swaan (1992) sostienen que, tanto las leyes de pobres como las instituciones de trabajo creadas en Inglaterra en el siglo XVI. Estas no hicieron sino favorecer el origen del sistema económico liberal ya que proporcionaron a los empleadores mano de obra barata que era mantenida por la parroquia y los subsidios para pobres. A su vez, los mecanismos asistenciales sirvieron para aplacar el malestar de las clases desfavorecidas evitando desórdenes y revueltas, constituyendo así una válvula de escape para el desempleo causado por las fuertes transformaciones económicas de la época (Aliena, 1991a).

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Ciertamente, el liberalismo en la práctica, acabó reconociendo la necesidad de que el Estado interviniera en relación con la pobreza y el desempleo con el fin de mantener el funcionamiento del orden capitalista. De hecho, para Karl Polanyi (1989) la intervención de los Estados liberales favoreciendo la protección de los trabajadores constituyó, precisamente la gran transformación social que permitió la supervivencia del capitalismo. A juicio de este autor, la principal equivocación del liberalismo económico fue pensar que la sociedad podía estar basada en el libre funcionamiento del mercado. Esta concepción hubiera conllevado la autodestrucción del propio sistema, mientras que la estrategia orientada a favorecer la protección de los trabajadores permitía mantener la paz y la seguridad y, por tanto, el orden establecido. Según Piven y Cloward, la amenaza que supuso el movimiento obrero al orden capitalista sería de nuevo el factor desencadenante de las reformas sociales que configuraron la base de los regímenes de bienestar europeos. La evolución de las formas de asistencia en el caso español, también ésta puede ser explicada por las tesis de De Swaan y Piven y Cloward, ya que a lo largo de la historia puede observarse cómo en momentos en los que el desempleo y la pobreza alcanzaban límites alarmantes, se optaba por medidas que constituían «válvulas de escape» a situaciones de crisis. Entre los siglos XVI y XVIII las que más fueron utilizadas fueron la condena a galeras, el reclutamiento de mendigos para el ejército o el confinamiento en instituciones de trabajo (casas de misericordia, hospicios y casas de socorro). Posteriormente, en el siglo XIX, y en respuesta a la gran amenaza que constituye el movimiento obrero al régimen liberal". dos mecanismos prevalecieron sobre el resto: la criminalización y represión de la vagancia y por otro, la contratación de pobres y mendigos en obras públicas de carácter municipal. En referencia a la primera es preciso destacar que en la historia española ha sido constante la identificación de «vagancia» con «delincuencia». De esta forma, la ausencia de un trabajo reconocido ha sido considerada un delito en el código penal español y por tanto perseguido y castigado hasta hace tan sólo unas décadas." Esta consideración ha constituido para las autoridades una im16 «Una sociedad donde los pobres no fuesen socorridos, atraería sobre sí calamidades más mortíferas que las del hambre y la epidemia. La necesidad extrema y desesperada tendría por precisión que producir que los indigentes más fuertes, la desesperación y con la desesperación el arrojo para entregarse a toda clase de crímenes, en los pusilánimes la aflicción, el aburrimiento y la muerte» (Arias Miranda, (1862) citado por (Trinidad Fernández, 1990). 17 La Constitución de Cádiz de 1812 declara a los «vagos o sin oficio conocido suspensos de sus derechos ciudadanos» y obliga a los Ayuntamientos a perseguirlos y castigarlos: «Gitanos, vagos, holgazanes y malentretenidos deberán ser apresados y enviados vía apercibimiento a las obras públicas, arsenales y demás establecimientos garantes de su trabajos.Decreto de Cortes de 11 de Septiembre de 1820, citado por (Maza Zorrilla, 1987: pág. 22)). La Ley de Vagos de 1845 considera vagos a aquellos «que no tienen oficio o ejercicio, profesión, renta, sueldo, ocupación o medio lícito con que vivir» (art. 1º) la vagancia un delito propiamente dicho distinguiendo entre los «simplemente vagos» que debían ser destinados de uno a tres años a talleres de trabajo indicados por el gobierno y los «vagos con circunstancias agravantes» que eran encerrados en presidio de dos a cuatro años. A partir de 1870 la vagancia no fue considerada como un delito en sí pero si como una circunstancia agravante en la comisión de otros delitos. Todavía en 1933 Ley de vagos y maleantes regula los estados peligrosos, no van a la cárcel pero se les vigila, se les manda a trabajar en colonias o se les recluye en instituciones cerradas (Maza Zorrilla, 1999).

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portante herramienta represiva contra los desórdenes públicos, debido a que bajo la concepción de vagos podían ser criminalizados pobres, mendigos, delincuentes y sobre todo, obreros en paro. Entre los castigos contemplados se encontraba el castigo físico y el confinamiento en instituciones de trabajo. Sin embargo, como ya hemos mencionado, el más utilizado a lo largo del siglo XIX y bien entrado el siglo XX fue la condena al trabajo en obras públicas. De hecho, cuando a comienzos del siglo XX se produjo un gran aumento de la pobreza en las ciudades, el gobierno mantuvo una actitud represiva y paralelamente instó a los municipios a llevar a cabo una estrategia de «pan y trabajo». Es decir a proveer a sus ciudadanos de alimento a través de la creación de comedores municipales, y de trabajo, mediante su contratación en obras organizadas por entidades locales (Gutiérrez Sánchez, 1990: pág. 178). De este modo, la realización de obras públicas" permitía garantizar la subsistencia de los desempleados en los períodos de crisis aunque constantemente eran objeto de las críticas conservadoras. Esta fórmula de combinación de empleo y asistencia en el nivel municipal ha sido considerada «el principal sistema de amortiguación de las crisis obreras en España» (Krause, 1990: pág. 213).

18 En 1803 ante un fuerte aumento del desempleo y las revueltas se insta a los alcaldes para que examinen las obras que puedan promover y adelantar al objeto de «dar ocupación a los necesitados en el tiempo que haya de durar la indigencia, calculando su coste y operarios indigentes que podrían ocuparse y proporcionando dichas obras a distancias reguladas a distancias regulares de los pueblos para evitar la demasiada incomodidad de aquéllos». (Acuerdo de S.M. para mitigar el paro obrero, 7 de Octubre de 1803 citado por (Benjumea, 1986: pág. 372) En 1899 el Ayuntamiento de Madrid crea el Registro del Trabajo con el fin de dar trabajo a los parados madrileños. Además el Ayuntamiento madrileño contrataba directamente a los desempleados de las instituciones de caridad para la realización de acciones municipales, sobre todo en los meses de otoño e invierno cuando más escaseaba el trabajo (Krause, 1990).

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2.

La configuración de los Estados de bienestar permite por primera vez superar el dilema suscitado por los pobres capaces. Los sistemas de protección social incluyen la cobertura económica de los trabajadores en caso de que estos se encuentren en desempleo. De esta forma la sociedad legitima que haya personas capaces de trabajar pero sin empleo que reciban una protección económica de la colectividad, al menos durante un tiempo, para evitar el deterioro de su situación. (No obstante, matizaremos esta afirmación más adelante, ya que la superación del dilema del tratamiento de los capaces no se produce de manera uniforme en todos los países). En cualquier caso, en la sociedad del bienestar se consigue abandonar la utilización del trabajo obligatorio como mecanismo disuasorio. Paralelamente, la utilización del trabajo como mecanismo rehabilitador cobra especial protagonismo en la asistencia. El acceso al empleo se convirtió en una de las herramientas de lucha contra la pobreza mejor valoradas por su eficacia. Si bien el trabajo retribuido no era la única vía para conseguir mejorar las situaciones de dificultad, sí que era considerada un instrumento valioso de integración que permitía, no sólo mejorar la situación económica, sino también la autonomía personal, la autoestima, el desarrollo de relaciones sociales y el acceso a los sistemas de protección social (Gaviria, Laparra et al., 1991), En los siglos XVIII y XIX el trabajo en las industrias se caracterizaba por la explotación laboral, los bajos salarios, la inestabilidad en las contrataciones y las penosas condiciones laborales. El proletariado industrial fue instalándose en el entorno de las fabricas, en viviendas de muy baja calidad y con pésimas condiciones de higiene y salubridad. Las epidemias y las constantes crisis de empleo hacían que el trabajo, lejos de favorecer la integración social y el bienestar de la población asalariada, la mantuviera en situación de pobreza y vulnerabilidad. La vulnerabilidad que caracterizaba a la clase asalariada generó el contexto social fuertemente dualizado y encrespado que dio lugar a las principales revoluciones obreras de 1839 y 1848 Y que cambiaron el curso de la historia.

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2.1. EL SURGIMIENTO DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL

El movimiento obrero, liderado por el socialismo, entendía que la única forma de superar la miseria de la clase obrera era que los trabajadores fueran dueños de su propio trabajo y tuvieran la posibilidad de trabajar para garantizar su subsistencia (Marx, 1946). Por ello en aquel momento el derecho de los hombres a trabajar se constituía en la mejor forma de luchar contra el desempleo y la miseria de la clase obrera. Fue por este motivo que el derecho al trabajo se situó en el centro de las reivindicaciones obreras que impulsaron las intensas revoluciones de 1830 y 1848. Las primeras reacciones estatales a estas revoluciones obreras tuvieron que ver con la prohibición del trabajo de los niños y la explotación de mano de obra femenina. Posteriormente, tras las revueltas de 1848 se concedió la reducción de la jornada de trabajo y la obtención de un día de descanso semanal. Estas primeras reformas pusieron las bases de un proceso de reforma social que, de forma progresiva, fue propiciando la mejora de las condiciones de vida de la clase obrera, que se encontraba en situación de precariedad y pobreza a principios de siglo. Paralelamente la presión del movimiento obrero y la amenaza que éste planteaba al orden económico establecido había llevado a muchos empresarios a apoyar la creación de fondos obligatorios a escala local y regional con el fin de proteger a los obreros contra ciertos riesgos como la enfermedad, los accidentes o la muerte. Ya en las últimas décadas del siglo XIX, también caracterizadas por fuertes crisis económicas y revueltas obreras, comenzaron a surgir los primeros seguros sociales de alcance nacional. Como es sabido el precedente lo constituyen los primeros seguros obligatorios promulgados por Bismark en Alemania, destinados a garantizar la protección de los obreros en caso de enfermedad (1883), accidentes de trabajo (1884) y de invalidez y vejez (1889). Tal y como ya hemos mencionado, en Francia los liberales habían ido desarrollando un sector de asistencia social pública destinada a los pobres no capaces (niños, ancianos y minusválidos) por lo que su existencia convivió con el origen de los primeros seguros de protección social promovidos por entidades filantrópicas y mutualidades. En 1898 se instauró, a nivel estatal, el seguro por accidentes de trabajo, en 1910, los seguros por invalidez y vejez y en 1928, el seguro por enfermedad. En Gran Bretaña, diversos estudios acerca de las dimensiones de la pobreza y las condiciones de vida de la población obrera habían contribuido a la toma de conciencia de la pobreza como principal problemática social de la época. Sin embargo, la fuerza del liberalismo imperante hizo que ésta siguiera siendo un ámbito reservado a la acción de las organizaciones filantrópicas y por tanto al margen del marco de intervención estatal. Por ello no fue hasta 1911 cuando surgió en Gran Bretaña el primer seguro social a nivel nacional de invalidez y vejez. En España, el intervencionismo estatal en materia de protección social llegó con un importante retraso respecto al resto de Europa. Anteriormente, en

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1883 había surgido la Comisión de Reformas Sociales, primera institución liberal que centralizaba las responsabilidades públicas en materia de atención social y que por tanto supuso un reconocimiento público de la necesidad de intervención estatal frente a la pobreza y el desempleo (Alvarez-Uría, 1986). Sin embargo, el paso de la beneficencia pública a un sistema de seguros generalizado fue lento y complejo. A pesar de todo, a principios del siglo XX, la influencia europea y las fuertes reivindicaciones de los movimientos obreros acabarán presionando al gobierno liberal para poner en marcha el proceso. El origen de éste se establece en las Leyes de Dato (1899-1900) que regularon la protección frente a los accidentes de trabajo y la regulación del trabajo de las mujeres así como la prohibición del trabajo de los niños. Estas primeras leyes fueron seguidas por otras regulaciones que establecieron la reducción de la jornada laboral, el descanso dominical y la protección sanitaria de los obreros. Finalmente, en 1908, se creó el Instituto Nacional de Previsión que fomentó la puesta en marcha de los seguros por invalidez y vejez; en 1909 se autorizó el derecho a la huelga y el paro; en 1919 surgió el primer seguro obligatorio para los trabajadores de la industria, en 1920 se aprobó el retiro obrero y en 1929 el seguro de maternidad. Sin embargo, y a pesar de que hubo intentos de establecer un sistema unificado de seguros sociales, los cambios de gobierno que le sucedieron hicieron que este proyecto fuera retrasado hasta mitades del siglo XX (Martínez Quinteiro, 1990). A principios de siglo la mayor parte de los Estados europeos habían puesto en marcha sistemas de protección para cubrir los riesgos de los trabajadores y sus familias. Frente las múltiples iniciativas fragmentadas existentes, el Informe Beveridge publicado en Inglaterra en 1942, se constituyó en la primera propuesta de integración en un único sistema de seguros (desempleo, muerte, vejez y enfermedad), a escala nacional, basado en las cotizaciones de los trabajadores pero fomentado y respaldado por el Estado (Beveridge, 1989b). En respuesta a la situación de aquellas personas que no hubieran podido contribuir a través de su trabajo al sistema de seguros, Lord Beveridge complementó su propuesta con una prestación económica asistencial. En este caso la percepción de la ayuda quedaba subordinada a una prueba de necesidad y a la investigación sobre los recursos poseídos. Sin duda una de las cuestiones más controvertidas a las que tuvo que hacer frente Lord Beveridge fue el tratamiento de los capaces, ya que los seguros de vejez y enfermedad no suscitaron apenas críticas en comparación con las recibidas por el seguro de los desempleados y la prestación asistencial. En respuesta a ello frente a las posturas disciplinarias que habían guiado hasta entonces el diseño de la asistencia con fines disuasorios, Beveridge defendía una concepción del hombre como ser racional para quién la ambición y el deseo de ser útil constituirían incentivos suficientes para garantizar su motivación al trabajo frente a la opción de la vida dependiente del seguro: Habrá quienes digan que el pleno empleo, combinado con el seguro de desempleo, eliminará el incentivo del esfuerzo, que depende del temor al hambre. La respuesta es que para lo seres humanos civilizados la ambición y el deseo de ser útiles son incentivos suficientes. Es posible que el ganado de-

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ba ser guiado por el temor (al hambre). Los hombres pueden y deben ser guiados por la esperanza. (Beveridge, 1989a: pág. 291).

A pesar de esta confianza en el ser humano en el plano teórico, Beveridge optó en la práctica, por dotar tanto al seguro como a la prestación asistencial de diversos mecanismos disuasorios de la vida dependiente. En primer lugar establecía que la cuantía de las prestaciones asistenciales fueran menores que las de los seguros por desempleo con el fin de que la asistencia fuera una opción menos deseable que el empleo. En segundo lugar Beveridge asumió la filosofía del test de empleo con el fin de distinguir a los pobres capaces de trabajar de los incapaces: «La única prueba satisfactoria del desempleo es un ofrecimiento de trabajo» (Beveridge, 1989a: pág. 290). Por ello, en su proyecto tanto el seguro de desempleo como el nivel asistencial aparecen condicionados «a la aceptación de un trabajo o a la asistencia a un centro de formación después de un periodo determinado de cobro» (Beveridge, 1989b: pág. 13). En el caso de la asistencia, Beveridge incluye además un criterio referido a la «docilidad» de los perceptores ya que establecía que su estancia en la asistencia estuviera supeditada a la disposición del individuo a restaurar su capacidad de obtener ingresos por trabajo. Beveridge reconoció que su propuesta se encontraba subordinada a la coyuntura económica ya que la estrategia del test de empleo resulta inviable en momentos de empleo masivo. Por ello el propio Beveridge admitió que tanto el seguro como la prestación asistencial eran soluciones limitadas frente a la pobreza ya que la verdadera solución se encontraría en el diseño de políticas a gran escala que favorecieran una situación de pleno empleo (Beveridge, 1989a) . De hecho la aplicación práctica de la propuesta de Beveridge, se sustentaba en la necesidad de mantener un sistema de pleno empleo propiciado por la intervención de los Estados en la regulación de la economía. Para ello existía un clima favorable creado por los resultados positivos que había tenido la intervención de los Estados en la economía durante la segunda guerra mundial. El desempleo, el hambre y otras consecuencias de la guerra habían llevado a los Estados europeos a poner en marcha medidas de urgencia orientadas a proporcionar atención sanitaria y comida así como a la creación de puestos de trabajo desde el sector público con el fin de paliar los efectos del desastre. Por ello, tras la guerra, fueron bien aceptadas las propuestas económicas de Keynes que apuntaban al Estado como garante de una economía de pleno empleo. El desarrollo económico garantizado por este liderazgo económico de los gobiernos europeos fue el factor decisivo que propició la implantación de los sistemas de protección social.

2.2. LA. INTEGRACIÓN

DE LA CLASE OBRERA

Desde comienzos del siglo XX también había cambiado la manera de entender el trabajo. El surgimiento de la corriente de organización científica del tra-

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bajo impulsada por Taylor y más tarde su aplicación en los modelos de producción en serie de Henry Ford habían favorecido un proceso de racionalización de los procesos productivos. El modelo de producción en masa de Ford se basaba en proporcionar salarios estables y elevados que permitieran al conjunto de la clase trabajadora un consumo en masa de los productos producidos a gran escala. Esta profunda transformación del mercado de trabajo, conllevó, en cierta medida, una pérdida de status y de la capacidad decisoria del obrero respecto a los modelos productivos tradicionales en los que éste tenía un mayor protagonismo. Sin embargo, el aumento del grado de homogeneidad de la clase trabajadora también trajo consigo el desarrollo de una conciencia de clase diferenciada (Castel, 1997). Precisamente el consumo de masas y el fuerte desarrollo de la industria favorecieron la situación de pleno empleo" que permitió fortalecer la influencia de las organizaciones sindicales. Estas conformaron con los distintos gobiernos un pacto social sin precedentes que logró garantizar a buena parte de la población asalariada (masculina) una contratación estable, bien retribuida, desde la juventud hasta la vejez de manera ininterrumpida que favorece el acceso a las prestaciones de protección social Por primera vez en Europa, el trabajo asalariado había adquirido la capacidad de proporcionar, no sólo una retribución económica que garantizara la mera subsistencia de los trabajadores, sino también una protección frente a los riesgos como la enfermedad, muerte o vejez. El reconocimiento del derecho a la protección frente a los riesgos permitió por primera vez a los individuos la subsistencia al margen de las fuerzas del mercado (Polanyi, 1989). A su vez, el reconocimiento de que los asalariados tenían derecho a descansar, a no trabajar más de un número determinado de horas al día y a determinada protección social suponía el reconocimiento de la persona más allá de la venta de su fuerza de trabajo. Sin embargo, es preciso reconocer que no todos los sistemas de seguros sociales creados en Europa lograron favorecer el mismo nivel de protección de sus ciudadanos al margen del mercado. Si bien la preocupación por dar cobertura a los riesgos fue compartida, la forma hacerlo dio lugar a distintos regímenes de protección. Sus diferencias radica en las situaciones de riesgo a las que daban cobertura (vejez, invalidez, desempleo), los criterios de elegibilidad, el nivel retributivo de las prestaciones y su intensidad temporal. Se han establecido diversas clasificaciones de los regímenes de bienestar, de entre ellas, sin duda una de las más compartidas es la definida por Titmuss (1981) la cual establece distintos modelos de bienestar en función a la capacidad protectora de sus prestaciones. Según la clasificación de Titmuss, el sistema de protección establecido por Beveridge en Inglaterra dio lugar a dos modelos de protección social de vocación universalista. Por un lado, en los países de tradición liberal el Estado adquirió un papel residual garantizando un nivel mínimo de protección para todos los ciudadanos que no pueden acceder a los seguros privados (modelo residual-liberan. En los países de tradición socialde19 Pleno empleo entendido desde su concepción keynesiana: es decir de los cabeza de familia de los hogares, tradicionalmente varones (Rose, 1983).

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mócrata, el Estado asumió la protección de toda la ciudadanía a través de prestaciones de carácter universalista (modelo institucional socialdemócrata). Por otro lado, inspirados en el modelo desarrollado por Bismarck en Alemania, en el cual la protección se establecía en función del logro personal o rendimiento de los trabajadores, surgieron otros dos sistemas de protección diferenciados (modelo de conservador-continental y modelo de tradición católica). Partiendo de la clasificación de Titmuss, Gesta Esping-Andersen (1990), profundizó en esta tipología de Estados o regímenes de bienestar introduciendo en el análisis la capacidad de desmercantilización de las distintas prestaciones en cada país, en función de sus condiciones de acceso, cuantías, duración y alcance. Así como de la orientación de los partidos políticos que fueron hegemónicos en cada contexto. A partir de ello Esping-Andersen diferenció tres regímenes de bienestar: a) Régimen de bienestar socialdemócrata. Este modelo hace referencia a los sistemas de protección instaurados en Dinamarca, Suecia o Finlandia. En estos países la tradición de gobiernos socialdemócratas instaurada desde los años cuarenta y cincuenta había favorecido la implantación de sistemas caracterizados por el universalismo de la protección. En este caso el Estado garantizaba, por derecho, la protección social mediante prestaciones generosas y servicios de calidad a toda la ciudadanía independientemente de la relación con el mercado. Por ello la mayoría de las situaciones quedaban cubiertas y el nivel asistencial se limitaba únicamente a un volumen muy reducido de población. En este modelo, el gasto en prestaciones y servicios encuentra una fuerte legitimación en el conjunto de la población que lo sustenta mediante aportaciones vía impuestos. b) Régimen de bienestar liberal. Este modelo explica la realidad de los países anglosajones como EEUU, Canadá, Australia y Reino Unido. En estos países, de tradición liberal, el grado de desmercantilización asumido desde el sector público fue menor ya que se potenció que los ciudadanos adquirieran su protección de manera individual en el mercado. No obstante, a diferencia de EEUU, en el Reino Unido, existía un sistema unificado de seguros, un sistema de salud público y un nivel asistencial que garantizaba unos ingresos a aquellas personas que demostraran su situación de necesidad y no pudieran proveerse su protección en el mercado. Sin embargo en EEUU el Estado apenas intervino en la protección social y únicamente se desarrollaron algunas prestaciones para colectivos en situación de extrema pobreza caracterizadas por su baja cuantía, escasa cobertura y fuerte carácter estigmatizante. e) Régimen de bienestar eorporatista. Este modelo define los sistemas de protección forjados en los países del centro y sur de Europa tales como Francia, Países Bajos, Alemania, Italia o España. En ellos se fueron implantado sistemas de protección social basados en la con-

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tribución previa de los trabajadores. En este modelo, los derechos sociales aparecen vinculados al status de participación en el mercado, por ello el nivel de protección estatal se establece en función de las aportaciones de cada trabajador. Aunque las prestaciones, en general son altas, la tradición corporativista de estos países ha dado lugar a una fuerte fragmentación de los seguros sociales en función de los distintos sectores laborales. Por ello se ha producido un nivel de desmercantilización desigual dentro de la clase asalariada, quedando sin cobertura determinadas situaciones que no han podido acceder a la protección contributiva. Tal es el caso de mujeres sin empleo, jóvenes y otras personas capaces alejadas del empleo así como de la protección contributiva. Posteriormente estos Estados han tratado de dar cobertura a estas situaciones complementado los sistemas contributivos con prestaciones asistenciales basadas en la comprobación de ingresos, tal y como analizaremos más adelante. Las especificidades de los sistemas de protección de países del sur de Europa, como Italia, España o Grecia han llevado a varios autores a hablar de un modelo de bienestar mediterráneo o católico con algunos rasgos diferenciados del corporatista (Ferrera, 1996) y (Sarasa y Moreno, 1995). En estos países la protección contributiva aparece más fragmentada; la familia y las instituciones de beneficencia ligadas a la Iglesia conviven con un escaso y desigual desarrollo de los servicios sociales así como de las prestaciones asistenciales públicas."

2.3. LA

NUEVA RELACIÓN ENTRE TRABAJO Y ASISTENCIA

A pesar de estas diferencias en los distintos regímenes de bienestar, todos ellos consiguen favorecer, a partir de los años cincuenta, un alto grado de integración social de la mayor parte de la clase obrera. La situación de crecimiento económico sostenido desde los años sesenta hasta los setenta favoreció la extensión de los sistemas de protección social, de asistencia sanitaria, educación y servicios sociales en la mayoría de los países europeos. De esta forma se consiguió reducir, en la mayoría de los países europeos la pobreza a un fenómeno de carácter minoritario. A pesar de las diferencias ideológicas (que más adelante abordaremos) en términos generales se consiguió superar la concepción que entendía la pobreza como consecuencia no deseada e inevitable del capitalismo pasando a ser concebida una problemática abarcable en las sociedades del bienestar. De hecho, la erradicación de la pobreza se constituyó en un reto para los gobiernos y las organizaciones supranacionales (como la ONU y la Comunidad Europea) en las décadas de los setenta y ochenta. 20 Gesta Esping-Andersen discute este añadido a su tipología en un capítulo de un libro posterior (Esping-Andersen, 2000).

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A partir de los sesenta la mayoría de los qobiernos" habían propiciado una importante extensión de los servicios sociales y de las prestaciones económicas destinadas a combatir las situaciones de dificultad. En estos años se desarrollaba en el Reino Unido un movimiento profesional y social en defensa de la atención en la comunidad definido como Community Cere". Frente al tratamiento institucional que había prevalecido hasta entonces, este movimiento defendía una nueva forma de intervención social que abordara las problemáticas sociales, tales como la pobreza, la discapacidad o las enfermedades mentales, de forma integrada en el entorno de los individuos. En relación con la pobreza este enfoque pretendía ir más allá de la asistencia económica tratando de facilitar la integración de los desfavorecidos en su propia comunidad a través del empleo, la formación y el apoyo de las relaciones sociales y familiares. Paralelamente en Francia también venía desarrollándose un movimiento profesional y social orientado a favorecer la inserción social de colectivos desfavorecidos en el entorno de iniciativas desarrolladas en el ámbito local. En este contexto el concepto de inserción, entendida como práctica profesional orientada a integrar a las personas en situación más desfavorecida. Este concepto también incluía ámbitos que trascendían la subsistencia económica de los individuos abarcando la importancia de su participación familiar social e incluso política. Salvando las distancias, ambos movimientos, en Francia y Reino Unido denotan una profunda transformación respecto a las fórmulas asistenciales previas. Por un lado, por primera vez desde el surgimiento de los regímenes de bienestar, la asistencia de los desfavorecidos es asumida como responsabilidad de los Estados formando parte de un sistema de servicios sociales más amplio que incluye tanto colectivos incapaces (mayores, discapacidad, menores) como capaces (personas en edad activa en situación de pobreza). Por otro, frente a los dispositivos asistenciales previos caracterizados por la institucionalización y estigmatización de los asistidos, se defiende la permanencia de los individuos en su comunidad como parte del tratamiento rehabilitador. En este sentido, desde ambos movimientos se defiende el potencial del tejido social comunitario tanto en la integración de colectivos desfavorecidos como en la solución de los problemas sociales y su prevención. 21 En España la implantación de los servicios sociales no se llevó a cabo hasta los años ochenta. La Guerra civil, y la dictadura posterior frenaron el progreso social desarrollado por el resto de países europeos. Los servicios sociales en este momento no se consideraban un área prioritaria frente al desarrollo económico, la modernización industrial, el sistema sanitario o la vivienda (García Padilla, 1990). 22 En 1968 el Informe Seebohm (1968) de evaluación de los servicios sociales recogía gran parte de esta filosofía en un plan de reformas que tenía como eje central el objetivo de unificar los servicios existentes y hacerlos más accesibles y cercanos a las familias. Pretendía romper con el modelo anterior de institucionalización que tantas críticas había suscitado en el ámbito de la enfermedad mental y de los menores. Este modelo se basaba en trasladar la atención social especializada al ámbito comunitario a través de la creación de una red de servicios sociales de barrio o locales «abiertos» a los que tuvieran acceso todos los ciudadanos. En su aplicación en el Reino Unido conllevó la creación de una amplia red de servicios comunitarios a partir de la Ley Municipalista de 1970 que centralizaron buena parte de los servicios de atención a mayores, menores, familias problemáticas, minorías étnicas, hogares monoparentales y personas con problemas de salud mental (Casado y Guillén, 2001).

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El trabajo asalariado como factor de integración social en el Estado del bienestar

De especial importancia para nuestro objeto de estudio es la nueva relación que se establece entre trabajo y asistencia que se define en este contexto. En la sociedad de bienestar la utilización del trabajo como mecanismo rehabilitador de las personas en situación de pobreza se ve profundamente desarrollada. En la medida que el empleo además de una forma de subsistencia ha favorecido el acceso a las prestaciones sociales, la vivienda y el consumo, se ha revalorizado su potencial como mecanismo de rehabilitación e integración de personas que se encontraban al margen del empleo. Este potencial fue asumido desde sus orígenes por los servicios sociales modernos que dedicarán parte de su esfuerzo a favorecer el acceso al empleo de las personas vinculadas con la asistencia. A menudo, incluso constituyéndose ellos mismos en dispositivos de intermediación con el mercado laboral y en ocasiones colaborando, con otros organismos públicos o de iniciativa social en el diseño de fórmulas de orientación, formación o contratación, especialmente adaptadas a las características de la población en la asistencia. En el seno estas nuevas experiencias de inserción laboral" se descubren nuevos potenciales del empleo como mecanismo de integración al concebirlo como un entorno adecuado para la formación en habilidades sociales y laborales, la creación de relaciones sociales e incluso como mecanismo terapéutico relacionado con la superación de determinadas situaciones de aislamiento social, enfermedades mentales o dependencias (Gaviria, Laparra et al., 1991). Esta utilización del trabajo con fines rehabilitadores trasciende incluso la diferenciación entre capaces e incapaces, y comienza a ser propuesto como una vía de integración social también para las personas con discapacidad física o psíquica. Quizás es en este momento cuando por primera vez algunas de las fórmulas que relacionan trabajo y asistencia aparecen claramente diferenciadas de otras finalidades más allá de las puramente rehabilitadoras (lógica disuasoria o lógica de la contrapartida). No obstante, la preocupación por que la asistencia no interfiera en el mercado y se garantice la motivación al trabajo de los pobres capaces sigue teniendo una importante presencia en las prestaciones por desempleo contributivas y por las de carácter asistencial. Ciertamente, los mecanismos disuasorios habían sufrido una profunda transformación a raíz de la extensión de los seguros por desempleo reconocidos como derecho. Los enfoques coercitivos habían sido sustituidos por una concepción racional del ser humano manifestada a través de nuevas fórmulas: a) algunas de carácter economicista tales como el mantenimiento de las prestaciones asistenciales siempre por debajo de los ingresos obtenidos a través del empleo, la reducción progresiva de las cuantías, la introducción de límites temporales a su percepción o los mecanismos de inspección más o menos intensos. 23 En Inglaterra dentro del marco del movimiento profesional y social de trabajo comunitario, en Francia en la tradición de inserción por lo económico desarrollada por profesionales y entidades sociales en proyectos de calle (Gaviria, Laparra et al., 1991).

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b) Y otras de carácter disciplinario tales como el condicionamiento de las prestaciones a la obligación de aceptar ofertas de empleo (test de empleo) o en algunos casos la obligación de participar en dispositivos formativos o de orientación para el empleo. e) Aunque con menos frecuencia, también se mantienen algunas formas de trabajo que responden a la lógica de la contrapartida a la colectividad en algunos programas de servicios prestados a la comunidad por parte de la población asistida. En este sentido, el énfasis puesto en los últimos años en el desarrollo de programas de empleo (activación) vinculados al nivel asistencial ha sido interpretado por algunos como un paso atrás en el desarrollo histórico de la acción pública frente a la pobreza respecto a los logros conseguidos a lo largo del siglo XX (Aliena, 1991a). No obstante este cuestionamiento se constituye precisamente en el objeto de posteriores capltulos". En relación con la utilización del trabajo en la asistencia como mecanismo regulador del mercado laboral y del conflicto social, el surgimiento de los seguros de desempleo consiguió minimizar el volumen de población en la asistencia, por lo que su efecto (en términos de volumen de demanda) en el mercado de trabajo es mucho menor. Únicamente en aquellos países que han desarrollado en menor medida la protección por desempleo y el peso de la asistencia sigue siendo importante, se cuestiona el efecto que ésta puede tener en el mercado. Piven y Cloward (1971) así lo defendían para el caso norteamericano en el que, según estos autores, la crisis económica de los años sesenta y la amenaza social ejercida por los fuertes movimientos antimilitaristas y anti-apartheid llevaron al gobierno a flexibilizar la entrada y la estancia en la asistencia. De hecho, debido a la generosa reforma de la asistencia llevada acabo por Nixon, esta época fue denominada «los generosos años sesenta». Sin embargo cuando la amenaza remitió de nuevo se introdujeron mecanismos que presionaban la salida de la asistencia". No obstante, esta tesis presenta más limitaciones a la hora de explicar las últimas evoluciones de la asistencia en los países europeos, donde, incluso en momentos de crecimiento económico han seguido incrementándose los recursos destinados a la asistencia y a la mejora de la empleabilidad de las personas que quedaban al margen del mercado. Para entender la relación forjada en las últimas décadas entre asistencia y empleo en Europa creemos necesario tener en cuenta otros factores más allá de la coyuntura económica y el grado de amenaza que supone la población en situación de pobreza y desempleo. El desarrollo de los Estados de bienestar y una nueva concepción de la pobreza como fenómeno abarcable se constituyen en 24 Capítulo 13. 25 La propuesta consistía en la creación de un subsidio mínimo nacional para las familias que no pudieran acceder a estos ingresos por sí mismas articulado en base a un sistema de incentivos y penalizaciones económicas basadas en la incorporación de las familias al trabajo (Piven y Cloward, 1971). Recordemos que esta fórmula ya había sido utilizada a lo largo de la historia (Polanyi, 1989).

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El trabajo asalariado como factor de integración social en el Estado del bienestar

nuevos factores que pueden estar incidiendo en el diseño de la asistencia y su vinculación con los mecanismos que favorecen la vuelta al empleo. A modo de conclusión, podemos afirmar que la cuestión suscitada por el tratamiento de los pobres capaces ha seguido siendo objeto de controversia en la sociedad del bienestar. En este nuevo orden social las prestaciones asistenciales destinadas a los individuos «incapaces de trabajar» (mayores, niños o discapacidad) no sólo han alcanzado un nivel protector mayor sino que también cuentan con un mayor apoyo social. Sin embargo, la protección destinada a los pobres capaces sigue suscitando fuertes debates. Al igual que sucedía en otros momentos históricos, la vinculación entre asistencia y empleo sigue constituyendo para los gobiernos una forma de superar esta controversia. El progreso social alcanzado en el siglo XX ha logrado dejar atrás las fórmulas más coercitivas presentes en el tratamiento de los pobres capaces a lo largo de la historia moderna, sustituyéndolas progresivamente por mecanismos basados en la decisión racional del individuo, aunque la filosofía coercitiva siga manifestándose en algunas formas de asistencia. A ello se une una creciente importancia de la función rehabilitadora del trabajo ya que se ha desarrollado una importante corriente de trabajo, constituida por profesionales tanto del ámbito de los servicios sociales como de la iniciativa social, que tienen como objetivo favorecer la integración social de las personas en situación de pobreza a través del empleo. La sociedad de bienestar ha favorecido una importante superación del dilema suscitado por la asistencia a los pobres capaces; sin embargo los diferentes regímenes han dado distintas respuestas a la protección por desempleo. Los regímenes que favorecen prestaciones de carácter universal han superado en mayor medida el cuestionamiento. Por el contrario, los sistemas de carácter contributivo mantienen el dilema vinculado al tratamiento de aquellos desempleados que no han trabajado ni contribuido previamente. Y por último, los regímenes liberales siguen manteniendo vigente el cuestionamiento de la asistencia al conjunto del colectivo de pobres capaces. En cualquier caso, el hecho de que el tratamiento de los pobres capaces haya obtenido respuestas más débiles y fragmentadas ha contribuido que este colectivo haya sido más vulnerable a las transformaciones económicas y sociales acaecidas a finales del siglo XX.

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Los cambios acaecidos a partir de los años setenta en la estructura productiva y el mercado de trabajo han tenido como consecuencia una pérdida de la capacidad integradora del trabajo asalariado en la sociedad occidental. Paralelamente se han venido produciendo en las últimas décadas profundas transformaciones en el seno de la sociedad, tales como el creciente envejecimiento de la población, la incorporación de la mujer al trabajo asalariado y otras transformaciones que, en cierta manera, han debilitado la capacidad protectora de la familia. La trascendencia de todas estas transformaciones ha llevado a hablar de una etapa histórica diferenciada denominada por muchos como sociedad postindustrial. La extensión de la vulnerabilidad ha contribuido a la transformación del colectivo de pobres capaces cuya naturaleza y tratamiento supone, de nuevo, un reto para los gobiernos occidentales. También ahora la vinculación del trabajo y la asistencia está constituyendo la principal respuesta a este reto. De hecho, a partir de los años ochenta la mayoría de los países de la Unión Europea y Estados Unidos han venido emprendiendo transformaciones encaminadas a situar el acceso al empleo en el centro de las políticas sociales. Salvando importantes diferencias entre países, que más adelante abordaremos en profundidad, se ha producido de forma generalizada un cambio de los objetivos que guiaban los sistemas de protección por desempleo, discapacidad y asistencia. La finalidad de complementar una red de protección económica que permitiera dar cobertura a todas las situaciones, incluidas las de mayor necesidad, ha sido de algún modo «desplazada» por la de diseñar sistemas que faciliten el acceso de los beneficiarios al mercado de trabajo (Gilbert y Van Voorhis, 2001: pág. 295). De esta forma, las políticas destinadas a favorecer el acceso al empleo de la población que ha quedado al margen se constituyen en una nueva manifestación histórica de la relación entre trabajo y asistencia como respuesta a la cuestión suscitada por los pobres capaces. Sin embargo, la mayoría de los análisis que han tratado de evaluar de forma comparada estas políticas coinciden

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en afirmar su elevada heterogeneidad en relación con sus objetivos, formas y desti nata rios. De la revisión histórica anterior se desprendían cuatro factores fundamentales que pueden incidir en la configuración de las distintas formas que adopta la nueva relación entre trabajo y asistencia. En primer lugar se encontraba el nivel de amenaza al orden establecido que constituía la población en situación de pobreza, fruto de la coyuntura económica y social de la época. En segundo lugar, la concepción social existente en cada momento histórico sobre la pobreza. En tercer lugar, las características del mercado de trabajo y por último, a partir del surgimiento de los regímenes de bienestar, destacábamos la importancia clave de la acción del Estado, tanto en la regulación del mercado de trabajo como en el nivel de protección garantizado a la ciudadanía. Por ello planteamos la necesidad de analizar estos cuatro factores con el objetivo de explicar las distintas manifestaciones de la nueva relación entre asistencia y trabajo en el contexto postindustrial.

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3.

Las teorías de Piven y Cloward (1971) y Swaan (1992) defendían que la configuración de las formas de asistencia dependía del grado de amenaza que constituía la dimensión del desempleo y la pobreza al orden establecido. Según estas tesis las actuales formas de asistencia constituirían de nuevo una respuesta a la amenaza al orden establecido que constituye la población que queda al margen del mercado tras las transformaciones económicas y sociales producidas a partir de los años setenta. Profundicemos en las características del nuevo contexto económico y social con el fin de valorar el verdadero alcance de la amenaza que constituyen desempleo y pobreza en este contexto.

3.1. TRANSFORMACIONES ACAECIDAS EN EL ÁMBITO ECONÓMICO

La crisis del petróleo en los setenta tuvo fuertes consecuencias en la economía de los países occidentales ya que supuso el inicio de un proceso de desaceleración del crecimiento económico que había caracterizado la primera mitad del siglo XX. La influencia de las variaciones del petróleo en el mercado internacional constituyeron el primer indicio de las consecuencias que podía tener una economía globalizada. Fruto de los importantes avances tecnológicos, del abaratamiento de los transportes y de la desaparición de los aranceles, se había conseguido multiplicar los intercambios comerciales a nivel internacional. Como consecuencia de ello, también muchas empresas comenzaban a descentralizar sus procesos productivos hacia países en vías de desarrollo en los que los costes laborales eran más bajos. En este nuevo escenario internacional, caracterizado por las fluctuaciones y la incertidumbre, las empresas buscaban mayores cotas de flexibilidad y especialización para mantener su competitividad. Precisamente, el aumento de la especialización tecnológica y el declive del empleo industrial en los países occidentales provocaron un fuerte aumento del de-

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sempleo a mediados de los ochenta y de nuevo en los primeros años noventa (OECD, 2002). Es cierto que, paralelamente, se ha venido produciendo un incremento del empleo en algunos ámbitos del sector servicios, tales como los servicios a la producción, servicios sociales y personales. Sin embargo, las estrategias de flexibilidad planteadas por las empresas, en este nuevo contexto postindustrial, han provocado que esta nueva oferta de empleo se caracterice por un alto grado de temporalidad y un menor nivel retributivo. El contrato estable característico del empleo industrial «Iordista» pierde su hegemonía, y frente a él, surgen múltiples modalidades de contratos de duración determinada. De esta forma, si las trayectorias laborales que anteriormente representaban a buena parte de la fuerza obrera (masculina) se caracterizaban por su estabilidad, alta retribución, larga duración y alto nivel de protección frente a riesgos como la enfermedad, accidentes, desempleo o jubilación, en la actualidad, se ha producido una extensión de las trayectorias de empleo de corta duración, fuerte inestabilidad, menor retribución económica y escasa capacidad de protección frente a los riesgos (Beck, 1998). Las características de este escenario postindustrial han suscitado varias hipótesis relacionadas con el futuro del mercado laboral. Las hipótesis más pesimistas plantean la inevitabilidad de una progresiva destrucción del empleo fordista y su total sustitución por el empleo postfordista caracterizado por la inestabilidad y baja retribución (Rifkin, 1996). En una línea similar, Manuel Castells (1997) defiende que las transformaciones económicas pueden provocar un proceso de polarización social, mediante el cual la sociedad avanza hacia una clara división entre un polo de individuos integrados en torno al empleo estable y un polo opuesto formado por individuos que han ido quedando al margen del mercado laboral y por ello cada vez más alejados de la participación en la sociedad. También hay quienes vislumbran una creciente polarización del empleo entre hogares en función del grado de cualificación de los trabajadores que sitúa a una proporción creciente de ellos en un polo del mercado caracterizado por la precariedad y el desempleo (hogares pobres en empleo), en oposición a un grupo de hogares en los que hay más de un empleo estable y bien retribuido (Gregg y Wadsworth, 1996). Sin embargo, tal y como veremos a continuación, ninguna de estas hipótesis en relación al mercado parece ser totalmente avalada, en la actualidad, por la realidad de los países europeos.

3.2. TRANSFORMACIONES SOCIALES: AUMENTO DE LA VULNERABILIDAD SOCIAL Y REDUCCIÓN DE LA PROTECCIÓN FAMILIAR

En los últimos años también se han producido importantes cambios en el seno de la familia que han debilitado su capacidad protectora. En primer lugar se ha reducido el tamaño de los núcleos familiares tradicionales y además

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Contexto económico y social en la etapa postindustrial: la pobreza como amenaza al orden establecido

se han diversificado las formas de convivencia. En este sentido, se observa un incremento del número de hogares monoparentales (debido a la extensión del divorcio y la separación) y de personas que viven solas (separadas, solteras o viudas). En segundo lugar, a partir de los años setenta se ha venido produciendo una creciente incorporación de la mujer al trabajo remunerado, lo que también contribuye al debilitamiento de la capacidad de cuidado que ostentaba la familia tradicional. A partir de los años cincuenta, la retribución y la protección de un único empleo industrial en el hogar favoreció que muchas mujeres se quedaran en casa y se encargan de la educación de los menores y el cuidado de los mayores. Sin embargo en la actualidad, ni las familias monoparentales, ni aquellas en las que ambos cónyuges trabajan, pueden seguir desempeñando estas funciones de atención con la misma intensidad, o si lo hacen, han de renunciar al empleo remunerado aumentando, así, su riesgo de pobreza (Esping-Andersen y Sarasa, 2002). Ello es especialmente relevante en un contexto en el que las altas tasas de envejecimiento de la población europea han traído consigo un incremento del riesgo de desprotección económica y de padecimiento de problemas de dependencia de las personas mayores en los últimos años de su vida. Riesgos que pueden verse acrecentados también por la falta de apoyo familiar, sobre todo en algunos países en los que el peso del cuidado a las personas mayores ha recaído fundamentalmente en la familia. Por último, es preciso destacar que las crecientes desigualdades entre los países del norte y del sur han provocado, en las últimas décadas, un aumento del flujo de personas que emigran a los países desarrollados en busca de una mejoría en sus condiciones de vida. Sin embargo, las dificultades de integración que encuentran en estos países en relación con su situación legal, el acceso al empleo o a la vivienda, hace de ellos un colectivo también especialmente vulnerable. Las transformaciones sociales acaecidas en el escenario postindustrial han provocado una perdida de la capacidad integradora de la familia tradicional. Al igual que sucedía en otros momentos históricos, esta pérdida de cohesión social es vivida por algunos sectores como una posible amenaza al orden establecido. Así lo han manifestado algunas organizaciones supranacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en 1988, temiendo por la amenaza que podría constituir un aumento del número de personas que quedaban al margen del empleo para el orden económico establecido « ... puede llegarse a una situación de resistencia al pago de los impuestos por parte de aquellos que tienen que pagar para un número creciente de personas que son percibidas como no empleables». La Comisión Europea en 1993 también declara su temor por las consecuencias que una sociedad fragmentada pueda tener en el correcto desarrollo de la economía: « ... una sociedad dualizada no sólo perdería cohesión sino que también estaría en contra de la necesidad de una movilización máxima de la riqueza de recursos humanos europeos para permanecer competitiva» .

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Este proceso de cambio social también ha llevado a plantear diversas hipótesis acerca del futuro inmediato. Algunas de ellas apuntan hacia una progresiva dualización de la sociedad en dos grupos de población uno integrado y otro cada más alejado del empleo y la participación social. Por otro lado, hay tesis que defienden una creciente extensión del riesgo de pobreza y exclusión hacia todas las personas que conforman la sociedad y no sólo hacia un grupo determinado. De este modo, el aumento del riesgo en función de la edad, la composición familiar o el proceso migratorio ha llevado a algunos autores a plantear la hipótesis de que en las sociedades postindustriales se esté produciendo una creciente extensión del riesgo de pobreza. El riesgo se estaría democratizando al conjunto de la población en relación con determinadas etapas de su vida o pertenencia a determinados hogares (Leisering y Leibfried, 1999). Hemos podido comprobar la existencia de diversas incertidumbres en relación al futuro del mercado laboral y de la sociedad en su conjunto. Buena parte de las hipótesis apuntan hacia el aumento de las situaciones de pobreza y exclusión social. Ante este escenario incierto tanto las instituciones internacionales y comunitarias como los investigadores sociales han tratado de profundizar en el análisis del fenómeno de la pobreza y la exclusión con el fin de comprender su verdadera naturaleza y dimensión.

3.3. DIMENSIÓN

y NATURALEZA DE LA POBREZA EN

EUROPA. ¿CONSTITUYE UNA AMENAZA AL ORDEN ESTABLECIDO? A lo largo de la historia moderna el grado de amenaza al orden establecido se incrementaba en aquellos momentos en los que se producía una fuerte identificación entre clase obrera y pobreza. Gracias al proceso de reforma social que tuvo lugar en el siglo XX, a partir de los años cincuenta el fenómeno de la pobreza aparece vinculado únicamente a un sector pequeño de la clase asalariada. Sin embargo, cuando de nuevo, en la sociedad postindustrial, las transformaciones económicas y sociales han provocado una extensión de la vulnerabilidad se suscitan diversos cuestionamientos. En primer lugar: ¿se está produciendo un proceso de polarización social? es decir ¿se está dando un aumento generalizado del número de hogares en situación de pobreza? Respecto a ello veremos cómo la evidencia empírica muestra que la pobreza no presenta una tendencia de crecimiento común a todos los escenarios que permitiera avalar tampoco esta progresiva dualización de la sociedad postindustrial. En segundo lugar: ¿el riesgo de pobreza constituye, tal y como ha ocurrido en otras épocas históricas, una característica estructural de los grupos sociales que se encuentran en las posiciones más bajas de la estructura social? O bien: a diferencia de otros momentos históricos ¿el riesgo en la sociedad postindustrial se extiende a toda la población de forma similar en función de su edad o del tipo de hogar al que pertenece? Tal y como veremos a continuación ambas

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Contexto económico y socialen la etapapostindustrial: la pobreza como amenaza al orden establecido

tendencias pueden estar conviviendo en la actualidad ya que las formas tradicionales de pobreza y marginación de carácter estructural y vinculadas al fenómeno de clase conviven con nuevas situaciones de vulnerabilidad que afectan a personas cuya situación es fruto de una pérdida de integración anterior y por tanto de carácter coyuntural.

3.3.1. ¿Asistimos a un proceso de polarización social? En Estados Unidos una corriente conservadora de investigadores sociales, con Charles Murray al frente, ha intentado demostrar la existencia de una infraclase alejada del empleo y en situación de pobreza permanente con valores y comportamientos diferenciados de la sociedad mayoritaria (Murray, 1980). Sin embargo, hasta el momento, ni siquiera se ha elaborado una definición o un sistema de indicadores compartidos que hayan permitido dar dimensión a este fenómeno (Jenks. 1989). Por el contrario, diversos autores como Mann (Mann, 1992), Trotter (Trotter, 1993) y Genovese (Genovese, 1995) pusieron de manifiesto las limitaciones científicas de los análisis de Murray para demostrar la existencia y el carácter estructural de la infraclase que dejaba de lado la influencia del contexto económico y social norteamericano. Murray también trató de hacer extensible su análisis al fenómeno de la pobreza en el Reino Unido, pero también aquí fue rebatido por numerosas investigaciones empíricas (Lister, 1996). Estas demostraron la ausencia de diferencias significativas en los valores y comportamientos de las personas en situación de pobreza y desempleo de larga duración, respecto al resto de la población inglesa. Las personas en situación de pobreza en el Reino Unido tenían las mismas aspiraciones que el resto de la sociedad, es decir, aspiraban a un trabajo estable, una casa "decente" y a unos ingresos suficientes para vivir aliviados (Lister, 1996). Recientemente, el Informe Conjunto sobre la Integración Social" elaborado por el Consejo Europeo a partir de la información aportada por los Estados miembros en los Planes Nacionales de Acción contra la Pobreza y la Exclusión Social (2001) manifestaba cierta preocupación, por la existencia de algunas zonas determinadas de los países europeos en las que las situaciones de exclusión adquieren especial gravedad y se manifiestan de manera estructural: En estas zonas (generalmente urbanas y suburbanas) tiende a desarrollarse una cultura de la dependencia del sistema de protección social, se registra un alto índice de criminalidad, tráfico de drogas y comportamientos antisociales y se concentran grupos marginados como la madres solas, los inmigrantes, las personas con un pasado delictivo y los consumidores de estupefacientes. (Europeo, 2001 : pág. 19).

Esta preocupación, que puede ser considerada cercana a las tesis conservadoras de Murray, tampoco aparece avalada por ninguna evidencia empírica 26 Este informe responde al acuerdo de la Cumbre de Lisboa de 2000 de llevar a cabo políticas coordinadas en materia de integración social, donde se estableció el compromiso de que todos los estados miembros llevaran a cabo planes nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión social.

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que identifique estas zonas, la dimensión de este colectivo en situación de mayor dificultad, sus características, o su grado de dependencia de la protección social. De hecho, el mismo informe destaca la falta de indicadores comunes, que impide identificar y dimensionar la exclusión, sus características o su persistencia en Europa. Por tanto ante la ausencia de definiciones claras que permitan dimensionar el fenómeno de la infraclase es preciso recurrir a los indicadores tradicionales de desigualdad, como la pobreza y la vinculación con el trabajo, para acercarnos a este fenómeno.

La pobreza no sigue una tendencia de crecimiento homogénea Frente a las tesis que defienden la progresiva polarización de la sociedad en su conjunto, la situación de la pobreza en los países europeos no presenta pautas de evolución homogéneas. Como puede observarse en la siguiente tabla, elaborada a partir de los datos facilitados por la OCDE (2002), desde mediados de los ochenta, hasta mediados de los noventa, la tasa de pobreza únicamente se vio incrementada en algunos países como Reino Unido, Italia, Alemania, Holanda o Noruega. Mientras que en otros países como Dinamarca, Bélgica o Francia se produjo una reducción del número de hogares en situación de pobreza. Ni siquiera en Estados Unidos, que contaba a mediados de los noventa con una tasa de pobreza claramente superior a la media europea (170/0 frente a 8,50/0), se ha producido un aumento de este fenómeno desde los ochenta.

TABLA 1. Tasa de pobreza relativa (50% de la renta mediana equivalente, a mediados de los ochenta y los noventa y crecimiento)

Reino Noruega Alemania Australia Bélgica Francia Austria Suecia Holanda Suiza Dinamarca Finlandia FUENTE: a partir de F6rster, M. (2000) en OCDE (2002).

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Por otro lado, si atendemos únicamente a la realidad de la pobreza en Europa en la actualidad, de nuevo comprobamos que ésta, lejos de constituir un fenómeno homogéneo, incide de forma muy diferenciada en los distintos espacios definidos como escenarios de bienestar (Esping-Andersen, 1990).

Tasa de pobreza relativa 1998 (Porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza (60% de la mediana nacional) después de las prestaciones sociales

25-r-------------------------------.......-, 20

15

10

5

o

Grecia Reino Unido

Italia

Portugal

España

Francia

EU 15

Irlanda

Bélgica

Alemania

Austria Luxemburgo Holanda

Suecia Dinamarca Finlandia

FUENTE: Eurostat (2001), Panel de hogares de la UE, BDU, versión de diciembre de 2001. Datos de Luxemburgo: 1996; Finlandia 1997.

Como puede verse en el gráfico anterior, por encima de la tasa media de pobreza relativa en Europa en 1998 (180/0) se encontraban los países del Sur, Grecia (22 %), Port ugal (200/0), ItaIia (200/0), España (1 9 %) Y Reino Un ido (21 %). Mientras que los países incluidos en el modelo corporatista, Francia (180/0), Bélgica (160/0) y Alemania (160/0) presentaban tasas intermedias cercanas a la media europea. Por último, los países que conforman el modelo de bienestar socialdemócrata son los que presentan tasas de pobreza claramente más bajas que el resto (Suecia 100/0, Dinamarca 90/0 y Finlandia 80/0).

Las tasas de persistencia de la pobreza en Europa son minoritarias pero significativas Tampoco las tasas de persistencia de la pobreza en Europa constatan la existencia de amplios grupos de población en situación de pobreza de manera permanente. Por el contrario reflejan que únicamente un 80/0 de los hogares que se encontraban en situación de pobreza relativa en 1997 permanecía en esta situación al cabo de tres años (Eurostat, 2002). Es preciso reconocer que es un fenómeno grave (por la situación de aquellos que lo padecen) pero reducido en su dimensión). No obstante, de nuevo la diferenciación nacional en relación con las tasas de persistencia es muy elevada, tal y como se aprecia en la siguiente tabla:

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TABLA 2. Tasa de persistencia de la pobreza relativa durante 3 años consecutivos 1997, 1996 Y1995

FUENTE: Eurostat: PHCE (2001).

En algunos países con tasas de pobreza elevadas, los bajos niveles de persistencia indican que la pobreza tiene un carácter mayoritariamente coyuntural. Entre ellos, los casos de España, Reino Unido y Portugal resultan significativos debido a que, a pesar de que las tasas de pobreza son elevadas en relación al resto de países de la Unión (España 190/0, frente a un 80/0 de Dinamarca por ejemplo), las posibilidades de entrar y salir de la pobreza también son elevadas.

Tampoco se comprueba una tendencia generalizada de polarización del empleo Otra argumentación utilizada por los defensores del surgimiento de una infraclase es la progresiva polarización del empleo que tendría lugar en la sociedad postindustrial. Recordemos que los defensores de esta tesis afirman que se estaría produciendo un aumento del número de hogares «ricos en empleo» (presencia de más de un empleo en el hogar) y de hogares «pobres en empleo» (hogares en los que todas las personas activas del hogar están en desempleo) mientras que el número de hogares con un único empleo, característico de la sociedad del bienestar, descendería (Gregg y Wadsworth, 1996). Sin embargo los datos tampoco avalan una tendencia general de todos los países europeos que muestre la existencia de una clase alejada del empleo de forma permanente. Por el contrario, Sebastia Sarasa (2001) demuestra que, a pesar de observarse que en momentos de crecimiento de las tasas de desempleo general (a mediados de los noventa) el número de hogares sin empleo aumentó, en momentos de desarrollo económico y descenso del desempleo general, las tasas de hogares sin empleo también descienden de manera generalizada. Tal y como se aprecia en la siguiente tabla, la mayoría de los países han reducido la tasa de hogares

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sin empleo desde 1996 hasta 2001 coincidiendo con un período de desarrollo económico. En relación con ello, llaman la atención los casos de España, Holanda, Portugal y Reino Unido que han sufrido, en los últimos años, un importante descenso en la proporción de hogares sin empleo.

Tasa de hogares sin empleo entre los hogares en edad activa en países de la OCOE en 1996 y 2001 Ydiferencia entre ambos

16,8 24,8

20,9 27,1 21,9 20,7 20,1 20,4 20,7 16,4 19,7 13,3

20,9 20,8 20,4

-1,0 0,1 0,3

-1,6 -0,9

-3,7 -3,7 -4,9 -2,7

FUENTE: OECO (1998) Employment Outlook (2002); EULFS data supplied by EUROSTAT. United States: Labor Force Statistics.

De esta forma, si la dimensión del número de hogares pobres y ricos en empleo sigue estando estrechamente relacionada con la evolución de la tasa de desempleo general, el surgimiento de una infraclase alejada del empleo independientemente de la coyuntura económica, tampoco parece constituirse en una tendencia generalizada de la sociedad postindustrial (Sarasa, 2001). Sin embargo, es preciso matizar esta afirmación ya que del análisis de S. Sarasa también se deriva la existencia, dentro del colectivo de hogares sin empleo, de una proporción mínima (sin determinar) de hogares que verdaderamente se encuentran de forma permanente alejados del mercado. Los hogares sin empleo son un agregado complejo de situaciones que requieren políticas sociales diferentes según el país de que se trate. Algunos son personas mayores, jubiladas que conviven o no con otras personas inactivas (esposas en edad laboral o hijos/as). Otros son hogares de estudiantes. «Ni unos ni otros han de ser objetivo prioritario de políticas de empleo». «Junto a ellos hay todavía un conglomerado de excluidos del mercado por razones de formación o porque se han aplicado políticas de empleo a favor de los trabajadores de edad intermedia y en detrimento de los más jóvenes y los mayores. Algunos de ellos permanecen en paro y buscando empleo. Otros sin que podamos asegurar cuantos, han op-

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tado ya por retirarse de la vida activa formal, que no de la informal o incluso la delictiva, y constituyen el grupo de mayor exclusión. (Sarasa, 2001: pág. 84).

Por el momento no existen evaluaciones que nos permitan conocer la dimensión ni las características que llevan a estos hogares a estar de forma permanente alejados del mercado de trabajo. Únicamente se ha avanzado en la identificación de algunos grupos especialmente vulnerables.

3.3.2. ¿Cuáles son los colectivos más afectados de forma negativa por las transformaciones del escenario postindustrial1 En el 2º Informe Conjunto al Consejo de la Unión Europea sobre la Integración Social de las Comunidades Europeas (2001) se identifican algunos grupos especialmente vulnerables a las nuevas situaciones de pobreza y exclusión. Estos grupos los constituyen desempleados de larga duración, hogares monoparentales, jóvenes sin cualificación, trabajadores de más edad, personas con discapacidad, personas pertenecientes a minorías étnicas e inmigrantes. Repasemos algunas de las variables que parecen ejercer mayor influencia en las situaciones de desventaja social: edad, sexo y relación con la actividad.

La pobreza afecta en mayor medida a los jóvenes y a las mujeres A partir de los datos recogidos por el Consejo de la Unión Europea para el 2001, observamos que la pobreza afecta en mayor medida a la población más joven y a las mujeres. Las tasas de pobreza infantil (220/0) y juvenil (230/0) son claramente superiores a las tasas de pobreza de los adultos (140/0) y de los mayores de 65 años (190/0). Respecto a este último colectivo, el esfuerzo realizado en las últimas décadas, orientado a la extensión de la protección social, ha conseguido eficaces resultados en la reducción de la pobreza de los mayores de 65 años (Behrendt, 2000). No obstante, de nuevo es preciso mencionar las importantes diferencias existentes entre países, ya que la tasa de pobreza infantil es gravemente elevada en Reino Unido (390/0) y también en Portugal (290/0). La tasa de pobreza juvenil es igualmente elevada en Reino Unido (280/0), en Francia (300/0), Bélgica (230/0) y Holanda (240/0), frente al resto de países. En Grecia y Portugal son las personas adultas las que tienen mayor riesgo de pobreza frente a jóvenes o mayores de 65. En cuanto a la diferencia de género, la llamada feminización de la pobreza no parece manifestarse en una dimensión cuantitativa, debido a que la tasa de pobreza de las mujeres supera tan sólo dos puntos a la de los hombres (180/0 sobre 160/0). Más bien se manifiesta de forma cualitativa, ya que algunos tipos de hogar encabezados por una mujer presentan claramente un mayor riesgo de exclusión social que el resto. Es el caso de los hogares monoparentales (en su mayoría encabezados por mujeres), en los que la tasa de pobreza relativa asciende al 400/0; o el de las mujeres mayores solas que tienen una tasa de pobreza del 250/0. En el caso de los hogares monoparentales, la mayor incidencia de la po-

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breza se debe en gran medida a la presencia de cargas familiares no compartidas que dificultan la inserción laboral de las mujeres solas con hijos, así como a la ruptura de una situación de dependencia económica del empleo de carácter fordista del varón y el acceso a empleos de carácter postfordista por parte de las mujeres. En el caso de las mujeres mayores solas el riesgo de pobreza puede explicarse por el menor nivel de protección garantizado por las prestaciones de jubilación obtenidas por períodos de contribución más intermitentes, o de la menor calidad de las prestaciones de carácter no contributivo a las que acceden mayoritariamente mujeres.

La pobreza afecta en mayor medida a los desempleados y de manera creciente a los empleados Dos hechos han transformado la relación histórica que vinculaba de forma directa desempleo y pobreza; por un lado, la dignificación del empleo asalariado y el surgimiento de los seguros sociales y, por otro, el surgimiento del empleo precario. Respecto al primero, la existencia de mecanismos compensatorios públicos y de estrategias de reparto del empleo familiar, ha contribuido a que buena parte de los desempleados no lleguen a padecer situaciones de pobreza (Sarasa, 2001). Debido a ello, la tasa de pobreza entre los desempleados ha disminuido de forma sustancial desde mediados de los cincuenta. En los últimos años esta tasa ha descendido hasta el 380/0 tal y como se refleja en la siguiente tabla:

Tasa de pobreza relativa (60% del ingreso medio equiparado) por grupo actividad

FUENTE: EUROSTAT. PHCE (2001).

En segundo lugar la extensión de la precariedad ha contribuido al aumento de la pobreza entre los trabajadores. De hecho, como puede comprobarse en la anterior tabla, la tasa de pobreza de las personas que trabajan por cuenta ajena alcanza a mitades de los noventa un 70/0 (más adelante abordaremos el fenómeno de la extensión de la precariedad y su influencia en el tratamiento de los pobres capaces). A pesar de esta tendencia, la relación laboral y, en suma, la posición de clase sigue siendo el factor con mayor incidencia en la persistencia de la pobreza, frente a otros factores como la edad o el tipo de hogar (Whelan, Layte et al., 2003). Por ello es preciso enfatizar la gran influencia que ejerce todavía la rela-

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ción con el mercado de trabajo y en definitiva la posición de clase en la superación de las situaciones de pobreza (Sarasa, Esping-Andersen et aL, 2004). Podemos concluir que tanto los indicadores de pobreza como los de desempleo no parecen avalar, al menos por el momento, las tesis que pronosticaban la inevitable y progresiva dualización de la sociedad hacia dos polos; uno compuesto por un número creciente de hogares en situación de pobreza e inactividad y otro por hogares con medios económicos y más de un empleo (Rifkin, 1996), (Gregg y Wadsworth, 1996). Por el contrario, los indicadores de pobreza y empleo parecen seguir estando estrechamente influenciados por la coyuntura económica (Sarasa, 2001). Sí es cierto que en algunos países como, Estados Unidos, Reino Unido, Noruega, Italia o Alemania se ha producido, en los últimos años, un aumento de la población en situación de pobreza. Por otro lado, buena parte de las situaciones de pobreza en Europa, más que afectar de manera estructural a un determinado grupo de población de forma permanente, tal y como planteaba Murray (1990), parecen constituir, como defienden Leisering y Leibfried (1999) un fenómeno coyuntural, cuyo riesgo es mayor para las personas jóvenes y para determinados tipos de hogar, como las mujeres que encabezan hogares monoparentales, o las personas mayores solas. A pesar de todo, es preciso constatar la existencia en Europa, de un porcentaje minoritario (80/0) de situaciones de pobreza persistente, que coinciden con un colectivo no dimensionado de hogares permanentemente alejados del empleo. Ambas situaciones podrían darse en mayor medida en las zonas, calificadas por el Consejo Europeo como deprimidas, en las que la exclusión se esté reproduciendo de manera estructural muy vinculada a la relación con el empleo y la posición de clase. Aunque de dimensión reducida, estamos ante un colectivo de hogares encabezados por personas, consideradas como «capaces» para trabajar, pero que no acceden al empleo ni siquiera en períodos de coyuntura económica favorable. Sin duda existencia plantea un nuevo cuestionamiento a los sistemas de protección social porque no se conoce la naturaleza de su «incapacidad», no legitimada socialmente pero si de facto, para acceder al empleo. Aunque se intuye que en su situación confluyen otras problemáticas, además de la falta de ingresos y el desempleo de carácter social. En cualquier caso, y a modo de conclusión, debido a la inexistencia de tendencias uniformes de polarización social y a la desigual incidencia de la pobreza en los diversos escenarios de bienestar podemos concluir que la amenaza al orden social en la sociedad postindustrial no parece ser un factor crucial que pueda determinar las reformas actuales en la asistencia. Aunque el aumento de las desigualdades en algunos países determinados sí podría haber ejercido una influencia importante en la nueva vinculación entre empleo y asistencia. En el caso de EEUU y Reino Unido el volumen de población pobre ha podido incidir en el protagonismo del empleo en las últimas reformas del nivel asistencial. Sin embargo, en países como Italia, Alemania o España, también se ha producido cierto aumento de la población pobre y no se ha dado el mismo nivel de prota-

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gonismo de las formas de empleo en la asistencia. Paralelamente, el fuerte protagonismo de los programas de empleo en Dinamarca no puede ser justificado por el volumen de población pobre que es claramente uno de los más reducidos. Todo ello nos hace intuir que son otros factores distintos al volumen de la demanda, tales como la concepción social de la pobreza, las características del mercado laboral y la acción de los Estados en relación con la gestión del bienestar, los que influyen en mayor medida en el tratamiento de los pobres capaces.

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4.

NCEPCIONlES; Et\l TORN SOCIED~Ar:)P~OSiTII'~DI

Tal y como adelantábamos en la introducción Geremek (1986) defendía la importancia de la actitud de la sociedad hacia el fenómeno de la pobreza en el diseño de las formas de asistencia. En este sentido señalaba que las actitudes hacia la pobreza oscilaban en torno a dos polos opuestos, el de la piedad o la horca. En la actualidad podemos identificar dos concepciones de la pobreza contrapuestas que han dado lugar a distintas manifestaciones de la relación entre trabajo y asistencia. En la mayoría de los países europeos, domina una concepción estructuralista de la pobreza entendida como consecuencia de las transformaciones económicas y sociales de los últimos tiempos. Por ello se entiende que la respuesta a estos nuevos riesgos debe ser una responsabilidad compartida por toda la sociedad. Desde esta concepción, y a pesar de la diversidad, se defiende la creación de fórmulas de protección o asistencia que complementen los sistemas de protección social actuales y lleguen a los colectivos más alejados del empleo. En este sentido, la vinculación de fórmulas de trabajo a la asistencia es entendida como una herramienta más destinada a favorecer la integración social de los individuos: garantía de ingresos, formación, etc. que tienen como finalidad mejorar el nivel de empleabilidad y las condiciones de vida de los pobres capaces. Por el contrario, en Estados Unidos se ha desarrollado en mayor medida una concepción individualista que responsabiliza al individuo de su situación de dificultad y por ello entiende que también la responsabilidad de la vuelta al mercado depende únicamente de su decisión voluntaria. Esta visión defiende que todos los perceptores de las prestaciones asistenciales, capaces de trabajar, son recuperables para el mercado de trabajo y por ello están obligados a hacer todo lo posible por acceder a él. Desde una visión economicista de la naturaleza humana se ha entendido que si la asistencia supone una opción económicamente menos deseable que el trabajo, los individuos optarán por el trabajo en su propio interés. Sin embargo, existe en esta concepción otro planteamiento de carácter disciplinario que establece la necesidad de presionar a las personas hacia

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el empleo, debido a que, incluso aunque la asistencia sea una opción económicamente menos deseable, la no realización de esfuerzo puede llegar a compensar la vida en la asistencia. Bajo este segundo enfoque, los mecanismos de empleo tienen como fin disuadir la estancia en la asistencia y favorecer la vuelta al mercado de trabajo. Por ello se propone la introducción de mecanismos que incentiven el acceso al empleo y desincentiven la estancia en la asistencia (esta responde a la llamada lógica del palo o la zanahoria).

4.1. LA TESIS DE LA UNDERCLASS EN ESTADOS UNIDOS La utilización del término underclass se extendió en EEUU en los años setenta, en relación con la existencia de una infraclase en situación de inactividad y pobreza cuya situación se reproducía de manera estructural, para algunas familias, generación tras generación. Esta infraclase se identifica principalmente con las minorías afro americanas que habitan los guettos de las grandes ciudades y se encuentran permanentemente vinculados a los programas de asistencia social. Tanto los medios de comunicación, como la clase política conservadora contribuyeron a la popularización del término underclass mediante un discurso alarmista que advertía de las consecuencias que el aumento de esta infraclase podía tener para la sociedad norteamericana (Laparra, 2000). Según Jenks (1989) el aspecto que más claramente define a esta infraclase es su condición de grupo diferenciado de la sociedad mayoritaria; por eso el término designa a «los que están por debajo de nosotros», es decir, la clase más baja de la sociedad americana, sin que nadie se ponga de acuerdo muy bien en cuáles son las características que les unen. A pesar de ello, Jenks constata que, en la mayoría de los usos del término, pueden identificarse algunos elementos compartidos. En primer lugar, aquellos relacionados con el ámbito económico. Es decir la situación de inactividad y la falta de ingresos caracterizan a los individuos y hogares que conforman esta infraclase. En segundo lugar, factores educacionales y formativos, tales como el analfabetismo o la falta de formación básica y ocupacional de sus miembros. Y, por último, la dimensión moral, que alude a la vinculación de esta infraclase con comportamientos delictivos, ilegítimos y similares. En relación con este último aspecto, la visión más conservadora de la infraclase americana representada por Murray defiende la existencia de marcadas diferencias en la cultura, los valores morales y el comportamiento de esta infraclase en relación con la sociedad mayoritaria (Murray, 1990). Desde esta concepción individualista de la pobreza, Murray señala como principales causas de la existencia de esta infraclase su inactividad, sus comportamientos inmorales (tales como la ilegitimidad, la promiscuidad), su vinculación con la delincuencia y, de manera especial y de manera muy especial su dependencia de la asistencia social. Esta visión de la pobreza implica una posición fuertemente crítica respecto a los mecanismos de asistencia destinados a pobres capaces, de hecho la in-

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cluye entre los factores causales del mantenimiento de la infraclase. En sus investigaciones, Murray analiza algunos indicadores referentes a la población afroamericana vinculada a la asistencia pretendiendo demostrar una correlación directa entre el surgimiento de las ayudas asistenciales y el aumento de la pobreza y la delincuencia en EEUU. Su argumentación se basa en que los programas asistenciales desincentivan la búsqueda de empleo, fomentan la ociosidad y la delincuencia, generan dependencia y por ello contribuyen al mantenimiento de la infraclase. La perspectiva conservadora entiende la dependencia desde una concepción racional según la cual todos lo seres humanos tienden a maximizar sus beneficios". De esta forma preferirán los ingresos de la asistencia antes que realizar cualquier tipo de esfuerzo por su cuenta (Wiseman, 2000). Bajo este planteamiento, Murray defiende que los individuos se mantienen en desempleo y tienen hijos de forma ilegitima con el fin de poder seguir bajo la protección de la administración. Fruto de esta argumentación, los conservadores proponen un cambio radical en la estrategia de lucha contra la pobreza desde la asistencia hacia la «rehabilitación» mediante el trabajo. Por ello se propone la vinculación de la asistencia con mecanismos disciplinarios que aseguren la motivación de los individuos hacia el empleo. Según Murray, la única forma de frenar el aumento de la pobreza es reducir al máximo las prestaciones asistenciales endureciendo sus condiciones de acceso, limitando la estancia y condicionándolas a acciones orientadas a favorecer la rápida incorporación al mercado de trabajo de sus perceptores. Las tesis de Murray y sus propuestas políticas de recorte de la asistencia social tuvieron un profundo eco en la sociedad americana y en la clase política conservadora. De esta forma, la controversia en torno a los efectos de las prestaciones sociales propició el caldo de cultivo idóneo en el que se producirán los recortes de los programas asistenciales y su fuerte vinculación de empleo a partir de mitades de los noventa, llevada a cabo bajo el conocido lema from We/fare to Workfare. Los analistas sociales progresistas criticaron duramente las tesis de Murray y sus propuestas de recorte de la asistencia. Aunque también ellos reconocen la existencia de una infraclase en situación de pobreza de carácter estructural, defienden que su origen se encuentra, no tanto en la responsabilidad de los sujetos que la integran, sino en la influencia de las transformaciones acaecidas en el escenario postindustrial. En opinión de Castells (1997), en las grandes ciudades norteamericanas el cambio de una estructura productiva basada en la industria a una estructura de servicios, ha tenido como consecuencia el surgimiento de un colectivo alejado del empleo. La fuga de empleo, actividades y personas hacia el extrarradio ha dejado a la población del centro de las ciudades 27 Este modelo racional se suma a las explicaciones culturalistas de los años cincuenta y sesenta defendidos por autores como Lewis (1961) quien consideraba que determinados grupos sociales no querían salir de la asistencia social ya que habían desarrollado valores, comportamientos y formas de vida distintos a los de los trabajadores que les hacían llevar una forma de vida pasiva.

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al margen de la participación en la actividad productiva y social. Por ello, el hecho de que la minoría étnica afro-americana hubiera accedido a los puestos más bajos de la industria ha incidido en que sean ellos los más afectados por las transformaciones económicas. Las tesis progresistas niegan que esta infraclase posea valores, comportamientos y culturas diferenciadas del resto de la sociedad americana, pero señalan que algunos de estos comportamientos (delincuencia, ilegitimidad, drogas) son consecuencia de la falta de empleo y el aislamiento que caracterizan a este colectivo. Wilson (1993) explica el establecimiento de un fuerte estereotipo asociado a la peligrosidad del joven afro-americano que dificulta, en gran medida, su inserción laboral frente a hispanos o a mujeres afro-americanas que tienen más posibilidades de acceder a los empleos de servicios. Por ello, mediante este círculo vicioso, la falta de empleo y la inactividad sí que pueden acabar provocando comportamientos delictivos en este colectivo. La segunda gran crítica al análisis conservador está precisamente relacionada con su visión de la asistencia social por atribuirle el carácter de causalidad en el mantenimiento de la infraclase dependiente. Desde estas posiciones progresistas se defiende la importancia que las prestaciones asistenciales han tenido en la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida de la población desfavorecida en EEUU en las últimas décadas (Mann, 1992). Es por este motivo que muestran su oposición a la reforma promulgada por la corriente conservadora. Tal y como veremos a continuación, la concepción de la pobreza de los estructuralistas americanos y su postura respecto a la asistencia son más cercanas al concepto de exclusión tal y como está siendo entendida en Europa.

4.2. LA TESIS DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL EN EUROPA Las tesis conservadoras sobre la infraclase apenas tuvieron ·incidencia en Europa a pesar de que Murray trató de hacer extensible su análisis a la situación de pobreza del Reino Unido en los setenta, haciendo referencia a su dimensión racial. La prensa sensacionalista británica se hizo eco de sus tesis transmitiendo cierto carácter de alarma. Sin embargo, fueron numerosas las críticas alzadas contra las tesis de Murray. Tampoco en el resto Europa llegaron a ser apoyadas las tesis que únicamente responsabilizan al individuo por su situación de pobreza o inactividad. Por el contrario, en los distintos escenarios de bienestar europeos, pobreza y exclusión siguen siendo entendidas como fenómenos originados por el desigual acceso a los recursos y fruto de las nuevas transformaciones sociales y económicas producidas en los últimos años. En este sentido el escenario postindustrial en Europa no se vislumbra tanto como un proceso de polarización social que propicie la creación de una infraclase dependiente. Sino que este escenario como un proceso de alejamiento de algunos individuos del centro de la sociedad, es decir, una pérdida progresiva de su situación de integración social. Robert Castel (1997) define este proceso con la expresión desafilia-

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ción social, entendiendo que es un recorrido paulatino del individuo desde la integración, pasando por la creciente vulnerabilidad, hacia la invalidación social. En ese esquema, la vulnerabilidad, se convierte en una zona intermedia, inestable, que conjuga precariedad en el trabajo con la fragilidad de los soportes de proximidad tales como la familia o las instituciones. En la misma línea, Serge Paugam (1996) se refiere a este proceso con la expresión descalificación social según el cual se produce un aumento de la fragilidad de los dos principales vínculos de integración de las personas en la sociedad: el empleo y los lazos sociales (entendidos de forma amplia ya que el autor incluye relaciones familiares, participación en la comunidad y participación política). Paugam considera que las transformaciones producidas en el mercado laboral produce un descenso de la necesidad de cualificación, sobre todo en el sector servicios, lo que ha provocado un aumento de la inestabilidad del empleo y un descenso de su retribución económica. Esta descalificación en el ámbito laboral conlleva, en ocasiones, un proceso de descalificación social. Debido a que las nuevas vinculaciones con el empleo no llevan implícito un reconocimiento de derechos sociales tal y como lo hacían anteriormente. Por otro lado, la pérdida o el cambio constante de empleo puede también generar un descenso de las relaciones sociales" (Paugam, 2000). Podemos observar en los análisis de Castel y Paugam diversas similitudes en su forma de entender la pobreza y la exclusión social. En primer lugar, ambos contemplan como principales causas de pobreza y exclusión los cambios que han afectado en los últimos años al empleo, las relaciones sociales y los sistemas de protección social; a diferencia de las concepciones individualistas que responsabilizan de esta situación a los comportamientos y decisiones adoptados por los individuos. Desde esta visión estructural de la desigualdad, se defiende que el tratamiento de los pobres capaces sea una responsabilidad social a la que los Estados deben dar respuesta mediante acciones que complementen los sistemas de protección social y den cobertura a las situaciones que en estos momentos quedan fuera. En segundo lugar, estos autores no conciben una fractura total de los individuos desfavorecidos respecto a la sociedad integrada. Es decir, no se identifica el surgimiento de una infraclase con valores y comportamientos diferentes a los de la sociedad mayoritaria. De hecho, estas concepciones llevan a menudo implícitas la tesis de que se está produciendo cierta extensión del riesgo de ruptura al conjunto de la población integrada. Como consecuencia para el tratamiento de los pobres capaces, el carácter multidimensional del fenómeno plantea la necesaria coordinación de políticas sociales, de empleo, vivienda, salud y otras. Por último y estrechamente ligado a la cuestión anterior, observamos en Europa una concepción procesual de las situaciones de dificultad frente a la concepción dicotómica de la tesis de la underclass. En la realidad europea, en la que no se identifica el surgimiento de una infraclase diferenciada, parece más adecuado hablar de procesos de pérdida progresiva de integración social y por 28 Según un estudio realizado por Paugam en el 2000, la ausencia de lazos familiares entre los desempleados es 2,5 veces mayor que en los empleados (Paugam, 2000) ..

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ello de distintos estadios de alejamiento. De esta forma, tanto Castel como Paugam establecen tres espacios diferenciados en función del grado de alejamiento del empleo, las relaciones sociales o la participación social en la comunidad (esta última entendida de una manera amplia en ambos casos ya que incluye el acceso a la protección social y al resto de los sistemas sociales: educación, salud, vivienda). Por ello, Castel habla de personas integradas, vulnerables y desafiliados (supernumerarios o válidos sin trabajo). Paugam distingue tres espacios, el de la integración, el de la fragilidad y el de la marginación. Las implicaciones de este carácter procesual de la pérdida de integración de cara al tratamiento de la pobreza hacen precisas acciones preventivas dirigidas a evitar el deterioro de las situaciones de vulnerabilidad. Tanto Paugam como Castel identifican ese tercer espacio más alejado del centro, el de la desafiliación o la marginación constatando la existencia de un colectivo en situación de especial gravedad vinculado precisamente con el ámbito de intervención de los mecanismos de asistencia social actuales. La existencia de este tercer nivel de exclusión o marginación ha quedado avalado por los datos que hemos descrito anteriormente y que identifican un pequeño grupo de hogares en situación de pobreza permanente. En este sentido, ambos autores ponen de manifiesto las limitaciones de los actuales sistemas de protección social para dar respuesta a estas situaciones de mayor gravedad. Esta concepción de la desigualdad, reflejada en el discurso de Paugam y Castel es compartida por la Unión Europea y sus Estados miembros, aunque más en un nivel teórico o institucional que en el ámbito de las políticas de lucha contra la pobreza. La progresiva utilización del término exclusión en sustitución del de pobreza por parte de la Comisión Europea" se produce a partir de los años ochenta y responde, precisamente, al objetivo de incluir los tres aspectos claves de esta concepción de las situaciones de dificultad: su origen estructural, su carácter multidimensional y su naturaleza procesual. Esta adopción del término exclusión coincide con la toma de conciencia por parte de la Comisión Europea de la necesidad de superar las visiones economicistas de la pobreza que hasta el momento contemplaban el fenómeno únicamente como un problema de bajos inqresos" (García Serrano, Malo et al., 2001). La tradición francesa de análisis sociológico, de la que parte el término exclusión, entiende que éste es un proceso social de pérdida de integración que incluye no sólo la falta de ingresos y el alejamiento del mercado de trabajo, sino también un descenso de la participación social y por tanto una pérdida de derechos sociales (Laparra, 2000). Por último, el término exclusión permite hacer referencia a los distintos grados de pérdida de integración social (descalificación o desafiliación) y da ca29 La Comisión Europea comienza a utilizar el término en 1989 en el I1 Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza. 30 En los últimos años también la línea anglosajona de estudios sobre la pobreza se ha diversificado entendiendo la pobreza como un fenómeno multidimensional más allá de la carencia de ingresos. Amartya Sen es uno de los representantes de esta nueva corriente de estudios orientada a la búsqueda de indicadores de medición del fenómeno (García Serrano, Malo et al., 2001).

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bida a la gran heterogeneidad de situaciones de dificultad que surgen en la sociedad postindustrial. A pesar de las considerables ventajas de la extensión del término de exclusión frente a pobreza, su utilización ha suscitado también diversos inconvenientes. En primer lugar, la ausencia de una definición compartida y por ello la falta de indicadores que permitan su medición, ha provocado que sea un término poco operativo para el análisis comparativo." Por este motivo los indicadores de pobreza siguen ocupando un lugar prioritario en los estudios comparados (García Serrano, Malo et al., 2001). En segundo lugar y como consecuencia de lo anterior, la falta de indicadores propios, ha conllevado que frecuentemente se haga un uso indistinto de ambos términos, pobreza y exclusión para referirse a las mismas situaciones de dificultad, tal y como se refleja en este texto reciente del Consejo de la Unión Europea. ... los términos pobreza y exclusión social se refieren a la situación en que se encuentran las personas que no pueden participar plenamente en la vida económica, social y civil o cuyos ingresos o recursos (personales, familiares, sociales y culturales) son tan inadecuados que no les permiten disfrutar de un nivel y una calidad de vida considerados aceptables por la sociedad en que viven. En estas situaciones, a menudo las personas no pueden ejercer plenamente sus derechos fundamentales. (Europeo, 2001: pág. 11).

Este uso indistinto ha dado lugar a la utilización de diversos abordajes metodológicos sobre la exclusión social, que no sólo incluyen distintos indicadores sino, a menudo también, distintas concepciones sobre el fenómeno de la exclusión. Entre ellas, podemos distinguir al menos dos visiones del fenómeno claramente divergentes entre sí: a) Por un lado, hay estudios que conciben la exclusión social como un riesgo social generalizado que describe desventajas en distintos ámbitos tales como empleo, ingresos económicos, educación, vivienda, o la participación social. Esta concepción se refleja por ejemplo en los trabajos del Observatorio Europeo contra la Pobreza y en los Planes Nacionales de Inclusión (correspondientes a 2001). Estos últimos, por ejemplo, incluyen una batería de indicadores (no siempre comunes para todos los países) que describen la población que presenta desventajas en relación con cada uno de estos ámbitos (empleo, bajos ingre31 El informe conjunto sobre la exclusión social en Europa (2001) recogía un anexo con una batería de indicadores de exclusión propuestos por los estados miembros en relación con los factores descritos. Algunos de ellos, principalmente los relacionados con pobreza y el desempleo eran comunes, sin embargo, aquellos relativos a salud, educación, vivienda y otros no eran compartidos lo que supone un obstáculo para el análisis de la exclusión en Europa. Es por esto por lo que el establecimiento de indicadores que permitan acercarse de forma comparada al fenómeno de la exclusión en el conjunto de los países miembros se plantea como una de los principales retos en el Informe Conjunto sobre la exclusión social en Europa (2001).

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sos, educación, vivienda, formación, salud). Sin llegar a integrarlos en un análisis conjunto que permita dimensionar la población que pueda estar afectada por desventajas en más de uno de estos ámbitos. Bajo esta perspectiva la situación de pobreza económica es entendida como una manifestación más del riesgo de exclusión. Por tanto concebida como un fenómeno de carácter general que puede afectar a un volumen amplio de población. En esta línea, se encuentran posturas como la de Leisering y Leibfried (1999) que, tal y como mencionábamos previamente defienden una progresiva democratización del riesgo de pobreza y exclusión que afectaría cada vez a más personas con independencia de la clase social a la que pertenecen. Las implicaciones de esta concepción para la acción pública orientada al tratamiento de los pobres capaces se manifiesta en el planteamiento de líneas de actuación de carácter general destinadas a mejorar la situación de grandes colectivos de población calificada como vulnerable «jóvenes en desempleo», «desempleados mayores de 45 años», «hogares monoparentales» o «minorías étnicas». b) En relación a la anterior concepción del término exclusión, Gregorio Rodríguez Cabrero (1998) advierte que la sustitución del término pobreza por el de exclusión, entendida como un riesgo difuso, estaría restando (deliberadamente) importancia a un fenómeno de desigualdad social de especial gravedad que, no sólo persiste, sino que puede estar agravándose en los últimos años. Para Rodríguez Cabrero, hablar de excluidos significa no hablar de lucha de clases. Por ello frente a la visión anterior, otros investigadores Paugam (2000), Laparra (2000), García Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2001), Sarasa (2004) y (Pérez Yruela, Rodriguez Cabrero et al.. 2004) defienden una visión más limitada de la exclusión, entendida como un fenómeno minoritario respecto a la pobreza, que únicamente sufren aquellas personas que además de la ausencia de ingresos acumulan otras problemáticas de especial gravedad en otros ámbitos como el empleo, las relaciones sociales, el ámbito educativo, la vivienda o la salud. Bajo este enfoque se han realizado diversas propuestas metodológicas que aglutinan indicadores referidos a la falta de integración en diversos ámbitos, que permiten delimitar el colectivo de población excluida", De estos estudios, de momento circunscritos al ámbito local o regional, se deriva que la población excluida, sin llegar a constituir una infraclase diferenciada del resto de la sociedad en cuanto a valores o comportamientos, 32 García Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2001) plantean una definición del espacio de la exclusión a partir de indicadores relacionados con la situación económica, la relación con el empleo, los vínculos sociales y la situación de vivienda. Laparra (2000) define el espacio de la exclusión en Navarra a partir de un conglomerado de indicadores que denotan situaciones de pérdida de integración en diversos ámbitos además de la falta de ingresos y la relación laboral, tales como la vivienda, salud, educación, relaciones sociales y la presencia de conductas anómicas. Pérez Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo (2004)abordan el fenómeno en Asturias a partir de indicadores referidos a tres ámbitos: empleo, educación y vivienda.

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sí que presenta unas diferencias muy notables respecto a la sociedad mayoritaria en relación con sus condiciones de vida. Desde esta perspectiva se defiende la persistencia de la vinculación de las situaciones de exclusión con la posición de clase y las pautas de estratificación social tradicionales (Sarasa, Esping-Andersen et al., 2004). Esta segunda concepción nos parece sin duda más adecuada para explicar la realidad del fenómeno de la exclusión en Europa que, como hemos comprobado, a partir de la lectura de las tasas de persistencia, incluye una minoría de hogares que vive en situación de pobreza de manera permanente, independientemente de la coyuntura económica y con escasas posibilidades de salir de esta situación sin apoyos. Por ello, las implicaciones de esta concepción en el tratamiento de los pobres capaces en situación de exclusión se refleja en las propuestas que defienden la necesidad de priorizar la puesta en marcha de medidas específicamente adaptadas a las características de estas personas de cara a favorecer su acceso al conjunto de sistemas de protección social. Podemos concluir que la concepción de la pobreza se constituye en un factor, que de nuevo, al igual que sucedía en otras etapas históricas, ejerce una influencia fundamental en el diseño de los mecanismos destinados a la asistencia de los pobres capaces. Encontramos en el escenario postindustrial dos formas opuestas de entender la pobreza, aquella que la entiende como un fenómeno de responsabilidad individual (más extendida en EEUU) y aquella que la concibe como un fenómeno de responsabilidad social (más extendida en Europa). Ambas concepciones han dado lugar a dos manifestaciones distintas de las políticas de activación tal y como veremos en futuros capítulos.

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5.

Un tercer factor que incide en la configuración de las nuevas formas de tratamiento de los pobres capaces en cada escenario postindustrial, es el tipo de mercado de trabajo (entendido en su dimensión estructural), relacionada con la división internacional del trabajo, y en su dimensión institucional, relacionada con el marco regulador que cada Estado establece. Veíamos previamente cómo Marx (1946) basaba su crítica a las formas de asistencia del momento por su condición de mecanismos reguladores al servicio del mercado. A su juicio, la asistencia contribuía a mantener un ejército de reserva dispuesto a aceptar cualquier trabajo por muy mal pagado que estuviera. Según esta visión las fórmulas de asistencia contribuirían a rebajar los salarios y por tanto al mayor beneficio de la clase capitalista. Más recientemente Chantal Euzeby (1991) actualizó esta visión poniendo en relación las formas de asistencia existentes en cada entorno geográfico con el desarrollo de la precariedad laboral. Según esta autora, existe una fuerte relación entre el tipo de mercado de trabajo y la configuración que adopta la asistencia. La autora defiende que en aquellos países donde los salarios laborales son elevados no ha resultado necesaria la introducción de mecanismos disuasorios de la vida en la asistencia ya que la motivación al trabajo de los «capaces» queda garantizada por la búsqueda racional del mayor beneficio económico. Sin embargo, allí donde la calidad del empleo es baja y hay retribuciones cercanas a los niveles de las prestaciones asistenciales los gobiernos han tenido que desarrollar mecanismos destinados a presionar o estimular la salida de los perceptores al mercado, debido a que el empleo no resulta atractivo. Según esta tesis, en algunos países, la asistencia estaría subordinada al objetivo de búsqueda del beneficio del capitalismo. Bajo esta misma argumentación, Jean-Claude Barbier (2003) establece una correlación directa entre la creciente subordinación de la política social al mercado y el desarrollo de la precariedad laboral. Según esta tesis, en aquellos países en los que hay una alta protección social, las personas en desempleo pue-

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den permanecer al margen del mercado laboral durante períodos de tiempo más o menos largos, en espera de mejores oportunidades de empleo. Es decir, el hecho de que en los países con mejores niveles de protección por desempleo los individuos no se vean obligados a aceptar cualquier trabajo para garantizar su subsistencia ha contribuido al escaso desarrollo de la precariedad laboral en estos países. De esta forma la extensión de la precariedad" podría ser un factor clave a la hora de explicar la creciente centralidad del empleo en los programas asistenciales. Sin embargo, esta tesis no nos permite entender la realidad de los países socialdemócratas, en los que a pesar de que no se ha producido una extensión de la precariedad laboral, el acceso al empleo también ocupa un lugar importante en el seno de las políticas sociales. Por ello es preciso descender a las las realidades nacionales y atender a la forma que adopta la relación trabajoasistencia para conocer la naturaleza y el alcance de la influencia de las características del mercado laboral.

5.1. LA

EXTENSIÓN DE LA PRECARIEDAD LABORAL EN LA SOCIEDAD POSTINDUSTRIAL

Veíamos con anterioridad que las evidencias empíricas sobre la pobreza no parecen avalar un proceso de polarización social. Sin embargo, la creciente extensión de la precariedad laboral en los países occidentales en los últimos años sí parece confirmar las tesis que defienden una creciente extensión de las situaciones de fragilidad y vulnerabilidad debido a la pérdida progresiva de la capacidad integradora del empleo (Paugam, 2000), (Castel, 1997). Si atendemos al indicador de bajos salarios utilizado por la OCDE (trabajadores que perciben menos de dos tercios del salario medio), Estados Unidos es uno de los países en los que en, el año 2000, existía un mayor porcentaje de trabajadores con salarios bajos: 24, 70/0, frente a un 19,30/0 en Reino Unido, 14,80/0 en Holanda, 12,9 en Alemania o 9,30/0 en Bélgica; (OECD, 2002). A pesar de las diferencias puede verse como también se está produciendo una progresiva extensión de la precariedad laboral en Europa. Este hecho es confirmado por un reciente estudio elaborado para la Comisión Europea" en el que se demuestra que, en el 2003, un 250/0 del empleo en Europa 33 Aunque el término precariedad no es utilizado en todos los países sí que lo es el debate en torno a la pérdida de calidad del empleo, los «malos trabajos» (bad jobs) o los trabajos infra-retribuidos Uow-paid jobs). En Francia el término precariedad es entendido como situación de fragilidad (fase previa a la exclusión social) que abarca una doble dimensión laboral y social. En Italia y España el debate también se ha suscitado en torno a la precariedad laboral, pero desde una perspectiva vinculada al mercado laboral y referida a las nuevas formas de contratación. Sin embargo el debate sobre la precariedad apenas ha tenido eco en Reino Unido en donde sí ha sido objeto de estudio el fenómeno de los trabajadores pobres o los bajos salarios (working poor, low-paid jobs) (Laparra. 2004). 34 Precarious Employment in Europe: A comparative Study of Labour Market related Risks in Flexible Economies. ESOPE Project. Financed by the European Comission, DG Research, V Framework Programme, Key Action: Improving the Socio-economic Knowledge Base (l.aparra. 2004).

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La configuración del mercado de trabajo

era considerado precario. Este estudio definía la precariedad a partir de diversas dimensiones": - temporalidad (escasa duración de los contratos) - baja o muy baja retribución económica - especial dureza en las condiciones de trabajo (excesivas jornadas de trabajo, horarios nocturnos, fines de semana, cambios repentinos de horarios, disponibilidad total para el empleo) - limitado acceso a la protección social (por desempleo y jubilación) y escasa o nula representación sindical. Del mismo estudio se derivaba que las mujeres y los jóvenes son los colectivos más afectados por la precariedad laboral para quienes este tipo de empleo se constituye en una fase previa a acceder a otros puestos del mercado de trabajo interno o primario. No obstante, existiría un colectivo (sin determinar y variable, en función de las características de cada mercado) que podría estar «atrapado» en este tipo de empleos de forma permanente (Laparra, 2004). Existen importantes diferencias en la incidencia y en la naturaleza de este fenómeno. Hay países en los que la precariedad ha tenido un mayor desarrollo, es el caso de España en donde más del 40% de empleo actual es considerado precario. Tanto en España como en Italia (en este país el nivel de precariedad es algo menor) la precariedad se manifiesta en forma de temporalidad y trabajo sumergido (que incluye también formas falsas de autoempleo). En estos países parte del fenómeno podría estar adquiriendo un carácter estructural, por lo que determinados colectivos se encontrarían vinculados permanentemente en este tipo de empleo (inmigrantes y trabajadores sin cualificación). En otros países europeos, tales como Francia o Alemania, los niveles de precariedad afectan al 250/0 de la fuerza laboral y en ellos la precariedad se manifiesta en forma de bajos salarios o de contratación a tiempo parcial (Laparra, 2004). Por último es preciso destacar el escaso impacto de la precariedad laboral en los países del norte de Europa (Sarasa, 2001).

5.2.

EXPLICACIONES DE LA EXTENSIÓN DE LA PRECARIEDAD EN LA SOCIEDAD POSTINDUSTRIAL

No existe una única explicación que nos permita entender por qué este tipo de empleo es cada vez más frecuente y por qué algunos colectivos específicos tienen más dificultades para salir de la «trampa» de la precariedad y, sobre todo, por qué este fenómeno está afectando de manera tan diferenciada a los países europeos. Por el contrario, nos encontramos con diversas teorías que explican desde distintos marcos ideológicos las causas que han dado lugar a la 35 A partir de esta definición el proyecto establecía una metodología en base a indicadores referidos a cada una de estas dimensiones que permitieran analizar de manera comparativa el fenómeno de la precariedad en los cuatro países que participaban en el Proyecto; Francia, Reino Unido, Italia y España.

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extensión diferenciada de la vulnerabilidad del empleo en la sociedad postindustrial.

5.2.1. Teoría de la flexibilidad y la creciente desregulación del mercado laboral Desde orientaciones neoliberales de la economía, el aumento del riesgo y la vulnerabilidad en el empleo son entendidos como consecuencias inevitables de la adaptación del mercado al nuevo escenario económico postindustrial. Según esta visión, las nuevas condiciones macroeconómicas del mercado globalizado exigen un aumento de la flexibilidad de las empresas que permita su adaptación a las fluctuaciones del mercado. En este sentido, la excesiva regulación laboral de algunos Estados constituye en un obstáculo (Nicoletti, Scarpetta et aL, 2000). En relación con nuestro objeto de estudio los neoliberales conciben el gasto social como un freno a la competitividad de las empresas por ello solicitan a los gobiernos reducción de sus contribuciones sociales para poder ser competitivas en el mercado internacional" (Rodríguez Cabrero, 1998). Las propuestas neoliberales plantean la inevitable subordinación de la política social a las necesidades del mercado. Consideran necesario sustituir las prestaciones de protección del desempleo y prestaciones asistenciales por sistemas que incentiven la vuelta al empleo.

5.2.2. Teorías de la segmentación Estas teorías consideran que la creciente segmentación del mercado de trabajo es el factor explicativo del aumento del riesgo y la precariedad en el empleo. Según este enfoque, el mercado se encuentra crecientemente segmentado por diferentes motivos tales como los niveles de cualificación que requieren las tareas, los nuevos modelos de producción, o en función de las estrategias de flexibilización implantadas por las empresas. Como consecuencia directa de esta segmentación se produce una creciente desigualdad en las relaciones laborales (retribución, estabilidad y protección de los puestos) en función de la incorporación de los trabajadores a uno u otro segmento. Dentro de las teorías de la segmentación, la teoría del capital humano defiende que la creciente tecnificación de los sistemas productivos exige un mayor nivel de cualificación y por ello la segmentación del mercado se produce en relación con una mayor recompensa de los niveles de cualificación más altos (Düll, 2002). De esta tesis se deriva que el acceso al mercado laboral en unas u otras condiciones depende exclusivamente del nivel de cualificación personal. Por tanto, este enfoque plantea como solución al problema de la pobreza y la 36 Frente a estas tesis, diversos sociólogos y economistas, entre ellos Esping-Andersen (2000)han cuestionado la existencia de esta correlación positiva entre el aumento de la desregulación laboral y la disminución de los niveles de desempleo y exclusión social. De hecho, países como el Reino Unido, con un mercado, altamente desregularizado mantiene una alta tasa de pobreza y un importante porcentaje de empleo de bajos salarios (l.aparra, 2004).

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precariedad la necesidad de mejorar las capacidades de los trabajadores que se encuentran al margen para adaptarse a las necesidades del mismo a través de la inversión en acciones formativas. Este planteamiento defiende el potencial de las acciones formativas en la lucha contra el desempleo y la pobreza. La teoría del mercado de trabajo dualizado, ha sido especialmente utilizada para definir la realidad del mercado laboral en EEUU37. Según esta visión existen dos mercados claramente diferenciados, uno primario o interno, que mantiene un nivel elevado de retribución y protección y en el que el riesgo de la nueva economía (fluctuaciones, flexibilidad) es asumido por el empresario y los trabajadores en igual medida; por otro lado un mercado secundario o externo, en el que el riesgo es asumido por los trabajadores en forma de inestabilidad, temporalidad y bajos salarios. Según esta teoría son los trabajadores que se encuentran en el mercado secundario o periférico los que sufren un mayor riesgo de desempleo o exclusión. En este caso el nivel formativo perdería capacidad explicativa a la hora de justificar el acceso a uno u otro segmento y queda supeditado a las características del sector de producción interno o externo. De este modo la precariedad afectaría a aquellas personas que únicamente han podido acceder al mercado externo. Esta tesis también se ha utilizado para analizar el caso español debido a las grandes diferencias existentes entre un sector primario, altamente protegido y un sector secundario caracterizado por la temporalidad que afecta a sectores como la construcción y también a parte del sector servicios e incluso a parte del sector industrial. Sin embargo, la fuerte presencia de la temporalidad en todos los sectores productivos en el caso español ha llevado a reforzar otras hipótesis que defienden su utilización como una estrategia empresarial orientada al aumento de beneficio (que veremos a continuación) (Frade, Darmon et al., 2002).

5.2.3. Teoría del Insider-Outsider Según esta teoría la causa del aumento de la precariedad y el riesgo de pobreza es la fuerte diferenciación existente entre aquellos que están dentro del mercado de trabajo y los que quedan al margen (desempleados o trabajadores precarios). La fuerte protección en algunos países de los insiders, hace que los costes de despido y contratación sean tan elevados que los empresarios prefieran mantenerlos en el puesto a contratar a los que están fuera, independientemente de su nivel de cualificación (de hecho esta teoría se basa en que los insiders son perfectamente sustituibles por outsiders). De este modo los insiders mantienen un fuerte poder de negociación de sus condiciones de trabajo en detrimento de las condiciones de los empleos que quedan fuera (subcontrataciones, empresas de trabajo temporal, etc.). con los que el empresario trata de evitar esos costes (Düll, 2002). Esta tesis también ha sido aplicada al caso español en el que las elevadas tasas de desempleo y fuerte presencia de empleo su37 La tesis del mercado de trabajo dual izado puede ser considerada como una primera fase de la teoría de la segmentación o como una tesis opuesta (Düll, 2002).

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mergido pueden ser entendidas como consecuencias de la fuerte diferenciación existente entre la protección de los trabajadores representados por los sindicatos mayoritarios y los que quedan fuera de ella (Polavieja, 2003). Desde esta teoría se entiende que la precariedad y el desempleo son consecuencia de la excesiva protección laboral y por ello, la solución más factible sería la reducción de los altos niveles de protección de los insiders así como conseguir una mejor coordinación de la acción sindical para llegar a representar a todos los trabajadores, incluidos los outsiders.

5.2.4. Teoría de la utilización de la flexibilidad como estrategia de aumento del beneficio empresarial Los críticos de la economía neo-liberal defienden que la creciente vulnerabilidad del empleo, lejos de ser una consecuencia no deseada de la globalización del mercado, responde a una estrategia empresarial definida que tiene como último fin aumentar el margen de beneficios. Incluso algunos autores han llegado a apuntar que la inestabilidad y el riesgo de los mercados es fomentada deliberadamente por las empresas y secundada por los gobiernos como una estrategia conjunta de beneficio y dominación. {( Las prácticas de flexibilidad adoptadas por las empresas se benefician deliberadamente de la situación de inseguridad que ellas mismas contribuyen a crear» (Bourdieu, 1998). Atkinson (1998) define dos estrategias diferentes que pueden adoptar las empresas con el fin de mejorar su competitividad:

- Flexibilidad funcional, conseguida a través de transformaciones en el funcionamiento del trabajo, horarios, etc. y que afectan al núcleo central de los trabajadores de una empresa. - Flexibilidad numérica, conseguida a través de fórmulas de contratación temporal, bajos salarios, bajos costes de despido y similares. Ambas estrategias pueden ser adoptadas por las empresas con el fin de afrontar las fluctuaciones de la demanda. Sin embargo, Atkinson observa que hay entornos en los que únicamente se utilizan fórmulas de flexibilidad numérica y no en momentos de fluctuación, sino como forma permanente de abaratamiento de costes. De la misma forma, se evidencia que allí donde la presión sindical es mayor, las empresas utilizan en mayor medida estrategias de flexibilidad funcional relacionadas con horarios y organización del trabajo. Es el caso de Alemania o Francia donde se han extendido estrategias de flexibilización funcionales que afectan a trabajadores internos y externos de la empresa tales como reparto de trabajo, contratos a tiempo parcial y formas de subcontratación Düll & Düll (2002) y Barbier, Brygoo et al. (et al., 2002). En la misma línea, Düll (2002) diferencia dos modelos de gestión de la flexibilidad en función del grado de permeabilidad de los segmentos del mercado. Por un lado se encuentran aquellos mercados en los que la vulnerabilidad es una situación de paso para algunas personas en espera de un empleo más estable

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(primario o central) lo que ha sido definido por Galtier y Gautié (2000) como queuing model, es decir un modelo de precariedad que afecta a los que se encuentran "en la cola" de acceso al empleo: jóvenes, mujeres (este modelo parece definir la vulnerabilidad en Alemania). Por otro lado un modelo en el que la vulnerabilidad es una situación que afecta de manera estructural a determinados colectivos (minorías, mujeres, personas sin cualificación) que se encuentran «atrapadas» en estos segmentos del mercado de trabajo y por tanto en situación de pobreza o precariedad. Este modelo definido como partitíon model define un mercado fuertemente segmentado en el que los trabajadores del mercado secundario o periférico (servicios, hostelería, construcción) tienen escasas posibilidades de acceder a otro tipo de trabajos (este modelo define parte del desarrollo de la precariedad en España, Italia y Reino Unido). Desde esta visión, las propuestas de solución a la expansión de la precariedad y la pobreza son el mantenimiento de la protección laboral mediante fuertes pactos sociales respaldados por sindicatos y Estados que eviten la utilización de estas estrategias de aumento de beneficios desde el sector empresarial. Así como el mantenimiento de una amplia red de garantía de ingresos y fuertes políticas de activación que minimicen el impacto de la flexibilidad empresarial, tal y como han hecho los países socialdemócratas.

5.2.5. Teoría del declive sindical Estrechamente vinculada al planteamiento anterior se encuentra la tesis que argumenta que el crecimiento de la precariedad en el mercado laboral es fruto de la pérdida progresiva de poder de las organizaciones sindicales en detrimento del poder empresarial. El declive del empleo industrial y el aumento de la heterogeneidad de los trabajadores asalariados en el sector servicios, han diluido en cierto modo la conciencia diferenciada de clase obrera que dio lugar al origen de la fuerza sindical (Castel, 1997). A esto hay que sumarle el hecho de que en algunos países, como Italia o España, la fuerte sectorización y descentralización de la fuerza sindical ha debilitado su poder de negociación y por ello se ha producido esta mayor extensión de la precariedad (Frade, Darmon et al., 2002). Desde esta tesis, las propuestas de mejora también se basan en el reforzamiento de las fuerzas sindicales tratando de dar cabida en la representación a las nuevas formas de trabajo asalariado, entre las que podrían incluirse trabajadores precarios y también trabajadores de dispositivos de inserción vinculados a la asistencia.

5.2.6. Teoría de la pérdida de status del empleo asalariado Tratando de englobar varias de las argumentaciones previas, algunos autores han concluido que la clave del aumento de la exclusión y la precariedad es el deterioro de la relación salarial (Paugam, 2000), (Castel, 1997). De esta forma, buena parte del empleo asalariado surgido en el contexto postfordista ha perdido el status que otorgaba el empleo fordista siendo sustituido por múltiples contrataciones atípicas que ambos autores definen como no-status.

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Esta pérdida de status estaría teniendo importantes consecuencias para los servicios sociales y la iniciativa social que se había especializado en la acción de inserción por el empleo. En el nuevo contexto, la pérdida del potencial rehabilitador del empleo (en términos económicos, sociales y de acceso a prestaciones) hace cuestionar el esfuerzo dedicado a facilitar el acceso al empleo de la población asistida. El debate en torno a la crisis del empleo y la necesidad de reconocer la importancia de otros factores de integración social está abierto y hay distintas corrientes que apuntan a otras alternativas como introducir mecanismos de reparto del trabajo o reconocer la utilidad social de otras formas de participación en la sociedad. A modo de ejemplo, en este escenario en el que el empleo pierde su importancia, Andre Gorz (1986) vislumbra un futuro en el que éste pueda ser repartido entre todas las personas «capaces» y de esta forma cada uno pueda liberar tiempo para realizar otra serie de actividades educacionales, culturales o comunitarias. Con este fin, Gorz considera necesario cambiar la concepción social que actualmente existe sobre el desempleo como algo negativo, debido a que éste debe ser entendido como otra forma de desarrollar capacidades humanas y disfrutar de la vida. En la práctica, ninguna de estas propuestas ha llegado a materializarse en alternativas reales de aplicación práctica por parte de ningún qobierno".

5.3. CONFIGURACiÓN DEL MERCADO LABORAL EN LOS DISTINTOS REGÍMENES DE BIENESTAR

Para valorar el poder explicativo de las distintas tesis que explican la configuración actual de los mercados de trabajo es preciso también tener en cuenta la acción de los diferentes Estados en relación con el propio funcionamiento del mercado. La capacidad de algunos Estados para intervenir en el mercado laboral fue decisiva a la hora de gestionar la crisis económica de los setenta y el paso de una economía industrial a una de servicios. Esta capacidad se ha manifestado de diferentes formas en cada escenario de bienestar": en algunos sitios el Estado ha intervenido con el objetivo de reducir el volumen de demanda del mercado: adelantando la edad de jubilación o alargando el sistema educativo. En otros países, la intervención del Estado ha logrado aumentar la oferta de empleo favoreciendo la creación de puestos el sector público (Esping-Andersen, 2000). Países socialdemócratas

En estos países una alta tecnificación de las estructuras productivas conlleva un elevado nivel de cualificación de gran parte de la fuerza de trabajo y, por 38 En Francia el gobierno socialista logró la aprobación de las 35 horas de trabajo, sin embargo poco después el gobierno conservador derogó la medida. 39 Utilizando la clasificación de Esping-Andersen (1990)aunque abordando de forma diferenciada la realidad de los países del Sur de Europa.

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ello, la temporalidad y rotación de los trabajadores no resulta beneficiosa para las empresas. Son economías acostumbradas a cambios frecuentes en sus sistemas productivos, por lo que les ha compensado combinar flexibilidad en la contratación con un nivel de protección alto en el desempleo. Ante la crisis de los setenta y el aumento del desempleo estos Estados han actuado como empleadores directos mediante el desarrollo de un amplio sector de servicios sociales en los ámbitos de atención a personas mayores, servicios de guardería, etc. Como resultado, se ha producido un amplio incremento de las oportunidades de empleo a lo largo de los años noventa. En estos países el porcentaje de empleo público suponía en 1997, un 200/0 del total del empleo (Navarro, Schmitt et al.. 2002a). Este tipo de empleo, caracterizado por su calidad, permite a las personas una salida eficaz de la protección por desempleo y de la asistencia. Por otro lado, en respuesta al proceso de globalización económica, se ha establecido un pacto entre gobiernos socialdemócratas y las fuerzas sindicales (que gozan de un elevado nivel de afiliación) mediante el cual se ha conseguido un alto grado de flexibilidad para las empresas (facilidad en los despidos, aumento de los contratos a tiempo parcial). Éste ha sido acompañado de un mantenimiento de los niveles salariales de las personas que ocupan los trabajos a tiempo parcial y de la protección social para aquellos que quedan al margen del mercado (Adelantado y Goma, 2000). De esta forma se ha logrado minimizar el riesgo de desempleo y desprotección provocado por el aumento de flexibilidad, facilitándose un importante nivel de desarrollo económico. Podríamos decir que la calidad del empleo asegura que esta opción siempre sea más deseable que la asistencia, por lo que resulta innecesaria la introducción de mecanismos disuasorios de la vida en la asistencia. Países liberales La política económica de carácter liberal ha limitado al máximo la intervención del Estado priorizando el desarrollo del empleo mercantil. Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, el descenso del desempleo ha venido de la mano de un amplio crecimiento del sector mercantil. En este país, buena parte del desarrollo económico se produjo a raíz del desarrollo del sector servicios, que se encuentra fuertemente dualizado en un sector cualificado de servicios a empresas y un sector poco cualificado de servicios personales y de entretenimiento. La debilidad de las organizaciones sindicales en los países liberales, así como las limitaciones de la protección social y la escasa regulación laboral, han facilitado la extensión del empleo de baja calidad (Adelantado y Goma, 2000). Sobre todo en el caso de Estados Unidos en dónde este fenómeno adquiere una clara dimensión estructural para algunos colectivos como las minorías étnicas (Esping-Andersen, 2000). La extensión del colectivo de trabajadores pobres (working poor) explica por qué, en este país, elevadas tasas de pobreza (170/0 de la población a mediados de los noventa) conviven con tasas muy bajas de desempleo (cercanas al 60/0).

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Según la teoría que relaciona asistencia y mercado laboral, la importante extensión de la precariedad laboral en estos países de corte liberal explicaría las últimas reformas acaecidas en la asistencia hacia la introducción de mecanismos de incentivos y sanciones basados la vuelta al empleo. En estos países, el nivel de los empleos de baja cualificación disponible no dista mucho del nivel retributivo de la asistencia. Por ello la opción del empleo frente a la asistencia no resulta «atractiva». Es ello que se han introducido mecanismos que «estimulan» la motivación al trabajo mediante un complemento de los ingresos por empleo con el objetivo de que éste «merezca la pena». Simultáneamente se justifica la necesidad de introducir fórmulas que presionen la salida de la asistencia, así como mecanismos de comprobación y vigilancia orientados a distinguir los pobres capaces de los incapaces.

Países corporatistas En estos países existe una amplia trayectoria de fuerte protección del empleo basada en la concertación entre gobierno y sindicatos que gozan de un elevado nivel de afiliación (Adelantado y Goma, 2000). Sin embargo, en los últimos años, se produce una fragmentación de la fuerza sindical por su tendencia política, religiosa y territorial y por ello ha perdido parte de su poder negociador. En estos países se está produciendo un aumento de la precariedad laboral (alcanzando a un 250/0 del empleo) que afecta mayoritariamente a mujeres, jóvenes y minorías étnicas de manera coyuntural Il.aparra, 2004). Por ello en la actualidad el mercado laboral se caracteriza por una fuerte diferenciación entre los que se encuentran dentro del mercado de trabajo primario cualificado y altamente protegido y los que quedan fuera de él (teoría insiders/outsiders). En Alemania y en Francia, el mantenimiento de un nivel elevado de regulación, protección laboral 'e intervención pública ha frenado la extensión de la precariedad en el empleo (Adelantado y Goma, 2000). En el caso de Alemania se añade el hecho de que el perfil del sistema productivo requiere un mayor esfuerzo formativo por parte de la empresa y no hace atractiva para los empresarios la sustitución continua de mano de obra (Dü!l y Düll, 2002). Este tipo de países ha encontrado importantes dificultades para superar las altas tasas de desempleo. La creación de empleo público desde el Estado ha sido muy limitada; por ello ante la imposibilidad de aumentar la oferta de empleo, se ha optado por otras medidas destinadas a reducir la demanda mediante el adelanto de la edad de jubilación y el retraso de la incorporación laboral de los jóvenes a través del fomento de la formación superior y profesional (OECD, 2002). En estos países la calidad del empleo y la elevada protección de los desempleados han contribuido a que la población en el nivel asistencial fuera muy reducida y en ningún caso supusiera una amenaza al mercado. Por ello apenas se ha suscitado controversia en torno a la dependencia de los pobres capaces en la asistencia ni se han introducido fuertes condicionamientos laborales al cobro de las prestaciones (Gough, Bradshaw et al.. 1997).

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Países del sur de Europa En estos países se combina una fuerte regulación laboral preexistente (que incluye fuertes dificultades para el despido) con una pérdida progresiva de la capacidad negociadora de los sindicatos debido a la sectorización y descentralización de su estructura. En estos países además existe una menor grado de afiliación sindical que en el resto de los países europeos (Adelantado y Goma, 2000), por ello la diferencia entre insiders y outsiders aumenta considerablemente en relación con la calidad del empleo y la protección social (Polavieja, 2003). Por otro lado, estos países cuentan con los niveles más bajos de empleo desarrollado desde el sector público después de los regímenes liberales (OECD, 2000) y también en ellos se han llevado a cabo estrategias destinadas a reducir la demanda del mercado laboral, mediante el adelanto de la edad de jubilación y el fomento de la formación superior y profesional de los jóvenes. En los últimos años en España se produce un progresivo aumento de la desregulación laboral a través de la extensión de las contrataciones temporales y la economía sumergida (Adelantado y Goma, 2000). La flexibilidad que permiten las contrataciones temporales frente a los fuertes constreñimientos de las contrataciones estables ha llevado a los empresarios a optar de manera generalizada por la temporalidad. A ello ha contribuido el hecho de que buena parte de la estructura productiva española esté basada en sectores que requieren baja cualificación (hostelería, construcción, industria agroalimentaria), lo que favorece la fácil sustitución de los trabajadores. Ello puede explicar como en este país la extensión de la precariedad laboral afecta a un 400/0 de la fuerza laboral, en gran medida de manera estructural (Laparra, 2004). En los países del Sur, quizás el limitado alcance del nivel asistencial y el escaso desarrollo de las políticas de activación pueden ser factores clave en la explicación del fuerte desarrollo de la precariedad laboral en los últimos años. Debido a que las personas en situación de pobreza se ven obligadas a aceptar este tipo de trabajos para su subsistencia. Como parte de un círculo vicioso, las nuevas formas de empleo precario no resultarían por sí mismas más deseables que la asistencia y este hecho ha podido incidir en las últimas transformaciones de las prestaciones por desempleo del nivel asistencial, llevadas a cabo por el gobierno conservador en el 2002, orientadas a limitar la estancia en la asistencia y aumentar la presión sobre los perceptores a aceptar ofertas de empleo. Podemos concluir que las características del mercado de trabajo y su incidencia en la configuración de las nuevas formas de asistencia explicaría claramente el caso de Estados Unidos, donde la extensión de la precariedad se constituye en un factor de peso en la configuración de determinados mecanismos disuasorios vinculados a la asistencia, tales como los sistemas de impuesto negativo o las limitaciones de la estancia o los mecanismos de presión para salir de la asistencia. Sin embargo, la situación del mercado explica con menor claridad el caso de los países europeos.

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Ante la extensión del riesgo de vulnerabilidad, los países corporatistas o los socialdemócratas han respondido con mecanismos muy distintos, que también vinculan empleo y política social pero a un nivel más elevado que el asistencial y con fines distintos de los disuasorios. En los países socialdemócratas los pactos entre gobierno y sindicatos han favorecido el desarrollo de políticas destinadas a la creación de empleo. De la misma forma en otros países se ha respondido a la creciente segmentación de los mercados impulsando políticas destinadas a la mejora de la empleabilidad de las personas que quedan fuera del mercado o se encuentran en segmentos caracterizados por la baja calidad del empleo. No obstante, quizás en el futuro la extensión de la precariedad en algunos países europeos, como es el caso de España, pueda incidir en la introducción de mayores condicionamientos laborales en el nivel asistencial. Una importante relación entre las características del mercado y la configuración de la asistencia, ya que la limitación del nivel de protección contributivo y asistencial en países como EEUU o los países del sur de Europa tienen incidencia en la extensión del empleo precario ya que las probabilidades de denegar este tipo de empleos es muy escasa. La disponibilidad de empleo precario puede constituirse en el factor explicativo del carácter de la reforma de la asistencia en EEUU y la utilización de diversos mecanismos de empleo destinados a favorecer la salida al mercado laboral. En cualquier caso y como conclusión a este capítulo podemos adelantar que existe una influencia decisiva de la intervención de los distintos Estados tanto en la regulación del mercado de trabajo, en su rol como empleadores y en el nivel de protección que garantizan a los individuos que quedan al margen del empleo (objeto del siguiente capítulo).

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6. :STADO

Los sistemas de protección social forjados a partir de la segunda mitad del siglo XX consiguieron dar cobertura a la mayor parte de los riesgos de los trabajadores y sus familias en Europa. Por ello el nivel asistencial quedó limitado a aquellas situaciones de pobreza más extremas que escapaban a la protección contri butiva. De esta forma el tipo de prestaciones que fueron desarrolladas en cada escenario de bienestar determinó el espacio reservado al nivel asistencial. En aquellos países en los que se desarrollaron en mayor medida prestaciones de carácter universal, el nivel asistencial quedó limitado a pequeños grupos de población. Mientras que aquellos países que pusieron mayor peso en la protección contributiva y, sobre todo, los países de regímenes liberales, que únicamente desarrollaron prestaciones de tipo asistencial, son los que cuentan con un mayor número de personas en este nivel. Estrechamente ligado a la cuestión anterior, cuanto mayor ha sido la amplitud de la protección del Estado de bienestar, más alta ha sido la eficacia en la prevención de situaciones de pobreza o exclusión social y por ello menor la demanda del nivel asistencial. Por tanto ambas cuestiones afectan directamente al volumen de población presente en la asistencia. Por ello, cuanto menor es este volumen, menor ha sido el volumen de gasto social destinado a la asistencia, menor la amenaza que sus efectos disuasorios puedan ejercer en el mercado de trabajo y, en definitiva, menor ha sido el grado de cuestionamiento suscitado por el tratamiento de los pobres capaces. De esta forma, comprender el alcance de la acción del Estado en la protección del desempleo así como en la prevención de la pobreza en los distintos escenarios de bienestar resulta clave para entender las nuevas formas de tratamiento de los pobres capaces en la actualidad.

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6.1. LA ACCIÓN PROTECTORA DEL ESTADO DE BIENESTAR Y DE LA FAMILIA HAN CONTRIBUIDO A SUPERAR LA ESTRECHA RELACIÓN EXISTENTE ENTRE DESEMPLEO Y POBREZA

Hemos visto que los cambios económicos y sociales de las últimas décadas no han tenido los mismos efectos en todos los países en relación con la generación de situaciones de desempleo, pobreza y precariedad. Las tesis que defienden la importancia de la acción del Estado en la prevención de la pobreza y el desempleo también reconocen la existencia de tendencias generalizadas en la economía que han contribuido a la extensión del riesgo en la sociedad postindustrial (tales como el declive del empleo industrial, una creciente segmentación del mercado de trabajo, o el hecho de que la globalización económica haga preciso un mayor grado de flexibilidad por parte de las empresas). Sin embargo, estas teorías destacan la importancia del Estado en la gestión de estas transformaciones. Por ello, aunque las crisis económicas de los años setenta originaran un fuerte aumento del desempleo en la mayoría de los países occidentales, éste no se tradujo en un aumento generalizado de la pobreza. Por el contrario, la relación entre pobreza y desempleo en Europa dista mucho de ser lineal. Si ponemos en relación las tasas de desempleo de los países europeos, con sus niveles de pobreza (relativa), tal y como se describe en el siguiente gráfico, observamos diversas situaciones que se alejan de una supuesta correlación directa entre el volumen de población en desempleo y el volumen de población en situación de pobreza. Ciertamente en los países del norte de Europa, Dinamarca, Finlandia, Suecia, Luxemburgo y Noruega, proporciones bajas de población en desempleo se combinan, en la actualidad, con reducidas tasas de pobreza. También en los países del continente europeo como Alemania, Bélgica o Francia se observa una fuerte correlación entre niveles moderados de desempleo y niveles moderados de pobreza. Sin embargo, en países como Reino Unido y Portugal niveles reducidos de desempleo conviven con tasas de pobreza superiores al 200/0. De la misma forma, veíamos anteriormente cómo en EEUU (aunque no aparece en el gráfic0 40 ) niveles de desempleo inferiores al 50/0 conviven con tasas superiores al 17% de población en situación de pobreza relativa. También los países del Sur, como Grecia e Italia se alejan de la correlación ya que, en ellos, altos niveles de desempleo conviven con tasas de pobreza similares a las de países con niveles de desempleo más bajos. El caso español es el que más se aleja de la linealidad debido a que ostenta la tasa de desempleo más alta de Europa y, sin embargo, tiene una tasa de pobreza del 180/0 inferior a la de otros países como Italia, Grecia, Reino Unido. 40 Los datos disponibles se refieren a pobreza relativa entendida como menos del 500/0 de la renta media equivalente.

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El nivel deprotección garantizado por el Estado de bienestar

GRÁFICO

Relación entre tasas de pobreza y tasas de desempleo en Europa en 1998

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Tasa de desempleo 1998 Desempleo, Encuesta de Fuerza de Trabajo, (OCDE, 2002) y Pobreza: Panel de Hogares de la UE (EUROSTAT, 2002).

FUENTE:

Las explicaciones de esta desigual relación entre desempleo y pobreza en los distintos escenarios de bienestar han sido extensamente analizadas por diversos autores (Esping-Andersen, 1990), (Moreno, 1995), (Gallie, D. y Paugam, S., 2000), (Sarasa, 2001), (Cantillon y Van den Bosch, 2000). Buena parte de estas explicaciones confluyen en la existencia de dos mecanismos compensatorios de la falta de ingresos por empleo: No hay una relación simple entre desempleo y exclusión social. En su lugar sugerimos que ésta relación depende del modelo de regulación social del desempleo que prevalezca en la sociedad. Los modelos de regulación social del desempleo pueden estar constituidos por las interrelaciones entre las responsabilidades atribuidas a la provisión pública de bienestar, por un lado y a la organización familiar por el otro. (Gallie, D. y Paugam, S., 2000: pág. 19).

En primer lugar, la ausencia de ingresos por empleo puede verse compensada por estrategias familiares que redistribuyen ingresos por trabajo o prestaciones hacia el conjunto la familia. En segundo lugar, se encuentra la acción compensatoria de los seguros de protección de desempleo establecidos en cada escenario de bienestar. La configuración de ambos elementos ha permite ex-

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plicar el desigual impacto de las transformaciones postindustriales en los países occidentales.

6.2. LA

ACCiÓN DEL ESTADO COMO AGENTE DESFAMILIARIZADOR

Recordemos que la economía de pleno empleo que dio lugar al desarrollo de los regímenes de bienestar tras la segunda guerra mundial estaba basada en el pleno empleo masculino, «Beveridqe contaba con el ama de casa» (EspingAndersen, 1990). El mantenimiento de la fórmula de familia nuclear permitía distribuir la protección social al conjunto de los miembros de una familia a través del empleo asalariado de, al menos, uno sus miembros (normalmente el hombre) mientras que el otro miembro asumías las labores de cuidado (normalmente la mujer). A partir de la incorporación de la mujer al trabajo asalariado y las diversas transformaciones acaecidas en el seno de la familia, ésta formula se ha visto alterada y la capacidad protectora de la familia debilitada. Sin embargo, las consecuencias de estas transformaciones difieren entre países en función de la intervención que algunos de ellos han destinado a compensar este debilitamiento. Esping-Andersen (2000) se refiere a esta capacidad de compensación como la función de desfamiliariazación. Es decir, la capacidad de los Estados de liberar a las familias de las funciones del cuidado. En aquellos sitios en los que el Estado ha asumido la responsabilidad de la atención a mayores y a menores, las mujeres se han incorporado en mayor medida al mercado de trabajo y han compaginado de forma más eficaz la vida laboral con la familiar. Sin embargo, en los países en los que la responsabilidad de la atención permanece en la familia, la incorporación de la mujer al empleo ha sido mucho más limitada y las posibilidades de conciliación con la vida familiar menores. Esta situación hace aumentar el riesgo de pobreza de los hogares, ya que se ha comprobado que el empleo de los dos miembros de la pareja garantiza la superación de la línea de pobreza y minimiza los riesgos de una situación de desempleo de cualquiera de los dos (Sarasa, 2001). Además la necesidad de compaginar las labores de atención dentro de la familia con trabajo externo ha hecho que muchas mujeres deban aceptar empleo flexible con un alto grado de precariedad. Analicemos los niveles de desfamiliarización garantizados por los distintos regímenes de bienestar. Países socialdemócratas

Los países nórdicos ostentan el nivel más alto de desfamiliarización ya que el Estado, gracias a la provisión pública de servicios de atención a mayores y menores, ha liberado a las familias de estas funciones. Ello ha permitido la existencia de altos niveles de incorporación de la mujer al mercado: en torno al 720/0 en 1999 (Navarro, Schmitt et al., 2002b). Por otro lado, la creación de empleo público de calidad ha favorecido que su incorporación se produzca a puestos de calidad que favorecen la conciliación de la vida laboral y familiar de las

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El niveldeprotección garantizado por el Estado de bienestar

mujeres. A ello también ha contribuido la extensión de fórmulas flexibles de trabajo a tiempo parcial y la existencia de incentivos y facilidades para la maternidad-paternidad. Sin duda, esta alta participación de las mujeres en el mercado ha contribuido a minimizar el riesgo de pobreza, no sólo para los hogares en los que trabajan los dos miembros sino también para los hogares monoparentales (Esping-Andersen y Sarasa, 2002). Además, Navarro y Astudillo (2002b) demuestran que la amplia incorporación de la mujer al empleo en estos países también ha favorecido el desarrollo económico del país y ha conseguido incentivar la demanda de servicios como restaurantes, servicios de lavandería, servicio doméstico y otros. La creación de empleo en el sector servicios también ha favorecido un alto nivel de participación de los jóvenes en el mercado de trabajo. Prueba de ello es que en estos países las tasas de desempleo juvenil se encuentran por debajo de la media europea: 13,5, Dinamarca, 8,30/0, Noruega, 10,50/0, Suecia, 11,80/0 (OECD, 2002). Tanto la incorporación de los jóvenes y las mujeres al mercado, como la existencia de un sistema de garantía de ingresos basado en la ciudadanía y no en la vinculación con el mercado, han favorecido la conformación de un modelo societal en el que la autonomía del individuo se concibe al margen de su pertenencia a un hogar. Por ello Gallie y Paugam (Gallie, D. y Paugam, S., 2000) han definido este modelo cultural como de autonomía intergeneracional avanzada. Países liberales En EEUU y Reino Unido el rol del Estado en el proceso de desfamiliarización ha sido muy escaso; sin embargo, el amplio desarrollo del sector de servicios sociales de carácter mercantil (a bajo precio) también ha contribuido a favorecer un alto nivel de incorporación laboral de las mujeres al mercado: 64,5 % de participación femenina en el Reino Unido en 1999 (Navarro, Schmitt et al., 2002b). Esta alta disponibilidad de empleo de baja remuneración en el sector servicios favorece también el acceso de los jóvenes con y sin cualificación al mercado, lo que explica unos niveles muy bajos de desempleo juvenil: 10,50/0 en EEUU y Reino Unido en el 2001 (OECD, 2002). Sin embargo, la fuerte dualización del mercado hace que la incorporación laboral de buena parte de los jóvenes, mujeres y minorías étnicas se de en condiciones de fuerte precariedad laboral. Al igual que ocurría en los países de tradición socialdemócrata, en estos países también favorecen un modelo de autonomía individual avanzada (Gallie, D. y Paugam, S., 2000) según el cual la autorrealización de los jóvenes sólo se entiende a través de la independencia de sus padres. Sin embargo, en este contexto de dualización del mercado, este nivel elevado de autonomía familiar aumenta el riesgo de pobreza y exclusión entre los jóvenes y las mujeres. Países corporatistas En estos países la familia sigue manteniendo una importante responsabilidad en relación con las funciones de atención a personas mayores y a me-

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Begoña PérezEransus

nares debido a que el Estado únicamente ha desarrollado una función de protección de carácter subsidiario. A pesar de que sí ha habido un amplio desarrollo de servicios de carácter universal en el ámbito de la salud o la educación, éste no se ha producido en el ámbito de los servicios sociales personales. Ello ha obstaculizado en gran medida la participación femenina en el mercado: 600/0 de mujeres incorporadas al mercado en 1999 (Navarro, Schmitt et al., 2002b) y generado una fuerte sobrecarga en aquellas que se incorporan al mercado e intentan conciliar la vida laboral con vida familiar. Recordemos que en estos países la protección social, aunque elevada, está basada en la contribución laboral, por lo que jóvenes y mujeres que no han accedido al empleo siguen manteniendo una importante dependencia de los ingresos por trabajo o prestaciones del cabeza de familia. Esta dependencia ha hecho aumentar el riesgo de pobreza y exclusión de determinados tipos de hogares: encabezados por personas jóvenes, hogares monoparentales o mujeres viudas. De la misma forma la fuerte dualización del mercado de trabajo hace que la precariedad afecte más a aquellos que quedan al margen del mercado interno, principalmente mujeres y jóvenes. Por todo ello, Gallie y Paugam (2000) destacan la existencia en estos países de un alto grado de dependencia familiar aunque, en este caso, diferencian dos grupos. Por un lado, Alemania y Holanda que presentan un nivel de autonomía intergeneracional avanzada equivalente al de los países socialdemócratas o liberales. Por otro, Francia y Bélgica presentan un modelo de autonomía intergeneracional relativa. A pesar de que en ellos la importancia de la autonomía y la responsabilidad personal aumenta la presión de los hijos a abandonar el hogar, existe cierta indefinición acerca de cuáles son los deberes de cuidado y la responsabilidad familiar. Países del sur de Europa Sin duda, dentro de los países corporatistas, aquellos que tienen un carácter más familiarista son los países del sur de Europa (España, Portugal, Italia, Grecia). En ellos, el Estado apenas interviene manteniendo un rol claramente subsidiario respecto a las familias en materia de cuidado de mayores y niños. En estos países el desarrollo de servicios sociales desde el ámbito público ha sido muy escaso y se limita a la provisión de servicios en casos de ausencia de redes sociales naturales (Sarasa, 2001). Estos servicios en el mercado son de elevado precio y, por tanto, inaccesibles para muchas familias. No obstante, en los últimos años, sobre todo en España se ha desarrollado un importante sector de servicio doméstico dentro de la economía sumergida que se nutre de mano de obra inmigrante. Por otro lado, en España e Italia, los permisos de maternidad no son nada generosos y las políticas familiares están poco desarrolladas y son principalmente de carácter pasivo (en el 2002 las ayudas a la familia españolas fueron las más bajas de Europa, siendo, el porcentaje de PIB destinado a prestaciones familiares inferior al 0,40/0 ampliamente distanciado del 30/0 alemán (Navarro et al., 2002).

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El nivel deprotección garantizado por el Estado de bienestar

En este modelo, lógicamente se produce una fuerte sobrecarga de las familias y sobre todo de las mujeres, principales encargadas de las tareas de cuidado, que ha dificultado su inserción laboral, por lo que estos países ostentan las tasas de participación femenina más bajas de Europa: 54,20/0 en España en 1999, en (Navarro, Schmitt et al., 2002b). De la misma forma, las tasas de desempleo femenino también son superiores: en España en el 2001 era de 15,30/0 mientras que la media europea se encontraba en 7,50/0 (OECO, 2002). Por otro lado, aquellas mujeres que se incorporan al mercado, buena parte lo hacen a trabajos de alta temporalidad y baja retribución económica. Ello sin duda dificulta sus posibilidades de conciliar vida laboral con vida familiar. Como consecuencia directa se produce en estos países una alta dependencia de las mujeres de los ingresos de sus cónyuges, lo que, no sólo dificulta el proceso de autonomía e igualdad de oportunidades, sino que aumenta considerablemente el riesgo de desprotección en casos de ruptura de dicha dependencia por separación, divorcio o viudedad. Esta fuerte dependencia en los países del Sur también afecta a los jóvenes ya que su tasa de desempleo es muy elevada: en el 2001 España, 200/0, Italia 270/0, Grecia 280/0, media europea 13,5 (OECD, 2002). El desempleo y la fuerte temporalidad en el acceso al empleo hace que este colectivo sea también muy dependiente de los ingresos estables del cabeza de familia y por tanto obstaculiza y retrasa su proceso de autonomía (Garrido y Requena, 1996). Precisamente por ello, Gallie y Paugam (2000) han definido a estos países bajo un modelo de dependencia extendida, debido a que es el hogar el principal agente redistribuidor de la renta y del cuidado y en él conviven distintas generaciones dependientes del mismo. En este modelo, además de un intercambio de bienes y cuidados, existen en el hogar normas morales implícitas acerca de cuáles son los deberes y obligaciones de cada miembro de la familia que claramente restringen la autonomía individual (Carbonero, 1997). De hecho, partiendo de estas estrategias de redistribución familiar se puede explicar el hecho de que altas tasas de desempleo en los años ochenta y mediados de los noventa, no dieran lugar a fuertes procesos de polarización social". El desempleo anteriormente y la precariedad en la actualidad se distribuyen principalmente entre esposas, hijos e hijas que dependen de los ingresos estables del cabeza de familia con el que conviven (Carabaña y Salido, 2001). Sin embargo, las consecuencias negativas de este modelo son la baja participación de las mujeres en el mercado y un fuerte descenso de las tasas de fecundidad. En la siguiente tabla elaborada por Navarro y Astudillo (Navarro, Schmitt et al., 2002b) se observa cómo las tasas de fecundidad más elevadas se producen en aquellos países en los que el desempleo de las mujeres es menor, incluso independientemente del tipo de empleo al que acceden. Es el caso de los países liberales y socialdemócratas. 41 García Serrano y Miguel Ángel Malo analizan como de los 5 millones de personas bajo el umbral de pobreza (500/0 de la renta media equivalente) en España en 1998 aquellas personas que además están excluidas son 150.000) (García Serrano, Malo et al., 2001).

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Begoña Pérez Eransus

TABLA 5. Tasa de desempleo femenino e índice defecundidad (n.!l medio de hijos por mujer) en los regímenes de bienestar

FUENTE: Navarro et al. (2002).

Mientras que en los países cristiano-demócratas (corporatistas e Italia) y en mayor medida en los ex/dictoriales (España y Grecia), la fecundidad es claramente más baja. En estos países el elevado índice de envejecimiento de la población se constituye un reto difícil de resolver para los sistemas de protección social. En este sentido Esping-Andersen y Sarasa (2002) vislumbran un escenario paradójico para estos países en los que la familia asume fuertes responsabilidades y, sin embargo, su tamaño y capacidad protectora disminuye.

6.3. LA ACCIÓN DEL ESTADO COMO AGENTE DESMERCANTILIZADOR Las prestaciones sociales constituyen el segundo de los principales factores que amortiguan los efectos del desempleo y previenen la pobreza ya que favorecen la subsistencia de aquellas personas que abandonan el mercado de trabajo. Diversos autores como Esping-Andersen (2000), Navarro y Astudillo (2002b), Sarasa (2001), Cantillon et al. (2002) o Gallie y Paugam (2000) han demostrado la importancia del nivel de desmercantilización de los Estados en la prevención de situaciones de pobreza. En este sentido Cantillon, et al. (2002) demuestran una correlación directa negativa entre el gasto que los países destinan a la protección social y el nivel de incidencia de la pobreza en dichos países. Es decir, cuanto mayor es el gasto social de un país, menor es su tasa de pobreza. Efectivamente comprobamos, tal y como se refleja en el siguiente gráfico, la existencia de una alta correlación negativa entre ambas variables. Los países que a finales de los noventa contaban con niveles de gasto social más elevados, también disfrutaban de las tasas de pobreza más bajas. Es el caso de países como Suecia, Dinamarca, Finlandia y Holanda. En el otro extremo España e Irlanda con los niveles de gasto social más bajos de la Unión Europea contaban con tasas de pobreza elevadas. Sin embargo, se alejan clara42 Navarro difiere de la agrupación clásica de países del sur de Europa ya que incluye a Italia en el grupo de países de tradición cristiano demócrata de tradición conservadora de raíces cristianas junto a Francia y Suiza por un lado y Bélgica, Holanda y Alemania por otro. Mientras que España y Grecia se agrupan en los países que han salido de una dictadura conservadora.

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1

1

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El nivel deprotección garantizado por el Estado de bienestar

Relación entre Gasto Social en 1999 (% PIB) Ytasa de pobreza relativa (1998) en Europa 24 22

ce

20

en

~ 18 tU

N

~ 16 .c oQ. Q)

'C

14

ca rn ~ 12

10

8

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Tasade desempleo 1998

FUENTE: Eurostat (Eurostat, 2002) .

mente de ésta linealidad dos grupos de países. Por un lado, Alemania, Francia V Bélgica, donde sorprende comprobar que, a pesar de contar con un gasto social relativamente elevado, sus tasas de pobreza son de carácter medio-alto. Y por otro lado, países como Reino Unido, Grecia, Italia V Portugal en los que existe un nivel de gasto social medio V las tasas de pobreza son las más elevadas de Europa, superiores incluso a las de España donde la protección familiar, como hemos visto, mitiga el escaso efecto de sus transferencias sociales (Sarasa, Esping-Andersen et al., 2004). Por tanto, a pesar de esta alta correlación existente entre gasto social V pobreza, se observan importantes diferencias en las tasas de pobreza de países con niveles de gasto social similares V relativamente elevados. Es el caso de Reino Unido, Alemania, Suecia, Bélgica V Francia ¿qué factores explican estas diferencias? ¿por qué algunos países son más eficaces que otros en la lucha contra la pobreza? Las respuestas a este cuestionamiento pueden encontrarse en diversos ámbitos como son el propio funcionamiento de la economía pero sobre todo en la distribución del gasto social. En concreto, Francia V Alemania han tenido más dificultades para crear empleo V, además, su gasto social tiene una fuerte orientación hacia el sector de la tercera edad, mientras que en los países socialdemócratas se ha apostado por la inversión en políticas de creación de empleo.

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Begoña Pérez Eransus

A continuación se analiza la inversión de los Estado en dos tipos de prestaciones especialmente efectivas en la prevención de la pobreza entre el colectivo de capaces: las prestaciones por desempleo y los programas de ingresos mínimos de carácter asistencial. En ambos casos se han diferenciado ciertos factores clave que influyen en la eficacia de las prestaciones. Por un lado, los criterios de elegibilidad en el acceso y permanencia en la prestación y el número de personas susceptibles de recibirla que efectivamente acceden a ella. Por otro lado, la adecuación de la cuantía de la prestación para permitir un nivel de vida digno de los perceptores (Behrendt, 2000).

6.3.1. La importancia de la protección por desempleo en la prevención de pobreza Gallie y Paugam (2000) han analizado las diferencias que se establecen en la eficacia de los diversos sistemas de protección por desempleo en relación con su nivel de cobertura, nivel retributivo, posibilidades de permanencia bajo la protección, así como el nivel de recursos que cada país destina a favorecer la vuelta al empleo de los desempleados (estrategias de activación). El estudio parte de la hipótesis de que en aquellos sistemas en los que las prestaciones por desempleo son elevadas, éstas pueden ser percibidas durante un período largo de tiempo y además cuentan con recursos de activación extensivos, los desempleados mantienen unas condiciones de vida similares a las que tenían cuando trabajaban y además acceden pronto a un empleo adecuado. Por ello, estas prestaciones permiten minimizar el riesgo de que el desempleo devenga en pobreza. Sin embargo, cuando la protección es escasa en cuantía y tiempo y no se han desarrollado recursos de activación, los desempleados pierden su nivel de vida anterior, les resulta difícil acceder al empleo y por tanto existe para ellos un mayor riesgo de pobreza y exclusión social. En relación con nuestro objeto de estudio, podemos establecer como hipótesis que aquellos países con una protección por desempleo más eficaz (en cobertura y nivel retributivo) en el nivel universal o contributivo, permiten reducir el colectivo de personas vinculadas a las prestaciones del nivel asistencial así como los niveles de dependencia del mismo. Atendiendo al nivel de cobertura observamos, en la siguiente tabla, como en algunos países las prestaciones llegan a la mayoría de las personas desempleadas (Suecia, Bélgica, Alemania, Dinamarca), mientras que en otros, se alcanza únicamente a la mitad de ellos (Francia, Reino Unido, Holanda). En tercer lugar, los países del Sur de Europa presentan los niveles de cobertura de desempleo más bajos (en torno a un 250/0 en España" y Portugal e inferior a un 100/0 en Grecia e Italia). 43 En el análisis de Gallie y Paugam únicamente aparecen contabilizados los perceptores de prestaciones por desempleo del nivel contributivo y no del nivel semi-eontributivo (subsidios) que como veremos más adelante dan cobertura a más de un 500/0 de la población perceptora de prestaciones en España. Entre ambos niveles, contributivo y semi-contributivo se alcanza un 400/0 de las población desempleada.

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El nivel deprotección garantizado por el Estado de bienestar

Nivel de cobertura de las prestaciones por desempleo y gasto en prestaciones por desempleo

Bélgica

81,5

48,2

1,4

Dinamarca

66,5

61,8

2,3

Alemania

70,5

45

1,4

Grecia

8,6

31,1

0,3

España

23,8

73,7

0,7

Francia

45

36,1

1,3

Irlanda

66,8

35,8

1,7

Italia

6,8

6,2

SO

Holanda

49,2

108,5

1,4

Portugal

27,3

23,7

1,1

86

SD

3,2

59,4

34,9

0,4

Suecia Reino Unido

Elaboración propia a partir de Gallie y Paugam. FUENTE: * European Labour Force Survey 1995; * * European Comission, 1995, Social Protection in Europe; * ** European Comission, 1998, Social Protection in Europe.

Tomando como referencia la cuantía de las prestaciones los resultados difieren de la clasificación anterior. Holanda, que presentaba una cobertura media (49,2 %) tiene un nivel de retribución económica muy elevado (108,50/0), al igual que España, que a pesar de tener un nivel de cobertura baja (23,80/0) cuenta con prestaciones de alto nivel retributivo (73,70/0). En los casos de Reino Unido e Irlanda, aunque las prestaciones llegan a un porcentaje elevado de población en desempleo (59,40/0 y 66,80/0 respectivamente), el nivel retributivo es muy bajo (34,90/0 y 35,80/0). Por último, en relación con el desarrollo de medidas de activación orientadas a favorecer la vuelta al mercado laboral (objeto central de análisis de próximos capítulos), son los países socialdemócratas los que han destinado mayor volumen de gasto, seguidos por Irlanda, país en el que, debido a las altas tasas de desempleo, se han producido en los últimos años fuertes inversiones del Fondo Social Europeo destinadas a la puesta en marcha de recursos formativos y de orientación para el empleo. En situación intermedia se encuentran los países de tradición corporatista y son los países del sur de Europa los que dedican menor esfuerzo presupuestario a las políticas de activación. Partiendo de este análisis comparativo, Gallie y Paugam, establecen una categorización de los distintos regímenes europeos de protección por desempleo que se resume en el siguiente cuadro:

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BegoñaPérez Eransus

TABLA 7. Regímenes deprotección por desempleo en Europa según Gallie y Paugam (2000)

Elaboración propia a partir de Gallie y Paugam (2000: pág. 22).

El sistema de protección de desempleo en los países del sur de Europa, es definido como sub-protector debido a que da cobertura a una proporción pequeña de población y su nivel retributivo está por debajo del nivel de subsistencia (excepto el caso Español en el que el nivel retributivo es de los más elevados). En estos países las políticas activas de empleo apenas han sido desarrolladas. En el modelo liberal-mínimo, aunque la cobertura es alta, el nivel retributivo es muy bajo y el esfuerzo destinado al desarrollo de políticas de activación también es bajo. El modelo centrado en el empleo tiene una protección del desempleo relativamente elevada, aunque ésta se basa en la contribución previa de los trabajadores por lo que deja fuera de ella a algunos colectivos que no han contribuido previamente o no lo han hecho lo suficiente. Estos países también cuentan con políticas activas de empleo bastante desarrolladas. Por último el modelo denominado universalista se caracteriza por garantizar un alto nivel de cobertura de los desempleados a través de prestaciones generosas que garantizan mantener un nivel de vida elevado al margen del mercado. Además

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El niveldeprotección garantizado por el Estado de bienestar

en este modelo se ha desarrollado un sistema extensivo de políticas activas que favorece la vuelta al mercado de trabajo. De este análisis se concluye que el modelo de protección de desempleo más eficaz frente a la pobreza es el de los países de protección universalista, no sólo por su elevada cobertura del desempleo, sino porque a ella acompaña un sistema extensivo de políticas destinadas a favorecer la vuelta al empleo de los desempleados. En situación intermedia se encuentran los países centrados en el empleo que aunque garantizan una protección relativamente elevada del desempleo, ésta no llega a todos los colectivos y además no va acompañada de políticas de activación. Y por último, son los países liberales y los que conforman el modelo sub-protector los que conllevan un mayor riesgo de pobreza y exclusión entre sus desempleados debido a la limitación de su sistema de protección por desempleo y la debilidad de sus políticas activas. Gallie y Paugam (2000) también destacan la fuerte correlación existente entre estos regímenes de protección del desempleo y los modelos de dependencia familiar. En el modelo liberal-mínimo se produce una combinación de protección por desempleo estatal débil con un alto grado de autonomía individual, por lo que en ellos el riesgo de pobreza y exclusión individual es más alto. Verdaderamente comprobamos que en el Reino Unido, el nivel de pobreza entre los desempleados es el más alto de toda Europa debido a que casi la mitad de los desempleados se encuentra en situación de pobreza tal y como se observa en la tabla siguiente:

Tasa de pobreza relativa (entendida como el &0 % del ingreso medio equivalente) entre los desempleados (% respecto al total de desempleados) en 1997

36 35 34 31

29 19 19 4 FUENTE: Eurostat PHCE (2001).

103 Índice

Begoña PérezEransus

En los países del Sur, la sub-protección del desempleo por parte del Estado hace que sea la familia (en un modelo de dependencia extensiva) quien asuma de forma subsidiaria la protección del desempleo y la redistribución de la renta, produciéndose un reparto de las rentas entre los miembros de la familia. De esta forma, aunque las tasas de desempleo de mujeres y jóvenes aumenten, las tasas de pobreza entre los desempleados no son superiores a otros países. Dentro de este modelo Italia y Grecia, por tener un sistema de protección por desempleo más limitado (en cobertura y nivel retributivo) poseen las tasas de pobreza de la población desempleada son más elevadas (470/0 y 380/0), incluso a pesar de la protección familiar. En el modelo corporatista, o centrado en el empleo, el riesgo de pobreza y exclusión es de carácter moderado. Dentro de ellos, Francia, (que pertenece al modelo de autonomía relativa familiar) cuenta con un riesgo de pobreza entre los desempleados mayor (380/0), ya que en él, una protección pública por desempleo más débil se combina con cierta indefinición del rol familiar en la protección. Por último, comprobamos que el modelo de protección del desempleo universalista minimiza el riesgo que puede conllevar un nivel de autonomía individual elevado mediante la fuerte protección de desempleo. De ésta forma encontramos en los países socialdemócratas, las tasas de pobreza entre los desempleados más bajas de la Unión Europea (Finlandia 190/0, Dinamarca 40/0). De hecho, en Dinamarca, la tasa de pobreza entre la población desempleada es prácticamente igual a la de la población empleada (30/0) lo que indica la elevada eficacia de sus prestaciones. Además de incidir claramente en la prevención de situaciones de pobreza, la protección del desempleo también aparece estrechamente relacionada con el desarrollo de la precariedad laboral. Cantillon, et al. (2002) han demostrado la existencia de una correlación directa entre la protección por desempleo pública y la extensión del empleo de baja retribución económica. Según ambos autores, en los países en los que la protección social de los desempleados es menor, se observa una mayor proporción de empleos con bajos salarios. Por el contrario, en los países con elevado gasto social destinado a la protección de desempleados, como Suecia, Finlandia o Bélgica, apenas han surgido empleos de baja retribución. En posiciones intermedias, tanto en la protección como en la extensión del empleo de baja retribución, se encuentran Francia y Alemania. En el otro extremo, en los países con menor gasto en la cobertura de desempleo se ha producido una importante extensión de los empleos de baja retribución; es el caso de Reino Unido, Canadá y en la posición más extrema, EEUU. A pesar de que en este estudio no se incluyera la situación de la precariedad en España, la menor cobertura de la protección por desempleo habría incidido en la importante extensión de la precariedad en este país. Esta teoría se ve avalada por los datos de la siguiente tabla que muestran la incidencia de la pobreza entre población empleada en los distintos países europeos:

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¡ I

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El niveldeprotección garantizado por el Estado de bienestar

Tasa de pobreza relativa (60% ingreso medio equivalente) entre los empleados (% respecto al total deempleados) en 1997

11 11 7 7 6

FUENTE: Eurostat PHCE (2001).

Los países con tasas más altas de pobreza entre los empleados son los países del sur de Europa que cuentan con porcentajes superiores al 60/0 de la población asalariada en situación de pobreza. En posiciones cercanas a la media se encuentran los países continentales, Reino Unido e Irlanda. Bélgica, Dinamarca y Finlandia han logrado mantener un nivel más alto de protección y por tanto evitar de manera más eficaz la extensión de la pobreza entre los empleados.

6.3.2. La importancia de los programas de ingresos mínimos en la reducción de la pobreza A comienzos de los ochenta y debido al aumento de las tasas de desempleo, muchos gobiernos emprendieron medidas orientadas a combatir el desempleo y la pobreza. En este escenario las prestaciones del nivel contributivo no permitían la protección de nuevos colectivos como: jóvenes o mujeres que todavía no habían accedido a su primer empleo, o trabajadores en empleos precarios, así como desempleados de larga duración que habían agotado la protección contributiva. Por ello la mayoría de los países introdujo mecanismos de garantía de ingresos de carácter asistencial destinados a aquellas personas en edad activa que quedaban fuera del sistema. De esta forma, a lo largo de los años setenta y ochenta se pusieron en marcha programas de ingresos mínimos de carácter asistencial en Bélgica, Dinamarca, Alemania, Reino Unido y Holanda (Gough, Bradshaw et al., 1997). Italia y España, aunque más tardíamente, también han desarrollado sistemas semi-asistencia/es que combinan protección contributiva con complementos de carácter asistencial. En el caso español, la red asistencial la componen complementos de mínimos de las pensiones con-

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Begoña PérezEransus

tributivas más bajas, pensiones no contributivas destinadas a personas mayores o discapacitadas, un subsidio asistencial de desempleo y los programas de ingresos mínimos de titularidad autonómica (Ayala, 2001). Autores como Sainsbury y Morissens o Behrendt han demostrado la eficacia de algunos programas de ingresos mínimos de carácter asistencial (sujetos a comprobación de medios) en la disminución del riesgo de pobreza. Sainsbury y Morissens (2002) a partir de datos del Luxembourg Income Study establecieron un ranking de eficacia de las prestaciones asistenciales en la reducción de la pobreza en distintos países europeos. En la siguiente tabla se muestra la clasificación que describe las diferencias observadas en las tasas de pobreza antes y después de las prestaciones asistenciales. De la siguiente tabla se deriva que estas prestaciones son más eficaces en los países socialdemócratas y en el Reino Unido, y menos en los países del Sur y los países corporatistas.

TABLA 10. Eficacia en la reducción de la pobreza. O/o diferencia tasa de pobreza anterior y posterior a la acción de lasprestaciones sujetas a comprobación demedios

FUENTE:

Sainsbury y Morissens (2002).

Tratando de profundizar en los motivos que explican la eficacia de estas prestaciones en algunos países, Behrendt (2000) profundiza en la realidad de tres países, Reino Unido, Suecia y Alemania, que representan los tres modelos de bienestar definidos por Esping-Andersen (1990) como liberal, socialdemócrata y corporatista. Al igual que sucedía en el caso de las prestaciones por desempleo, la eficacia en este sistema mínimo tiene que ver con una combinación de tres factores: los criterios de elegibilidad, el nivel retributivo y la cobertura de las prestaciones. A partir de este análisis, la autora concluye que en el Reino Unido las prestaciones son bajas y no permiten superar la línea de pobreza relativa (entendida como 500/0 de la renta mediana equivalente). Sin embargo, su nivel de cobertura es elevado debido a que se favorece el acceso al programa a la mayoría de los hogares en situación de necesidad gracias a la flexibilidad de los criterios. Por otro lado, estas prestaciones han resultado ser eficaces en la reduc-

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ción de la pobreza extrema (ingresos inferiores a un 400/0 de la renta media). En el caso sueco, la cobertura del resto de prestaciones y las políticas de empleo contribuyen al escaso protagonismo de este nivel asistencial, aunque sus prestaciones asistenciales tienen un alto nivel retributivo que permite a los perceptores un nivel de vida muy elevado mientras se encuentran en la asistencia. A pesar de esto, su cobertura no es muy alta debido a la existencia de fuertes sistemas de comprobación de medios y mecanismos que presionan la estancia en la asistencia y que quizás puedan generar cierta desprotección en algunos colectivos. Según su análisis, el caso de Alemania se encontraría a medio camino entre ambos modelos con un nivel de retribución que justamente alcanza la línea de pobreza y un nivel de cobertura intermedio. Aunque el análisis de Behrendt tampoco incluye la realidad de los países del Sdur, a partir de estudios específicos podemos conocer que estos países cuentan con prestaciones de mínimos fragmentadas, frágiles y poco eficaces en la reducción de la pobreza. Países como España, Italia y Grecia son los únicos en Europa que carecen de legislación estatal en materia de rentas mínimas (Moreno, Matsaganis et al., 2003). En cuanto al caso español, existe un escenario polarizado en el que la protección general de los hogares con menos recursos es competencia de las autoridades regionales, mientras que la cobertura de necesidades específicas, tales como la vejez o la invalidez, corresponde al Estado que lo ejecuta desde el nivel central (Ayala, 2001 )44. Es preciso destacar que en las dos últimas décadas se ha producido un fuerte aumento de la cobertura del nivel asistencial en España, que ha pasado de medio millón de perceptores en los años ochenta a 4.5 millones a principios de los noventa" (Aguilar, Laparra et al., 1996). Se ha calculado que en el 2000 la población perceptora únicamente de los programas de renta mínima autonómicos era de 78.445 (Arriba y Moreno, 2002). No obstante, a pesar de este notable crecimiento, la situación sigue estando caracterizada por una fuerte heterogeneidad regional en relación con la cobertura y al nivel retributivo de las prestaciones que, en general, no permiten elevar la situación de los beneficiarios por encima del umbral de pobreza relativa (Ayala, 2001). Ni siquiera en Navarra, una de las comunidades cuyo programa goza de mejor cobertura y mayor nivel retributivo, las prestaciones únicamente lograban reducir los niveles de pobreza extrema en un 300/0 de los casos (Laparra, Aguilar et al.. 2002). Finalmente, en el caso de las prestaciones asistenciales se observa una estrecha relación entre la eficacia de las prestaciones asistenciales y el nivel de dependencia familiar definido por Paugam y Gallie (2000). En los países socialdemócratas y en el Reino Unido conviven un nivel de autonomía individual elevado y un alto grado de eficacia de las prestaciones asistenciales. Sin embargo, en los países en los que la eficacia de las prestaciones es baja y la dependencia 44 El nivel asistencial lo componen en España los complementos de pensiones, las pensiones no contributivas por invalidez y vejez, los subsidios por desempleo y las prestaciones por hijo a cargo, a nivel estatal y las rentas mínimas autonómicas, en el nivel descentralizado. 45 Incluye perceptores de complementos de pensiones, pensiones asistenciales y no contributivas, subsidios de desempleo y programas de renta mínima (salarios sociales) en 1992).

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familiar es alta, sobre ella también recae una importante función redistribuidora. Layte y Whelan (2002) llegan a la conclusión de que la persistencia de las situaciones de pobreza en los países del Sur tiene que ver no tanto con la eficacia de sus prestaciones asistenciales sino con el acceso o la pérdida del empleo por parte de algún miembro de la familia. Por el contrario en los países socialdemócratas el nivel de dependencia del mercado laboral es menor, debido a la bondad del sistema protector, por lo que la entrada o salida de la pobreza no se debe tanto a la pérdida o consecución de un trabajo sino al no acceso o a la pérdida de las prestaciones sociales en un primer momento y asistenciales en un segundo.

6.4. PROPUESTAS EN TORNO A LA AMPLIACIÓN DE LA ACCIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR Las tesis que defienden la importancia del Estado en la reducción de la pobreza y la precariedad proponen una ampliación del Estado de bienestar como respuesta a los retos planteados por la sociedad postindustrial. Se considera que la ampliación de la acción del Estado de bienestar es la única vía eficaz en la lucha contra la pobreza, en oposición a la defensa neoliberal del desarrollo económico, la creación de empleo y la reducción del gasto social. Como argumentación defienden el hecho de que la recuperación económica y el descenso del desempleo en la segunda mitad de los noventa no se haya traducido (debido a la extensión del empleo precario) en un descenso proporcional en las tasas de pobreza cuestiona, por sí mismo los argumentos neoliberales (Cantillon, Marx et al., 2002). Algunas propuestas han ido más allá de los límites de los sistemas de protección más eficaces de entre los existentes y contemplan la posibilidad de que la integración social de los ciudadanos y ciudadanas no esté basada únicamente en la contribución económica, sino también en la utilidad social, cultural o personal. A continuación se describen algunas de estas propuestas: a) Propuestas destinadas a revalorizar socialmente actividades distintas a las del mercado laboral. Przeworski (1988) plantea la necesidad de cambiar la forma de entender el desempleo en un escenario en el que las nuevas tecnologías han hecho disminuir la importancia del empleo. Por ello propone el establecimiento de un reconocimiento social de actividades actualmente no remuneradas pero socialmente útiles tales como el trabajo doméstico o el cuidado de personas mayores. En esta misma línea Chapan y Euzéby (2003) proponen la instauración de un status profesional a nivel europeo que equipare en derechos y protección a las personas activas en el mercado laboral ordinario con aquellas que realizan actividades domésticas, de atención a personas dependientes, de formación o de voluntariado. b) Propuestas de establecimiento de una renta universal. En los últimos años se han desarrollado diversas propuestas que defienden la creación de una renta garantizada para toda la población independientemente de su condición, edad o vinculación con el mercado de trabajo, etc. Van der Veen y Van Parijs

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(1988) plantearon un modelo de renta mínima garantizada para toda la ciudadanía, de forma individual y que no estuviera sujeta a la comprobación de medios económicos ni a la realización de ningún tipo de contrapartida. Según su propuesta, esta prestación podría sustituir a muchas de las prestaciones existentes y ser compatible con cualquier otro tipo de ingresos. De tal manera que todo el mundo tendría un mínimo garantizado, por encima del cual podría elevar sus ingresos en función de su trabajo, sus cotizaciones o seguros privados. En una línea similar, Atkinson (1991) también proponía completar los sistemas de seguridad social nacionales con una red de seguridad universal que integrara y completara las actuales pensiones asistenciales: pensiones de mínimos, seguros sociales, ayudas por hijo a cargo, etc. La participación de estos ingresos tampoco estaría basada en la comprobación de medios pero sí que estaría condicionada al deseo de participar activamente en algún tipo de actividad aunque no fuera mercantil (formación, cuidado de menores, ancianos o discapacitados y otras acciones de voluntariado). También con el propósito de defender la instauración en Europa de una red mínima de garantía de ingresos basada en el concepto de ciudadanía, surgió una red de intelectuales europeos denominada Basic Income European Network (Moreno, 2000). c) Propuestas de reconocimiento de ciudadanía. A modo de síntesis de muchas de las propuestas anteriores, algunos autores se han planteado la necesidad de construir una nueva concepción de ciudadanía que trascienda el ámbito productivo y tenga en cuenta el reconocimiento de derechos individuales a las personas que se encuentran al margen del mismo (Cantillon y Van den Bosch, 2000). La falta de consenso en torno a la viabilidad de estas alternativas ha contribuido a que, por el momento, ninguna de ellas haya adquirido relevancia más allá del ámbito teórico y por tanto, la pérdida de centralidad del trabajo en los sistemas de protección social tampoco parece ser un hecho inminente. Mientras tanto, diversos autores como Castells y Imanen (2002), Navarro y Astudillo (2002b), Esping-Andersen (2000) o Esping-Andersen y Sarasa (2002) entre otros, coinciden en proponer la realidad de los países socialdemócratas como un modelo de eficacia en el mantenimiento de la cohesión social. Como hemos analizado, estos países han logrado mantener las tasas de pobreza más bajas de Europa con bajos niveles de desempleo y empleo precario.

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En las décadas de los setenta y ochenta el aumento del desempleo y la amenaza que suscitaba la posibilidad de un proceso creciente de dualización social incidieron sin duda en la transformación del tratamiento de la pobreza. Frente a las situaciones tradicionales de pobreza de carácter estructural o heredada, que habían caracterizado la demanda de los servicios sociales hasta entonces, desempleados de larga duración, jóvenes que no accedían al primer empleo y madres solas sin recursos comenzaron a configurar una nueva clientela de los servicios caracterizada por su aparente «capacidad» para el empleo. En este marco de escasez del empleo, los servicios sociales recientemente implantados vieron mermada casi por completo su capacidad de utilizar el acceso al empleo como herramienta de integración social. Surgía así la paradoja de tener que trabajar por la inserción socio-laboral de las personas que acudían a servicios sociales sin disponer de recursos. De este modo se establecía una relación perversa de impotencia de los profesionales para ofrecer oportunidades de empleo ante situaciones de demanda de apoyo social creciente. Esta incapacidad para ofrecer alternativas reales de inserción dio lugar a una imagen, cada vez más extendida en algunos entornos, que vinculaba la pobreza con la idea de cronificación y dependencia de los programas y prestaciones sociales. Sin embargo, se produjeron respuestas muy distintas a la crisis. Mientras que los países con regímenes universalistas respondieron a ella con políticas de creación de empleo público que lograron absorber buena parte del desempleo y evitaron la generación de pobreza, los países con regímenes contributivos respondieron mediante la puesta en marcha de prestaciones asistenciales destinadas a dar cobertura a la población que quedaba al margen del empleo y de la protección contributiva. Fueron los países que habían puesto un mayor peso en la asistencia social frente a las prestaciones contributivas o universales, aquellos en los que se suscitó un mayor debate en torno a la existencia de una infraclase y su dependencia a las prestaciones asistenciales.

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En Estados Unidos, la inexistencia de un sistema de seguridad social universal, se une el desarrollo de un sistema de prestaciones asistenciales públicas de baja cuantía y escasa cobertura. Paralelamente un volumen elevado de población en situación de pobreza (170/0), contribuye a la existencia de una importante demanda de las prestaciones de este nivel asistencial. En este país existe una concepción individualista de la pobreza muy extendida entre amplios sectores conservadores. Todo ello ha reactivado el debate en torno a la legitimidad del gasto en la asistencia a los pobres capaces de trabajar y los posibles efectos negativos en la generación de una infraclase dependiente. Paralelamente existe un mercado de trabajo caracterizado por el bajo desempleo y la extensión de la precariedad. Los cuatro factores (alto nivel de población en situación de pobreza, concepción individualista, alta precariedad y limitada protección) resultan claves para entender las últimas transformaciones en la asistencia orientadas a establecer una fuerte vinculación de la asistencia con mecanismos orientados al empleo. Estos mecanismos tienen como finalidad disuadir a los capaces de la subsistencia en la asistencia y favorecer la motivación al trabajo. En el Reino Unido el desarrollo económico de los últimos años ha permitido disminuir el aumento del desempleo sufrido a mitades de los noventa; sin embargo, la tasa de pobreza ha aumentado en los noventa hasta alcanzar un 21 % en 1998 (tasa que afecta a un porcentaje elevado de empleados). La creciente flexibilidad en el empleo acompañada de una escasa regulación laboral ha favorecido una extensión de los empleos con bajos salarios. Unido a ello, una cultura en la que prima la autonomía individual provoca un aumento del riesgo de pobreza, sobre todo en los hogares formados por personas jóvenes y mujeres solas. A pesar de todo, en el Reino Unido la red de prestaciones asistenciales de mínimos ha logrado alcanzar un alto nivel de cobertura que, si bien no permite superar el nivel de pobreza relativa, sí está siendo efectiva en la lucha contra las manifestaciones más extremas de pobreza. El coste elevado de este sistema asistencial y la disponibilidad de empleo precario podría haber justificado el desarrollo de políticas de activación vinculadas a este nivel asistencial. No obstante, en este país el escaso eco de las concepciones individualistas de la pobreza y la existencia de un sistema de protección del desempleo han evitado manifestaciones de la relación asistencia y trabajo únicamente orientadas a fines disuasorios. Por el contrario en este país existe una preocupación manifiesta por favorecer la inserción laboral de las personas que se encuentran vinculadas a este nivel asistencial y reducir las tasas de pobreza (especialmente altas para la infancia y los jóvenes). En los países de tradición corporatista como Francia o Alemania o Bélgica la pérdida de centralidad del trabajo hizo aumentar el riesgo de desempleo y pobreza en los ochenta. A pesar de ello, la protección del Estado y la familia ha logrado mantener unos niveles de pobreza moderados. En estos países el riesgo de exclusión es mayor para algunos tipos de hogar, tales como los constituidos por personas solas, los encabezados por una mujer, o los de personas jóvenes. A ello contribuyen las dificultades de sus gobiernos para aumentar la oferta de empleo y la falta de una mayor de definición de la responsabilidad en la pro-

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Valoración de la incidencia de los cuatro factores en el tratamiento de los pobres capaces en elescenario postindustrial

visión del cuidado entre familia y Estado. Con la finalidad de dar respuesta a la nueva situación, estos países, a partir de los ochenta, complementaron sus sistemas con prestaciones de garantía de ingresos de carácter asistencial destinadas a diferentes categorías de la población que quedaban al margen de la protección (mayores, discapacitados, desempleados). En relación con estas prestaciones, sí se ha generado cierto debate, no tanto por la cuestión de la dependencia de los pobres capaces, sino por las dificultades de inserción laboral de los colectivos asistidos y la eficacia de los recursos destinados a ellos. De esta forma la vinculación de mecanismos de empleo a la asistencia ha sido diseñada con el fin de favorecer la inserción duradera y eficaz de los asistidos (Gough, Bradshaw et al., 1997). Los países del sur de Europa (Grecia, Italia, Portugal y España) cuentan con las tasas más altas de población en situación de pobreza (superiores al 190/0). Sin embargo, la fuerte dependencia familiar que favorece la redistribución, tanto de ingresos como de la provisión del cuidado, ha amortiguado la amenaza que podría haber constituido el aumento del desempleo. La existencia de este «colchón» familiar, la inhibición de las instituciones públicas en el desarrollo del nivel asistencial y una concepción social del desempleo y la pobreza como cuestiones estructurales, se constituyen en factores claves que han favorecido que la cuestión de los pobres capaces no constituya objeto de controversia. Únicamente en los últimos años, coincidiendo con un amplio desarrollo económico y una fuerte extensión de la precariedad laboral, se ha suscitado cierto debate en torno a la dependencia de los subsidios por desempleo que ha llevado, a las fuerzas políticas conservadoras, a introducir ciertos recortes y condicionamientos laborales a su percepción. Por último, los países socialdemócratas como Dinamarca, Finlandia o Suecia han logrado minimizar los efectos de las transformaciones postindustriales consiguiendo una alto grado de flexibilidad económica pero manteniendo, e incluso ampliando la capacidad protectora del Estado de bienestar. Gracias a la creación de empleo público de calidad, a la eficacia de las prestaciones sociales de carácter universal y a la extensión de políticas de activación han conseguido mantener las tasas más bajas de pobreza y evitar el desarrollo de la precariedad laboral. Debido a la alta cobertura de las prestaciones por desempleo, el nivel asistencial queda reducido a un limitado colectivo de personas cuya asistencia no plantea cuestionamientos sociales ya que no alteran la motivación al trabajo queda asegurada por los elevados salarios. En estos países el debate en torno a la dependencia de las prestaciones apenas se ha desarrollado aunque, sí se ha manifestado cierta preocupación por la dificultad de favorecer la inserción laboral de los colectivos más alejados del empleo. A pesar de las importantes diferencias existentes entre los países europeos, en su conjunto muestran una actitud hacia el tratamiento de los pobres capaces claramente diferenciada a la de Estados Unidos. Como puede apreciarse en el siguiente cuadro, en Estados Unidos la extensión de la precariedad, una concepción individualista de la pobreza y el carácter residual de su sistema de bienestar, han favorecido el cuestionamiento de las prestaciones asistenciales y

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la introducción de mecanismos de empleo destinados a favorecer la salida de la asistencia. En Europa, la trayectoria de protección de los Estados de bienestar y una concepción de la exclusión que la entiende como un fenómeno de responsabilidad social han llevado a los Estados a intentar dar cabida a las nuevas situaciones a través de prestaciones asistenciales más o menos eficaces y a utilizar mecanismos de activación con el fin de mejorar el grado de empleabilidad de las personas que se encuentran en la asistencia.

TABLA 11. Incidencia de los cuatro factores explicativos de la configuración de la asistencia en Europa y EEUU.

Podemos adelantar a partir de este análisis que la utilización de políticas de activación va a servir a dos objetivos distintos y por ello se manifiesta en dos modelos de activación diferenciados. Tal y como viene sucediendo en la historia de la asistencia moderna la utilización de fórmulas que vinculan trabajo y asistencia sirve a dos posturas contrapuestas que representan las dos caras del debate suscitado por el tratamiento de los pobres capaces: la piedad o la horca.

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Las estrategias que tienen como objetivo favorecer la inserción laboral de los desempleados han sido denominadas con el término políticas de activación, no obstante, la fuerte heterogeneidad existente en relación con sus objetivos, destinatarios, forma y resultados cuestionan incluso la conveniencia de utilizar un único término para denominarlas (Barbier, 2001 b). El término políticas de activación surgió en los países nórdicos, en los años cincuenta para designar determinadas políticas públicas relacionadas con el mercado laboral que tenían como objetivo facilitar la creación de puestos de trabajo. Más adelante, la introducción de contraprestaciones de carácter laboral al cobro de las prestaciones asistenciales en Estados Unidos en los años ochenta y noventa, en el contexto de la reforma llevada a cabo bajo el lema from we/fare to workfare provocó la extensión del término workfare no sólo en el ámbito anglosajón y en algunas instituciones internacionales como la OCDE o el Banco Mundial, sino también en Europa. Sin embargo, la extensión de este término conlleva cierto riesgo, ya que, en opinión de Barbier (2001 b) debido a que bajo el término workfare se están incluyendo prácticas tan distintas como las derivadas de la lógica punitiva introducida por la asistencia social americana, las prácticas de lucha contra la exclusión de orientación solidaria en Francia, o las políticas de activación de corte universalista en los países socialdemócratas. De hecho, la utilización del término anglosajón, wo rkfa re, implica connotaciones epistemológicas derivadas de la realidad de políticas aplicadas en el ámbito anglosajón que no tienen por qué ser trasladables directamente a la realidad de los países europeos. De la misma forma, hay términos que describen realidades nacionales que no tienen traducción al inglés y por ello no forman parte del debate internacional, como sucede con el término francés insertion. Por todo ello consideramos conveniente comenzar este análisis por la descripción del significado de los diferentes términos: políticas activas de mercado laboral, workfare, inserción y activación.

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8.1. POLÍTICAS ACTIVAS DEL MERCADO LABORAL El término políticas activas de mercado laboral comienza a utilizarse en Suecia en los años cincuenta en el ámbito de la concertación social haciendo referencia a aquellas políticas macroeconómicas de carácter público que favorecieron el acceso al empleo de los trabajadores. Estas políticas formaban parte de las reivindicaciones sindicales que demandaban al gobierno la consecución del pleno empleo como única solución posible al aumento del desempleo. Es preciso destacar los tres aspectos claves del término original a tener en cuenta en el análisis comparativo. En primer lugar designa políticas de índole macroeconómico, trascendiendo por tanto el ámbito de la protección social. En segundo lugar, el concepto implica una responsabilidad de la sociedad con sus ciudadanos, por tanto, no hace referencia únicamente a acciones de responsabilidad individual. Por último, este tipo de políticas estaban orientadas a toda la ciudadanía y no sólo a los colectivos más desfavorecidos; ni siquiera únicamente a los desempleados, sino que abarcaba acciones de formación y reciclaje para el conjunto de la población activa. Más adelante, instituciones de ámbito internacional como la ONU, la OCDE, el Banco Internacional y más tarde la Unión Europea, adoptaron el concepto sueco para designar una serie de políticas destinadas a favorecer la inserción laboral de los desempleados. El término Políticas Activas de Mercado Laboral, comienza a ser utilizado por la OCDE de forma oficial en 1964, aunque adquiere su máximo protagonismo a partir de los años ochenta. En este momento de gran preocupación por el desempleo de carácter estructural, la organización internacional recomienda a los Estados la puesta en marcha de medidas destinadas a mejorar el nivel de cualificación de los desempleados con el fin de que éstos puedan adaptarse a las necesidades del nuevo escenario competitivo. Sin embargo, esta utilización del término conlleva ya implicaciones ideológicas de cierta influencia neoliberal. Ya que la OCDE propone a los Estados reemplazar las políticas de protección económica (que pasan a ser designadas como pasivas) por medidas diseñadas para estimular la vuelta al empleo de los desempleados (activas) (OECD, 1988). Esta diferenciación que fue pronto aceptada en la literatura internacional, asume ciertos juicios de valor ya que entiende que las medidas activas son las positivas para la economía y la sociedad en su conjunto, mientras que las pasivas, no sólo desincentivan la inserción laboral sino que además frenan la creación de empleo ya por no permitir la flexibilidad necesaria en el nuevo contexto económico (Wright, Kopac et aL, 2003). Esta clasificación activa/pasiva tuvo un importante calado en la Unión Europea. En 1993 el Libro Verde sobre Política Social Europea defendía la necesidad de sustituir el apoyo «pasivo» por una creciente implicación «activa» de los sujetos vinculados a la protección social. Es a partir de este momento, las políticas de activación, sobre todo las de carácter formativo, se sitúan en el centro de la política social europea. De hecho, a partir de la cumbre de Luxemburgo en 1997, el principal objetivo que se plantea es el de combatir el desempleo con políticas coordinadas desde todos los países miembros. Precisamente de esta cumbre nace

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el compromiso de elaborar Planes Nacionales de Acción para el Empleo que incluyen cuatro líneas básica de acción: (a) la mejora en el acceso al mercado laboral, (b) el estímulo del impulso empresarial, (c) el aumento de la capacidad de adaptación de empresas y trabajadores y (d) el fomento de la igualdad de oportunidades. La primera de ellas está destinada al desarrollo de medidas de activación orientadas a mejorar la formación de jóvenes y trabajadores sin cualificación que se encuentran al margen del mercado y la última, a favorecer el acceso al mercado laboral de mujeres y colectivos con discapacidad (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004). Como novedad surge un creciente compromiso de las políticas de empleo por favorecer la integración laboral de los colectivos al margen del empleo en coordinación con las políticas sociales. No obstante, a pesar de esta voluntad teórica el espacio de la política social comunitaria no comienza a ser definido hasta el tratado de Niza, en el año 2000, en el que se establece el compromiso de elaboración de Planes Nacionales de Inclusión Social con el objetivo de emprender acciones simultáneas en la lucha contra la exclusión social. Nuevamente en la mayoría de los planes de inclusión se ve reflejada esta nueva filosofía que diferencia activación de protección pasiva. La activación consiste en pasar de la ayuda financiera pasiva a una ayuda activa que permita a sus beneficiarios alcanzar un cierto nivel de autonomía». «Aunque ningún Estado miembro aboga por una reducción de los niveles de asistencia social como medida global para incitar a la personas a trabajar, sí se observa un gran interés por reducir la dependencia de larga duración siempre que sea posible y promover la activación de los beneficiarios de la ayuda social para que ésta sea un trampolín hacia el empleo (Europeo, 2001: pág. 35-36).

Sin embargo, y a pesar de este esfuerzo por coordinar las acciones de lucha contra la exclusión, por el momento, el espacio social europeo se ha limitado al establecimiento de marcos de entendimiento común acerca de la medición de la exclusión social. Mientras, las competencias en materia de protección social siguen estando fuertemente enraizadas en el ámbito de los Estados y por ello sujetas a fuertes diferenciaciones entre sí. Como puede apreciarse, esta nueva concepción del término Políticas activas de mercado laboral, utilizada por la Unión Europea en los Planes de Empleo e Inclusión, dista bastante del término original sueco, ya que frente a las políticas de índole macroeconómico, se proponen programas de menor alcance orientados únicamente a población desempleada o asistida. Y frente a la idea de responsabilidad social pública, se pone el énfasis en la necesidad de mejorar las capacidades individuales de las personas que se encuentran al margen del mercado laboral (mejora de la empleabilidad). Ello implica cierta culpabilización al individuo de su situación de desempleo o pobreza. Por último se reduce la activación a acciones orientadas al individuo dejando de lado otras políticas de índole macroeconómico que pueden contribuir al aumento de oportunidades de acceso al ernpleo. De esta forma, mediante las políticas de activación de los planes de inclusión y empleo, se hace referencia principalmente a la puesta en marcha de programas de formación destinados a jóvenes, desempleados de larga dura-

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ción y trabajadores sin cualificación «cuya eficacia frente al problema del paro es más que dudosa» (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004: pág. 35).

8.2. WORKFARE En los años ochenta en EEUU se suscitó un fuerte debate en torno a las prestaciones asistenciales destinadas a las familias sin ingresos. Desde los sectores conservadores se criticaba la «ineficacia» de estas prestaciones y sus efectos en la generación de una infraclase dependiente. En este contexto, se parte de la idea sueca de activación, situando la vuelta al empleo en el centro de las políticas de asistencia. De esta forma surge el concepto workfare que que en EEUU designa las políticas orientadas a acabar con la dependencia de la asistencia social a través de favorecer el acceso al empleo de los perceptores de la asistencia social. El concepto del workfare norteamericano incluye tres factores claves (l.eedemel y Trickey, 2000). En primer lugar, el espacio del workfare americano se identifica con el nivel más bajo de prestaciones (nivel asistencial); por tanto, los destinatarios de estos programas son únicamente las familias en situación de pobreza y no el conjunto de desempleados en general ni mucho menos el resto de la población activa. En segundo lugar, el workfare hace referencia únicamente a la responsabilidad individual en la inserción laboral. Por último, el workfare tiene un fuerte contenido de obligatoriedad. La no realización de las acciones de inserción por parte de los perceptores conlleva consecuencias negativas o sanciones. Por el contrario los avances en el proceso de inserción son premiados mediante incentivos o premios. Estos sistemas de premio-castigo que caracterizan el workfare americano han sido designados a menudo en la literatura internacional mediante la expresión popular carrots/sticks (palos-zanahorias). Esta lógica correspondería a las visiones más utilitaristas e individualistas de la pobreza, confiando en que la decisión económico-racional es la que lleva al individuo a permanecer en la asistencia u optar al mercado, pero, en su defecto, es preciso cierta presión que le lleve a decidirse. Como vemos, el workfare se aleja aún más del significado original del termino sueco políticas de activación. Sin embargo, la amplia popularidad del término en EEUU y la influencia de este país en el resto de países anglosajones, así como en las instituciones internacionales ha llevado a la extensión del mismo. Incluso la expresión from welfare to workfare ha sido utilizada, para describir el fenómeno de transformación de las políticas sociales hacia la creciente vinculación con mecanismos de empleo. A pesar de ello, el abismo existente entre la realidad de estas transformaciones en EEUU y los países europeos, incluido el Reino Unido, no hace recomendable la utilización de este término más allá del ámbito de EEUU.

8.3. INSERTION SOCIALE El término francés insertion designa por lo menos tres dimensiones diferenciadas.

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En primer lugar designa una práctica profesional (de trabajadores sociales y educadores). En los años setenta, fruto de la crisis de empleo surgieron en Francia en el ámbito de las asociaciones, nueva formas de intervención social orientadas a favorecer la participación social de jóvenes en situación de desempleo. El término inserción designaba las fórmulas específicas de educación social desarrolladas por educadores de calle con aquellos jóvenes que habían abandonado los estudios y se encontraban en desempleo. Progresivamente estas iniciativas fueron complementándose con servicios de acogida, centros y talleres de formación profesional orientados a jóvenes y también a personas con discapacidad. Con los años éstas prácticas fueron trasladándose a otros sectores de población excluida. En segundo lugar él término denomina programas financiados y organizados desde diferentes niveles del ámbito público (municipal, departamental y nacional) como respuesta al fenómeno de la exclusión. Bajo el principio de solidaridad, el Estado francés pronto asumió estas prácticas profesionales como una obligación nacional de favorecer la cohesión social a través de potenciar la participación de los colectivos más desfavorecidos. En 1982 surgieron los primeros programas de inserción laboral del ámbito público orientados a la contratación de personas pertenecientes a colectivos desfavorecidos". El asentamiento político del término vino con la puesta en marcha en 1988 de la renta mínima de inserción (Revenu Minimum d'lnsertion). Fue en aquel momento cuando el término adquirió una dimensión de derecho social y político asociado a la noción de ciudadanía Por último, el término también hace referencia a los procesos individuales seguidos por personas en situación de exclusión que incrementan su participación en la sociedad. La principal diferencia del término insertion con el original sueco políticas activas de mercado laboral es que, también en este caso, el primero hace referencia a programas de menor alcance orientados a colectivos en situación de exclusión. No obstante, si bien es cierto que la inserción puede ser considerada como una de las formas que toma la activación en Francia (Barbier, 2001 a) con los colectivos más desfavorecidos, no es la única, ya que ésta se incluye en un abanico más amplio de políticas activas de mercado laboral destinadas a población desempleada. Sin embargo, la distancia del término inserción con el workfare son también sustanciales. La inserción lejos de conllevar carácter de obligatoriedad es considerada como un derecho para los ciudadanos más desaventajados. A diferencia del workfare, no se refiere únicamente a la realización de acciones laborales, sino que incluye un abanico amplio de acciones encaminadas a favorecer la participación del individuo en la sociedad. El objetivo laboral tiene importancia en la medida que sirve para favorecer dicha participación. Por último, la responsabilidad de la inserción no reside únicamente en el individuo sino que es compartida por la sociedad que debe poner todos los medios para favorecer el desarrollo de los procesos de participación. 46

Bajo la fórmula:« Travaux d'utitité collective».

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Es preciso destacar que el término inserción fue importado, con significado similar, por España en los ochenta, en el contexto de debate e implantación de los programas de renta mínima autonómicos debido a que algunos de ellos se inspiraron en el programa francés (Madrid, Navarra, País Vasco). Debido a las diferencias existentes entre las realidades definidas por los términos, políticas activas de mercado laboral, workfare e insertion, no nos parece adecuada la utilización de ninguno de ellos para denominar lo que hasta ahora parece la única tendencia común: una creciente interrelación entre las políticas sociales y las de empleo. Por ello aceptamos la propuesta de Barbier de utilizar un término de carácter genérico como el de activación que nos permita la comparación internacional dando cabida a las distintas manifestaciones nacionales de dicho fenómeno. « Hay activación cuando se introduce una vinculación explícita (a menudo reglamentaria) entre la protección social y las políticas de empleo y del mercado de trabajo» (Barbier, 2001a: pág. 131). Es por ello que a partir de ahora utilizaremos el término activación para designar todas aquellas políticas que tienen como objetivo favorecer la inserción laboral de las personas que se encuentran al margen del mercado. Teniendo en cuenta que bajo esta denominación pueden incluirse tanto políticas de índole macroeconómico como son la creación de empleo, hasta programas orientados a mejorar las capacidades de los individuos. El término activación abarca programas destinados a perceptores de prestaciones asistenciales, a desempleados en general e incluso, en algunos países, han sido orientadas también al conjunto de la población activa. Por último, activación hace referencia al ámbito laboral aunque en algunos países existen formas de activación que incluyen otros elementos de participación social a través de las relaciones sociales, la educación, el desarrollo personal o la vivienda. El término activación permite designar fenómenos tan dispares como el workfare americano, la inserción francesa o las políticas activas de mercado laboral propuestas por la OCDE. Además este término también nos permite referirnos también al concepto original sueco políticas activas de mercado laboral. Esta concepción únicamente ha persistido, en cierta medida, en las políticas de activación desarrolladas por los países socialdernócratas". Sin embargo, nos parece importante no perder de vista este concepto originario que hacía referencia a políticas de carácter macroeconómico y alcance universal impulsadas desde el sector público.

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Cercana a la significación del término Activering, en Dinamarca.

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En la concepción original sueca de la activación no se contemplaba la participación de aquellos colectivos más alejados del mercado laboral. Por el contrario, estaban pensadas para conseguir que aquellos que ya estaban en mercado, o se encontraban temporalmente en desempleo, pudieran adaptarse de forma ágil a las nuevas necesidades de las transformaciones del mercado. Posteriormente, la extensión de las políticas de activación en Europa en los ochenta vino de la mano de su orientación a colectivos que habían sido especialmente afectados por la crisis de empleo. En el caso de los desempleados de larga duración, se valoró que la activación era la mejor fórmula de acortar la distancia existente entre su nivel de cualificación y los requerimientos del mercado laboral. En el caso de los jóvenes desempleados se detectó la idoneidad de la activación como estrategia preventiva para evitar que estos fueran sujetos, tan tempranamente de la protección por desempleo. Sin embargo, en el desarrollo reciente de la activación, observamos una creciente vinculación de estas políticas con las prestaciones asistenciales destinadas a pobres capaces en situación de pobreza con el objetivo de favorecer su inserción laboral. Lredemel y Trickey (2000), a partir de la comparación de programas del nivel asistencial en siete países (Francia, Holanda, Noruega, Reino Unido, Dinamarca, Alemania y Estados Unidos), concluyen que se está produciendo en todos ellos un cambio consistente en la introducción de condicionamientos laborales al cobro de las prestaciones asistenciales: El requerimiento de que aquellos que son considerados como capaces para trabajar deban buscar y aceptar un trabajo en el mercado laboral normalizado es una parte inherente del nuevo contrato de los programas de asistencia social (l.eedernel y Trickey, 2000: pág. 1).

Si bien estamos de acuerdo con estos autores en el diagnóstico de las recientes transformaciones en los sistemas de asistencia, pensamos que estos

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cambios, lejos de constituir un «nuevo contrato», representan una manifestación más de la relación histórica entre asistencia y trabajo. De hecho, como ya adelantábamos ésta manifestación se reproduce en su doble vertiente, la de la piedad y la de la horca (Geremek, 1986). Es decir la que incorpora la activación con el fin de mejorar la asistencia a los pobres y la que lo hace bajo una finalidad disuasoria. En los países socialdemócratas ha dado lugar a una estrategia de adaptación de la activación a los colectivos asistidos, con el fin de mejorar su empleabilidad y favorecer su inserción en el mercado laboral. En este caso el trabajo en la activación se concibe en su vertiente rehabilitadora (a partir de ahora denominaremos esta estrategia como activación-welfare). Sin embargo, la activación en Estados Unidos surge directamente vinculada a los colectivos en la asistencia con el fin de acabar con su dependencia de las prestaciones. En este caso el trabajo también se utiliza con fines disuasorios (a partir de ahora denominaremos esta estrategia como activación-workfare). El resto de países europeos ocupa posiciones intermedias en el continuo existente entre ambos modelos opuestos de los que toman diversos rasgos. Trataremos de acercarnos a este continuo a través del establecimiento de tipologías de las estrategias de activación destinadas a pobres cepeces", en función de tres criterios clave que las diferencian: motivaciones políticas que llevan a impulsarlas, el alcance de la estrategias activadora en general y forma que adoptan.

9.1. TIPOS DE ESTRATEGIAS EN FUNCIÓN DE LAS MOTIVACIONES POLÍTICAS

¿Cuáles son los motivos que han llevado a los distintos Estados a introducir mecanismos de activación en el nivel asistencial? La respuesta más lógica sería pensar que, al igual que la activación fue contemplada como una respuesta eficaz frente al desempleo en general, también puede serlo para favorecer la inserción laboral de los colectivos más excluidos. Por este motivo, ante las transformaciones acaecidas en el contexto postindustrial y la extensión del riesgo de exclusión social, la mayoría de los países recurrirían a la puesta en marcha de políticas de activación destinadas a las personas capaces que se encuentran en la asistencia. Sin embargo, en la práctica, este objetivo de combatir la pobreza y la exclusión social tiene distintas manifestaciones altamente influenciadas por los cuatro factores que hemos analizado: contexto económico y social, concepción de la pobreza, características del mercado de trabajo y régimen de bienestar en el que se ubican. Las políticas destinadas a favorecer la vuelta al mercado laboral de las personas en la asistencia están siendo defendidas, tal y como hemos analizado, 48 Seguimos utilizando esta expresión en referencia a la población en edad activa en situación de pobreza porque las regulaciones actuales así lo consideran aunque el entrecomillado denote una valoración de la inadecuación del término por entender que muchas de estas situaciones no podrían ser calificadas en la práctica como «capaces para trabajar».

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desde un rango de ideologías muy amplio, debido a su congruencia con muchos objetivos derivados del nuevo contexto postindustrial. Por ello, son planteadas incluso simultáneamente con fines tan distintos como combatir la exclusión social o reducir el gasto en protección social. No obstante, aunque en general todos los países persiguen una reducción del gasto social, mientras que en EEUU este es un objetivo prioritario a conseguir de forma inmediata, en Europa se entiende que éste será un resultado a conseguir a largo plazo. De hecho en la práctica se asume que la introducción de estrategias de activación destinadas a los más desfavorecidos suponen un aumento del gasto social. En relación con ello, Torfing (1999) diferencia dos tipos de estrategias de activación: a) defensiva: aquella que recorta la intervención estatal en materia de pobreza reduciéndola a la protección de los colectivos más necesitados no capaces de trabajar. En estos países el objetivo de la activación es conseguir la vuelta al mercado laboral de todas aquellas personas capaces que se encuentran en la asistencia y de esta forma reducir el gasto social. Con esta finalidad, acabar con la dependencia de las prestaciones y luchar contra el fraude (distinguiendo a los capaces que se encuentra en la asistencia) se constituyen en cuestiones prioritarias para la activación. Esta estrategia se ajustaría al modelo activación-workfare. b) ofensiva: aquella que trata de combatir la exclusión y el desempleo a través de un aumento del gasto social destinado a la mejora de la situación de las personas en la asistencia y favorecer así su inserción laboral. En estos casos la estrategia de la activación ha supuesto una importante inversión pública en el diseño de oportunidades de empleo y programas destinados a la mejora de la empleabilidad, sin que esto suponga menoscabo del gasto destinado a la protección económica de las personas que se encuentran en la asistencia. Esta finalidad caracteriza la estrategia desarrollada por los países de tradición socialdemócrata denominada como modelo activación-welfare en los que, como hemos visto, el Estado juega un rol decisivo en la estrategia activadora como agente generador de empleo. A pesar de compartir una visión estructuralista que asume la responsabilidad pública del tratamiento de la pobreza, también dentro de los países europeos existen ciertas diferencias en cuanto a los objetivos planteados para la activación. l.eedemel y Trickey han establecido la siguiente clasificación en función de las motivaciones políticas: Integración social de la población excluida

• Francia

Dinamarca

Holanda Reino Unido

Alemania

Noruega

Disuadir la dependencia

EEUU

Elaborado a partir de (l.eedemel y Trickey, 2000).

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En el caso de Noruega la importancia del debate sobre la dependencia de las prestaciones ha llevado al desarrollo de estrategias de activación cercanas, en su motivación al modelo workfare. En posiciones intermedias entre ambos objetivos se encuentran Alemania, Reino Unido y Holanda. Y en el extremo opuesto, Francia y Dinamarca que representan las concepciones políticas más fuertemente orientadas a favorecer la integración de la población excluida. Sin embargo, en el caso francés este grado de motivación política no ha sido suficiente para garantizar un desarrollo de las estrategias de activación destinadas a población excluida tan extensivo como en Dinamarca. El motivo de esta diferencia lo encontramos en la tradición universalista de la protección social danesa y una mayor apuesta por las políticas de activación destinadas al conjunto de población activa.

9.2. TIPOS DE ESTRATEGIAS EN FUNCIÓN DE SU ALCANCE Un factor clave que incide en la relación asistencia-activación es el nivel de desarrollo de la estrategia de activación general. A mayor desarrollo de la estrategia activadora, mayores son los recursos, la calidad y la legitimidad social de los programas destinados a población en la asistencia. Recordemos que la inversión en políticas activas estaba estrechamente relacionada con el régimen de protección de desempleo establecido en cada escenario de bienestar. En este sentido, los países con regímenes de protección por desempleo universalistas, en términos de Gallie y Paugam (2000), tales como Dinamarca y Suecia, que cuentan con un alto nivel de cobertura y retribución de las prestaciones por desempleo, son también aquellos que han favorecido una estrategia de activación más universalista. Estos países, en un principio, orientaban la activación a la población activa en general (empleados y desempleados) pero a partir de los años ochenta centraron su esfuerzo en amplios colectivos de desempleados: jóvenes, desempleados de larga duración y desempleados mayores de cincuenta años. En la actualidad estos países son los que más porcentaje de su Producto Interior Bruto destinan a políticas activas (según datos de la OCDE, en 1998 Suecia 1,840/0, Holanda, 1,800/0, Dinamarca 1,770/0). En ellos no existe un límite diferenciado entre los programas destintados al conjunto de la población y los destinados únicamente a la población en la asistencia. De hecho, aunque existen programas específicamente diseñados para población en la asistencia, es frecuente que estos colectivos participen también de forma normalizada en los programas generales de activación (Rosdhal y Weise, 2000). Entendemos que esto imprime un carácter normalizador e integrador claramente positivo para la población en la asistencia. Entre los países en los que se ha producido una inversión intermedia en políticas activas (entre el1 % y el1 ,50/0 del PIB) se encuentran Bélgica, Francia y Alemania, países en los que la protección por desempleo, aunque amplia, se encuentra orientada al nivel contributivo (regímenes de protección por desempleo centrados en el empleo en términos de Gallie y Paugam). En ellos se observa una

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Estrategias de activación destinadas al colectivo de pobrescapaces en la asistencia

delimitación mayor entre los programas dirigidos a población desempleada y aquellos destinados a población pobre en programas de ingresos mínimos. En Francia, por ejemplo, las políticas de inserción destinadas a la población en la asistencia social constituyen uno de los principales bloques de la activación, claramente diferenciado del otro gran bloque constituido por las políticas de activación orientadas a los jóvenes. No obstante, existen mecanismos establecidos que permiten a los colectivos en la asistencia participar en el resto de programas en fases superiores de su proceso de inserción. En los países del sur de Europa la escasa cobertura de la protección por desempleo (regímenes sub-protectores de empleo, según Gallie y Paugam) coincide con un escaso desarrollo de las políticas de activación (el porcentaje del PIS destinado a políticas activas se limita a un 0,81 % en España, 0,80 en Portugal y 1,1 % en Italia). En estos países existe un profundo distanciamiento entre los programas de activación destinados a desempleados en general y aquellos vinculados a programas de ingresos mínimos. Y además parece detectarse una importante dificultad de los perceptores del nivel asistencial para acceder a los programas de activación destinados a desempleados en general (Navarra, 1999b), (Darmon, 2002). Por último, es en los países anqlosaiones" donde se ha producido un menor desarrollo de las políticas de activación (el porcentaje del PIS destinado a políticas activas en el Reino Unido sólo alcanza un 0,370/0 del PIS yen Estados Unidos es inferior a O, 17 % del PIS). En estos países la activación surge únicamente orientada a población en la asistencia social. Sin embargo, mientras que en el Reino Unido el nivel asistencial abarca a grupos de población amplios tales como jóvenes, desempleados de larga duración y madres solteras, en EEUU la población en la asistencia se reduce a un colectivo reducido constituido en su mayoría por madres solas con hijos dependientes pertenecientes a la minoría afro-americana. Sin duda, el mayor desarrollo de las políticas de activación va acompañado de un mayor apoyo social por parte de la población en general que legitima la inversión económica en políticas que mejoran las posibilidades de empleabilidad de las personas en desempleo, o de los jóvenes sin trabajo. « Los programas para débiles, acaban siendo débiles» (Korpi y Palme, 1998).

9.3. TIPOS DE ESTRATEGIAS EN FUNCIÓN DE LA FORMA QUE ADOPTA LA ACTIVACIÓN La forma que adopta la estrategia de activación orientada a los pobres capaces es quizás una fiel manifestación de las motivaciones explícitas e implícitas que llevan a poner en marcha dichas políticas. De hecho, la configuración que 49 Irlanda se aleja del patrón del resto de países anglosajones al presentar un elevado gasto en políticas activas. Este hecho es el resultado, como mencionábamos anteriormente por el impacto de los fondos estructurales que ha destinado la Unión Europea a los países europeos menos desarrollados y que en el caso Irlandés han sido invertidos en este tipo de políticas.

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adoptan los diversos mecanismos orientados al empleo está estrechamente ligada a la concepción de la pobreza, al régimen de protección por desempleo y a la calidad del empleo de baja cualificación existente en cada contexto. Aunque en principio cualquier estrategia de activación" este destinada a favorecer la integración laboral de aquellas personas que se encuentran al margen del mercado, en algunos sitios se ha priorizado la inserción inmediata en cualquier puesto de trabajo. Esta estrategia es denominada por Leedernel y Triekey (2000) con la expresión «el acceso al trabajo es lo primero» (work iirst). Mientras que en otros lugares se han adoptado estrategias de integración a largo plazo que tienen como fin una mejora de las posibilidades de empleabilidad de la fuerza laboral a través de mecanismos de formación y orientación para el empleo. Esta estrategia es denominada por l.eedemel y Trickey como «orientada a la mejora de los recursos humanos». El modelo worktare está orientado a acabar con la dependencia y para ello debe garantizar que el empleo normalizado reemplace cuanto antes a la asistencia. Este modelo aparece influenciado por una visión individualista de la pobreza que asume que la responsabilidad para incorporarse al empleo es fruto de una decisión individual racional basada en el cálculo económico; aunque también se contempla que pueda ser precisa cierta presión para asegurar la opción por el trabajo. Además, ésta concepción lleva implícita la idea de que todas las personas capaces, son empleables. Estos tres factores han propiciado la utilización de diversos mecanismos ya tradicionales en la relación asistencia-trabajo: - Mecanismos destinados a disuadir la entrada en la asistencia mediante la oferta de trabajo en el momento de la solicitud (work-test, workhouse test). Para ello se utilizan dispositivos de orientación para el empleo o agencias de colocación que hacen de intermediarias con empleadores privados poniéndoles a su disposición a las personas en el momento en que éstas solicitan la prestación asistencial o en las primeras fases de percepción de la misma. - Mecanismos destinados a hacer la estancia en la asistencia menos deseable que el empleo normalizado. Son sistemas de premio-castigo relacionados con el acceso al empleo normalizado. En ellos el premio se consigue mediante fórmulas estímulos económicos mediante los cuales se complementan los ingresos por trabajo hasta llegar a un mínimo establecido (Mercader, 2003). De tal forma que el empleo se convierta en una opción económicamente más deseable que la asistencia. El castigo se materializa en determinadas fórmulas de contraprestación; en la reducción de las cuantías de las prestaciones asistenciales; la limitación de la estancia en la asistencia; el aumento de la presión para la búsqueda de empleo y la salida de la asistencia. - Mecanismos destinados a diferenciar los pobres capaces de los no capaces. Mediante entrevistas periódicas y dispositivos de investigación del fraude. 50

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Puede verse una descripción en detalle de diversos mecanismos de activación en el Anexo 1.

¡ I

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Estos mecanismos responden en mayor medida a la realidad de la estrategia de buena parte (no todos) de los Estados de EEUU. En Noruega también han sido implantados sistemas de premio-castigo y mecanismos de investigación del fraude (l.esdernel y Trickey, 2000). Sin embargo, algunos de los dispositivos de este modelo, tales como los estímulos al empleo, también han sido adoptados en otros países europeos, incluso en Dinamarca. En Francia, por ejemplo, en los últimos años se han puesto en marcha incentivos fiscales destinados a trabajadores de bajos ingresos, mecanismos sancionadores a los perceptores de prestaciones y condicionamientos al cobro de las prestaciones mínimas (Barbier, 2001 a). Por otro lado, el modelo de activación-we/fare está orientado a favorecer la mejora de la situación de empleabilidad de las personas que se encuentran en la asistencia. Una concepción más estructuralista de la pobreza ha dado lugar a políticas orientadas a largo plazo y adaptadas a las posibilidades del mercado de trabajo y el grado de empleabilidad del individuo. Durante los períodos de activación, que se caracterizan por su larga duración, el Estado garantiza prestaciones de sustitución, que recordemos, permiten llevar un nivel de vida «muy digno» al margen del mercado laboral (Behrendt, 2000). En este modelo, la calidad del empleo asegura su mayor atractivo respecto a la opción de la asistencia, por ello no se dedica gran esfuerzo a la finalidad disuasoria ni a la detección del fraude. Los recursos desarrollados en los países que responden al modelo activación-we/fare incluyen la creación de oportunidades de empleo en el ámbito público, el diseño de recursos formativos y dispositivos de orientación laboral personalizados y determinados programas de contenido social para los colectivos en situaciones más graves de exclusión. A este modelo corresponde más fielmente la realidad danesa. Aunque encontramos también estrategias que responden a este modelo en Holanda y en menor medida en Alemania o Francia (l.secemel y Trickey, 2000).

9.4. Dos

MODELOS DE ACTIVACIÓN CONTRAPUESTOS, ACTIVACIÓN- 'NORKFAREVS. ACTIVACIÓN-'NELFARE

Estos tres criterios nos permiten clasificar las estrategias de activación en función de los dos modelos opuestos. El workfare de EEUU representa uno de los polos, caracterizado por una motivación «defensiva» que busca la reducción de la protección asistencial; por ello son estrategias «únicamente orientadas a población asistida» que se articulan a través de mecanismos que buscan «la inserción laboral inmediata». De la misma forma, existe consenso en situar a Dinamarca como exponente del modelo opuesto, cuya finalidad es dar una respuesta «ofensiva» a la pobreza mediante la ampliación del Estado de bienestar invirtiendo en estrategias orientadas a favorecer la inserción laboral de la «población activa en general» mediante dispositivos que «buscan la mejora de los recursos humanos».

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TABLA 12. Clasificación delas estrategias de activación destinadas a perceptores de programas de ingresos mínimos

Este modelo planteado en torno a los dos polos opuestos, si bien resulta de utilidad a la hora de mostrar cuales son las tendencias que pueden definir las políticas de activación, es cierto que pierde fuerza a la hora de explicar posiciones intermedias. Por ejemplo, en relación con el caso británico, Barbier (2001 b) considera que existen diversos rasgos que lo acercan al modelo workfare en cuanto a las motivaciones políticas y alcance de la activación, únicamente dirigida a la población asistida. No obstante, Lredemel y Trickey (2000) valoran que el tipo de recursos desarrollados responden a una estrategia orientada a la mejora de los recursos humanos y que, a pesar de reducirse al nivel asistencial, éste abarca a un amplio sector de población y por ello lo sitúa más cercano al modelo activación-welfare. También el caso francés es contemplado como un híbrido en el que la motivación política de lucha contra la pobreza es alta; sin embargo, el escaso desarrollo de las políticas activas de mercado laboral y los escasos recursos del nivel asistencial han evitado un desarrollo más cercano a la activación-welfare (Barbier, 2001 b). Por ello si bien el modelo basado en los dos polos opuestos nos ha resultado útil para construir un marco de referencia para el análisis de las políticas de activación, insistimos, a pesar de todo, en que resulta insuficiente para entender la complejidad y evolución actual del fenómeno en las distintas realidades nacionales y, sobre todo, para valorar su eficacia. En última instancia lo que verdaderamente nos permitirá evaluar las diferencias entre las políticas emprendidas en cada país es su eficacia en relación con la inserción laboral de los pobres capaces y, en definitiva, en la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

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Estrategias de activación destinadas al colectivo de pobres capaces en la asistencia

La verdadera cuestión es dilucidar si el paso de políticas pasivas a políticas activas constituye realmente una mejora en el tratamiento de los pobres capaces (opción piadosa) o si de lo que hablamos es de la sustitución de mecanismos de protección social por programas de activación con fines disuasorios (opción disuasoria o de castigo). Es decir la activación en la asistencia ¿mejora la situación de los pobres capaces al proporcionarles oportunidades de acceso al empleo? o, por el contrario ¿son medidas que sustituyen dispositivos de bienestar pre-existentes, deteriorando la protección de los colectivos más vulnerables y recortando sus derechos sociales? Podemos aventurar que la respuesta a estos cuestionamientos no va a ser generalizada sino que aparecerá vinculada a las distintas configuraciones de las estrategias de activación en torno a los dos modelos planteados, estrategia activación-workfare versus estrategia activación-we/fare. Con este objetivo consideramos preciso descender, por lo menos, al ámbito nacional para valorar las distintas configuraciones de la estrategia de activación relacionadas con el nivel de asistencia a pobres capaces, tomando como referencia cuatro países que consideramos clave en nuestro análisis. Por un lado los dos que hasta ahora se nos muestran como representantes de los modelos contrapuestos en la activación: EEUU y Dinamarca; y, por otro, Reino Unido y Francia, porque han desarrollado estrategias de activación que se sitúan en puntos intermedios de ambos modelos y porque sin duda, son países que han ejercido una importante influencia en la configuración de los programas de ingresos mínimos destinados a pobres capaces en nuestro país.

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10. LA AÍ UNI

:IÓN N CUATRO TACOS UNI , REINO INA CA Y RANCIA

VLA.I:

10.1. ESTADOS UNIDOS: FROM WELFARE

ro

WORKFARE En el análisis del workfare americano es preciso partir del hecho de que, en este país, no se ha configurado un Estado de bienestar tal y como es concebido en Europa. Prueba de ello es la inexistencia de un sistema de protección social público frente a la enfermedad, la jubilación o el desempleo. En el ámbito público únicamente se ha desarrollado una red asistencial destinada a los colectivos más desfavorecidos que no pueden garantizarse sus propios medios de subsistencia. Esta red asistencial se compone de un abanico de prestaciones económicas de baja cuantía basadas en la comprobación de medios y destinadas a categorías específicas de población. Estas quedan definidas en función de sus circunstancias familiares, su edad o su situación de discapacidad (Gough, Bradshaw et al., 1997). En este sistema encontramos las siguientes prestaciones: - Supplementary Security lncome" destinado a personas mayores, discapacitados o invidentes en situación de pobreza. - Aids for Families with Oependent Ctúidrerv" destinadas a familias en situación de pobreza con hijos menores de edad. En 1996 son sustituidas por la Temporary Aid for Needy Femñies" que introducen una clara limitación temporal. - Mediceid" y Foodsternps" destinados a las familias perceptoras de las ayudas para familias con hijos menores de edad. 51 52 53 54 55

Ingreso Suplementario de Seguridad. Ayudas para familias pobres con hijos dependientes. Ayuda temporal para familias necesitadas. Ayuda médica para familias de bajos. Bonos de comida gratuita.

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- A partir de la reforma de 1996 también encontramos una fórmula de impuesto negativo que complementa los ingresos de los trabajadores de bajos ingresos con hijos dependientes, el The Earned Income Tax Ctedit". Como puede observarse no existe en el ámbito nacional una prestación asistencial de carácter general destinada a personas en situación de pobreza únicamente en algunos Estados se ha desarrollado una prestación económica, denominada General Assistence" y destinada a aquellas personas necesitadas que no acceden ninguna de las prestaciones antes descritas. En este país la ausencia de un Estado benefactor convive con una percepción social individualista de la pobreza entendida como problemática del ámbito privado que debe ser superada mediante la responsabilidad y el esfuerzo personal. Es desde esta perspectiva, desde donde debemos abordar el fenómeno del workfare americano ya que las escasas ayudas asistenciales puestas en marcha han sido siempre objeto de fuertes críticas desde las fuerzas políticas conservadoras y amplios sectores de la población norteamericana. Workfare como herramienta frente al problema de la dependencia La derecha conservadora americana fue forjando, a lo largo de los setenta, un fuerte discurso crítico en contra de las prestaciones asistenciales por su ineficacia y por desincentivar el acceso al empleo de sus perceptores. Como mencionábamos anteriormente, Charles Murray fue uno de los principales exponentes del conservadurismo americano que estableció una correlación directa entre en el desarrollo de las "ayudas a familias pobres con hijos dependientes" y el crecimiento de la tasa de pobreza en Estados Unidos (Murray, 1980). Por ello el eje de su propuesta se basa en la eliminación de estas ayudas y su sustitución por fórmulas de estímulos al empleo. De esta forma, el workfare era esgrimido como herramienta capaz de acabar con la dependencia y frenar el crecimiento de la infraclase americana. Los argumentos conservadores, a pesar de su escasa fiabilidad empírica, tuvieron un fuerte eco en la sociedad norteamericana, por lo que el workfare pronto se convirtió en una propuesta práctica sustentada con una amplio apoyo social. Fue precisamente en este contexto, cuando surgieron los primeros programas experimentales de empleo comunitario". Orientados a los perceptores del programa de ayudas a familias con hijos dependientes, estas iniciativas fueron muy bien acogidas por la opinión pública. Con el fin de potenciar este tipo de experiencias, en 1981, el Congreso aprobó una Ley59 que autorizaba a los Estados a introducir condicionamientos laborales a la percepción de las ayudas a familias pobres. Poco después, en 1988, bajo mandato de Reagan, se aprobó una nueva 56 Impuesto sobre los ingresos por trabajo 57 Asistencia General. 58 Empleo comunitario (community job), hace referencia a puestos de empleo público orientado a tareas de finalidad social (mantenimiento de espacios públicos, acción social, cuidado del medioambiente). También aparece denominado como Public Service Employment. 59 Omnibus Budget Reconciliation Act.

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La activación en cuatro países: Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca y Francia

ley 60 que potenciaba la vinculación de la asistencia social con el empleo a través de la puesta en marcha de un programa de promoción de oportunidades laborales y formativas. Mediante este programa se aumentaba la capacidad de los Estados de imponer acciones laborales a la población asistida y se establecía la necesidad de que, desde cada Estado, se firmaran acuerdos de empleabilidad con los perceptores, en los que se establecieran las obligaciones laborales de los mismos, así como los recursos que desde las agencias se iban a destinar para la ejecución de dichos acuerdos. A pesar del surgimiento de este nuevo marco legal favorable, la ausencia de financiación complementaria hizo que estas iniciativas únicamente fueran llevadas a cabo por algunos Estados capaces de costear una organización de recursos más compleja que la establecida hasta entonces para la distribución de la asistencia económica. Aunque sólo se trataba de programas a pequeña escala, las evaluaciones altamente positivas de las primeras experiencias de workfare ayudaron a aumentar su popularidad. También estas evaluaciones marcaron el peculiar desarrollo del workfare en EEUU al valorar de forma más positiva la eficacia de las estrategias orientadas a la incorporación inmediata en el mercado laboral (work ñrst; frente a las experiencias formativas orientadas a mejorar la empleabilidad de los usuarios. Existía una percepción, ampliamente compartida, de que la inactividad tenía efectos negativos en los hábitos y en la disposición personal para el trabajo y de ello se derivaba la preferencia por los recursos que favorecían el acceso inmediato al empleo: orientación al empleo, empleo subvencionado, empleo comunitarios o estímulos al empleo (Wiseman, 2000).

La reforma de 1996, from welfare to workfare Como respuesta a la fuerte demanda social y política precedente, Clinton decidió emprender una drástica reforma del sistema asistencial americano que cristalizó en la aprobación de Personal Responsability and Work Opportunity Reconcilation Act 61 en 1996. El objetivo principal de la reforma fue favorecer la salida de las familias más pobres de la asistencia al empleo; para lo cual la ley establecía dos líneas de acción prioritarias a) la introducción de condicionamientos laborales y límites temporales al cobro de prestaciones asistenciales mediante la transformación de las tan criticadas Ayudas estatales para familias con hijos dependientes en Asistencia temporal para familias necesitadas b) puesta en marcha de un sistema de incentivos al empleo basado en fórmulas de desgravación fiscal. De entre ellos, la opción más desarrollada ha sido una desgravación fiscal orientada a los trabajadores con ingresos más bajos" que actúa como un impuesto negativo al permitir al trabajador reembolsarse una cantidad mayor de lo que le correspondería pagar a hacienda, hasta alcanzar un sueldo mínimo determinado. Además de ésta, se ponen en marcha otras desgravaciones fisca60 61 62

Fammily Support Act. Ley de Responsabilidad Personal y Oportunidades laborales. Earned Income Tax.

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les específicas orientadas a situaciones diversas como son: hogares monoparentales con problemas de acceso a una vivienda, o los hogares monoparentales con dificultades para el cuidado de los niños. Precisamente el objetivo principal de esta ley fue favorecer la progresiva sustitución de la asistencia para pobres por esta nueva vía de incentivos fiscales a trabajadores de bajos ingresos que, en poco tiempo, ha acabado convirtiéndose en el principal mecanismo de lucha contra la pobreza en EEUU. Forma que adopta la estrategia Activación en EEUU

La nueva fórmula, Temporary Aid For Needy Families, permite el cobro de una prestación económica de baja cuantía durante un período máximo de dos años", siempre y cuando se cumpla la obligación de realizar una actividad de contenido laboral propuesta desde la administración. Esta nueva ley ha extendido el uso de la estrategia del test de empleo (workhouse-test), es decir la utilización una oferta laboral en la fase de solicitud para disuadir el acceso al mismo de los pobres capaces. El diseño y la aplicación de las sanciones dentro del programa se ha dejado en manos de los Estados que establecen los motivos objeto de penalización. De forma general se establece que las sanciones sean destinadas a penalizar a aquellas personas que no sigan los condicionamientos de carácter laboral establecidos por los servicios de la administración. Lo que cada Estado entiende como «sancionable» puede significar la no aceptación de una oferta de trabajo, la no asistencia a entrevistas de orientación para el empleo y otro tipo de conductas o comportamientos no tan relacionados con la inserción laboral. La ley demanda elevar las responsabilidades de los clientes y dispensar multas severas a los que no cumplen su compromiso. Los Estados pueden denegar pagos a madres solas adolescentes si no van a la escuela o si no viven con un adulto; pueden obligar a los cabezas de familia a asegurarse un trabajo en dos años o perder la prestación y pueden denegar las prestaciones a las personas acusadas por tenencia de drogas. (Park y Van Voorhhis, 2001: pág. 191).

El control de las obligaciones de los perceptores está gestionado a partir de un sistema de sanciones diseñado a nivel estatal pero que en la práctica está conllevando medidas que van desde la reducción económica de la prestación, la retirada total de la misma o incluso la imposición de multas económicas. A ello es preciso añadir que la salida del programa incluye también el cese del disfrute de las otras prestaciones vinculadas a ella como son la atención médica gratuita y los bonos de comida (Wiseman, 2000). El nuevo programa también descentraliza a los Estados la gestión de la oferta de actividades destinadas a la inserción laboral de los perceptores, bajo la única exigencia de que los Estados cumplan anualmente unas determinadas co63 No obstante se contempla la posibilidad de que cada estado establezca excepciones a este límite temporal de hasta 5 años a un 200/0 de los usuarios.

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tas de eficacia en la activación. Estas cotas hacen referencia al porcentaje de población que anualmente debe participar en actividades destinadas a favorecer su inserción laboral. Por ejemplo, en 1997, se estableció que al menos un 700/0 de los perceptores de estas ayudas debían realizar actividades vinculadas al empleo durante 35 horas a la semana". Este porcentaje ha ascendido al 900/0 en el 2002 (Wiseman, 2000). Quizás uno de los factores clave que nos permite valorar esta estrategia es que a diferencia de la situación anterior, la nueva ley deja en manos de los Estados la gestión de los presupuestos del programa, los cuales se han visto fuertemente reducidos respecto a la financiación establecida para el programa de ayudas preexistente (Park y Van Voorhhis, 2001). Bajo el objetivo de mejorar la eficacia del programa y reducir el gasto social, se ha promovido la privatización de la gestión de las ayudas priorizando a aquellas empresas que ofrezcan sistemas más eficaces de provisión de las prestaciones en relación con el sistema de incentivos y sanciones. En la misma línea, la ley contempla la posibilidad de que el importe de la ayuda asistencial vaya a parar a las empresas que contraten perceptores. De esta forma muchas agencias llegan a acuerdos con empresas y ofrecen directamente puestos de trabajo en el momento de la demanda de asistencia por parte de las familias pobres. Para estas empresas que contratan «pobres asistidos» también se ha creado un sistema de incentivos fiscales. Veamos lo que ha supuesto esta transformación a partir del ejemplo de tres Estados emblemáticos: Nueva York, Wisconsin y California gracias al estudio de Wiseman (2000). Nueva York ha optado por realizar una implantación paulatina de la reforma por lo que únicamente una parte de los perceptores que se encontraban en la asistencia en el momento de la aprobación de la nueva ley participa actualmente en programas de activación. Este Estado relanzó (a raíz de la reforma) un programa de empleo ya existente WEP (Work Experience Program) vinculado al programa asistencial Home Reliet, orientado a personas sin hogar. Mediante la participación en este programa los perceptores adquieren una experiencia laboral durante unos meses a través de la realización de trabajos públicos (limpieza de edificios públicos, atención domiciliaria de personas mayores, etc.)." A partir de la nueva ley, este programa se convierte en la experiencia de empleo de mayor dimensión del conjunto de la nación. Según la nueva ley, deberían acceder a él todos los solicitantes de ayudas, al cabo de treinta días de haber solicitado la prestación. Sin embargo, ni la disponibilidad de plazas ni la capacidad de los perceptores existentes lo está permitiendo. De las 278.000 personas que se encontraban en la asistencia en 1999, en torno a 75.000 eran considerados no capaces para trabajar por razones de salud o por cuestiones de disponibilidad 64 Este porcentaje disminuye para algunos colectivos específicos como las madres solas con hijos pequeños y otros. 65 El programa ha recibido fuertes críticas desde algunos sectores por contratar personal a bajo precio para llevar a cabo tareas publicas que podían ser realizadas por trabajadores normalmente retribuidos.

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familiar o similares". Del resto, la mitad no se encontraba todavía en activo, (50.000 por encontrarse en proceso de orientación para el empleo o en espera del mismo y otros 50.000 se encontraban bajo procesos sancionadores). De esta forma, la cifra referente a aquellos que se encontraban en activo eran unos 95.000, de los cuales, únicamente pudieron participar en el programa de empleo 33.000 personas, debido a la disponibilidad de plazas. El resto trabajaba en puestos del mercado normalizado (30.000) o se encontraba en acciones formativas (20.000) o en programas de rehabilitación de toxicomanías o alcohol (5.000). A partir de estos datos concluimos que en el Estado con el mayor programa de empleo, únicamente participan en él el 100/0 del total de perceptores de la prestación asistencial. El segundo dato que llama la atención es que el número de perceptores que se encuentra sancionado es mayor que el doble de los que participan en programas de empleo, yeso que Wiseman señala que la de Nueva York, «es una proporción sancionadora de carácter moderado respecto a otros Estados» (Wiseman, 2000: Pág. 235). A diferencia de Nueva York, en el Estado de Wisconsin la reforma ha sido aplicada drásticamente, clausurando el programa previo y condicionando el acceso a las nuevas prestaciones temporales a la realización de acciones orientadas a la inserción laboral. En este caso el programa tiene una oferta jerarquizada de recursos de activación, en cuya parte superior se encuentra la inserción laboral en el mercado normalizado; en niveles intermedios se encuentran los empleos subvencionados en empresas, entidades públicas u organizaciones voluntarias y trabajos de carácter comunitario; por último, existe un nivel más bajo de inserción denominado «de transición», para aquellos que son considerados no aptos para el trabajo (aunque en cualquiera de los casos el límite de estancia en la asistencia se establece en cinco años). El sistema está estructurado de tal manera que los ingresos son mayores cuanto más alto es el nivel de inserción laboral. En el caso del empleo comunitario y la fase transitoria se percibe una ayuda económica mientras que los empleos subvencionados son retribuidos mediante salarios laborales normalizados. A pesar de todo la fórmula más desarrollada es la del trabajo de servicio comunitario ya que hay muy poca disponibilidad de las empresas o entidades públicas a contratar este tipo de perceptores. En 1999, la proporción personas sancionadas en este Estado alcanzaba un 34%. Además es preciso señalar que las sanciones, en este Estado se caracterizan por su dureza. Por último, el Estado de California es el que posee el mayor volumen de población en la asistencia social. En este Estado la reforma se ha orientado a priorizar la inserción en el mercado laboral normalizado frente al resto de fórmulas de empleo subvencionado o comunitario. Se ha impulsado una fórmula mediante la cual los perceptores que acceden al empleo pueden seguir percibiendo la prestación económica con el fin de que el trabajo, incluso para los que están peor retribuidos, sea más rentable que la asistencia", Esta fórmula ha per66 Este colectivo es denominado como non-engageable (que podríamos traducir como no compromisible o no activable). 67 En el ámbito anglosajón se ha utilizado la expresión « make work pev» para definirlo.

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mitido la inserción laboral normalizada a una proporción de casos elevada, en comparación con otros Estados. Por ejemplo en 1998 el 34% de los casos tenía ingresos derivados del trabajo, además de la prestación asistencia. En este Estado los mecanismos sancionadores son más moderados que en el resto y llegan a un volumen menor de población. La experiencia de estos tres Estados pone en evidencia, en primer lugar, la profunda desigualdad existente en la provisión de la asistencia en EEUU, situación que se ha visto agravada a partir de la aprobación de la nueva ley. En Nueva York y California la implantación está siendo progresiva y los antiguos perceptores pueden permanecer en la asistencia a pesar de que han visto aumentar sus obligaciones y la presión por salir del programa. California quizás representa la opción más flexible en relación con los mecanismos sancionadores y más generosa en relación con la cobertura económica. En Wisconsin, que representa la postura más dura del worktare, la nueva ley ha supuesto el final de la protección para muchos hogares. Quizás la conclusión más relevante para nuestro objeto de estudio es ellimitado desarrollo de programas realmente vinculados con el empleo, y el escaso porcentaje de perceptores que participan en ellos (respecto al total). De ello se deduce que el mayor volumen de usuarios se encuentra en procesos intermedios de orientación para la búsqueda de empleo normalizado y, en una proporción importante, en procesos sancionadores. Limitado desarrollo de la activación en EEUU

Es preciso partir del hecho de que la activación únicamente se ha desarrollado vinculada al programa de asistencia temporal para familias necesitadas, lo que apenas alcanza un 2,30/0 de la población norteamericana. Por tanto la activación se destina a un colectivo de población muy pequeño y muy específico: familias pobres, en su mayoría madres solteras con hijos menores de origen afro-americano. Esta realidad dista mucho de los programas de activación de cualquiera de las estrategias europeas. Por ello la conclusión más importante que se deriva de la experiencia norteamericana es que, a pesar de la importancia ideológica que han tenido las estrategias de activación, éstas apenas han sido desarrolladas en la práctica y por tanto juegan un rol muy marginal en el sistema de protección americano: « there is no much work in American vvorkterew" (Wiseman, 2000: pág. 42). De hecho, dentro del volumen de población pobre en la asistencia, el porcentaje que participa en programas de inserción laboral propiamente dicha es muy reducido. En 1997 el total de casos que participaron en acciones de worktare constituía únicamente un 350/0 del total de familias perceptoras del programa. De los cuales un 27% realizaron acciones relacionadas con un puesto de trabajo; de ellos en un 230/0 se trataba de un puesto en el mercado de trabajo normalizado y tan sólo el 40/0 correspondía a puestos de trabajo en proyectos de 68

No hay mucho trabajo en el workfare americano.

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empleo (Wiseman, 2000: pág. 43). Como vemos, a pesar de la esperanza que se había puesto en los proyectos de empleo comunitario, estas iniciativas han sido escasamente desarrolladas por los Estados. Tampoco los puestos subvencionados en las empresas privadas han sido tan numerosos como se esperaba. Frente a todas estas opciones la más desarrollada ha sido la orientación para la búsqueda de empleo en el mercado laboral convencional (work first) a través de la intermediación de agencias de finalidad lucrativa. Por tanto, la transformación más intensa que ha provocado la reforma de la asistencia en EEUU no ha venido de la mano de la implantación de programas de activación, sino de sustituir los escasos mecanismos de protección asistencial existentes por sistemas de desgravación fiscal destinados a trabajadores de bajos ingresos. De este sistema se benefician en la actualidad un 200/0 de los hogares norteamericanos, frente al 2,30/0 de la población que es objeto de programas de activación (Barbier, 2001 a: pág. 11). Esta nueva estrategia basada en los incentivos fiscales al empleo si bien puede estar sirviendo para aliviar la economía precaria de los hogares con bajos ingresos, no parece servir como mecanismo de lucha contra la pobreza (Sammartino, 2002). La activación en EEUU ha generado un aumento de la desprotección de la población pobre en la asistencia y del colectivo de pobres trabajadores Desde la puesta en marcha de la reforma se ha producido una drástica reducción del número de perceptores de prestaciones asistenciales. Se calcula que desde 1994 hasta 1999, el número de perceptores se ha reducido en un 440/0 69 (Park y Van Voorhhis, 2001: pág. 205). A la luz de estos resultados, los defensores del workfare americano han interpretado que éste ha logrado con éxito sus objetivos: romper con procesos de dependencia de las familias pobres y conseguir su incorporación al mercado laboral (Blank, 2002). Sin embargo, la propia administración americana admite que esta fuerte reducción del volumen de población en la asistencia no es debida únicamente a la inserción laboral de los perceptores. Según una estimación realizada por el consejo de asesores económicos de la Casa Blanca". únicamente un 36,20/0 de la reducción del volumen de perceptores puede ser atribuido al éxito de las acciones de inserción laboral propias de la nueva ley. En relación con el resto, un 7,80/0 se debe a la reducción de la tasa de desempleo nacional; un 9,60/0 al aumento del salario mínimo a nivel nacional yen torno a un 450/0 a «otros factores». Hay que tener en cuenta que la aplicación de la reforma ha tenido lugar en un contexto de expansión económica y alto nivel de creación de empleo de baja cualificación, lo que ha contribuido a incrementar el número de salidas del programa. Precisamente por ello algunos advierten del riesgo de desprotección que puede conllevar la aplicación de este programa en períodos de menor crecimiento económico (McKnight, 2002). Sin embargo, en la actualidad, el dato 69 70

Según datos del US Department of Health and Human Services, 1999. White House Council of Economic Advisors, véase en (Wiseman, 2000: Pág. 243).

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más preocupante se refiere a ese 450/0 de reducción en el volumen de población asistida que es atribuida a «otros factores». A pesar de que no se ha profundizado en el análisis de este bloque, se intuye que pueden ser salidas del programa a consecuencia de los efectos de la introducción de la temporalidad en el cobro de las prestaciones, el impacto de la implantación drástica de la reforma en algunos Estados, y el endurecimiento de los mecanismos sancionadores. Por tanto y a pesar de que no haya datos fiables al respecto, sin lugar a dudas, la puesta en marcha de esta reforma en la asistencia ha provocado la desprotección económica de una proporción muy amplia de hogares. Tratando de aproximarse a este impacto, Loprest realizó un análisis de la situación de los hogares que salen del programa en base a la encuesta nacional de las familias americanas", Del conjunto de los casos que habían salido de la asistencia (entre 1995 y 1997) para incorporarse al mercado laboral, en torno a un 200/0 en 1997 no tenía forma de vida conocida (sin ingresos por trabajo, ni actividades regulares, ni ingresos por otras ayudas), y un 300/0 de ellos había vuelto al sistema asistencial al final de 1997. En relación con aquellos casos que sí se encontraban trabajando en 1997, Loprest analizó las características de los puestos laborales a los que habían accedido y concluyó que éstos no permitían el asentamiento de procesos de inserción estable. Por el contrario, un 500/0 de estos procesos de inserción se caracterizaba por presentar incompatibilidad de horarios laborales con el cuidado de sus hijos; únicamente un tercio de los perceptores disponía de un contrato con seguro sanitario a cargo de la empresa; un 250/0 de los casos había accedido a trabajos con horario nocturno. A partir de esta evaluación parece confirmarse el hecho de que prácticamente en la mitad de los casos que salieron de la asistencia, la estrategia de activación conllevó el paso a una situación de ausencia de ingresos en la que los hogares se ven abocados a la supervivencia mediante actividades irregulares o delictivas, a la vuelta a la asistencia o a la desprotección. En segundo lugar, aquellos que realmente pasaron de la asistencia al empleo, lo hicieron a puestos caracterizados por la alta precariedad, de tal forma que este cambio no les ha permitido, en la mayoría de los casos, superar la situación de pobreza. Los programas han ayudado a un número sustancial de individuos a remplazar sus ingresos por asistencia por ingresos de empleo, pero no se puede decir, que tras dos años, hayan conseguido sacar a muchas familias de la pobreza. (Freedman, Friedlander et al., 2000: pág. 21).

De hecho, a raíz de la reforma se ha detectado un progresivo aumento del colectivo de trabajadores pobres en Estados Unidos que en la actualidad asciende a más de tres millones de familias que viven en la pobreza a pesar de que el cabeza de familia trabaja más de 40 horas a la semana (McKnight,

2002). 71

National Survey of Americss Families. 1999 véase en (Park y Van Voorhhis, 2001: Pág.206).

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La activación en EEUU ha conllevado una reducción de los derechos y un aumento de las sanciones vinculadas a la asistencia

Otra de las consecuencias significativas de la introducción del workfare en EEUU respecto a la situación anterior ha sido la pérdida del carácter de derecho. En el programa anterior existía un reconocimiento de derechos vinculado a la pertenencia a una determinada categoría de población que, aunque muy reducida permitía recurrir legalmente ante la administración la denegación de las ayudas. Sin embargo, en el nuevo sistema esta posibilidad desaparece y el derecho a la asistencia es sustituido por la posibilidad de percibir una prestación económica condicionada a la realización de determinadas acciones de finalidad laboral (Wiseman, 2000: pág. 233). La reducción de derechos, que si bien no es exclusiva del sistema americano, ha venido de la mano de una expansión del uso y endurecimiento de las sanciones que realmente no tiene comparación en Europa. Park y Voorhis (2001) han valorado la introducción de estos sistemas de sanción como una vuelta a la diferenciación medieval entre los «pobres merecedores» y los «pobres no merecedores» en función de su capacidad para el trabajo. También en función de su comportamiento con la asistencia, lo que De Swaan (1992) calificaba como «docilidad». En relación con ello, se ha detectado la existencia de ciertos procesos discriminatorios en la aplicación de las estrategias de activación que pueden estar empeorando aún más la situación de los más marginados. Los servicios encargados de la gestión de las ayudas, cada vez más frecuentemente asumidos por empresas de finalidad lucrativa, estarían priorizando en el acceso al programa a los usuarios más «dóciles» o más «empleables» con el fin de evitar dificultades y aumentar los porcentajes de éxito del programa (Handler, 2002). De este modo apenas se dedica esfuerzo a la integración laboral de las personas con menor nivel de empleabilidad. En la misma línea Wiseman (2000) entiende que el funcionamiento del workfare se basa en el control social de los usuarios y no tanto en su inserción laboral. A su juicio, el objetivo de esta nueva reforma es puramente disuasorio, se trata de convencer de que el empleo, aunque sea preario, es mejor que permanecer en la asistencia ya que, en ella, el control y los requerimientos son tan intensos que únicamente podrían permanecer aquellos que realmente no pueden optar a ningún puesto de trabajo. Conclusiones en torno al caso de EEUU

Podemos concluir que la reforma de la asistencia en EEUU ha favorecido un aumento de la desprotección económica de buena parte de la población que se encontraba en la asistencia y que se ha visto abocada a la aceptación de empleos de alta precariedad o a la supervivencia a partir de actividades irregulares. Los efectos más negativos de la reforma de la asistencia en EEUU han sido para aquellos colectivos que no han conseguido acceder al mercado laboral y que también están quedando excluidos de las prestaciones asistenciales debido a la introducción de un workfare agresivo basado en la reducción de derechos, la in-

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troducción de límites a la protección, obligaciones laborales y un fuerte mecanismo sancionador. En suma, podemos decir que se ha producido un empeoramiento de las condiciones de vida de la población más desfavorecida.

10.2. R1EINO UNIDO: ENTRE EL VVORKFARELIBERAL y LA AC:TIVACIÓN UNIVERSALISTA Sin duda la principal diferencia de la reforma de la asistencia británica, en relación con el modelo americano es la existencia en el Reino Unido de un Estado de bienestar. Este está integrado por un sistema de sanidad universalizado y un sistema unificado a nivel estatal de garantía de ingresos mínimos" basado en la comprobación de medios y el reconocimiento de derechos que llega a una proporción muy alta de población (Gough, Bradshaw et al., 1997). En los últimos años complementan este sistema una prestación mínima destinada a desempleados en busca de trabajo y diversas prestaciones destinadas a personas con distintos tipos de discapacidad. En su conjunto esta red de seguridad asistencial daba cobertura en el año 2000 a 6.1 millones de individuos, lo que suponía un 150/0 de la población en edad de trabajar (activa o inactiva) (Barbier, 2001 b: pág. 13).

Las primeras políticas de activación promovidas por el gobierno conservador El gobierno conservador fue quien puso sobre la mesa las primeras propuestas de implantación de programas de activación con el objetivo de reducir el gasto público y favorecer la integración de los colectivos en la asistencia. Preocupado también por el problema de la dependencia, sobre todo en relación con los jóvenes, en 1988, este gobierno decidió retirar el derecho a la prestación mínima a los jóvenes de dieciséis y diecisiete anos". sustituyéndolo por la posibilidad de solicitar una prestación económica vinculada a la obligación a realizar acciones de formación o búsqueda de empleo. En los noventa, este condicionamiento se extendió al resto de perceptores del nivel asistencial. En un principio las obligaciones se referían a la disponibilidad a aceptar cualquier oferta razonable de empleo, sin embargo, más adelante se introdujeron mayores presiones para la búsqueda y aceptación de ofertas de empleo, así como la obligatoriedad de realizar entrevistas periódicas de orientación laboral. A mediados de los noventa en el Reino Unido se asistió a un fuerte incremento del desempleo (alcanzando un 100/0 en 1994). Afectando que afectó sobre todo a jóvenes, mujeres y mayores de 50 años. En estos años se produjo un aumento de la población que vivía en condiciones de pobreza relativa (22 % en 1997), provocando un preocupante incremento de la pobreza infantil (390/0) y juvenil (280/0) (Europeo, 2001). Esta tendencia, unida a un incremento de la po72 Incorne Support. 73 Se mantente para aquellos que formaban parte de grupos especiales como madres solteras, discapacitados, etc.

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blación en edad activa afectada por algún tipo de discapacidad o enfermedad generó un crecimiento sustancial del volumen de población dependiente de la asistencia social. Todo ello llevó al gobierno conservador a impulsar la estrategia activadora con el fin de facilitar la inserción laboral del conjunto de la población en la asistencia y de este modo frenar el aumento del gasto social. De este modo en 1996 se aprobó una prestación asistencial unificada para personas en "búsqueda de empleo"74 cuya percepción surgía condicionada a la realización de acciones de inserción laboral. Los perceptores debían firmar un acuerdo de empleabilidad en el que confirmaban su disponibilidad para cualquier oferta de empleo, así como su disposición a la búsqueda activa de empleo. Desde los servicios de empleo se podía requerir a los perceptores la realización de acciones destinadas a la mejora de la empleabilidad o la visita periódica a los centros de empleo. El incumplimiento de estos requerimientos conllevaba determinadas sanciones de carácter moderado. También en 1996 se pusieron en marcha proyectos de empleo" destinados a desempleados que quisieran participar en ellos de forma voluntaria. En estos proyectos, tras un período de trece semanas de búsqueda intensiva de empleo con seguimiento personalizado, se ofrecía a los participantes trece semanas de trabajo en tareas destinadas al beneficio de la comunidad.

El impulso de la estrategia activadora en la reforma del New Deal laborista La lucha contra el desempleo, fue considerada como uno de los principales retos del gobierno de Blair a partir de 1997. Giddens, el ideólogo del New Oeal laborista, situó las políticas de activación en el núcleo de las estrategia contra el desempleo. El objetivo principal era favorecer la inserción laboral de las personas que se encontraban en la asistencia y en el medio y largo plazo, también conseguir una reducción del gasto social destinado a la asistencia. Bajo este planteamiento, los laboristas reprodujeron algunas ideas del gobierno conservador claves en la estrategia de activación británica y cercanas a la concepción neoliberal del workfare. Por un lado, la creencia de que toda persona es empleable (incluso algunos considerados tradicionalmente como incapaces) y cierta concepción implícita de que el empleo es la respuesta a todos los problemas sociales. En segundo lugar, la preocupación por el gasto social y la dependencia: a diferencia de sus antecesores y de la perspectiva neoliberal, los laboristas consideran que ambos son fruto de problemas estructurales y que por ello, es responsabilidad del gobierno facilitar los medios para luchar contra el desempleo, la exclusión y eliminar las barreras que dificultan la integración laboral de algunos colectivos. Con esta finalidad el New Oeal definió tres objetivos prioritarios para la activación: a) Facilitar la inserción laboral de las personas que están en la asistencia a través de programas de activación destinados a colectivos específi74 75

Job Seeker Allowance. Project Work.

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cos (From welfare to wotkiereí". En un primer momento la población destinataria de las políticas de activación de Blair fueron los jóvenes desempleados. Más tarde se amplió este objetivo hacia los desempleados de larga duración de edad más avanzada y a las madres solteras. En la actualidad el objetivo es favorecer la inserción de personas con discapacidad física o mental que, en los últimos años, conforman casi la mitad del volumen de población en la asistencia (Judge, 2001). b) Conseguir que el trabajo merezca la pena frente a la asistencia asegurando que los ingresos por trabajo sean mayores a los de las prestaciones (Make work pay). Para ello, al igual que en EEUU, se ponen en marcha diversos sistemas de desgravación fiscal" destinados a elevar los ingresos de los trabajadores de bajos salarios y de este modo incentivar la salida de la asistencia. e) Favorecer la seguridad económica de aquellos que no puedan trabajar a través de la creación de dos nuevas prestaciones de mínimos destinadas a personas discapacitadas o afectadas por enfermedades incapacitantes para el trabajo (Work for those who can work and security for those who cannot work).

Se priorizan los recursos de orientación personalizada para la búsqueda de empleo El diseño de la estrategia activadora destinada a cualquiera de los colectivos prioritarios fue orientado, no tanto a favorecer la inserción laboral inmediata, como ocurre en EEUU, sino a la mejora de los recursos humanos a través del diseño personalizado de itinerarios de inserción laboral (que pueden incluir acciones de formación, educación o empleo). Para ello se han reforzado algunos programas de empleo preexistentes como los proyectos de trabajo y se han puesto en marcha nuevas acciones de formación ocupacional, y algunas experiencias de empleo subvencionado en el ámbito público y privado. Sin duda el mayor esfuerzo presupuestario ha sido orientado a la creación de una importante red de centros destinados a la orientación en la búsqueda de empleo de forma individualizada. La obligatoriedad y las sanciones de la activación son de carácter moderado y aparecen adaptadas a las características de los perceptores A diferencia de la estrategia norteamericana, el grado de obligatoriedad y los sistemas sancionadores tienen en el Reino Unido un carácter moderado: - El nivel más elevado de obligatoriedad se encuentra en las medidas orientadas a la población menor de 18 años, para quienes la participa76 77

New Oeal for Young People, New Oeal for Oisabled People, New Oeal for Lone Parents. Working Families Tax Credit, Earning Inome Tax Credit.

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ción en programas de educación, formación y empleo condiciona el acceso a percibir la prestación. - También se establecen sanciones, aunque de carácter más moderado, destinadas a jóvenes de 18 a 24 años que cobren la prestación asistencial por desempleo. Para ellos la participación en programas de empleo, educación o formación también es obligatoria. - Con la población adulta, de 25 a 50 años, se incrementa la presión y el seguimiento para la búsqueda de empleo conforme aumenta el período de desempleo (a partir de 18 meses en desempleo se ofrece, en función de la disponibilidad de puestos, la posibilidad de participar en proyectos de empleo). No obstante, el grado sancionador ante posibles incumplimientos desciende. - En el caso de los grupos especiales (madres solteras y personas discapacitadas) la presión para la búsqueda de empleo es muy escasa y únicamente se les asesora en el proceso y se les ofrecen recursos para la integración laboral a aquellos que quieran hacerlo. Apenas existen sanciones vinculadas a este nivel. Como hemos visto, los condicionamientos y los mecanismo de sanción están diferenciados en función de las características de cada colectivo incrementándose ambos para el colectivo de los más jóvenes. No obstante, en este sistema, y también a diferencia del workfare americano, las personas que no tienen éxito en la estrategia activadora reciben un mayor apoyo en la búsqueda de empleo y en cualquier caso, tienen derecho a volver a percibir la prestación cuando finalice el período de activación. En este sentido, el sistema ha recibido fuertes críticas desde la oposición conservadora que preferiría un sistema más estricto (l.eedernel y Trickey, 2000).

Limitada eficacia de la activación con los colectivos menos empleables Las evaluaciones del impacto de las primeras medidas de activación orientadas a jóvenes desempleados", arrojan resultados relativamente positivos en cuanto a la inserción laboral y la mejora del grado de empleabilidad de sus participantes. En el caso de los jóvenes, el reto era favorecer su inserción laboral reduciendo la distancia existente entre la demanda del mercado de trabajo y la falta de cualificación del colectivo. Con este fin los jóvenes en desempleo recibían cuatro meses de asesoría individualizada para la búsqueda de empleo y posteriormente, aquellos que no hubieran conseguido acceder al empleo, debían elegir entre cuatro posibilidades: ser contratados seis meses bajo una fórmula de empleo subvencionado; participar en un curso a tiempo completo de educación o formación profesional; aceptar un empleo comunitario en el sector no lucrativo; o desempeñar un trabajo relacionado con el medio ambiente. Del total de 78 New Deal for Young People: destinado a jóvenes de 18 a 24 años en situación de desempleo y perceptores de Job Seeker Allowance por más de seis meses.

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participantes en este programa en 1998 (203.000 jóvenes), al finalizar el año, el 190/0 encontró un trabajo normalizado; un 38% se encontraba todavía en el proceso de asesoramiento individualizado y un 230/0 se hallaba participando en una de las cuatro actividades relacionadas con el empleo (la mayoría de ellos eligió formación) (Judge, 2001 : pág. 23). A pesar de este relativo éxito de la estrategia, se deriva de las evaluaciones que los más beneficiados por el programa fueron aquellos jóvenes que, en el inicio, tenían mejor situación de empleabilidad. Mientras que aquellos con peores niveles de formación y en situación más desfavorecida permanecían en el programa durante más tiempo (Barbier, 2001 b). Este hecho hace cuestionar la eficacia futura de los programas más tardíamente implantados y destinados a colectivos cuyo nivel de empleabilidad es menor que el de los jóvenes, como es el caso de los desempleados de larga duración mayores de 50 años, o las personas con discapacidad.

Conclusiones en torno al caso británico La sustitución de un ingreso mínimo reconocido por derecho por prestaciones condicionadas a la realización de acciones laborales puede estar generando un riesgo de desprotección creciente en el Reino Unido. Este riesgo es mayor para los colectivos más desfavorecidos, sobre todo aquellos que habitan zonas en las que la escasez de empleo es mayor (Judge, 2001). Además, un modelo basado únicamente en el lado de la demanda (estrategias de mejora de los recursos humanos) y no en la oferta de oportunidades laborales hace que sea menos eficaz en determinados momentos de escasa disponibilidad de empleo o en determinadas zonas especialmente deprimidas. Desde luego puede resultar poco efectiva en este contexto como el británico, en el que, en los últimos años, se ha producido un importante aumento del número de hogares sin empleo (Trickey y Walker, 2000)79. A pesar de todo ello, la estrategia activadora en Gran Bretaña, a diferencia de la norteamericana, está destinada a grupos amplios de población y su objetivo no es la inserción laboral inmediata, sino que plantea la mejora de los recursos humanos en el largo plazo. En ella, el nivel de obligatoriedad y sancionamiento es mucho más reducido y se contempla la posibilidad de permanecer en la asistencia en caso de fracaso del proceso «activador». En este país la puesta en marcha de los programas de activación ha supuesto una considerable inversión económica y por tanto un aumento de los recursos destinados a población asistida frente a la situación anterior (Trickey y Walker, 2000: pág. 192). Por último, es preciso contextualizar la reforma activadora en Gran Bretaña en un marco de reformas más amplias llevadas a cabo por el gobierno de Blair que, a juicio de algunos autores como Wright, Kopac et al. (Wright, Kopac et al.. 79 Una de cada seis familias con un adulto en edad activa en el Reino Unido es un hogar sin empleo (Trickey y Walker, 2000).

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2003) o Leedemel y Trickey (Lredemel y Trickey, 2000), también establecen una diferencia sustancial con las estrategias neoliberales. En materia de empleo se han incrementado los derechos laborales de las contrataciones temporales, así como de los contratos a tiempo parcial y fue aprobado en 1998 un salario mínimo profesional a nivel nacional. También se ha producido un importante aumento de la financiación orientada a acabar con la pobreza infantil y a la intervención intensiva en determinadas zonas deprimidas del país (Europeo, 2001 )80.

10.3. DINAMARCA: E,STRATEGIA UNIVERSALIZADA DE ACTIVACiÓN El surgimiento de la activación en Dinamarca debe ser enmarcado en un contexto de fuerte consenso político y social en torno a la preservación de su modelo de bienestar. Esta legitimación del Estado de bienestar, lejos de reducirse en los últimos años, ha ido aumentando debido a la capacidad del Estado de responder a las demandas de la ciudadanía con prestaciones y servicios de carácter universal. Prueba de ello son las respuestas a las necesidades derivadas de la incorporación de la mujer al mercado laboral y precisamente las políticas de activación destinadas a favorecer la inserción laboral de los desempleados. « La estrategia de' activación en Dinamarca restaura el Estado de bienestar universalista más que disolverlo» (Torfing, 1999: pág. 19). Sistema de protección universal El Estado de bienestar danés favorece la redistribución de la rentas a través de prestaciones y servicios de carácter universal, vinculadas a derechos individuales de la ciudadanía. Este sistema fue complementado con una red última de asistencia social, que, a pesar de desempeñar un papel residual, cuenta con niveles de cobertura elevados y está vinculada a derechos subjetivos. Este sistema de asistencia es regulado a nivel nacional, aunque el papel desarrollado por las autoridades locales en la provisión de prestaciones y servicios es decisivo. Apuesta política y social por la lucha contra la exclusión y el desempleo Constituye un factor clave en el análisis del caso danés el hecho de que, desde 1993, la coalición socialdemócrata contara con mayoría en el gobierno y que los partidos conservador y liberal apenas tuvieran influencia en la toma de decisiones a lo largo de los años noventa. En este sentido, las propuestas neoliberales en torno a la necesidad de recortar el gasto social o reducir el papel del 80 Uno de los proyectos recientemente implantados en cuarenta ciudades inglesas ha sido el de los «equipos de acción para el empleo». Estos equipos se constituyen en unidades móviles formadas por orientadores laborales que acuden allí donde se encuentran los colectivos con niveles más bajos de empleabilidad y les ofrecen sus servicios de asesoría personalizada para la búsqueda de empleo (formación, la tutoría personalizada, la intermediación con empresas, seguimiento posterior a la inserción, incluso incorporan la posibilidad de gestionar ayudas económicas). Estos equipos tienen un nivel de éxito en la inserción laboral de un 400/0 porcentaje elevado si tenemos en cuenta el perfil de los participantes (Cox, 2001).

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Estado en la regulación del mercado fueron claramente rechazadas hasta finales de los noventa (Torfing, 1999). Frente a la preocupación por el gasto o la dependencia, era el miedo al desempleo estructural el que ocupaba un lugar prioritario en el debate político. Incluso, desde ciertos grupos de profesionales y sociólogos de izquierda se consiguió que el tema de la pobreza y la exclusión social se convirtiera en un punto prioritario de la agenda política. En Dinamarca el desempleo y la exclusión han sido consideradas como resultado de las transformaciones económicas acaecidas en el nuevo escenario postindustrial y por ello su impacto es asumido de forma compartida. Esta responsabilidad social implica que el Estado deba ser quien favorezca las oportunidades de integración, pero también implica a las empresas, los agentes sociales y a los propios individuos. De hecho, se considera responsabilidad de estos últimos hacer todo lo posible por integrarse en el mercado laboral, mejorando su cualificación y permaneciendo en actitud activa. Podemos resumir que la concepción que marca la puesta en marcha de las políticas de activación se basa en que si bien todas las personas tienen derecho a participar en programas que mejoren su capacidad de inserción laboral, de igual forma las personas que perciben prestaciones públicas están obligadas a hacer todo lo posible por mejorar su capacidad de inserción laboral. Surgimiento de las políticas activas en los ochenta orientadas a la creación de empleo público

El desarrollo tecnológico y las transformaciones acaecidas en la economía en los años setenta llevaron a las empresas a demandar una mayor cualificación de la fuerza de trabajo para mejorar su competitividad en el nuevo escenario económico. Ello propició que un número creciente de trabajadores no cumpliera con las necesidades que requerían las empresas. A este proceso se sumó la incorporación de la mujer al mercado laboral retribuido por lo que se produjo un fuerte aumento del desempleo en los años ochenta. Las primeras estrategias estatales de respuesta al desempleo fueron destinadas a garantizar un sistema de garantía de ingresos que diera cobertura a todas aquellas personas que quedaban al margen del empleo y a poner en marcha proyectos de creación de empleo público en el ámbito municipal. Sin embargo, es a partir de la segunda mitad de los ochenta cuando se comienza a desarrollar un potente sistema de políticas activas de empleo destinadas a favorecer la integración laboral de las personas en desempleo a través de las contrataciones públicas de carácter temporal. Resulta clave el hecho de que este cambio de sistema no conllevara una reducción de las prestaciones por desempleo, sino únicamente su vinculación con estrategias más agresivas de inserción laboral. Giro de la estrategia activadora en los noventa orientada al desarrollo de los recursos humanos y al desarrollo de estrategias individualizadas de activación

En el comienzo de los años noventa, se alcanzó en Dinamarca el punto más alto en la tasa de desempleo (12,40/0), lo que llevó al gobierno a proponer

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una profunda reforma de las políticas de empleo en 1994. Mediante esta reforma, que fue respaldada por sindicatos y autoridades locales, se produjo un giro en la estrategia de activación hacia una mayor inversión en el desarrollo de los recursos humanos. De esta manera la educación y la formación profesional pasan a estar en el centro de las políticas de activación frente al peso puesto anteriormente en la creación de programas de empleo público. La estrategia de activación puesta en marcha en los noventa, consistió en ofrecer a todos los perceptores de prestaciones por desempleo o asistenciales la posibilidad de participar en acciones de activación. En los cuatro primeros años de percepción de la prestación la persona tenía el derecho y la obligación de participar durante doce meses en un programa de activación (a partir de 1995, este primer período se reduce de cuatro a dos años). Tras este período pasaba a otro de tres años en el que era obliqedasu participación en acciones de activación durante al menos veinte horas semanales. El período máximo de estancia en la prestación por desempleo era de cinco años, período tras el cual, la persona podía pasar a cobrar la prestación asistencial de forma indefinida. De igual manera, tras la pérdida del derecho a la prestación por desempleo por rechazo de ofertas de empleo, la persona también podía pasar al nivel asistencial (Torfing, 1999). Desde el ámbito local se facilitó el diseño de planes individualizados de activación (individual handlinsplan) que se iniciaban con un periodo de asesoramiento individual, tras el cual se ofrecían distintas posibilidades entre la que se permitía elegir: - Formación laboral. Esta fórmula consiste en una subvención a empleadores del ámbito público o privado que asuman la formación ocupacional, a través de la contratación, durante un período de seis meses, de una persona en desempleo. (En esta fórmula, la persona participante percibe un sueldo equivalente a la mitad del salario mínimo). - Formación laboral individualizada en el puesto de trabajo. Consiste en la participación en proyectos de empleo puestos en marcha por empleadores privados, organizaciones no lucrativas y sector público (en la práctica, la mayoría de los casos han sido potenciados por autoridades locales). Están dirigidos a colectivos que acumulan mayores barreras para la incorporación en puestos de trabajo normalizado. El trabajo en estos proyectos no está orientado a la producción mercantil (aunque puedan llegar a venderse los bienes y servicios producidos) ya que el objetivo prioritario es favorecer la adquisición de capacidades laborales en un entorno de trabajo real. La retribución se reduce a la prestación asistencial más un pequeño suplemento de empleo. - Educación adaptada a las necesidades de determinados colectivos: adultos que carecen de un nivel de cualificación elemental, jóvenes sin cualificación o inmigrantes sin conocimiento del idioma. - Trabajo comunitario de carácter voluntario (sin retribuir) en organizaciones no lucrativas cuya finalidad es la formación o adquisición de habilidades sociales. Orientado a los colectivos más excluidos.

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De entre todas ellas, la segunda ha sido la opción más desarrollada sobre todo a través de empleos públicos de carácter temporal, que en la actualidad, a diferencia de las fórmulas desarrolladas en los ochenta, han sido rediseñados con un mayor contenido formativo. La estrategia de activación danesa incluye también otro tipo de medidas destinadas a facilitar un mercado laboral integrador, entre ellas se encuentra las cláusulas sociales que utilizan las autoridades locales como instrumento para priorizar en las adjudicaciones públicas a entidades o empresas que contraten personas en procesos de activación. Así como el fomento de la llamada «responsabilidad social de las empresas» a través de incentivos económicos y mecanismos de evaluación como son el «índice social» o los «balances socio-éticos» que se constituyen en mecanismos de creciente reconocimiento social en este país (Europeo, 2001).

El aumento de la responsabilidad individual tras las últimas transformaciones: workfare with welfare La activación en Dinamarca surge con un componente de voluntariedad que hoy todavía mantiene. No obstante, a partir de las reformas de los noventa se ha producido un aumento de la obligatoriedad de las acciones. En Dinamarca pesar de que no llegó a desarrollarse un discurso en torno a la dependencia de las prestaciones, sí que a lo largo de los noventa se había ido forjando cierta opinión social crítica en torno a la inactividad y sus efectos, sobre todo en relación con la población más joven. Es precisamente en la atención a este colectivo en dónde antes se introdujo la obligación a realizar acciones de activación que conllevaban el riesgo de perder el derecho a percibir la prestación. En los últimos años, este condicionamiento se ha extendido a todos los perceptores de prestaciones asistenciales que llevan un determinado período en la asistencia" (aunque quedan exentas de esta obligación las personas con discapacidad, mujeres embarazadas, o personas con hijos pequeños a su cargo). No obstante, es preciso aclarar que la obligación no conlleva automáticamente la realización de una acción de carácter laboral, sino que hace referencia a la aceptación de una oferta de activación «razonable» según las posibilidades de cada caso. El componente sancionador, aunque también existe, es negociado con el cliente en relación con lo establecido en el contrato de inserción y es difícil que conlleve la desprotección total. Aunque la introducción de obligaciones vinculadas a las prestaciones asistenciales en los noventa haya podido ser interpretada como un giro hacia una estrategia de workfare al estilo liberal, el balance entre los compromisos individuales y los del Estado en la garantía de ingresos y la oferta de recursos para la inserción marca una diferencia insalvable entre ambos modelos (Rosdhal y Weise, 2000). El fuerte énfasis puesto en la responsabilidad individual en las últimas 81 Los menores de 30 años deben pasar a los esquemas de activación tras 13 semanas en la asistencia, los mayores de 30 años deben hacerlo tras un año en la asistencia (Rosdhal y Weise, 2000).

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transformaciones y el mantenimiento de la garantía de protección del Estado ha llevado a Torfing (1999) a definir el modelo danés como workfare with we Ifare.

Eficacia de la estrategia activadora en la reducción del desempleo El fuerte descenso del desempleo en Dinamarca desde el 12 % en 1993 hasta el 4,20/0 en el 2001 ha sido atribuido en gran parte a la puesta en marcha de esta estrategia de activación basada en la mejora de los recursos humanos. La clave del «milagro danés» se encuentra en la oferta universalizada de recursos de activación que permitió una mejora de la cualificación laboral de buena parte de la población desempleada (Bredgaard, 2001). Desde 1994 hasta 1999 se calcula que, de las 350.000 personas vinculadas a prestaciones de bienestar, en torno a 100.000 participaron anualmente en acciones de activación (de los cuales casi 30.000 eran perceptores de asistencia social). A esto hay que sumarie en torno a 70 u 80.000 personas del nivel asistencial que participaron en acciones especiales de rehabilitación social (Barbier, 2001 b: pág. 19). De los datos se deduce que, en torno a un tercio de los desempleados ha particiado en acciones de activación y la mayoría de los perceptores del nivel asistencial participa en algún programa de activación laboral, de carácter general (destinado a la población desempleada en general) o en programas específicos de rehabilitación social.

La estrategia de activación llega también a los colectivos más excluidos En este país como vemos, los límites entre programas destinados a desempleados y los destinados a perceptores de la asistencia social no están claramente establecidos por lo que estos últimos, acceden a la oferta general de programas de formación y empleo. Esta opción resulta claramente integradora para la población excluida ya que participa en recursos normalizados de mayor reconocimiento social junto con personas no excluidas. A pesar de que la estrategia más desarrollada (formación laboral en el puesto de trabajo) es considerada como una de las medidas más efectivas de cara a la inserción laboral de los desempleados (Rosdhal y Weise, 2000). Sin embargo, su eficacia es más limitada con los colectivos que tienen otras problemáticas además de la falta de empleo. De las evaluaciones de estos programas se deriva que, debido a la presencia de múltiples problemáticas, la activación de los colectivos más desaventajados es especialmente compleja (un 200/0 de los participantes en medidas de activación tienen problemas sociales o de salud de larga duración que obstaculizan su inserción laboral según el Plan Nacional de Acción para el Empleo Danés (2003). En torno a un tercio de los perceptores de prestaciones asistenciales no participa en ningún tipo de programa de activación y es definido como «difícilmente activable» (Rosdhal y Weise, 2000). Por ello en los últimos años, en Dinamarca, se han comenzado a desarrollar proyectos adaptados a la especificidad de los más excluidos, con más contenidos formativos, laborales y sociales. Es el caso de las «fórmulas de trabajo flexible y fórmulas de trabajo con apoyo» destinadas a la inserción de colectivos

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con dificultades especiales, (Government, 2003). Además se contempla que en algunos casos la participación en programas de activación no es del todo conveniente por lo que se favorece su acceso a proyectos de rehabilitación de carácter social (Government, 2003). De las evaluaciones de estos proyectos se deriva que la participación en ellos tiene efectos claramente positivos en las condiciones de vida de las personas en situación de exclusión «La activación parece estabilizar la situación social de estas personas y prevenir su deterioro» (Rosdhal y Weise, 2000: pág. 20). No obstante, si hasta hace unos años la oferta activadora era universal y homogénea, la persistencia de los colectivos más excluidos dentro de la asistencia está generando cierta diferenciación entre las políticas de activación destinadas a la población en general y las destinadas a población excluida. Es el caso del creciente alejamiento de las condiciones retributivas de los proyectos destinados a población excluida con las condiciones de las políticas de activación generales. Si en los ochenta la retribución por la participación en estos proyectos era similar a la del mercado laboral (de hecho estaban sujetas a los convenios colectivos), ahora se ha generado un tipo de salario «de proyecto» de cuantía claramente inferior a la del mercado. Además se ha extendido cierta imagen negativa acerca de la falta de utilidad de las tareas que se realizan en los proyectos.

Conclusiones en relación con el caso danés Podemos concluir que la clave del éxito danés es la doble estrategia, impulsada por el gobierno socialdemócrata, ha contado, desde su inicio con un amplio apoyo de las organizaciones sindicales que se han implicado en su gestión, así como del conjunto de la ciudadanía que mantiene un fuerte consenso en la defensa y ampliación del Estado de bienestar. La activación, desarrollada en un contexto de crecimiento económico, ha conseguido reducir a la mitad el desempleo (4,7 en el 2000), alcanzar la tasa de empleo más alta de la Unión Europea (76,30/0) y mantener la tasa de pobreza (relativa) más baja de la Unión Europea (30/0 en 1997 según (Eurostat, 2002)). El modelo de activación universal basado en la oferta de oportunidades desde el sector público consiguió mejorar la empleabilidad de buena parte de la población desempleada sin reducir un generoso sistema de prestaciones públicas por desempleo y asistencia. El carácter universalizado de la oferta de acciones de activación permite también la participación de los colectivos más excluidos en recursos normalizados. Sin embargo, a partir de los años noventa se produce una transformación del modelo hacia una estrategia más basada en la mejora de los recursos humanos que en la creación de oportunidades laborales y que enfatiza la responsabilidad individual incorporando sistemas sancionadores. También en los últimos años se realiza un esfuerzo de adaptación de la activación a los colectivos más excluidos, en base a proyectos de mayor contenido formativo y social. No obstante esta adpaptación parece conllevar una pérdida de la calidad integradora y la legitimidad social de los programas. Precisamente

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la activación de estas personas con mayores dificultades, que permanecen en la asistencia, a pesar del descenso del desempleo en los últimos años, se constituye en la actualidad en uno de los retos más difíciles de las políticas de activación danesas.

10.4. FRANCIA: INSERCiÓN SOCIAL, LA ACTIVACiÓN DESTINADA A LA POBLACiÓN PERCEPTORA DE LA RENTA MÍNIMA DE INSERCiÓN: 'NORK FOR 'NELFARE La solidaridad nacional en Francia se canaliza a través de un amplio sistema de seguridad social que incluye, además de las prestaciones de nivel contributivo, un complejo entramado de prestaciones de garantía de ingresos mínimos de carácter asistencial. Estas últimas están destinadas a dar cobertura a determinadas categorías de población que han quedado fuera del sistema contributivo (discapacitados, personas mayores). En referencia a la protección por desempleo, el proceso de desindustrialización en los ochenta llevó al gobierno francés a poner en marcha diversas prestaciones complementarias, sujetas a comprobación de medios para aquellos desempleados en edad activa que habían agotado las prestaciones de carácter contributivo y seguían sin acceder al empleo: a) Allocation d'insettiori" fue impulsada en 1982 y destinada a todos los desempleados menores de 50 años en busca de empleo (aunque más adelante fueron excluidos del derecho a percibirla dos grupos mayoritarios: los jóvenes menores de 25 años y las madres solteras). En 1995 cobraron esta prestación 17.000 personas) b) Allocation de solidarité scécitiaué" creada en 1984 para desempleados de larga duración mayores de 50 años (en 1996 la cobraron 516.300 personas) e) Revenu Minimum d'tnsertiorv', puesto en marcha en 1988, es la prestación sujeta a comprobación de medios y destinadas a población en edad activa en situación de pobreza que actualmente tiene mayor cobertura (en 1998, fue percibida por más de un millón de personas).

Inserción social, expresión política de la solidaridad con los más excluidos El desempleo y la exclusión son contemplados en Francia como problemáticas sociales que afectan al conjunto de la sociedad y a las cuales el Estado, como garante de la solidaridad colectiva, debe hacer frente. La noción de inserción surge como expresión de esta solidaridad con los colectivos más desfavorecidos. La inserción está orientada a favorecer su participación social mediante el acceso al empleo, la creación de nuevas relaciones sociales, y mediante el 82 83 84

Prestación de inserción. Prestación de solidaridad específica. Ingreso Mínimo de Inserción.

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ejercicio de sus derechos de ciudadanía. A pesar de que el empleo es un contenido importante de la inserción, ésta incluye también contenidos educativos, de vivienda, salud, sociales e incluso políticos (reconocimiento de derechos). Por ello el acceso al empleo no es considerado como un fin de la inserción, sino más bien como un medio de «rehabilitación» para favorecer la participación social a través de los ingresos que genera, el acceso a la protección social, la construcción de relaciones sociales y las posibilidades de formación que proporciona. En comparación con la lógica americana from welfare to workfare en Francia se defiende una dinámica más cercana al work to welfare (Barbier y Théret, 2001).

El RMI en el origen de las políticas de activación En 1988 el gobierno francés puso en marcha un Plan Nacional de Lucha contra la Exclusión con el fin de paliar las consecuencias del aumento de personas sin empleo y sin acceso a la protección social. Este plan incluía medidas relacionadas con la vivienda, la educación y el empleo y la creación de la renta mínima de inserción (Revenu Minimum d'lnsertion) destinada a garantizar la cobertura económica de las personas sin ingresos y establecida como derecho individual: Toda persona que en razón de su edad, estado físico o mental, de la situación de la economía y del empleo se encuentre en la incapacidad de trabajar tiene el derecho de obtener de la colectividad medios adecuados de existencia. La inserción social y profesional de las personas en dificultad constituye un imperativo nacional. (Titulo 1º Ley Nº. 88-1088 de 1º Diciembre de 1988 relativa al Ingreso Mínimo de Inserción).

Resulta fundamental para entender el caso francés, este reconocimiento legal de la existencia de personas en edad activa, que puedan ser consideradas como «incapaces» para trabajar, más allá de los colectivos tradicionalmente legitimados como merecedores (menores o discapacitados). En este reconocimiento se incluyen factores de carácter estructural, tales como la situación social y laboral como responsables de la «incapacidad» permanente o temporal para trabajar de algunos individuos considerados como capaces. Este reconocimiento del derecho a una prestación mínima para todas las personas, (incluso algunas consideradas como capaces e incluso sin contribución previa) supone un hito importante en la historia de la asistencia en los países de tradición contributiva. No obstante, esta prestación nació también condicionada a un compromiso de inserción por parte del perceptor. Este hecho fue interpretado por algunos como el origen de un modelo cercano al workfare liberal (Enjolras, J.L. et al., 2000). Sin embargo, la naturaleza de este condicionamiento vinculado a la percepción de la prestación dista de las obligaciones incluidas en el modelo workfare: «la persona beneficiaria debe comprometerse a participar en las acciones definidas como necesarias para su inserción social »85. De hecho, en la práctica, 85 Ley Nº 88-1088 de 1º Diciembre de 1988 relativa al Ingreso Mínimo de Inserción. Publicada en el Journal Officiel de la République Francaise de 3 de Diciembre de 1988.

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el único compromiso que se viene estableciendo es la firma de un acuerdo de inserción entre el preceptor y los servicios sociales, en el que se incluyen las acciones a seguir para favorecer la inserción social del mismo. En este país la inserción es concebida más como un derecho añadido que tienen los perceptores a recibir los apoyos necesarios para mejorar su participación social, que como una contrapartida. Otras políticas de activación destinadas a colectivos desempleados, en mayor medida jóvenes La inserción es una de las principales manifestaciones de las políticas de activación destinadas a los más excluidos. Sin embargo, la activación en Francia es un concepto más amplio que abarca una serie de políticas de empleo, adoptadas a partir de los años ochenta como estrategia nacional de lucha contra el desempleo y fuertemente vinculadas a la idea republicana de solidaridad colectiva. Estas políticas orientadas a favorecer la vuelta al empleo de los desempleados se convierten en un nuevo sector de la protección social francesa que vincula prestaciones sociales con programas de empleo, en el cual se ha invertido un presupuesto creciente a partir de los años noventa. La escasez de empleo en el caso francés ha contribuido a que el objetivo prioritario de las políticas de activación no haya sido tanto el de «presionar» o «incentivar» la vuelta al mercado laboral de los perceptores, sino a impulsar la creación oportunidades de empleo y la provisión de medios de subsistencia para aquellos que no pueden acceder a él: desempleados de larga duración, jóvenes y perceptores de RMI. Frente a las políticas de creación de empleo público, el gobierno francés ha optado por impulsar, mediante financiación pública la creación de fórmulas de empleo en el sector privado, en el público y en el sector no lucrativo. Los primeros destinatarios de los programas de empleo en los años ochenta fueron los jóvenes desempleados. No olvidemos que en Francia un nivel elevado de autonomía familiar vinculado a las transformaciones del mercado de trabajo ha generado altas tasas de pobreza entre la población joven: 300/0 en 1997, frente a una media del 230/0 en la Unión Europea (Europeo, 2001). a) Para ellos se diseñó, en 1984, el programa Travaux d'utilité coliective". destinado a la adquisición de experiencia laboral. En este programa se realizaban tareas de interés colectivo dentro del sector público y del sector voluntario. Más adelante, ésta fórmula se extendió al conjunto de desempleados, priorizando el acceso de los mayores de cincuenta años, personas con discapacidad jóvenes en desempleo y perceptores de RMI. En este momento, el programa pasó a denominarse Contrat Emploi Solidarité 87 .Seguían siendo experiencias de contratación laboral pública de carácter temporal (de tres meses a dos años) mediante las cuales se realizaban tareas como atención a domicilio o mantenimiento de 86 87

Trabajos de utilidad colectiva. Contratos de empleo-solidaridad.

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espacios comunitarios. Además, se establecía una fórmula de continuidad de los contratos" hasta cinco años, para aquellos que no podían encontrar empleo al finalizar el período. Es preciso señalar que la eficacia de este programa en el acceso al mercado normalizado fue limitada. En 1997, de las 425.000 personas que participaron en este programa, el 54 % se mantenía desempleado tras 18 meses y un 400/0 estaba trabajando (aunque un tercio de ellos lo hacían en fórmulas similares de empleo subvencionado) (Enjolras, J.L. et al., 2000: pág. 60). b) Contrat Initiative Etnploi", Modalidad de contratación subvencionada en el sector privado de dos años de duración. Ésta fórmula proporcionó un éxito en la inserción laboral normalizada mucho más elevado. En 1996, se beneficiaron de esta contratación 427.000 personas, de ellos 300.000 continuaron con contratos indefinidos en los mismos puestos en los que se habían formado. Resulta necesario matizar que los participantes en el programa resultaron ser aquellos con mayor nivel de cualificación. Al parecer se produjeron procesos de «selectividad» a la hora de favorecer el acceso a este programa de aquellos con más probabilidades para el trabajo (Barbier y Théret, 2001: pág. 167-173). e) Emptois-ieunes": En 1996 se puso en marcha una iniciativa de creación de empleo para jóvenes de 18 a 26 años. Este programa proporcionaba subvenciones del 800/0 del salario mínimo y la exención del pago de la seguridad social a aquellos empresarios que contrataran jóvenes en desempleo. Los contratantes podían pertenecer al sector público, privado o voluntario; lo único que se establecía es que fueran puestos de trabajo en sectores de utilidad social (servicios comunitarios, deportes, cultura, educación o medioambiente). De 1996 a 1998 se crearon 350.000 empleos bajo esta fórmula. (Enjolras, J.L. et al., 2000: pág. 62). En la evaluación de este programa se comprobó nuevamente que quedaban fuera de él los jóvenes en situaciones más desfavorecidas. Para remediarlo se puso en marcha una iniciativa complementaria, Trajet 'accés ¿ l'emptoi", destinada a diseñar itinerarios de inserción laboral adaptados a los jóvenes más desfavorecidos coordinando, de forma individualizada, la aplicación de diversos recursos existentes. El gobierno de Jospin también potenció el apoyo a iniciativas de empleo surgidas en el seno de la iniciativa social. Desde este sector se produjo un importante desarrollo de proyectos destinados a ofrecer oportunidades laborales a aquellos desempleados que tenían más dificultades de acceder al empleo bajo diferentes formulas: a) Asociaciones Intermediarias. Reguladas a partir de 1987, eran empresas de finalidad social que prestaban servicios comunitarios (domésticos y de atención domiciliaria principalmente) mediante la contratación de personas en situación de exclusión. Esta figura sirvió para hacer emerger actividades que ya se venían realizando en el ámbito de la 88 89 90 91

Contrats d'Emploi Consolidé. Contratos de iniciativa de empleo. Empleos Jóvenes. Trayectos de acceso al empleo.

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economía sumergida, dándoles el respaldo de una estructura de contratación legal y estable. b) Empresas de inserción. En Francia esta denominación hace referencia a entidades que ponen en marcha una actividad económica con el objetivo de generar oportunidades de inserción laboral de carácter transitorio", Estas fórmulas favorecen la contratación de personas en situación de exclusión durante un máximo de dos años en los que se adquiere la experiencia precisa para dar el salto al mercado normalizado. Se han desarrollado mayoritariamente en los ámbitos de la construcción, los servicios medioambientales y los servicios industriales. e) Empresas de Trabajo Temporal de Inserción. Son entidades que ponen a disposición temporal de otras empresas del mercado normalizado a trabajadores con dificultades de empleabilidad garantizando su seguimiento social en el puesto. Este mapa de iniciativas de inserción creado desde el sector no lucrativo, fue aumentando su cobertura y en el 2001 permitió la contratación de 231.000 personas en una red de más de 2.100 entidades de inserción laboral registradas.

TABLA 13. Número deentidades destinadas a favorecer la inserción laboral de colectivos ensituación de exclusión en Francia y volumen de participantes (2001).

Elaboración propia a partir de (Céalis, 2003).

Como puede apreciarse en la anterior tabla, de entre los tres tipos, la figura más desarrollada fue la de las asociaciones intermediarias que han sufrido un importante desarrollo, empleando sobre todo a mujeres sin cualificación ni experiencia laboral. En cuanto a su eficacia en la inserción laboral, se ha estimado que casi la mitad de los trabajadores que salen cada año de estas empresas lo hacen para insertarse en el mercado laboral normalizado. Un 150/0 se encuentra en situación de desempleo (percibiendo prestaciones correspondientes) y el resto vuelve a los circuitos de inserción social (Céalis. 2003). Estos resultados indicarían una eficacia ligeramente mayor que las fórmulas de contratación temporal gestionadas desde el sector público (empleo-solidaridad). Sin embargo, a partir de la evidencia disponible no podemos dilucidar en qué medida estos resultados se de92 Es frecuente que la denominación empresa de inserción en España, donde no existe una regulación a nivel estatal, se utilice de forma genérica haciendo referencia al conjunto de iniciativas de inserción por lo económico y haciéndolo equivaler en ocasiones al de empresa social.

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ben a las características de los recursos que en las entidades se encontrarían mejor diseñados para favorecer el acceso a puestos normalizados (mayor contenido formativo y seguimiento social). O si también incide cierta diferenciación del perfil de usuarios que participa en las entidades sociales y en los recursos públicos. En relación con este aspecto, se intuye que las personas con menor grado de empleabilidad pueden ser derivadas a las oportunidades públicas por constituir ésta una fórmula de empleo más flexible. Mientras que las que tienen un mayor grado de empleabilidad son dirigidas a las empresas que llevan a cabo acciones en el mercado (Céalis, 2003). Es preciso destacar que además de estos programas de activación, el gobierno de Jospin también puso en marcha diversas acciones destinadas a combatir la falta de empleo tales como la estrategia de reparto de trabajo que cristalizó en 1998 con la Ley de las 35 horas (aunque dicha ley posteriormente fue derogada por el gobierno conservador). Así como otras medidas destinadas a favorecer la jubilación anticipada o a potenciar la estancia de los jóvenes en los procesos de formación. Eficacia de /a inserción La puesta en marcha de la RMI es considerada en Francia como un importante avance en la protección social ya que supuso la creación de una red última de protección garantizada al margen del sistema contributivo. El alcance de esta última red ha ido incrementándose y en 1998 fue percibida por más de un millón de personas y contó con un presupuesto de 24 billones de francos (el presupuesto del programa RMI en 1989 era de seis billones en francos) (Enjolras, J.L. et al., 2000: pág. 50). Este programa permitió el reconocimiento oficial del doble derecho de los ciudadanos a percibir una prestación económica y a recibir los recursos necesarios para su inserción social. Sin embargo, es la respuesta pública a este derecho a la inserción la que ha sido menos desarrollada precisamente. La principal crítica realizada a la renta mínima francesa es que el sistema adolece de una falta de recursos que permitan ofrecer itinerarios de inserción adecuados al conjunto de perceptores del programa (Barbier y Théret, 2001), (Aliena, 1991 bl. En cualquier caso es fundamental destacar que, a pesar del escaso desarrollo de la oferta de inserción del RMI, este no condiciona el derecho a la garantía de ingresos mínima. La estancia en el programa no tiene una limitación temporal establecida y a pesar de que el incumplimiento del contrato de inserción por parte del perceptor se contempla como motivo de sanción, la aplicación de sanciones es mínima (se estima que cada año únicamente un 0,030/0 de los perceptores están sancionados) (Enjolras, J.L. et al.. 2000: pág. 53). El hecho de que no exista límite temporal a la percepción de la prestación no parece haber tenido efectos en la creación de un grupo social dependiente del programa ya que la mayoría de los que acceden al programa salen de él después de periodos relativamente cortos. Según Belorgey (2000) un tercio de los usuarios de RMI, sale en seis meses, la mitad ha salido ya en un año y medio,

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y sólo un tercio se mantiene después de cuatro años. Al parecer lo más frecuente son los usos intermitentes del programa en combinación con el acceso a empleos de escasa cualificación y retribución. Estos empleos si bien permiten la salida temporal del programa no favorecen la superación de las situaciones de pobreza. Eficacia de las políticas de activación Las políticas de activación en Francia trascienden el ámbito de la asistencia social y generan cada año un importante volumen de oportunidades laborales tanto en el sector público como en el ámbito no lucrativo. Su desarrollo ha permitido la participación en experiencias laborales a un número importante de desempleados, sobre todo jóvenes (se estima que en torno a dos millones de personas en edad activa habrían participado en esquemas de empleo cada año a lo largo de la última década (Barbier y Théret, 2001)). Sin embargo, existe una clara separación entre los programas de activación destinados a desempleados en general y los programas de inserción destinados a la población asistida (sobre todo los desarrollados desde la iniciativa social). De hecho, el acceso de la población pobre en la asistencia a los programas de activación general ha sido muy limitado. En 1998, únicamente un 150/0 de los perceptores de RMI participaron en los programas de activación laboral de carácter general (contratos de empleo solidaridad, contratos de iniciativa de empleo o contratos en entidades sociales). Ante este hecho se pueden apuntar varios factores explicativos: a) El perfil de perceptores de RMI hace difícil su acceso al tipo de oportunidades que se generan en la activación. En el programa RMI, se distinguen actualmente dos grandes tipos de usuarios diferenciados, por un lado aquellos que presentan un nivel de empleabilidad tan bajo que hace difícil su participación en el tipo de estrategias de activación desarrolladas y por otro, aquellos que están trabajando pero sus ingresos no les permite salir de la exclusión (economía irregular, trabajos precarios). En este último grupo se aprecia una presencia creciente de perceptores menores de 35 años (Barbier, 2001 a). Si lo relacionamos con los datos de Belorgey (2000) acerca de los usos del programa el primer grupo con un perfil de menor empleabilidad constituirían el 250/0 de los usuarios que realizan estancias prolongadas en el programa (más de cuatro años). Y el resto los que acceden a empleos de baja retribución y los jóvenes constituirían las dos terceras partes de estancias cortas e intermitentes en el programa. b) En segundo lugar, la oferta generada por las políticas de activación puede no ser adecuada a los colectivos más excluidos. Esta oferta se ha centrado en la creación de programas que favorecen la inserción laboral inmediata (workfirst) en empleos subvencionados en el ámbito público o en el no lucrativo. Sin embargo, apenas se han desarrollado líneas de mejora de la cualificación o programas específicamente diseñados para los colectivos más excluidos como ha ocurrido en Dinamarca. e) Por último se ha señalado la posibilidad de que desde estos dispositivos de empleo (programas públicos y del sector no lucrativo) se reproduzcan los mismos esquemas de discriminación del mercado laboral normalizado, priorizando la par-

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ticipación de aquellos que tienen mejor nivel cualificación y mayores posibilidades de inserción (Enjolras, J.L. et al.. 2000). Incluso a pesar de la escasa participación de los perceptores del RMI en los dispositivos de empleo se valora positivamente su efecto preventivo a la hora de frenar procesos de deterioro de personas en situación de precariedad o en desempleo, muy especialmente en el caso de mujeres y jóvenes. De hecho, ante la inexistencia de una red de ingresos mínimos que alcance a todos los colectivos, para algunos casos, como el de los jóvenes, los dispositivos de activación constituyen la única vía de protección (social y económica). También se valora de forma positiva el hecho de que la existencia de estos programas haya favorecido un acercamiento de los servicios de empleo a la realidad de los colectivos más excluidos". Por último, es preciso mencionar que los programas de activación en general, han suscitado importantes debates en Francia en los que se ha cuestionado su utilidad, debido a su escaso impacto en la reducción del desempleo y en la inserción laboral de los más excluidos. En relación con ello se cuestiona estas políticas por la generación del llamado « efecto reemplazo», mediante el cual se estarían utilizando estas fórmulas de empleo de inserción para realizar servicios que, de otra manera, podrían ser ofertados como empleo público normalizado y de mejor calidad (es el caso de servicios de atención a domicilio, cuidado de niños o mantenimiento de espacios públicos) (Enjolras, J.L. et al.. 2000: pág. 65-66). También se ha suscitado en este país un profundo cuestionamiento de la acción tanto del sector público como del no lucrativo por contribuir a la generación de un submercado de empleo subvencionado. Se critica el hecho de que los empleos creados a partir de las políticas de inserción se caracterizan por su precariedad y porque en escasas ocasiones permiten dar el salto al mercado normalizado (Barbier y Théret, 2001). Conclusiones en relación con el caso francés En Francia la motivación que ha impulsado la puesta en marcha de las políticas de activación no ha sido la de tratar de reducir el gasto social, ni la de sustituirpolíticas de protección social por políticas de inserción, sino que claramente existe un objetivo político de reducir el desempleo estructural y combatir la exclusión. Podemos concluir, por tanto, que el modelo de activación francesa se encontraría, en su concepción y diseño más cercana al modelo activación-welfare danés. Sin embargo, a pesar de que la oferta de inserción es un derecho para los colectivos asistidos, éste no ha sido respaldado por una oferta de recursos amplia y adaptada a las características de los perceptores. Por el contrario existe una oferta fragmentada de iniciativas orientadas a la inserción laboral de los participantes en puestos subvencionados que parecen resultar insuficientes en la lucha contra la exclusión. 93 Según una reciente evaluación tres cuartas partes de los perceptores de RMI tienen contacto regular con los servicios de empleo (Rioux, 2000).

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Uno de los desafíos existentes es cómo solucionar el problema de la eficacia de las políticas de activación cuando sólo queda el núcleo más duro. (Gilbert y Van Voorhis, 2001: pág. 295)

Si existe una tendencia común a los cuatro países ésta es su escasa eficacia con los colectivos más excluidos que se encuentran en la asistencia. En los cuatro países hay evidencias empíricas de que los programas de activación favorecen la vuelta al empleo de las personas con mayores niveles de cualificación y menor nivel de exclusión. Las evaluaciones muestran que los menores efectos de la estrategia activadora tiene que ver con el acceso al empleo de aquellos que llevan percibiendo asistencia social durante períodos más largos (Torfing, 1999). En Dinamarca, casi un tercio de los perceptores de programas de ingresos mínimos eran calificados como «difícilmente activables» y no participaban en ningún tipo de programa. En Francia, el 250/0 de los perceptores de RMI se caracterizaba por su dificultad para salir del programa y por tanto por estancias de larga duración en él. En las evaluaciones de los programas orientados a la inserción laboral de los jóvenes en Reino Unido, también se constataba que los más excluidos eran los que no accedían al mercado laboral y permanecían dentro de la asistencia. Por último, en EEUU, en el programa de ayudas asistenciales de Nueva York se identifica a un 20% de los participantes como «no activables». Estos colectivos permanecen vinculados a la asistencia y a sus mecanismos de activación durante largos períodos de tiempo o bien, en función de su grado de incumplimiento de lo establecido y del sistema en que se ubiquen se ven obligados a abandonarla. A partir de las evaluaciones nacionales intuimos que las causas de este «fracaso» de la activación con los más excluidos dentro de la asistencia pueden ser atribuidas a tres tipos de factores:

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a) En primer lugar es preciso analizar las características de estas personas que conforman el colectivo menos «activable». En los cuatro países analizados diversas evaluaciones aluden a las rasgos de su perfil: «presencia de enfermedades o escasa disponibilidad debido a la presencia de cargas familiares» (Nueva York); «problemas sociales y de salud de larga duración» (Dinamarca); «personas que viven en zonas deprimidas y tienen menor nivel de cualificación (Reino Unido); «por un lado están los colectivos con menor grado de empleabilidad debido a su situación de exclusión y por otro aquellos que desempeñan actividades laborales precarias o irregulares que no les permiten superar la situación de pobreza ni les dejan disponibilidad para participar en acciones de activación» (Francia). Esta claro que la presencia de otros problemas, de índole social, familiar, físico o psicológico, mantienen a estos individuos en una situación de «incapacidad» para el empleo, de manera temporal o permanente de personas que son consideradas como «capaces». b) El segundo factor explicativo puede residir en la falta de adecuación de los programas de activación a la realidad de los más excluidos. La complejidad de estas manifestaciones multidimensionales de la exclusión convierten en insuficientes e ineficaces las medidas de activación únicamente relacionadas con el acceso empleo. La inserción laboral de estos colectivos pasaría por la superación del resto de problemáticas que actúan como barreras lo que hace conveniente una intervención también de carácter multidimensional. Con esta finalidad, en Dinamarca se ha optado por aumentar los contenidos de carácter social de algunos programas transformando el objetivo de inserción laboral en objetivos de mejora de las condiciones de vida, adquisición de habilidades sociales, desarrollo personal y similares. En Francia, el RMI, ya contemplaba desde su origen la posibilidad de que algunas personas «capaces» fueran incapaces de acceder al empleo, por ello, los contratos de inserción establecidos han incluido acciones en diferentes ámbitos: salud, acceso a la vivienda, desarrollo personal y relaciones sociales. Sin embargo, en EEUU y Reino Unido, a pesar de que existen algunas iniciativas en el ámbito local orientadas a favorecer procesos de integración social más amplios, su desarrollo ha sido mucho más limitado. Por ello, para la mayoría de los programas el objetivo principal sigue siendo favorecer el acceso al mercado laboral normalizado. El énfasis puesto, en ambos países, a los programas de incentivos y sanciones basados en la inserción laboral les ha llevado a un mayor nivel de fracaso con los más excluidos. En este sentido se han encontrado muestras de que los colectivos más «débiles» o alejados del mercado laboral no responden a los incentivos y sanciones vinculados a las medidas de activación (Rosdhal y Weise, 2000). c) Un tercer bloque de factores que explican el fracaso de la activación de los más excluidos lo constituye la disponibilidad de empleo y la calidad del empleo disponible. Sin duda el potencial de la activación decrece cuando no hay puestos de trabajo disponibles. En Francia y Reino Unido donde la escasez de empleo hace que aquellos individuos con menor grado de cualificación y problemáticas añadidas queden fuera del mercado, frente a otros colectivos de de-

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sempleados de mayor cualificación e integración social. En este sentido es preciso añadir la importancia de las prácticas discriminatorias del mercado laboral que en cualquiera de sus dimensiones (género, pertenencia a minorías étnicas, presencia de problemas de salud, y otros) afectan especialmente a los perceptores de prestaciones asistenciales. En relación con la calidad de empleo, el caso de EEUU nos muestra cómo la salida de la asistencia hacia puestos de empleo precario favorece procesos de inserción inestables que conllevan la no superación del umbral de pobreza y en muchos casos la vuelta a la asistencia o simplemente la desprotección económica de los individuos. d) Es preciso mencionar un cuarto tipo de factores que se vislumbran a partir del análisis de casos. Éste tiene que ver con la existencia de mecanismos discriminatorios en el acceso a los programas de activación que dejan fuera a los colectivos más excluidos. A pesar de que no ha podido constatarse la dimensión de este fenómeno sí que se ha detectado la existencia de procesos selectivos en el acceso a programas de activación en los cuatro países. Este alto grado de discrecionalidad también parece dar cabida a la existencia de prácticas profesionales de discriminación positiva. Mediante estas prácticas (constatadas al menos en Francia y Dinamarca) algunos profesionales tienden a favorecer el acceso a determinados programas de activación de los perceptores más desfavorecidos de la asistencia con el fin de favorecer una mayor protección económica a través del empleo así como su enlace a otros sistemas de protección social (pensiones, prestaciones por desempleo) (Barbier y Théret, 2001).

Conclusiones en torno a la nueva configuración de la asistencia en los cuatro países El hecho de que la activación no sea eficaz con los colectivos más excluidos podría estar teniendo consecuencias de especial gravedad en la protección social de estos. Podemos llegar a la conclusión de que si la activación no consigue favorecer el acceso al empleo de los más excluidos y la protección económica asistencial cada vez está más condicionada, las reformas acaecidas en la asistencia en los últimos años, estarían perjudicando especialmente a los sectores más débiles de la sociedad. Esta rotunda afirmación puede ser matizada en función de los distintos escenarios ya que indudablemente las consecuencias de la activación en la población excluida están estrechamente relacionadas tal y como venimos defendiendo, con el sistema de protección existente para los individuos capaces (protección por desempleo y programas de ingresos mínimos) y las características del mercado de trabajo (en relación con la calidad del empleo). De entre los cuatro países, sin duda el modelo danés, que combina protección económica con una amplia oferta de oportunidades de inserción, es el que ofrece mejores respuestas ante la pobreza y la exclusión. En este país antes de la reforma existía un sistema de asistencia generoso con prestaciones relativamente altas que no han sido reducidas. Con las reformas, a pesar de que se han introducido condicionamientos al derecho a la asistencia, éstas han venido acompañadas de una fuerte inversión en programas de activación universalizados

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destinados a la mejora de la empleabilidad. Ciertamente, también este modelo está teniendo dificultades con los colectivos más excluidos, por ello se ha comenzado a diseñar algunos proyectos especialmente adaptados a las características de este perfil de usuarios, con fines distintos a la inserción laboral, tales como la mejora de las condiciones de vida o el fomento de la participación social. Respecto al modelo francés, en este país no existía previamente una última red de garantía de ingresos por lo que la puesta en marcha del RMI, aunque condicionado a la realización de acciones de inserción, supuso un avance para los más excluidos respecto a la situación anterior. En la actualidad este colectivo tiene derecho a una prestación de mínimos acompañada de una supervisión profesional e incluso una parte de ellos, puede optar a un empleo de inserción. El propio concepto de inserción indica una concepción estructural de la exclusión que contempla la posibilidad de que algunas personas, consideradas como capaces, en la práctica devengan incapaces por su problemática social o por la falta de oportunidades. De ahí que el trabajo de inserción en Francia incluya acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida de esta población más allá del ámbito laboral (vivienda, salud, educación, participación social). Existe además una amplia trayectoria de trabajo de inserción por lo económico desarrollado desde el sector no lucrativo que favorece la creación de oportunidades de empleo protegido para estos colectivos. La presencia de estos colectivos más apartados del empleo supone una mayor dificultad para los modelos de activación anglosajones, basados en la idea de que todo el mundo es recuperable para el empleo. En Reino Unido, el paso de un sistema de asistencia a un sistema de prestaciones asistenciales vinculadas a la inserción laboral, ha supuesto sin duda un aumento de los riesgos de desprotección. El hecho de que se haya producido una fuerte inversión en recursos de orientación laboral y que el sistema sancionador sea de carácter moderado puede haber mejorado las posibilidades de inserción de algunos perceptores, no obstante, no parece conseguirlo con los colectivos más excluidos. Estados Unidos es el país, en donde las consecuencias de la introducción del workfare están siendo más perjudiciales para las personas más excluidas. Las últimas reformas han supuesto una reducción del limitado sistema de asistencia social pre-existente. Se han introducido condicionamientos y limites temporales al cobro de las prestaciones destinadas a los más excluidos. Además se ha reducido claramente la financiación pública destinada a la asistencia de las familias más pobres. Fruto de la reforma se ha favorecido una amplia salida de los colectivos desfavorecidos de la asistencia, sin embargo, esta salida no ha supuesto un éxito en la inserción laboral, por el contrario, muchos de ellos se han visto abocados a la precariedad laboral, a los trabajos irregulares, al delito o a la desprotección. Podemos concluir que si el argumento legitimador de la puesta en marcha de programas de activación vinculados a la asistencia ha sido el de combatir pobreza y la exclusión en el nuevo escenario postindustrial, desde luego el modelo de activación-welfare danés resulta claramente más efectivo. Este modelo demuestra una mayor eficacia en la inserción laboral ya que la definición

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La activación y los colectivos que llevan más tiempo en la asistencia

de programas basados en la mejora de la empleabilidad a través de procesos largos e intensos que asegure la protección económica parece, sin duda, más adecuada a la situación de escasa empleabilidad que caracteriza a buena parte de los perceptores de prestaciones del nivel asistencial. A pesar de todo, hay algunos rasgos de la realidad danesa actual que la alejan en cierto modo del modelo teórico de activación-welfare. Las últimas reformas están aumentando el grado de responsabilidad del individuo en el proceso de activación y ello se manifiesta en el incremento del nivel sancionador. Por otro lado, frente a los programas de creación de empleo de carácter universalista, que caracterizaron el modelo en los ochenta, se produce un giro hacia el diseño de programas específicos para población desfavorecida en detrimento de la calidad y la legitimación de los mismos. En cualquier caso, la presencia de los colectivos «no activables» en la asistencia constituye un reto de creciente complejidad para todos los países, incluso para el modelo danés, más aún en los últimos años, en los que la coyuntura económica es favorable. No obstante, a pesar de los riesgos, en todos los países europeos, a diferencia del caso norteamericano, la vinculación de la activación a la asistencia ha supuesto un aumento de la financiación y los recursos destinados a la población más excluida. Estos programas, si bien no resultan eficaces en la inserción laboral de los participantes más desfavorecidos se constituyen, en muchas ocasiones, nuevas formas de participación social y por ello mejoran, en cierta medida las condiciones de vida de las personas excluidas. Para cerrar este capítulo de resumen del estudio de casos adjuntamos la siguiente tabla en donde se resumen las características de los cuatro modelos que hemos comparado hasta el momento.

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TABLA 14. Resumen de las características dela relación asistencia-activación en los cuatro países

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«En ciertos servicios sociales vemos desarrollarse una verdadera efervescencia ocupacional. Estos esfuerzos de ningún modo deben subestimarse. Es el honor (pero quizás también el remordimiento) de una democracia no resignarse al abandono completo de un número creciente de sus miembros cuyo único crimen es ser «inempleables». Pero estas tentativas tienen algo de patéticas. Recuerdan el trabajo de Sísifo empujando su roca, que siempre vuelve a caer por la pendiente en el momento de alcanzar la cima, pues es imposible alcanzarla en un lugar estable. (Castel, 1997: pág. 436).

El hecho de que todas las transformaciones que se están produciendo en los sistemas de protección social de diferentes países apunten siempre hacia la introducción de mecanismos de activación destinados a favorecer la inserción laboral de los perceptores ha llevado a pensar que éstas constituyen una respuesta inevitable a los nuevos retos planteados en el escenario postindustrial. Utilizando la terminología de Jessop podría concluirse que si el Estado de bienestar keynesiano estaba orientado a la demanda del mercado, el Estado de bienestar Schumpteriano está orientado hacia la oferta del mercado (Jessop, 1994). Es decir, si el reto del Estado de bienestar había consistido en asegurar la protección social y el bienestar de los trabajadores en una sociedad caracterizada por el pleno empleo, en la actualidad, el principal reto de los gobiernos ha pasado a ser la integración de la población que ha quedado al margen del mercado de trabajo. Ante esta inevitabilidad, y a pesar de la inexistencia de una evaluación real de sus consecuencias, la puesta en marcha de estas políticas ha suscitado numerosos cuestionamientos que ponen en entredicho su propia naturaleza como herramientas de lucha contra el desempleo, la pobreza y la exclusión. Abordemos algunos de estos cuestionamientos.

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12.1. POLÍTICAS DE INSERCIÓN VERSUS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN

Las prestaciones asistenciales que surgieron como respuesta a la crisis de los setenta en los países europeos de regímenes contributivos constituyeron una importante ruptura con la tradición de reconocimiento de derechos vinculada a la protección social. Por ello Castel (1997) considera que los sistemas de asistencia social responden a un abandono de los ideales de igualdad y justicia social que caracterizaron al siglo xx. Las políticas de integración que conformaron los Estados de bienestar estaban orientadas al conjunto de la población, especialmente a amplios sectores de clase obrera, con el fin de reconocer el derecho a la protección social de todos los ciudadanos frente a determinados riesgos sociales como la pobreza, la enfermedad, la muerte o el desempleo. Esta protección era definida a nivel estatal y estaba basaba en los valores de solidaridad e igualdad que la colectividad respaldaba a través de sus impuestos o contribuciones laborales. Por otro lado, la acción del Estado en la reducción de las desigualdades llegó a abarcar otros ámbitos además de la redistribución de las rentas y la protección del empleo tales como la sanidad, la educación y los servicios sociales. Por el contrario, las prestaciones asistenciales actuales tienen escaso alcance ya que están destinadas a categorías reducidas de población; se caracterizan por ser complementarias a los sistemas de seguridad social preexistentes y no una parte de ellos; existen importantes diferencias en cuanto a la calidad (económica y temporal) respecto a las prestaciones del nivel contributivo; están sujetas a demostración de necesidad lo que introduce gran complejidad en su tramitación, cierto grado de discrecionalidad y les imprime un carácter estigmatizante; por último es preciso añadir que son subsidios diferenciales, es decir dependen del nivel de ingresos del hogar, al cual complementan hasta un mínimo establecido (Aguilar, Carera et aL, 1989). Los gobiernos siguen enfrentándose a los debates permanentemente vinculados con el tratamiento de los pobres. De hecho, en todos los países se ha establecido una fuerte diferenciación entre prestaciones asistenciales destinadas a pobres capaces y las destinadas a colectivos legitimados como incapaces. Sin duda el gasto social destinado a población mayor sigue contando con un amplio apoyo popular y sin embargo, aumenta la controversia en torno a las prestaciones asistenciales por desempleo y las destinadas a familias bajo el umbral de pobreza. En todos los países el tratamiento de los pobres capaces sigue suscitando controversia entre los gobernantes que introducen condicionamientos al cobro de la prestación con el fin de evitar efectos disuasorios. De esta forma las prestaciones asistenciales llevan implícito el riesgo de desprotección ante el incumplimiento de las obligaciones establecidas. Es preciso reconocer que en la práctica este hecho está teniendo consecuencias muy distintas y que, incluso normativas legales estrictas están siendo aplicadas por los profesionales de manera mucho más flexible. A pesar de ello, la consecuencia directa de la introducción de condicionamientos al cobro de las prestaciones es que los colectivos

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Debates suscitados en torno a la activación en la asistencia como estrategia de lucha contra la pobreza

más desfavorecidos han visto aumentar el riesgo de desprotección y sobre todo, que dejan de ser considerados ciudadanos sujetos de derecho. Desde una perspectiva histórica Aliena (1991a) considera que la puesta en marcha de las prestaciones asistenciales condicionadas al desarrollo de acciones de inserción, a finales de los ochenta, supone un retroceso en el tratamiento de la pobreza respecto al logro constituido por los sistemas de protección social en el siglo XX. Es por ello que esta nueva etapa se asemejaría, en su orientación, a la del siglo XIX, en la que los dispositivos de obligación al trabajo de los pobres (workhouses) habían sustituido de manera extensiva a las formas de asistencia precedente en base a subsidios económicos. Por último, algunos han destacado el hecho de que este nivel de protección asistencial no cuente con la legitimación y el apoyo de las clases medias que caracterizan a las prestaciones universales y contributivas (Rodríguez Cabrero, 1997). Por el contrario, existen fuertes enfrentamientos ideológicos en relación con las características que debe tener este nivel de protección asistencial y la responsabilidad que deben asumir el Estado y los individuos. Desde corrientes de nueva izquierda se interpreta la finalidad de estas intervenciones asistenciales, como una nueva forma de acallar la amenaza que suponen los colectivos desfavorecidos al orden económico establecido (Offe, 1990). Otros autores han visto en el carácter de estas prestaciones asistenciales el reflejo de la voluntad constante en la historia de la asistencia de que ésta no constituya una amenaza a la motivación al trabajo contribuyendo así al funcionamiento del mercado y al mantenimiento del orden establecido. A este fin respondería, según Barbier la extensión de mecanismos que fuerzan la inserción laboral en puestos de trabajo precarios (Barbier, 2001 bl. También desde el neoliberalismo se deslegitima la existencia de este nivel asistencial por el gasto que conlleva, por sus posibles efectos disuasorios frente a la opción del empleo y por su ineficacia en la inserción laboral de los asistidos. Por todo ello, consideran que las políticas de activación son menos adecuadas en la lucha contra la pobreza que las políticas de integración que caracterizaron el surgimiento de los sistemas de protección social. A ello se une la demostrada falta de eficacia de las políticas de activación con los colectivos más excluidos. Es por este motivo que la mayoría de las evaluaciones de políticas de activación revisadas concluyen que éstas no tendrán impacto en el desempleo y la exclusión si no van acompañadas de políticas de integración relacionadas con el empleo, la vivienda y la garantía de ingresos (Cantillon, Marx et al., 2002), (De Graaf, Frericks et al., 2003), (Castel, 1997), (t.eedernel y Triekey, 2000). La misma Comisión de las Comunidades Europeas, en la evaluación de los Planes Nacionales de Empleo también recoge la necesidad de que las estrategias de activación sean acompañadas de «acciones comprehensivas que favorezcan un mercado de trabajo inclusivo», ello incluye «acciones de lucha contra la discriminación laboral, la precariedad y el trabajo sumergido» y «un mayor equilibrio entre flexibilidad y seguridad»; así como «un vínculo más estrecho con políticas más amplias de inclusión social» (Europeo, 2001 : pág. 12-14).

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12.2. RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL VERSUS RESPONSABILIDAD COLECTIVA Frente a la lógica de responsabilidad colectiva que caracteriza a los sistemas de seguridad social, la activación se basa cada vez más en una concepción individualista del ser humano. Si bien en su origen era concebida como una respuesta estructural al desempleo, en la actualidad, la mayoría de los programas apelan a la responsabilidad del individuo en su propia inserción laboral. La influencia de la ideología neoliberal y su defendida «inevitabilidad de los recortes sociales» en el escenario postindustrial ha contribuido a reforzar la idea de que es preciso redirigir la acción del Estado a los más necesitados (targeting) y aumentar la responsabilidad individual en la salida de las situaciones de desempleo y pobreza. Todo ello en detrimento de la responsabilidad colectiva que había caracterizado el surgimiento de los sistemas de protección social en Europa (Rodríguez Cabrero, 1998). A pesar de que ningún gobierno europeo ha logrado retroceder en los logros de bienestar alcanzados a lo largo del siglo XX (Giddens, 2002), sí es cierto que las nuevas prestaciones surgidas a partir de los ochenta aparecen influenciadas por esta concepción que responsabiliza al individuo de la superación de su propia situación de dificultad. De esta forma, parece reproducirse la distinción originada en el medievo entre sujetos merecedores y no merecedores de la asistencia social. Con los sistemas de seguridad social, implantados en Europa en el Siglo XX se había conseguido superar esta clasificación y ampliar el grupo de merecedores también a aquellos capaces en desempleo que hubieran trabajado y contribuido al sistema, e incluso en algunos sistemas de bienestar, a toda la ciudadanía. En el nuevo escenario forjado en los ochenta los individuos tienen que demostrar su grado de necesidad para acceder a la asistencia y garantizar su disponibilidad para la inserción así como un comportamiento adaptado a los requerimientos impuestos. De esta forma se considera merecedores de la ayuda, a todos aquellos que muestran su esfuerzo personal por integrarse de nuevo en el mercado laboral. La categoría de pobres merecedores resurge ahora como «pobres exitosos», aquellos que son capaces de seguir un itinerario de inserción, realizar un curso o participar en un programa (De Graaf, Frericks et aL, 2003); «pobres dóciles», aquellos que muestran un comportamiento adecuado (Lredemel y Trickey, 2000); o «pobres cumplidores» aquellos que siguen las indicaciones de los servicios y sobre todo, «acuden a sus citas» (Rosdhal y Weise, 2000). La creciente introducción de condicionamientos en la asistencia de los pobres capaces está basada en la idea de que cada individuo debe hacer lo posible por integrarse si quiere ser merecedor de la ayuda. Es cierto que en muchos países se han establecido niveles de exigencia diferenciados, en función de la situación de los perceptores, pero incluso en los más flexibles, las personas que acumulan mayores problemáticas se ven obligadas a comprometerse a realizar alguna acción para poder permanecer en la asistencia: un itinerario de inserción, acudir a entrevistas periódicas o cualquier otra acción que sea establecida en los servicios. El hecho de que las personas con mayor nivel de deterioro personal y

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social no puedan cumplir con lo establecido implica un riesgo creciente a la desprotección social de los sujetos más débiles. Se obliga a los individuos más desestabilizados a que se conduzcan como sujetos autónomos: montar un proyecto profesional, construir un itinerario de vida. No es tan sencillo cuando se está desempleado o se corre el riesgo de ser desalojado de la casa en que se vive. Se trata incluso de una exigencia que les costaría satisfacer a muchos sujetos integrados. (Castel, 1997: pág. 474).

Vinculado a ello se detecta una falta de reconocimiento «oficial» de los distintos perfiles que componen este colectivo de pobres considerados como capaces pero que reiteradamente presentan dificultades para salir de la asistencia. Sin embargo, como hemos podido comprobar, existe constancia en el ámbito de aplicación de los programas de cuáles son las características que componen su perfil: problemáticas sociales, falta de disponibilidad por cargas familiares y enfermedades físicas y mentales. Este perfil, que en ningún caso les permite el reconocimiento oficial de pobres «incapaces», en la práctica puede estar obstaculizándoles no sólo en el acceso al empleo, sino también el cumplimiento de las obligaciones establecidas por los procesos de activación y por tanto exponiéndoles al riesgo de la desprotección económica (recorte o extinción de las prestaciones). Ante el peligro que puede suponer la desprotección de estos colectivos, el Consejo de la Unión Europea recomienda a los Estados que las políticas de activación que favorecen el acceso al empleo «no supongan nunca un menoscabo del derecho a un ingreso mínimo o a la participación plena en la familia, la comunidad la vida social o el derecho a tener una buena salud» (Europeo, 2001: pág. 33). Posteriormente también en los Planes Nacionales de Empleo se advierte de las consecuencias que puede acarrear la introducción de mecanismos de activación destinados a los más desfavorecidos: «la introducción de más restricciones y condicionamientos a las prestaciones conllevaría el riesgo de tener efectos sociales adversos en la pobreza y el trabajo sumergido» (Europeo, 2001 : pág. 11). Sin embargo, será preciso esperar a futuras evaluaciones de las últimas transformaciones producidas en el nivel asistencial para poder conocer realmente sus consecuencias y el respeto que los diferentes gobiernos mantienen a estas recomendaciones europeas.

12.3. UN NUEVO STATUS SOCIAL La activación que fue diseñada como un mecanismo transitorio para facilitar la vuelta al empleo se ha convertido, para algunos, en una situación permanente. Recientemente De Graaf, Frericks y Maier (2003) han definido este fenómeno como el surgimiento de una nueva categoría de «trabajadores subvencionados»'" que se encuentran permanentemente realizando acciones de 94

Subsidised worker.

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formación y cualificación para el trabajo pero que nunca consiguen dar el salto a los empleos no subvencionados. Según estos autores, esta nueva categoría de trabajadores se encontraría atrapada en la «trampa de la formación ocupacional». Otros autores se han referido a esta misma situación como efecto carrusel mediante el cual las personas en procesos de inserción/activación darían vueltas y más vueltas, pasando de un recurso a otro, sin llegar a salir nunca del nivel asistencial. En Francia, las escasas posibilidades que presentaban los trabajadores para salir de los empleos de inserción han suscitado una fuerte controversia en la que se vislumbra el surgimiento de un nuevo status de trabajador. Castel lo define como status de inserción. «Es la instalación en lo provisional como régimen de existencia»; «una condena a la inserción perpetua» (Castel, 1997: pág. 426). Barbier (2001b) se refiere a esta situación como «status despectivo>" haciendo alusión a un estado permanente de transitoriedad en un submundo institucional de servicios sociales, asociaciones no lucrativas y proyectos. Resulta obvio que todas estas referencias a una nueva condición social conllevan connotaciones negativas. En primer lugar porque se trata de situaciones que reflejan un fracaso en la consecución de un objetivo: la inserción laboral normalizada. En tanto en cuanto los individuos se encuentran en un estadio concebido como transitorio hacia otro mejor, su condición es de no-integración o fracaso. En segundo lugar, todos los apelativos hacen referencia a la dificultad a salir de esta situación, bien por las características de estas personas, bien por la falta de oportunidades de empleo que faciliten su salida. En cualquier caso este carácter de cierta irreversibilidad de la situación ha llevado a asignar a este status los calificativos negativos de «trampa» o «condena». A todo ello contribuye que las condiciones vinculadas a este status de inserción seran claramente inferiores a las de cualquier otros status (trabajador, pensionista). De esta forma muchos han interpretado esta ausencia de reconocimiento de derechos y acceso a cualquier forma de protección social como un cuestionamiento a la noción de ciudadanía (Enjolras, J.L. et al.. 2000). Las condiciones de los puestos de inserción destinados a los más excluidos en cuanto a salarios, contratos y tareas se encuentran tan distanciadas de las del mercado normalizado" que han llevado a algunos a considerarlas parte de «subrnercados», «mercado protegidos», «mercados secundarios» o «reservas terapéuticas» (Abrahamson, 1996). Sin duda, estas condiciones muestran de nuevo, la obsesión de los gobernantes de que la asistencia no altere las reglas del mercado de trabajo. Es decir, que en ningún caso estas iniciativas de empleo constituyan una competencia a las actividades mercantiles y que las condiciones de trabajo en las asistencia nunca constituyan una opción más deseable que el trabajo en el mercado. 95

Oerogatory status. 96 Incluso en Dinamarca se ha observado un creciente distanciamiento entre las condiciones de los proyectos destinados únicamente a población excluida y el resto de programas de activación (Rosdhal y Weise,2000).

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Debates suscitados en torno a la activación en la asistencia como estrategia de lucha contra la pobreza

Por último, la falta de eficacia en la inserción laboral y las constantes críticas vinculadas a estos programas también han colaborado en la impresión de este carácter estigmatizante tanto de los proyectos como de sus participantes. En aquellos países en los que las salidas más probables de la asistencia al empleo se llevan a cabo a través de trabajos precarios que no favorecen procesos de inserción estables, es frecuente la alternancia entre períodos de empleo externo y períodos internos en dispositivos de inserción. Por ello algunos de los individuos «más capaces» se ven inmersos en una doble trampa: la trampa de /a precariedad y la trampa de /a inserción (esta trampa describe el fenómeno de aquellos que salen de la asistencia y se incorporan al mercado laboral pero permanecen en situación de pobreza y exclusión). Incluso en determinadas ocasiones, la opción del empleo lejos de resultar atractiva puede ser incluso económicamente menos deseable". El surgimiento del empleo de inserción unido a la extensión del empleo precario de carácter mercantil ha contribuido a agravar la pérdida del potencial integrador del empleo. Este hecho suscita una nueva controversia en el seno de los servicios sociales y las entidades de iniciativa social que tienen como finalidad favorecer la inserción laboral de colectivos asistidos. ¿Cualquier forma de empleo mercantil o de inserción es mejor que la asistencia? ¿cuáles son los efectos negativos que la precariedad en el empleo puede ejercer en las personas que viven en situaciones de pobreza? ¿ hasta que punto se contribuye a la extensión de la precariedad o del status de inserción favoreciendo la aceptación de estos empleos?

12.4. LA

CUESTIÓN DE LOS POBRES CAPACES INCAPACES DE TRABAJAR

Hemos comprobado que en la sociedad postindustrial el tratamiento del colectivo de pobres capaces sigue suponiendo una cuestión polémica, al igual que lo son las nuevas fórmulas que relacionan empleo y asistencia. La sospecha de que parte de los participantes de los programas de activación no sean capaces de acceder al empleo debido a diferentes problemáticas y por ello puedan estar siendo afectados por el riesgo que conllevan las nuevas transformaciones suscita desasosiego entre las posiciones más «piadosas» de la sociedad (utilizando la terminología de Gerernek). Esta postura reconoce la ineficacia de la activación con los colectivos más excluidos y defiende la necesaria adaptación de los proyectos al perfil de los participantes así como el mantenimiento de una última red de protección económica, Sin embargo, la controversia se ve agravada por la dificultad de discernir, dentro del colectivo de «capaces», a aquellos que devienen incapaces, debido a 97 Un estudio realizado mediante entrevistas a perceptores del ingreso mínimo francés en relación con sus dificultades para encontrar empleo revelaba que algunos entrevistados optaban por seguir cobrando la prestación y rechazar ciertos empleos inestables y mal remunerados con la esperanza de poder encontrar en el futuro puestos mejores (Benarrosh, 2000).

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la intensidad de los procesos de exclusión en los que se ven inmersos, así como por el desconocimiento social de estas «discapacidades sociales» que obstaculizan su legitimación. Nuestro planteamiento es que, por el momento, una forma de avanzar en el tratamiento y reconocimiento social del colectivo de capaces incapaces es abordar, a partir del nivel micro-social o local, el análisis de los diferentes perfiles de individuos que permanecen por más tiempo en la asistencia y profundizar en la naturaleza de sus procesos de exclusión identificando sus limitaciones para la inserción laboral y la integración social. Es por ello que planteamos el estudio de un caso específico de programa de renta mínima y empleo.

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13. INT1ROIDUC:CION

En los últimos años noventa, cuando la situación económica ha facilitado el descenso del desempleo en Europa, la presencia continuada de los colectivos de menor empleabilidad en la asistencia ha contribuido a suscitar el profundo debate en torno a la activación que acabamos de plantear: ¿cuál es su eficacia en la integración de los colectivos más excluidos? ¿cuál es el perfil de las personas que permanecen en la asistencia en el medio y largo plazo? y ¿cuáles son las dificultades que obstaculizan su inserción? Además de constatarse una escasez en la literatura internacional de evaluaciones de programas de activación (Martín. 2000), la mayor parte de las existentes destacan, precisamente, la ausencia de investigaciones que permitan conocer las consecuencias directas de las estrategias de activación en la población más excluida (l.eedernel y Trickey, 2000), (Gilbert y Van Voorhis, 2001), (Barbier, 2001 b). Por ello, hasta el momento se ha recurrido a evaluaciones de programas de activación de carácter general para conocer su impacto en la población mas desfavorecida; sin embargo, la metodología utilizada en estas evaluaciones presenta importantes limitaciones. Es por este motivo que planteamos una revisión de los actuales métodos de evaluación de políticas de activación así como de sus dificultades para valorar la eficacia de la activación con los colectivos más excluidos. A partir de ello proponemos una metodología de evaluación de la eficacia de programas de activación destinados a población perceptora de rentas mínimas.

13.1. REVISIÓN DE MÉTODOS ACTUALES DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACTIVACIÓN La mayoría de los métodos de evaluación de los programas de activación contemplan como principal indicador de eficacia el acceso al empleo de los par-

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ticipantes al finalizar el periodo de activación. Partiendo de este aspecto común Barbier (2001 b) ha diferenciado tres métodos de evaluación frecuentes: a) Métodos de análisis de corte transversal: miden la situación de los participantes una vez finalizado el dispositivo. Tanto si la persona trabaja como si está en desempleo ambas situaciones son atribuidas a la acción del dispositivo, en forma de éxito o fracaso. Dentro de este tipo se distinguen dos enfoques (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004): - Enfoque experimental. En él, se compara la situación de dos grupos de individuos (un grupo de tratamiento formado por participantes en el programa y uno de control formado por no participantes) en relación con su inserción laboral. Ambos grupos son seleccionados aleatoriamente (aunque suele intentarse que los individuos tengan características similares para evitar la influencia de factores como la edad, el sexo o la formación). - Enfoque quasi-experimental. Consiste en analizar la información disponible sobre evaluación de programas a través de encuestas realizadas a los participantes. Este método es menos costoso que el anterior ya que utiliza encuestas preexistentes y se adapta mejor a los ritmos de rápida implantación de los programas que habitualmente imperan en la gestión política de estos programas. Sin embargo, su principal limitación es que no puede controlar el sesgo introducido por la selección de participantes ya que ésta no es aleatoria. En ambos tipos de enfoque es frecuente la utilización de herramientas econométricas debido a que éstas permiten «aislar» los efectos del programa en el acceso al empleo, de otros efectos ajenos (siempre y cuando exista información disponible sobre ellos, edad, sexo, nivel de estudios) y comparar las diferencias entre indicadores del grupo de control y del grupo de tratamiento. b) Métodos de análisis longitudinal: siguen a la persona durante un período de tiempo determinado intuyendo que los efectos de los dispositivos pueden actuar en el largo plazo. Este tipo de análisis introduce una importante mejoría respecto a los anteriores y por ello varios países europeos se han propuesto como objetivo prioritario su utilización: Para contribuir a mejorar la capacidad de los sistemas de protección social, para promover una evolución ascendente y una reintegración duradera, varios Estados miembros (Dinamarca, Países Bajos y Suecia), están desarrollando indicadores que permitan seguir la evolución de las personas mientras se beneficien de esos sistemas, así como durante un período determinado después de que los hayan abandonado. (Europeo, 2001: pág. 36).

A pesar de que introduce una importante mejoría respecto al resto de métodos, este tipo de análisis también considera que la situación de la persona en el periodo contemplado (trabajando/en desempleo) es fruto de los efectos del programa. c} Existe un tercer tipo de análisis bajo la denominación de método comprehensivo. Este método tiende a profundizar en el entramado de factores que

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Introducción metodológica al estudio de casos

pueden influir en la inserción profesional de una persona. Entre estos factores se encuentran, de manera frecuente, la situación del mercado en el contexto territorial, la calidad de los recursos de activación existentes y las estrategias de uso personal de los dispositivos de activación. Incluso aunque el método comprehensivo introduce ciertas mejorías respecto a los otros dos, todos los métodos mencionados presentan limitaciones al ser aplicados a nuestro objeto de estudio: conocer la eficacia de la activación con los colectivos más excluidos. En relación con este objetivo es preciso tener en cuanta algunas consideraciones específicas: En primer lugar la mayoría de los análisis (excepto el comprehensivo) no tiene en cuenta los efectos de la coyuntura económica del momento, ni las características del mercado de trabajo tales como la disponibilidad de puestos de trabajo de escasa cualificación. En el análisis específico de la activación en Reino Unido y EEUU, veíamos cómo una mejora de la situación económica, a finales de los noventa, favorecía la creación de puestos de trabajo de baja cualificación y ello contribuía a absorber buena parte de la población que salía de la asistencia. Se trataría de valorar qué parte del éxito es atribuible al programa y qué parte a la coyuntura económica. De esta forma se podrían intuir las posibilidades de éxito del programa en escenarios económicos adversos. De la misma forma, teniendo en cuenta las características del mercado, podríamos abordar de forma distinta el análisis de la activación en países como Dinamarca, donde la menor disponibilidad de empleos de baja cualificación en el mercado, ha favorecido que la gente permanezca más tiempo en la asistencia, o en procesos de activación hasta acceder a empleos de más calidad, ¿puede considerarse esto un fracaso atribuible a las modalidades de activación de estos países? Esta claro que no, sino todo lo contrario. En segundo lugar, y estrechamente vinculado a lo anterior, es preciso tener en cuenta las posibilidades que tienen los perceptores de permanecer en la asistencia. En otras palabras, conocer cuál es el grado de presión que tienen para abandonar la asistencia. O mejor dicho ¿cuál es el alcance de la protección garantizada a las personas capaces que se encuentran al margen del mercado? La temporalidad de las prestaciones, la presencia de sistemas sancionadores o una excesiva presión y sobre los participantes puede obligarles a una inserción laboral «forzosa» en puestos de escasa calidad. En sentido contrario, la existencia de una prestación garantizada y una escasa presión por salir lleva a los perceptores a poder acceder a puestos de mayor calidad mientras mejoran su nivel de cualificación en la «espera». También en relación con los dos aspectos anteriores se plantea otra cuestión: ¿el acceso al empleo debe ser considerado siempre como un factor positivo atribuible al recurso? o ¿es preciso analizar el tipo de inserción laboral conseguida? De la experiencia norteamericana se deriva que el acceso a un puesto de trabajo no significa la superación de la situación de pobreza, ni la que la inserción laboral tenga un carácter estable. Por ello sería preciso introducir como indicador de eficacia del programa de activación, no sólo si el individuo accede al empleo o no, sino también la calidad de la inserción laboral en el ca-

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so que ésta se produzca. Es decir, tener en cuenta el tipo de puesto al que se accede: modalidad de contratación, condiciones, duración, retribución y similares. Y, en última instancia, si la salida de la asistencia es definitiva o si el individuo vuelve a recurrir a ella. De vital importancia es incorporar al análisis un estudio sobre el perfil de los participantes en el recurso. Como hemos visto está comprobado que la eficacia de los recursos orientados a la inserción laboral de los participantes es mayor con aquellos que presentan un mayor nivel de cualificación. En el caso de población en situación más desfavorecida, conocer el nivel de empleabilidad de los participantes y la adecuación de los contenidos del recurso a dicho perfil nos permitirán entender el grado de eficacia del recurso. Por último, aunque no por ello menos importante, la gran mayoría de las evaluaciones de los programas de activación únicamente tienen en cuenta la inserción laboral, como indicador de eficacia de la activación. Sin embargo, el análisis de esta dimensión resulta claramente insuficiente en la evaluación de los efectos en la población más excluida. Teniendo en cuenta únicamente este aspecto, los programas de activación desarrollados en Dinamarca, Reino Unido e incluso EEUU, pueden resultar más eficaces, por ejemplo que los desarrollados en Francia. Las únicas formas de evaluación existentes hasta el momento han ejercido una fuerte influencia en buena parte de los responsables políticos y de la opinión pública que considera, el número de contratos laborales, el mejor indicador de eficacia de un recurso de activación. De hecho, incluso en Francia, donde la tradición de trabajo social es importante las evaluaciones oficiales de los programas de activación e inserción arrojan resultados negativos a la luz pública debido a los bajos niveles de inserción laboral conseguidos. Sin embargo, si se tienen en cuenta factores relacionados con la eficacia social del programa, los resultados pueden ser notablemente diferentes. Entendiendo por eficacia social que el recurso permite adquisición de experiencia laboral; formación ocupacional, participación en la comunidad a través de la realización de actividades de utilidad social, y la mejora de las condiciones de vida (mejora de la situación económica, aumento de la estabilidad personal, incremento de las relaciones sociales, desarrollo de habilidades sociales, mejora de la autoestima, y otros: acceso a la vivienda, mejora de la salud). A este respecto, del análisis de la activación en los cuatro países se derivaba que los programas destinados a los colectivos más excluidos en Francia y Dinamarca, aunque tenían un bajo nivel de éxito en la inserción laboral de estos colectivos, podían resultar eficaces en relación con la mejora de las condiciones de vida de la población excluida. Era el caso de los contratos de empleosolidaridad franceses los cuales, aunque únicamente conseguían un 270/0 de éxito en la inserción laboral, fueron muy bien valorados por los avances alcanzados en la integración social de los colectivos con menor nivel de cualificación. Debido a que, además del acceso a un contrato y a unos ingresos económicos, permitían establecer un vínculo con los sistemas de protección social, favorecían el desarrollo de relaciones sociales, y en definitiva mejoraban las condicio-

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Introducción metodológica al estudio de casos

nes de vida de la población excluida (Barbier y Théret, 2001). También algunas experiencias en el desarrollo reciente de la activación en Dinamarca demostraban su eficacia en la mejora de las condiciones de vida de los más desfavorecidos y en la prevención de procesos de exclusión más intensos. « La activación de perceptores de prestaciones asistenciales cuyos problemas van más allá de la falta de empleo, parece estabilizar la situación social y prevenir su deterioro» (Torfing, 1999: pág. 20). En cualquier caso, nos parece fundamental, en el caso de los programas en los que participe la población más excluida, adaptar los métodos de evaluación de eficacia a la consecución de otros objetivos de carácter social más allá de la inserción laboral. Es preciso evaluar la eficacia en la inserción social (utilizando la terminología francesa) o activación social (haciendo uso del término propuesto por Rosdhal y Weise (2000) y de creciente utilización en Dinamarca) en la que el objetivo es mejorar la calidad de vida y no la inserción en el mercado laboral. No obstante, es preciso ser conscientes de la enorme dificultad que supone una evaluación de este tipo, más compleja en sus objetivos y de la que carecemos de experiencia previa.

13.2. UNA PROPUESTA METODOLÓGICA DE EVALUACIÓN DE LA EFICACIA UN PROGRAMA DETERMINADO DE ACTIVACIÓN DESTINADO A PERCEPTORES DE RENTA MíNIMA

Con el ánimo de sintetizar algunas de las cuestiones clave mencionadas en la revisión de los distintos métodos de evaluación, planteamos una propuesta de metodología que nos permita valorar la eficacia de programas de activación destinados a los colectivos de pobres capaces que se encuentran en la asistencia. A través de la combinación de los métodos de evaluación comprehensivo, transversal y longitudinal se pretende analizar los siguientes factores en relación con un programa de activación determinado: 1.- Contexto en el que se desarrolla la estrategia de activación. a) Contexto económico reflejado en los niveles de desempleo y pobreza existentes en el momento en que se propone la introducción de estas estrategias de activación. b) Características del mercado laboral materializadas en la protección de las relaciones laborales y disponibilidad y características de los puestos de empleo de baja cualificación. e) Alcance de la protección destinada a pobres capaces (alcance y cobertura de las prestaciones por desempleo y de los programas de ingresos mínimos en el nivel asistencial). 2.- Análisis de la estrategia de activación general. a) Volumen de inversión que supone el desarrollo programas de activación en relación con el PIB nacional. b) Eficacia de la estrategia activadora en general. Principales colectivos-diana. c) ¿ Participan los colectivos más excluidos?

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3.- Motivaciones políticas que dan lugar al origen del programa. a) Antecedentes históricos más cercanos a la realidad del programa. b) Motivaciones políticas que han dado lugar a la introducción del programa. c) Objetivos que se pretenden alcanzar a través del programa. d) Concepción de la pobreza inherente a su diseño. e) Nivel de consenso social en torno a la puesta en marcha yobjetivos del programa (implicación de los diferentes agentes sociales en la puesta en marcha del programa). 4.- Vinculación del programa de activación con la prestación económica. a) Transformaciones que se producen en el sistema asistencial a partir de la introducción de la estrategia de activación. b) Relación que se establece entre empleo y prestación económica: ¿surge como condicionamiento a las prestaciones económicas? ¿las sustituye? ¿surge como un doble derecho? ¿en qué momento se participa en el empleo: en la entrada a la asistencia o tras un período de tiempo? c) Alcance y características de los mecanismos sancionadores si los hubiera. 5.- Alcance y cobertura del programa. a) Volumen de población que participa en el programa. La participación en el programa ¿es una opción disponible para todos los perceptores de la prestación o sólo para un porcentaje de ellos? b) Valoración del impacto del programa en el volumen de población en situación de pobreza. Impacto en el desempleo. c) Recursos económicos destinados al programa ¿han supuesto un incremento respecto a la financiación anterior? 6.- Eficacia respecto a la inserción laboral. a) Volumen de personas que salen del programa y se incorporan al empleo. b) Características de la inserción laboral. 7.- Perfil de los participantes que no consiguen salir del programa. a) características e identificación de los posibles obstáculos que impiden su salida del programa. 8.- Eficacia respecto a la inserción social. a) Respecto a la situación económica de los participantes. b) Respecto a su nivel de empleabilidad. e) Respecto a sus condiciones de vida.

13.3. APLICACIÓN DE LA PROPUESTA METODOLÓGICA DE EVALUACIÓN DE LA EFICACIA AL ESTUDIO DE CASOS: EL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA EN NAVARRA

El programa de Renta Básica es un programa de renta mínima de carácter asistencial cuyo fin es dar sustento económico a las familias más pobres de la Comunidad Foral Navarra. Asentado como programa en 1990 a la par que el resto de programas de renta mínimas del Estado español, la Renta Básica de Navarra, nació con una fuerte vinculación con el empleo, fruto de la fuerte oposición conservadora a la puesta en marcha del mismo. El programa establecía la obligación de los perceptores a realizar una contraprestación laboral a cambio del cobro de la ayuda económica. Con este fin fueron diseñadas dos modalidades de contraprestación laboral: Empleo Social Protegido e inserción laboral en em-

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Introducción metodológica al estudio de casos

presas. Este programa con su vertiente laboral se constituye en una experiencia, pionera en el Estado, y por ello en un ejemplo valioso que nos permitirá profundizar en la relación que se establece entre asistencia social y empleo. A lo largo de una década (1990-2000) más de 7.000 hogares han accedido al programa, de ellos un 430/0 ha participado en la modalidad de Empleo Social Protegido. El análisis de la trayectoria de estos hogares nos permitirá profundizar en la eficacia del empleo como mecanismo de lucha contra la pobreza. El objetivo es aplicar la propuesta metodológica arriba planteada con el fin de conocer la eficacia de esta formulación de empleo y asistencia con las familias más pobres de Navarra. (En el Anexo II de este trabajo se incluye el desarrollo específico de la metodología aplicada al estudio de casos en Navarra).

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14.

14.1. SITUACIÓN DEL DESEMPLEO Y LA POBREZA EN ESPAÑA y EN NAVARRA EN LA DÉCADA DE ESTUDIO

1990-2000 Repasemos algunos de los factores que han ido surgiendo hasta el momento sobre la realidad española. Este país contaba con la tasa de desempleo más alta de la Unión Europea: 10,60/0 en 2002, frente a 7,4% de media del conjunto de países europeos (Eurostat, 2004)98 y con una de las tasas de pobreza más elevadas: 190/0 de población por debajo del nivel de pobreza relativa en 1998 (Eurostat, 2002). La realidad de estos niveles elevados de pobreza y desempleo se explica por la confluencia de varios factores que caracterizan a este país como son su tardío desarrollo económico, los profundos efectos de la reconversión industrial y la crisis de empleo de los años setenta, así como por la limitación de su sistema de protección social público. Tal y como comprobaron para el conjunto de Europa Cantillon, Marx y Van den Bosch (2002), el bajo nivel de gasto social se convierte en factor decisivo en la explicación del elevado nivel de pobreza y España cuenta con el nivel de gasto social siete puntos por debajo de la media de la Unión Europea. Sin embargo, la existencia de ciertos factores compensatorios comunes a los países del Sur ha hecho que el impacto del desempleo en la generación de situaciones de pobreza en España haya sido menor que en otros países con niveles de desempleo inferior. Ya que los niveles de pobreza en España se encuentran por debajo de Reino Unido, Italia, Portugal y Grecia. Recordemos cuales son los principales factores que amortiguan el efecto del desempleo: la protección familiar frente a la falta de ingresos (Carabaña y Salido, 2001), el reparto de trabajo intergeneracional (Garrido y Requena, 1996) y la responsabilidad 98 La medición del desempleo en España presenta importantes diferencias en función del instrumento utilizado, este mismo año, 1998 la EPA arrojaba una tasa de desempleo del 250/0.

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que asumen las mujeres en el cuidado de menores y mayores en el seno de los hogares ante la inhibición del Estado en estas funciones (Carbonero, 1997). Recordemos igualmente los efectos negativos generados por este modelo de dependencia familiar extendida (Gallie, Duncan y Paugam, Serge, 2000): la baja tasa de participación femenina en el mercado laboral; el fuerte desempleo que afecta a mujeres y a jóvenes; el retraso de la edad de emancipación; un preocupante descenso de la natalidad y la fuerte dependencia de los ingresos de los miembros de la familia con trabajo estable. De este modo, en los últimos años, debido a las transformaciones demográficas (reducción del tamaño de los hogares, envejecimiento de la población y transformaciones de la familia) se ha generado un mayor riesgo de pobreza para algunos tipos de hogares determinados como los monoparentales, las personas mayores solas o los hogares encabezados por personas jóvenes. No obstante, a pesar de la importancia de estos factores sociodemográficos en la explicación de la persistencia de la pobreza en España tiene un efecto más decisivo la clase social y el status laboral. En este país, al igual que sucede en el resto de países del Sur, la asociación entre ocupaciones manuales y riesgo de pobreza es de las más altas de Europa (Whelan, Layte et aL, 2003). Layte y Whelan (2002) comprobaron que la persistencia de las situaciones de pobreza, en el caso español tenía que ver, no tanto con la eficacia de sus prestaciones sociales, que es limitada, sino con el acceso o la pérdida del empleo, por parte de algún miembro de la familia. Estos autores constataron que, a pesar de que en este país, la pobreza es un riesgo que afecta a una proporción elevada de hogares (considerando un periodo de cinco años, la proporción de personas que en algún momento han tenido unos ingresos por debajo de la línea de pobreza se sitúa en torno al 300/0 de los españoles (Whelan y Layte, 2002)), las posibilidades de superarla son también elevadas y se encuentran estrechamente vinculadas con el acceso al mercado de trabajo. Por ello Sebastia Sarasa (2004) afirma que «con independencia de que en nuestros días el riesgo de pobreza temporal se haya 'democratizado' en alguna medida, la persistencia en una situación de bajos ingresos continua estando asociada a la posición de clase y a las pautas de estratificación social» (Sarasa, Esping-Andersen et aL, 2004: pág. 3-4). Desde mediados de los noventa, la coyuntura económica del país ha mejorado, produciéndose un incremento de las tasas de ocupación y un importante descenso de las tasas de desempleo (ésta ha pasado de 32 % en 1994 a 10,90/0, en el 2004 según datos de la EPA). Ello ha generado un descenso paralelo del número de hogares sin empleo (cuya tasa desciende más de 4 puntos entre 1996 y 2001, según datos de la OCDE (2002). Sin embargo, este descenso del desempleo no se ha traducido en un descenso similar de las tasas de pobreza relativa. De 1995 a 1998 un 80/0 de los hogares en situación de pobreza se mantuvieron en esta situación de manera persistente (Eurostat, 2002). El análisis de la situación del desempleo y pobreza en Navarra nos permite evidenciar la fuerte diferenciación autonómica que caracteriza la realidad española (Gallego, Gomá et al.. 2003). Navarra, que se encuentra entre las Comu-

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Descripción del contexto en el que se desarrolla el programa de Renta Básica

nidades Autónomas más ricas, cuenta con tasas de desempleo que se corresponden normalmente a la mitad de la tasa de desempleo estatal (tal y como se refleja en el siguiente gráfico):

Evolución dela tasa de desempleo en España y en Navarra (1993-2002) 35 30 25

20 15 10 5

o 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

FUENTE: EPA(INE).

De esta forma el descenso del desempleo acaecido a partir de 1994 ha llevado a esta comunidad a tener, a finales de esa década y principios de la siguiente, tasas de desempleo cercanas al 50/0, (4,70/0 en el 2004 según la EPA 2º trimestre del 2004) lo que es considerado por algunos como situación de pleno empleo. La situación de esta Comunidad se caracteriza además por bajos niveles de pobreza y desigualdad de renta (Laparra, 2000). A ello se suma un especial desarrollo de los mecanismos compensatorios de las situaciones de pobreza: « En Navarra, algunos de los factores exclusógenos son claramente menores que la media del Estado, mientras que muchos de los factores compensatorios tienen igualo mayor eficacia que en otras comunidades» (Navarra, 1999b). En esta comunidad existe un elevado nivel de solidaridad familiar y quizás estrategias más desarrolladas de reparto intergeneracional del empleo. Así como un sistema de servicios sociales más extensivo que llega también a los colectivos desfavorecidos (Pérez Eransus y Carera, 1998). En esta comunidad la exclusión social es un fenómeno abarcable: en 1998 se estimaba que 6.000 familias (3,50/0 de los hogares navarros) se encontraban en situación de exclusión" (Gobierno de Navarra, 1999). A pesar de lo limitado 99 Entendida como la acumulación de barreras en más de un ámbito como la falta de ingresos, empleo, salud, vivienda o conductas anómicas.

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del fenómeno, el análisis de las condiciones de vida de estas familias permitió vislumbrar la gravedad de los procesos exclusógenos. Miguel Laparra (2000) concluyó que estos hogares lejos de constituir una amenaza por su posible potencial conflictivo, presentaban tendencias autodestructivas relacionadas con la sobre-representación de enfermedades físicas y mentales así como de dependencias al alcoholo las drogas. A raíz de este estudio el autor valoró que no existían evidencias empíricas de que estas personas no compartieran los mismos valores y comportamientos respecto a la sociedad mayoritaria. Además, la combinación del acceso a prestaciones con el desempeño de actividades laborales de carácter temporal niegan el carácter pasivo o dependiente de este grupo social.

14.2. MERCADO LABORAL, PROTECCIÓN DEL TRABAJO E INCIDENCIA DE LA PRECARIEDAD EN ESPAÑA y NAVARRA Desde mediados de los ochenta se ha producido en España un fuerte aumento de la flexibilización laboral materializada en la extensión de las formas de contratación temporal. Esta estrategia ha traído consigo un aumento de la precariedad laboral que afecta, en la actualidad a más de un tercio de la fuerza laboral en este país. Sin embargo, en los últimos años noventa, el crecimiento económico y la aparición de nuevas formas de contratación estable más flexibles ha contribuido a que este tipo de empleo aumente prácticamente en igual proporción (e incluso ligeramente por encima) que el empleo temporal. Analicemos en detalle las características de este peculiar modelo.

La estrategia de flexibilización en España, dos etapas diferenciadas La utilización de contratos temporales /se convierte en España en una práctica habitual desde mediados de los ochenta promovida por la fuerte desregulación laboral. Esta desregulación ha tenido como fin favorecer la flexibilidad necesaria para el desarrollo económico preciso para ajustarse a los requerimientos de la Unión Europea. En 1984 el Estatuto de los trabajadores introdujo hasta catorce nuevas formas de contratación temporal con el fin de que las empresas pudieran contratar en función de las necesidades de la producción. Esta estrategia fue en parte frenada por la huelga general de 1988 y la fuerte oposición de los sindicatos a la extensión de los llamados contratos «basura» para los jóvenes. Sin embargo, de nuevo entre 1992 y 1994 la estrategia de flexibilización fue relanzada por el gobierno mediante la aprobación de nuevas formas de contratación temporal y la regulación de las empresas de trabajo temporal. De esta forma, la flexibilidad laboral que permitían las nuevas formas de contratación temporal frente a los constreñimientos de las contrataciones estables anteriores (en términos de dificultades para el despido y otros costes laborales) llevó a los empresarios a optar de manera generalizada por estas fór-

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mulas de empleo temporal para mantener su competitividad en el mercado internaciona l. Paralelamente a este proceso se asistió a lo largo de los noventa a una creciente disminución del rol del Estado en las negociaciones laborales que fueron circunscribiéndose cada vez más al ámbito de la empresa. Igualmente se produjo una pérdida progresiva de la capacidad negociadora de los sindicatos debido a la sectorización y descentralización de su estructura. De hecho, este proceso de desregulación laboral llevado a cabo por el gobierno socialista ha sido interpretado por Javier Polavieja (2001) como una de las causas de la derrota electoral del PSOE en 1996. A juicio de este autor, el amplio electorado afectado por la temporalidad «castigó» al gobierno cambiando su orientación de voto hacia Izquierda Unida o hacia el Partido Popular. A partir de 1997 se inició una segunda etapa en la gestión de la flexibilidad a partir de la cual ésta será acompañada por una clara apuesta por el aumento de la estabilidad en el empleo. En 1997 se firma el Acuerdo interconfederal por la estabilidad del empleo que promovía la aparición de un nuevo tipo de contrato, estable, pero con menores costes de despido que el contrato indefinido tradicional. Bajo este acuerdo también se introdujeron limitaciones a la utilización de las contrataciones temporales así como el aumento del control sobre el funcionamiento de las empresas de trabajo temporal. Regulaciones posteriores fueron también orientadas a incrementar la extensión de los contratos estables mediante fórmulas de subvención o de incentivos fiscales y a reducir algunos de los beneficios de los contratos temporales. Como consecuencia de este último proceso regulador así como de una coyuntura económica favorable, se observa a finales de los noventa un notable crecimiento del empleo estable. Por ello, a lo largo de la década de los noventa, asistimos a un progresivo aumento de la temporalidad, pero también a un incremento igualmente importante de los empleos estables. De esta forma, en el 2002 un tercio de los asalariados trabaja con un contrato temporal o de duración indefinida (Ruesga, Martín Navarro et al., 2003).

Características de la precariedad en España Un reciente estudio comparativo sobre la precariedad'" en cinco países europeos nos permite definir algunos rasgos que definen este fenórneno"' en España (l.aparra. 2004). 100 Precarious Employment in Europe: A comparative Study of Labour Market related Risks in Flexible Economies. ESOPE Project. Financed by the European Comission, DG Research, V Framework Programme, Key Action: Improving the Socio-economic Knowledge Base (Laparra, 2004). 101 Este estudio definía la precariedad a partir de diversas dimensiones: temporalidad (escasa duración de los contratos); baja o muy baja retribución económica; especial dureza en las condiciones de trabajo (excesivas jornadas de trabajo, horarios nocturnos, fines de semana, cambios repentinos de horarios, disponibilidad total para el empleo); limitado acceso a la protección social (por desempleo y jubilación) y escasa o nula representación sindical.

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- En este estudio se estima que un 380/0 de la fuerza laboral en España trabaja en empleos precarios de los cuales, un 300/0 es definido por los autores como empleos muy precarios (en términos de retribución, intensidad laboral y condiciones de trabajo). - Según este estudio, la tendencia en los últimos años no parece apuntar hacia un progresivo aumento de la precariedad en el futuro. Sin embargo, sí que ésta parece haberse consolidado como una situación continuada para un tercio de la fuerza laboral. En este sentido, otras aportaciones corroboran las conclusiones del citado estudio sobre la precariedad en España al apuntar que la evidencia indica que el trabajo precario tiende a convertirse más en una trampa que en un puente hacia el empleo estable (Amuedo-Dorantes, 2000). - Contrariamente a lo que sucede en otros países europeos, el empleo precario no es un «periodo de transición» (queuing modeñ hacia el acceso a un trabajo estable o de calidad, sino que constituye una posición permanente para la mayoría de las personas que los ocupan (800/0). En España la precariedad afecta principalmente a mujeres, jóvenes e inmigrantes. Aunque sin duda los dos factores clave son la edad y el sector laboral: en el 2002 el 800/0 de los menores de 20 años trabajaban en empleos precarios. En relación con el sector, en construcción y agricultura la temporalidad alcanzaba tasas del 500/0 y en la hostelería y el sector doméstico del 400/0, mientras que en la industria y los servicios a empresas afectaba a un 20 % • Como causas de la extensión de este tipo de empleo, en el estudio dirigido por Laparra (2004) se apuntaban las siguientes: a) La estrategia de flexibilización y segmentación del mercado laboral propiciada por las políticas de empleo gubernamentales orientadas a mejorar la competitividad de las empresas españolas en el ámbito internacional. b) La fuerte presencia de la temporalidad en todos los sectores productivos ha llevado a reforzar hipótesis que defienden la utilización de la temporalidad, en el caso español, como una estrategia empresarial orientada al aumento de beneficio. c) A ello ha contribuido el hecho de que buena parte de la estructura productiva española esté basada en sectores de baja cualificación (hostelería, construcción, industria agroalimentaria) lo que sin duda favorece la sustitución de los trabajadores cuando finaliza la temporalidad del contrato. d) La pérdida de la capacidad de negociación colectiva de los sindicatos debido a la segmentación y descentralización de su estructura. Ruesga et al. (2003) atribuyen la causalidad de la extensión de la precariedad en España a una «cultura empresarial cortoplacista» y a la existencia de

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Descripción del contexto en el que se desarrolla el programa de Renta Básica

altos costes de despido de los empleos estables tradicionales. También Polavieja (2003) atribuye buena parte de la responsabilidad del fenómeno a la fuerte diferenciación existente entre la protección de los trabajadores representados por los sindicatos mayoritarios, insiders y los que quedan fuera de ella, outsiders. Esta diferenciación se convierte en un círculo vicioso en el que los insiders refuerzan su protección en un contexto de inestabilidad externa, lo que inevitablemente hace aumentar la flexibilidad que soportan los outsiders (Polavieja, 2001). En España no se ha producido el nivel de concertación entre sindicatos, fuerzas políticas y fuerzas empresariales que ha permitido en los países socialdemócratas implantar el grado de flexibilidad laboral necesario para la competitividad de las empresas sin perjudicar la seguridad y la protección del empleo. A juicio de Navarro, Schmitt y Astudillo (2002a) en España, las fuerzas empresariales han introducido la flexibilidad sin garantizar la seguridad del empleo lo que ha favorecido la aparición de una de las tasas de precariedad más altas de Europa. A pesar de las altas tasas de precariedad en España se produce lo que Laparra, Aguilar y Gaviria (1996) han venido a denominar un modelo de precariedad integrada. Ya que, al igual que sucedió con el aumento del desempleo en los primeros ochenta, las consecuencias de la precariedad de momento están siendo amortiguadas por el colchón familiar que contribuye a que no se traduzca automáticamente en pobreza o exclusión. En España, el desempleo y la precariedad en la actualidad se distribuyen principalmente entre esposas, hijos e hijas que dependen de los ingresos estables del cabeza de familia con el que conviven (Carabaña y Salido, 2001). Incluso a pesar de este colchón, se ha producido en los últimos años un aumento del número de trabajadores que a pesar de tener un salario se encuentran bajo la línea de pobreza relativa: en 1998 un 70/0 de los asalariados se encontraban en situación de pobreza (ingresos inferiores al 600/0 de la renta mediana equivalente). Ello significa que en España un 120/0 de las personas pobres son empleados por cuenta ajena. La precariedad sin duda se encuentra ligada a las posiciones más bajas de la escala social ya que se ha evidenciado una estrecha relación entre la estructura de clases y el trabajo temporal. Aunque este tipo de contratos ha aumentado en todos los sectores, sin duda se encuentran más representados en las cIases trabajadoras y en menor medida a las clases profesionales del sector servicios. Atendiendo a la realidad del mercado laboral en Navarra, es preciso tener en cuenta que las regulaciones laborales son competencia estatal por lo que la evolución sufrida en la introducción de la flexibilidad en esta comunidad ha sido similar a la del conjunto del Estado. Quizás una de las diferencias más significativas es una mayor presencia del sector industrial respecto a la media del Estado, tal y como se observa en el siguiente gráfico:

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GRÁFICO 5. Ocupación por sectores deproducción en Navarra y España en el 2001

España

Navarra

o

20

40

60

80

100

120

FUENTE: Instituto Estadístico de Navarra, 2001.

Como mencionábamos anteriormente, este sector se caracteriza por una proporción de temporalidad menor a la del resto de sectores productivos (200/0) y por un elevado nivel de protección del empleo y representación sindical. Ello ha contribuido a que en Navarra se haya mantenido un grado más elevado de estabilidad en el empleo: según datos del Instituto Navarro de Estadística, en el 2001 un 73,50/0 de los asalariados presentaban una antigüedad superior a dos años. En Navarra la temporalidad también afecta en mayor medida a los jóvenes y a las mujeres. Respecto a estas últimas, del total de mujeres ocupadas en Navarra, el 200/0 lo hacía con contrato temporal e incluso una proporción en torno al 50/0 trabajaba sin contrato, mientas que la temporalidad afectaba a tan sólo un 130/0 de los hombres y el porcentaje de hombres sin contrato apenas superaba el 1 % 102.

14.3. SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO Y PROGRAMAS DE RENTAS MÍNIMAS EN ESPAÑA

El régimen de bienestar en España no responde a una lógica homogénea, «el universalismo en los servicios sanitarios y educativos conviven con el principio contributivo obligatorio en las transferencias (pensiones y desempleo), con una cierta residualidad pública en la asistencia social y con sucesivas desregulaciones laborales» (Gallego, Gomá et al., 2003: pág. 70). 102 Según los datos de la Encuesta de condiciones de vida de la población Navarra en el 2001. Instituto Navarro de Estadística. Pamplona, 2001.

194 Índice

Descripción del contexto en el que se desarrolla elprograma de Renta Básica

Caracterizan al sistema de bienestar español, al igual que al resto de países del Sur, el rol subsidiario del Estado respecto a la provisión de servicios sociales (Ferrera, 1996). De este modo son las familias las que ostentan la responsabilidad del cuidado de sus miembros mientras que la intervención estatal se reduce a la provisión de servicios en casos de ausencia de redes sociales naturales (Sarasa y Moreno, 1995). En relación con el ámbito de la protección del colectivo que nos ocupa, pobres capaces, recordemos que en España existe un sistema de protección de desempleo que Gallie y Paugam definían como sub-protector (2000) y la presencia de un sistema fragmentado y heterogéneo de rentas mínimas descentralizadas al nivel autonómico. Analicemos en detalle algunos de los rasgos del sistema de bienestar en España.

Reducido nivel de gasto social El gasto social de España en el 2001 supuso un 200/0 del Producto Interior Bruto, proporción que se encuentra muy por debajo de la media europea de ese mismo año que se encontraba en un 27,1 %. Si atendemos al indicador del gasto social per cápita, la diferencia se incrementa ya que en el 2001 el gasto social per capita en España fue de 3.244 Euros mientras que la media europea fue de 5.206 Euros (OECD, 2002). Las causas de esta distancia con respecto a Europa es preciso buscarlas en el desarrollo tardío del sistema de bienestar pero también en su evolución más reciente, ya que la proporción de gasto social del PIB español se ha visto reducida de manera importante en los últimos años noventa (tal y como se aprecia en la siguiente tabla).

Gasto en protección social como porcentaje del PIB

FUENTE: Fuente: MTAS, 2001

La causa de este descenso del porcentaje destinado al gasto social se atribuye al fuerte incremento del PIB español en los últimos años que no ha sido acompañado de una mayor dedicación al gasto social. Por el contrario, los recortes en la protección de desempleo iniciados en 1994 han hecho disminuir la proporción del gasto social. Si analizamos la evolución de estos tres indicadores, observamos que respecto a 1995, el Producto Interior Bruto ha sufrido un crecimiento constante, el gasto en protección social ha sufrido un crecimiento muy limitado y sin embargo la protección por desempleo ha sufrido una importante reducción.

195 Índice

Begoña PérezEransus

GRÁFICO 6. Tasa decrecimiento del gasto en protección social, desempleo y del PIB (1995=100) en moneda constante de1995 125 120 115 110

105 100

95 90

85 80

75

1995

1996

1997

1998

1999

2000

FUENTE: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2001)

Esta reducción es el resultado del descenso de la tasa desempleo pero también del creciente protagonismo de las prestaciones asistenciales frente al nivel contributivo, tal y como veremos a continuación.

Escasa capacidad de desmercantilización del sistema de protección por desempleo En 1964 con la aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad Social se asistió en España al surgimiento del sistema de seguridad social contributiva. Aunque fue en 1980 cuando la Ley Básica del Empleo'?' (Arango, 2000) estableció las características del sistema de protección del desempleo actual. Al igual que había sucedido en el diseño de otros seguros de desempleo en Europa, el miedo a que éste desincentivara el acceso al empleo hizo condicionar la percepción de las prestaciones a la contribución previa del trabajador. De esta forma, tanto la duración como la cuantía de la prestación era establecida en función del tiempo trabajado y del salario previo del trabajador. Además se introducía la reducción progresiva de las cuantías a lo largo del período de percepción. Estas limitaciones que recortaban la protección del seguro por desempleo que existía previamente tuvieron lugar en un período de reestructuración económica y fuerte crisis del empleo industrial. Por ello las nuevas restricciones tuvieron consecuencias negativas en la desprotección de algunos hogares. En 1984 104 y debido a la presión sindical se introdujo la primera reforma del sistema que favoreció la extensión de la protección social. Esta extensión vino de la mano de la creación de prestaciones no contributivas que permitían dar continuidad en la protección a aquellas personas que no hubieran cotizado sufi103 Ley Básica de Empleo 51/1980. 104 Ley 31/1984 de Protección de Desempleo posteriormente fue transformada por los Decretos 1043/1985, 1044/1985,2363/1985, Real Decreto 33/1987 y Ley 8/1988.

196 Índice

Descripción del contexto en el que se desarrolla el programa de Renta Básica

cientemente O hubieran agotado las prestaciones del nivel contributivo. Se establecieron prestaciones no contributivas para personas mayores, discapacitadas y desempleadas. Aunque en este último caso, quedaba reservado a aquellos desempleados que habían agotado las prestaciones contributivas o pertenecían a grupos especiales de población (inmigrantes retornados, personas recién liberadas de prisión, o ser reconocido como válido tras una revisión de invalidez total) (Arango, 2000). A pesar de todo, el aumento de las tasas de desempleo que se produjo desde mediados de los ochenta generó un movimiento social de protesta que culminó en la huelga general de 1988 y la firma de un acuerdo entre Gobierno y sindicatos. Este acuerdo entre otras cosas contempló la extensión de la cobertura y la calidad de las prestaciones por desempleo:". Fue también en este contexto cuando se planteó el debate en torno a la posibilidad de poner en marcha una renta mínima de carácter estatal que nunca llegó a crearse y que más adelante abordaremos de manera especifica. A raíz de la reforma de 1989 el gasto en protección social había aumentado considerablemente debido a que se mantenían los altos niveles de desempleo. Ello llevó al gobierno socialista a impulsar ciertos recortes con el fin de reducir el déficit fiscal. Por ello, en 1992 el gobierno introdujo nuevas limitaciones a la protección por desempleo mediante lo que vino a llamarse el decre tazo 106. Los recortes se materializaron en la introducción de medidas de activación de los desempleados a la par que recortes en la cobertura y calidad de las prestaciones por desernpleo'". En 1993 una nueva normativa':" reforzó la obligación a aceptar ofertas de trabajo y formación y restringió el acceso a los subsidios de carácter asistencial (al reducirse el concepto de responsabilidades familiares). La única medida destinada a mejorar la protección de los desempleados en los últimos años ha sido la puesta en marcha en el año 2000 de la renta activa de inserción 109. Esta prestación de carácter asistencial (sujeta a comprobación de ingresos) está destinada a desempleados de larga duración de más de 45 años que se encuentren en una situación de dificultad económica. Esta prestación surgió condicionada a que los perceptores firmen un acuerdo de integración 105

Real decreto legislativo que regula las medidas adicionales de finalidad social, 1989: se reduce a

52 la edad necesaria para solicitar una extensión de la protección por desempleo hasta la jubilación; puesta en marcha de una prestación especial de 6 meses para desempleados de más de 45 años sin cargas familiares; extensión a seis meses más el tiempo de percepción máximo de los desempleado de larga duración de más de 45 años con cargas familiares; extensión a seis meses más el tiempo de duración máximo de las prestaciones de los desempleados de larga duración que llevan más de 2 años en desempleo (Arango,2000) .. 106 Real Decreto 1/92 Medidas urgentes para la activación y protección por desempleo. 107 Se produce un aumento considerable del período de cotización necesario para percibir la prestación así como un incremento del umbral de protección que deja fuera de cobertura los períodos de cotización de menos de seis meses, a lo que se añade un descenso en las cuantías. Además se incorpora la extinción del derecho a la prestación en caso de rechazo de una oferta de empleo o formación. 108 Ley 22/1993 de medidas fiscales, reforma de la función pública y del regimen de protección por desempleo. 109 Real Decreto-Ley 5/2002.

197 Índice

Begoña Pérez Eransus

que incluye acciones de formación obligatoria. El miedo del gobierno a que hubiera una fuerte demanda ha contribuido a la falta de difusión de la existencia de esta prestación entre los posibles demandantes, por lo que actualmente llega únicamente a un 30/0 de la población desempleada. La última reforma de la protección por desernpleo'" es sin duda la que introduce una vocación más claramente reduccionista y por tanto cercana a un modelo de activación más conservador. En el 2002 el gobierno conservador planteó importantes recortes a la protección por desempleo que incluían la incorporación de condicionamientos laborales al cobro de los subsidios por desempleo. Esta nueva ley obligaba a los perceptores de prestaciones por desempleo a suscribir y cumplir un «compromiso de actividad». Dicho compromiso es determinado por los servicios públicos de empleo y puede incluir acciones como la aceptación de una colocación adecuada, la búsqueda activa de empleo o la participación en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional. Si bien es cierto que en las anteriores regulaciones de la protección por desempleo ya existía la obligatoriedad de aceptar una oferta de empleo esta ley introduce ciertos matices que han sido interpretados como restrictivos en materia de derechos de los desempleados. Si anteriormente las personas en desempleo debían aceptar ofertas de empleo adecuadas, esta ley introduce criterios que dan un sentido muy amplio al carácter de «adecuación» 111 y que obliga a aceptar trabajos, distintos a los de la propia profesión; que impliquen desplazamientos; o que tengan bajos salarios. La ley establece que la no aceptación de las ofertas significa la puesta en marcha de mecanismos sancionadores que implican una pérdida total o parcial del derecho a la protección por desempleo. No obstante la aprobación de esta ley fue parcialmente abortada y su dureza fue considerablemente rebajada, debido a una fuerte contestación social por parte de los sindicatos. A modo de conclusión podemos mencionar tres aspectos que resumen la evolución reciente de la protección por desempleo en España, una creciente limitación de la protección contributiva, la progresiva asistencialización de las prestaciones y por último un aumento de los condicionamientos laborales y formativos vinculados a la percepción. 110 Ley 45/2002 de Medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad. 111 Las ofertas relacionadas con la profesión que demande el trabajador o de cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas. En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidente con la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igualo superior a tres meses. Transcurrido un año de percepción ininterrumpida de las prestaciones, además de las profesiones anteriores, también podrán ser consideradas adecuadas otras colocaciones que a juicio del Servicio Público de Empleo puedan ser ejercidas por el trabajador. Además esta nueva ley puede obligar a aceptar cualquier trabajo sea cual se tu profesión; Obliga a aceptar trabajos en otros municipios. La colocación se entenderá adecuada cuando se ofrezca en la localidad de residencia habitual del trabajador o en otra localidad situada en un radio inferior a 30 kilómetros desde la localidad de la residencia habitual; Obliga a aceptar trabajos de salarios bajos. Implica la aceptación de empleos con un salario equivalente al aplicable al puesto de trabajo que se ofrezca, con independencia de la cuantía de la prestación a que tenga derecho el trabajador, aunque se trate de trabajos de colaboración social (Ley 45/2002).

198 Índice

Descripción del contexto en el que se desarrolla elprograma de Renta Básica

En el siguiente gráfico se refleja el progresivo descenso de la protección contributiva por desempleo y por tanto el aumento de la proporción de prestaciones asistenciales.

Evolución de la protección por desempleo contributiva, asistencial, Plan de Empleo Rural V Renta Activa de Inserción (en miles de personas/mes: media anual) 2500

2000

1500

1000

500

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

FUENTE: MTAS (2001).

En el 2001 las prestaciones del nivel contributivo únicamente alcanzaron a un 260/0 de los desempleados mientras que un 32 % percibieron prestaciones no contributivas por desempleo. De esta forma puede concluirse que, en la actualidad el sistema español de protección por desempleo únicamente da cobertura a un 580/0 de los desempleados y de entre ellos más de la mitad recibe una prestación asistencia con una cuantía muy limitada, equivalente al 280/0 del salario medio (MTAS, 2001). El nivel asistencial en España Si analizamos la protección del sistema de seguridad social en España observamos que éste presenta una clara diferenciación en relación con la capacidad/incapacidad para el trabajo. Las personas mayores y las discapacitadas cuentan con un nivel de protección contributivo destinado a aquellas que han trabajado y contribuido previamente y un nivel no contributivo, de inferior retribución para los que no lo han hecho. Sin embargo, en el caso de los capaces, únicamente se reconoce a nivel estatal el derecho a la protección en el caso de que se haya trabajado y contribuido previamente. De esta forma queda una zona gris en la que se encuentran aquellos desempleados en edad activa que no presentan ninguna minusvalía reconocida y que no pueden acceden a otros sistemas de protección por no haber contribuido lo suficiente; por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho (prestación contributiva de desempleo y subsidios); o por no pertenecer a colectivos específicos (inmigrantes retornados, liberados de prisión, mayores de 45 años en situación de necesidad económica). Dentro de este colectivo de «no

199 Índice

Begoña Pérez Eransus

TABLA 16. Criterios deelegibilidad para el acceso al sistemas deprotección social enEspaña

No han trabajado vIo no han contribuido

merecedores» de protección confluyen múltiples situaciones como las de los desempleados de larga duración; autónomos desempleados que no han cotizado; personas discapacitadas con menos del 650/0 de reconocimiento oficial de minusvalía y personas excluidas del mercado laboral debido a la acumulación de múltiples problemáticas sociales (fuerte deterioro personal, enfermedades mentales, malos tratos, cargas no compartidas; etc.). Esta zona gris en España ha sido ocupada de forma descentralizada y desigual por los programas de Renta Mínima impulsados por las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el esfuerzo presupuestario destinado a las rentas mínimas es muy bajo respecto al total del conjunto de prestaciones del nivel asistencial, tal y como se describe en el siguiente gráfico:

RÁFI

8. Distribución delgasto del nivel asistencial en España

FUENTE: Elaboración propia. Fuente: MTAS (2002) y Rentas Mínimas: Arriba y Moreno (2002).

Fragmentación y heterogeneidad de los programas de rentas mínimas autonómicos En España únicamente algunos de los programas autonómicos, País Vasco, Navarra, Madrid, pueden ser considerados como rentas mínimas tal y como

200 Índice

Descripción del contexto en el que se desarrolla elprogramade Renta Básica

éstas son entendidas en Europa (reconocidas como derecho). En el resto del país (el 800/0 del territorio) estos programas son ayudas asistenciales, de carácter graciable y sujetas a disponibilidad presupuestaria. El origen de esta fragmentación se encuentra en la negativa del gobierno socialista en 1988 a implantar una renta mínima de carácter estatal que permitiera completar el sistema de prestaciones de la seguridad social existente. En aquel año se había publicado el estudio sobre la pobreza en de Cáritas que arrojó la alarmante cifra de 8 millones de pobres en España. Este estudio alertó a la opinión pública y a los sindicatos y suscitó un profundo debate social en torno a la pobreza. El gobierno vasco respondió a ello poniendo en marcha un plan integral de lucha contra la pobreza y solicitando al gobierno central la aprobación de una renta mínima de carácter estatal. A raíz de ello hubo una dura polémica en la que se reprodujeron todos los debates implícitos en la cuestión del tratamiento de los capaces: el posible efecto disuasorio de la asistencia, la generación de dependencia y la alarma ante el gasto social que este programa podía generar. En este debate la noción de inserción, que había sido importada de la experiencia francesa del RMI era esgrimida como argumento en ambos sentidos; por un lado los defensores del salario social consideraban la inserción la mejor fórmula para evitar el asistencialismo y la dependencia atribuida a las rentas mínimas. Por otro lado desde el gobierno se criticaba la puesta en marcha de una renta mínima precisamente por considerarla asistencialista y se proponía en su lugar medidas activas de empleo e inserción como la única estrategia válida de lucha contra el desempleo y la exclusión. Esta postura fue la adoptada por la ministra de Asuntos Sociales, Matilde Fernández, partidaria de dar la caña y enseñar a pescar (a través de programas de empleo y formativos) antes que dar directamente el pez (renta mínima). Aguilar, Gaviria y Laparra (1995) apuntaron algunas de las causas que llevaron al Gobierno a rechazar el proyecto de renta mínima estatal: por un lado la capacidad preventiva del sistema de protección informal basado en la familia y la economía sumergida. En segundo lugar la obsesiva preocupación por la contención del gasto social. En tercer lugar la escasa capacidad de presión de los colectivos afectados por los «agujeros» del sistema contributivo. Finalmente los autores aluden a la importancia de la peculiar concepción social de la pobreza existente en este país: La visión maltusiana de la pobreza está fuertemente arraigada en España. La desconfianza hacia los pobres como probables tramposos que quieren vivir sin trabajar está muy extendida y presentada de una forma más elaborada y menos grosera fue una de las líneas argumentales del gobierno español contra las rentas mínimas regionales en un primer momento (Aguilar, Gaviria et al., 1995).

A pesar de la negativa gubernamental a nivel central, el País Vasco ya había optado por la aprobación de su programa de renta mínima autonómico en 1989. Gracias a una estrategia sindical (Propuesta Sindical Prioritaria) la implan-

201 Índice

Begoña PérezEransus

I

tación de las rentas mínimas pasó a ser negociada en el marco de las distintas autonomías. Por ello, a la iniciativa vasca le siguieron los programas de Navarra (1990) y Madrid (1991) y progresivamente el resto de las Comunidades Autónomas. (Aguilar, Gaviria et aL, 1995). No obstante, el profundo debate que acompañó a este proceso determinó su diseño en el ámbito regional de tal manera que la mayoría de los programas surgieron con fuertes constreñimientos presupuestarios y condicionamientos de carácter laboral o social vinculados a la percepción de la prestación. Únicamente el programa del País Vasco, surgió como una renta mínima en el sentido pleno y por tanto reconocida como derecho. Madrid y Cataluña, pusieron en marcha programas de rentas mínima de inserción, en los que la prestación económica estaba condicionada al compromiso de los perceptores a realizar acciones de inserción. En Navarra, Asturias, Castilla y Andalucía los programas surgieron bajo la fórmula de empleo protegido ya que planteaban la posibilidad de ofrecer un trabajo a todos los solicitantes de asistencia. El resto de programas nacieron como programas de ayudas asistenciales con fuertes limitaciones en su cobertura y sujetas a constreñimientos presupuestarios (Aguilar, Gaviria et aL, 1995). Recientemente Navarra (1999) y Madrid (2001) se han acercado al modelo del País Vasco al regular el derecho subjetivo de sus prestaciones de renta mínima. En ambos casos esta transformación ha sido llevada a cabo como parte de planes integrales de lucha contra la exclusión social en el ámbito regional. No obstante en ambos casos, la inercia administrativa está limitando el desarrollo del carácter de derecho de las prestación. En cuanto al resto de programas siguen manteniendo como rasgos principales, el carácter familiarista de las prestaciones'". un alto grado de arbitrariedad en la gestión y adjudicación de las ayudas y el condicionamiento a la realización de acciones de inserción y sobre todo su subordinación a la disponibilidad presupuestaria. Todo ello contribuye a que en la mayor parte del Estado, los programas de renta mínima sigan teniendo una cobertura muy limitada. En los primeros años el número de perceptores de estos programas creció rápidamente y ya en 1993 había 57.960 familias perceptoras en todo el Estado (Aguilar, Laparra et al., 1996). Sin embargo, posteriormente el crecimiento ha sido mucho más limitado y en el año 2000 encontramos que el número de hogares perceptores es de 78.445 (Arriba y lbañez, 2002). Esta cobertura se sitúa muy por debajo del nivel de programas similares en el resto de Europa. El RMI francés y en 1995, daba cobertura a 1.835.275 perceptores (Ayala, 2000). En cuanto al nivel retributivo, en la siguiente tabla aparecen reflejadas las diferencias existentes en estas prestaciones respeto al umbral de pobreza. En relación con ello se observa que tanto el programa francés como el español no permiten elevar la situación económica de los hogares perceptores por encima del umbral de pobreza relativa (Ayala, 2000). Sin embargo se observa co112

Este rasgo también sigue caracterizando a las Rentas Mínimas de Navarra, País Vasco y Madrid.

Índice

Descripción del contexto en el que se desarrolla elprograma de Renta Básica

Nivel retributivo de los programas de renta mínima en Reino Unido, Francia, Dinamarca V España

Nivel retributivo (% de Renta Mínima respecto al umbral de pobreza para una persona sola) (1998)

101,4

58,2

141,2

64,3

FUENTE: Ayala (2000).

mo el nivel asistencial británico se encuentra cercano al umbral de pobreza y el danés permite superar en un 400/0 dicha situación. Ante estos datos podemos concluir que en el caso español, aunque sigue estando caracterizado por la fuerte heterogeneidad regional, ninguna de las prestaciones autonómicas permite superar el nivel de pobreza relativa (Ayala, 2000). Únicamente rápida visión de esta diversidad autonómica recurrimos a una tabla elaborada por Arriba e Ibáñez con algunos indicadores clave en relación con la cobertura, intensidad y esfuerzo presupuestario de los programas autonómicos.

L

Esfuerzo presupuestario, cobertura e intensidad protectora de los programas de renta mínima por comunidad autónoma (2000)

País Vasco Cantabria Navarra Canarias Murcia Andalucía Galicia Madrid Cata/uña Asturias Extremadura Aragón Castilla y L.eón La Rioja Baleares Comunidad Valenciana Castilla-L.a Mancha

61,6

1,03

1,43

50,3

0,39

1,4

64,3

0,19

1,12

48,2

0,21

1,02

48,5

0,06

0,74

53,1

0,17

0,51

48,8

0,2

0,49

50,2

0,47

2,64

57,6

0,38 0,28

0,44

57

0,86

0,4

64,3

0,18

0,36

51,4

0,12

0,34

52,5

0,2

0,22

58,3

0,08

0,21

56,9

0,12

0,2

60,1

0,14

0,15

60

0,07

FUENTE: Arriba y Ibañez, 2002)

203

Índice

Begoña PérezEransus

En ella observamos la clara diferenciación de la cobertura garantizada por el programa vasco, respecto al resto y el fuerte abismo existente entre la cobertura garantizada por esta comunidad, Cantabria o Navarra respecto a las prestaciones de Castilla La Mancha, Valencia, Baleares o la Rioja. Precisamente son las comunidades con menores niveles de pobreza las que cuentan con programas de mayor cobertura: País Vasco y Navarra. Mientras que aquellas en las que la pobreza alcanza tasas muy superiores a la media, Extremadura, Andalucía, Castilla La Mancha o Castilla León los programas tienen más limitaciones en términos de cobertura y esfuerzo presupuestario.

204

¡ ~

Índice

15.

15.1. LA INVERSiÓN EN PROGRAMAS DE ACTIVACiÓN EN ESPAÑA EN RELACIÓN CON EL PIS En España las altas tasas de desempleo existentes a lo largo de los ochenta llevaron al gobierno a optar por dos tipos de respuesta: a) la protección del desempleo pasiva a través de transferencias económicas b) las estrategias de flexibilización laboral que han favorecido la salida del mercado laboral de las personas más mayores mediante pre-jubilaciones, así como la entrada parcial de jóvenes y mujeres al mercado de trabajo a través de las nuevas formas de contratación temporal. De este modo las políticas activas en España siempre han tenido un carácter débil y residual. En el siguiente gráfico se observa la escasa proporción del gasto dedicado a políticas activas frente al total destinado a la protección por desempleo.

Evolución del gasto en medidas activas V del gasto total en la protección por desempleo (miles de euros constantes del 95) 18.000.000

1_ GASTO MEDIDAS ACTIVACiÓN

16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

FUENTE: MTAS, 2001 .

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Begoña PérezEransus

Tomando como indicador el número de trabajadores que ha participado en programas de activación observamos que, en 1997 participaron en estas acciones un 240/0 de los desempleados daneses, un 100/0 del total de desempleados de la Unión Europea y únicamente un 4,40/0 de los desempleados españoles (Martin, 2000). En general el gasto en políticas de empleo en España ya es algo inferior al del resto de países europeos: en 2002 este gasto en España suponía el 2,060/0 del PIB, 0,440/0 menos que la media de la Unión Europea que fue de 2,50/0. Pero en relación con el gasto en políticas activas el gasto destinado por España es claramente inferior a lo destinado por Dinamarca o Francia y solamente por encima de la proporción destinada en Reino Unido:

TABLA 19.. Gasto Público (en % del PIB) dedicado a los programas relacionados con el mercado de trabajo en Dinamarca, Francia, Reino Unido V España

FUENTE:

OCDE, Perspectivas del empleo, junio 2002. (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004: Pág. 16).

Como puede observarse la mayor parte del gasto en políticas activas en España va destinado a las empresas mediante subvenciones a la contratación y programas de formación. A diferencia de Dinamarca en dónde la principal partida está destinada a la formación profesional, o Francia que destina mayor esfuerzo a los programas específicamente destinados a los jóvenes. También en el caso británico se emplea buena parte del esfuerzo presupuestario a políticas destinadas a los jóvenes que, como veíamos en el análisis específico de casos, en ambos países ha sido un objetivo prioritario. En España, fue a finales, de los noventa, al reducirse de manera sustancial el desempleo, cuando comienza a potenciarse lentamente la estrategia de activación. Previamente, desde el Instituto Nacional de Empleo se habían puesto en marcha políticas de fomento de la formación ocupacional a través de la creación del FORCEM y la puesta en marcha de los primeros planes de empleo. A partir de 1994 las Comunidades Autónomas comenzaron a asumir funciones de intermediación en materia de información, orientación y colocación laboral a través de la creación de centros regionales colaboradores del INEM. En 1996 se establecieron los primeros pactos territoriales para fomentar la estabilidad del empleo que supusieron la descentralización de las políticas activas de empleo. Ha sido en este nivel descentralizado en el que se ha produci-

206 I 1

Índice

Análisisde la estrategia de activación general en España

do el desarrollo actual de las políticas de activación, principalmente a través de acciones de orientación al empleo, subvenciones a la contratación y acciones formativas. Estas últimas, que han tenido un menor desarrollo en nuestro país respecto al conjunto de la Unión Europea, han sido concertadas por las autonomías con diversos agentes como entidades locales, organizaciones de iniciativa social, empresas y sindicatos. Algunos autores han visto en esta política de concertación con el sector privado un factor negativo que ha limitado la eficacia de las acciones formativas. Ciertamente apenas se han propiciado otras fórmulas de activación desarrolladas en otros países tales como programas de empleo público, trabajo comunitario, servicios públicos de orientación empleo o programas exclusivamente diseñados para jóvenes, discapacitados u otros colectivos en dificultad. En esta línea únicamente se han llevado a cabo algunas iniciativas de tipo experimental en el ámbito local orientadas a dar empleo a desempleados de larga duración en situación de exclusión mediante la organización de actividades laborales de finalidad social o comunitaria. Estas experiencias, como el programa de Empleo Social Protegido en Navarra, aparecen vinculadas a programas .de rentas mínimas y han tenido escasa influencia en el mercado laboral y en las cifras de desempleo. Únicamente los Planes de Empleo Rural han tenido impacto en las altas cifras de desempleo de los ámbitos rurales de Andalucía y Extremadura.

15.2. EFICACIA DE LA ESTRATEGIA ACTIVADORA GENERAL y PRINCIPALES COLECTIVOS-DIANA

Las políticas de activación en España, al igual que el sistema de protección por desempleo, han dado prioridad al cabeza de familia generalmente varón. Los escasos estudios de evaluación de los programas de activación realizados en el nivel local y regional coinciden al afirmar que las acciones de formación a gran escala no consiguen aumentos significativos en la probabilidad de encontrar empleo por parte de los beneficiarios. Por el contrario, los resultados positivos más significativos se producen en programas a pequeña escala, es decir, centrados en grupos específicos con necesidades claramente identificadas (Alba, 1999; Arellano, 2003; Dolado y Felgeroso, 1997; Kugler et al., 2003 y Mato, 1999, citados en (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004)). Alonso-Borrego, Arellano, Dolado y Jimeno (2004) han llevado a cabo una evaluación de las acciones de formación destinadas a desempleados desarrolladas por el INEMl13 en España. A partir de este estudio se ha comprobado que las acciones de formación más especializadas!" y estrechamente vinculadas a ocu113 Análisis realizado en el primer trimestre de 2000 utilizando un grupo de tratamiento, compuesto por 6.190 participantes en acciones de activación y un grupo de control de 12.427 no participantes. 114 Dentro de formación específica se incluyen los cursos de formación ocupacional destinados a trabajadores sin cualificación; los cursos de formación especializada destinados a trabajadores cualificados que cambian de empleo y los cursos de formación destinados al reciclaje o adaptación destinados a trabajadores que quieren promocionar.

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paciones determinadas son más eficaces al mejorar las probabilidades de acceso al empleo en un 400/0 de los casos. Mientras que las acciones de formación general destinadas a adquirir conocimientos y habilidades que faciliten la inserción en el mercado de trabajo sin hacer referencia a una ocupación especifica tienen un efecto «nulo» en sus participantes (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004). Este mismo estudio arroja algunas conclusiones interesantes en relación con el perfil de los participantes con quiénes las acciones de activación son menos eficaces y que por tanto presentan más dificultades de acceso al empleo. Algunos de estos colectivos son: a) Las mujeres casadas tienen más dificultades para acceder al empleo que las no casadas. Los autores explican este hecho por tres posibles causas: la posible preferencia de los empleadores a la hora de seleccionar mujeres que no tengan cargas familiares; la mayor exigencia de una mujer casada en la búsqueda de empleo o el hecho de que las mujeres casadas tengan menos experiencia laboral que las no casadas. Sin embargo, a nuestro juicio, existe otro factor clave a la hora de obstaculizar el acceso de estas mujeres al empleo que son las limitaciones de horarios y movilidad debido a la presencia de cargas familiares (cuidado de menores, mayores y tareas domésticas) y debido al escaso desarrollo de servicios públicos de cuidado de mayores o niños así como su escaso desarrollo y elevado precio en el mercado. b) Los desempleados que perciben prestaciones presentan más dificultades a la hora de encontrar trabajo frente a aquellos que no perciben por no tener derecho o haberlas agotado. A partir de este dato los autores derivan una «confirmación de que las prestaciones tienen un efecto desincentivador en la búsqueda de empleo» (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004: pág. 23). Sin embargo, a nuestro entender se puede realizar otra lectura muy distinta de este hecho relacionada con la obligación de las personas que no tienen acceso a prestaciones a aceptar cualquier tipo empleo, por muy malas que sean sus condiciones para garantizar su subsistencia. De esta forma la presencia de prestaciones por desempleo no desincentivaría el acceso al empleo sino que permitiría una formación a medio o largo plazo que mejoraría las posibilidades de acceso a empleo de mayor calidad y por tanto favorecería procesos de inserción laboral más eficaces. Estas son precisamente las estrategias de activación de los países socialdemócratas que, como veíamos en el caso danés están basadas en procesos de mejora de la cualificación en el largo plazo, al ser acompañados por prestaciones de desempleo que garantizan un nivel de vida elevado durante este período (Behrendt, 2000). e) Las personas que llevan más tiempo en desempleo tienen más dificultades de acceder al empleo. La explicación de los autores se basa en que puede estar produciéndose un efecto de estigmatización de los

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desempleados que dificulte su acceso al empleo y admiten la posibilidad de que haya otras circunstancias no observables que incidan en ello. Estamos de acuerdo en esta afirmación ya que precisamente la clave explicativa en nuestra opinión se encuentra en las características de aquellos que llevan más tiempo en desempleo. Nuestra hipótesis, forjada a partir del estudio de la activación en diferentes países, es que en estas situaciones de desempleo de más larga duración confluyen problemáticas sociales de diversa índole que obstaculizan el acceso al empleo y por tanto están relacionadas con lo más profundo de los procesos de exclusión social. A modo de conclusión podemos establecer que la realidad de las acciones de activación en España es muy limitada por su esfuerzo presupuestario y porque su oferta queda circunscrita al ámbito de las subvenciones a la contratación para las empresas y a la formación. Por otro lado, la descentralización y multiplicidad de agentes privados en la gestión de la formación ha llevado a desconfiar de la existencia de una estrategia pública eficaz y coordinada de formación destinada a los desempleados. Del caso español se deriva, al igual que lo hacíamos de la experiencia del resto de países europeos que las acciones de carácter generalista destinadas a la población desempleada en general tienen nulos efectos en las posibilidades de inserción, frente a las acciones especializadas, vinculadas a salidas laborales determinadas y diseñadas para grupos de población con necesidades concretas. Igualmente se comprueba que las escasas acciones de activación presentan más limitaciones con determinados colectivos con problemáticas sociales más allá de la falta de empleo y formación. Las cargas familiares y la presencia de problemáticas sociales dificultan la inserción laboral de los participantes en acciones de formación. Es por este motivo que las acciones formativas, en España no resultan eficaces con aquellos colectivos que tienen problemáticas más allá de la falta de formación relacionados con la convivencia familiar, la salud u otras problemáticas familiares y sociales. Por último, destacar que en un contexto de disponibilidad de empleo precario, como el español, únicamente aquellos que perciben prestaciones pueden permitirse no aceptar trabajos de carácter precario y retrasar su incorporación al trabajo hasta encontrar un puesto más adecuado o en cualquier caso, hasta agotar sus prestaciones.

15.3. ¿PARTICIPAN EN LA ESTRATEGIA DE ACTIVACIÓN LOS COLECTIVOS MÁS EXCLUIDOS?

A partir de estudios específicos sobre población excluida realizados en el ámbito autonómico (Plan contra la exclusión social en la Comunidad de Madrid 2002-2006, 2002), (Plan de lucha contra la exclusión social en Navarra 19982005, 1999) se ha detectado una clara ausencia de acciones de formación yempleo específicamente diseñadas para personas en situación de exclusión desde los servicios de empleo.

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En ambas comunidades se observó que de la amplia financiación, en gran parte europea, destinada a la formación, únicamente una parte muy reducida estaba destinada a colectivos en dificultad. Estas además aparecían orientadas a clasificaciones muy limitadas de población en dificultad que incluían únicamente población exreclusa o toxicómana sin contemplar la existencia de otros grupos excluidos potencialmente «activables». Por otro lado, tanto en Madrid como en Navarra se observó una escasa participación de la población excluida en los programas de formación orientados a la población en general. Los motivos no parecen residir tanto en la existencia de procesos discriminatorios sino en la falta de adaptación de estas acciones a las necesidades y características específicas de la población en dificultad. De esta forma se observó la imposibilidad de las personas con problemáticas sociales a participar en acciones destinadas al conjunto de la población por motivos como falta de disponibilidad, dificultades para seguir el ritmo o el nivel de los cursos, o falta de hábitos y habilidades sociales. Ante la limitación de las acciones públicas de activación de carácter general para dar cabida a los colectivos más excluidos han sido las entidades de iniciativa social quiénes han desarrollado una red informal de programas de formación y empleo de inserción destinada a colectivos específicos: minoría étnica gitana, jóvenes en dificultad social, inmigrantes, mujeres con cargas no compartidas y otros. A pesar del importante esfuerzo de estas entidades y a pesar de la amplitud de la red de proyectos existente tanto en Navarra'" como en Madrid'", su acción se desarrolla sin reconocimiento oficial, con los constreñimientos de una financiación inestable y escasa y sin el establecimiento de mecanismos de articulación con los recursos de carácter público. Por el contrario, existe un profundo distanciamiento entre los programas de activación destinados a desempleados en general y aquellos destinados a población excluida (Pérez Eransus, 2003). Recientemente, las políticas activas de empleo destinadas a colectivos excluidos han cobrado especial protagonismo en el Plan de Inclusión del Reino de España, aprobado con el fin de cumplir con los compromisos establecidos por los Estados miembros de la Unión Europea en Niza en el 2000. Sin embargo, este plan, que recoge los planes de inclusión ya aprobados por algunas Comunidades Autónomas no aparece respaldado con políticas de acción ni financiación específica garantizada desde el nivel estatal. Es por ello que, por el momento las acciones de activación de responsabilidad pública, especialmente diseñadas para colectivos en exclusión se redu115 En Navarra en el año 2001, 20 entidades sociales (pertenecientes a la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza) atendieron a 2.000 personas de manera intensa ya más de 15.000 a través de acciones de orientación, formación y sensibilización (Pérez Eransus, 2003). 116 En la Comunidad de Madrid en el año 2000 se contabilizaron 70 proyectos de empleo e inserción destinados a perceptores del Ingreso Madrileño de Integración en los que participaron un total e 3533 personas lo que supone el 44% de los perceptores. Esta red está compuesta por empresas de inserción, acciones formativas (laborales y pre-Iaborales), mecanismos de orientación laboral y dispositivos de acompañamiento social (Plan contra la exclusión social en· la Comunidad de Madrid 2002-2006, 2002).

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cen a algunas iniciativas de empleo público local orientadas a perceptores de los programas de renta mínima. En la actualidad únicamente en Navarra, Asturias, Comunidad Autónoma Vasca y Castilla La Mancha existe esta opción de contratación pública destinada a los perceptores de renta mínima. En Navarra, en la actualidad en torno a un tercio de las familias (500 familias) que acceden al programa de Renta Básica son contratadas por alguna de las dos modalidades de empleo: Empleo Social Protegido e inserción laboral en empresas. En Asturias se mantiene una triple oferta en el Ingreso Mínimo de Integración consistente en el IMI laboral que contempla la contratación por Ayuntamientos y otras entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro de la gran mayoría de los perceptores; IMI formativo-ocupacional configurado por la realización de actividades de formación o de capacitación profesional y el IMI social, destinado a personas que, por sus peculiares características, no pueden efectuar actividades laborales y por tanto se vincula su percepción a la realización de actividades de inserción o reinserción social. La Comunidad Autónoma Vasca puso en marcha en el 2002 el programa Auzo/an destinado a la contratación laboral por parte de entidades locales y entidades de iniciativa social de perceptores de renta mínima. El resto de comunidades que pusieron en marcha programas de renta mínima con carácter de salario social, Extremadura, Andalucía y Castilla la Mancha han abandonado la opción de la contratación pública, reconduciéndola hacia la derivación a proyectos de inserción de la iniciativa social, asemejándose así a la realidad en el origen de los programas de Cataluña, Madrid. Destacábamos anteriormente cómo el debate suscitado en el momento de puesta en marcha de los programas de renta mínima hizo que todos ellos conllevaran condicionamientos de tipo laboral o social al cobro de la prestación (Aguilar, Gaviria et al., 1995). De esta forma la noción de inserción en España, conllevaba un carácter de obligatoriedad que condicionaba fuertemente el derecho y generaba desprotección. Sin embargo, a lo largo de la década esta noción ha sido sustituida por una concepción que contempla la inserción más como derecho que como contrapartida. Esta sustitución se ha producido en el plano teórico sólo en algunas Comunidades Autónomas y en el resto lo ha hecho frecuentemente por la vía de la práctica. La aprobación de los planes de lucha contra la exclusión regionales y el Plan de Inclusión del Reino en el ámbito estatal, han supuesto un reconocimiento oficial de la importancia de la inserción en sí misma y no como contrapartida a la prestación económica. En esta nueva concepción, más cercana a la realidad francesa, la inserción implica acciones más allá del ámbito laboral e incluye intervenciones en materia de formación, vivienda, salud, reconociendo además la importancia del acompañamiento social en la lucha contra la exclusión. En algunas comunidades ya empiezan a vislumbrarse los efectos de la aprobación de estos planes. Es el caso de Asturias y País Vasco donde la adopción de esta concepción de inserción ha supuesto recientemente la ampliación del volumen de profesionales de atención primaria (País Vasco) o la creación de nuevos equipos especializados en la inserción de colectivos excluidos (Asturias).

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Sin embargo, en otras Comunidades Autónomas como Navarra o Madrid la ejecución de los contenidos de los Planes está siendo más lenta. Será preciso esperar a la aplicación real de estos planes en el resto del país para valorar el alcance de estas transformaciones.

15.4. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL CASO ESPAÑOL En el caso español la fuerte dependencia familiar que favorece la redistribución tanto de ingresos como de la provisión de funciones de cuidado ha amortiguado la generación de situaciones de pobreza y exclusión. Sin embargo, las limitaciones del sistema de protección por desempleo y la ausencia de una última red de garantía de ingresos asistencial contribuyen al mantenimiento de un volumen de población en situación de pobreza de forma persistente, incluso en períodos de crecimiento económico como el de los últimos años. Por otro lado, durante largo tiempo la introducción de estrategias de flexibilización en España no ha sido acompañada por políticas destinadas a garantizar la calidad del empleo y la protección del trabajador. Por este motivo se ha producido una fuerte extensión del trabajo precario que, si bien en los últimos años ha ido paralela al aumento del trabajo estable, se ha convertido en una situación estructural para un tercio de la fuerza de trabajo en España. La progresiva asistencialización y reducción de la protección por desempleo en los últimos años y la limitación de los programas de rentas mínimas autonómicos así como el escaso desarrollo y eficacia de las políticas de activación son factores clave que permiten entender la disponibilidad de las personas en España a aceptar trabajos precarios y por tanto a la extensión de este tipo de empleo. Coincidiendo con un amplio desarrollo económico y con esta alta disponibilidad de trabajos de escasa cualificación, se ha suscitado cierta controversia en torno a la dependencia de los subsidios por desempleo que ha llevado a las fuerzas políticas conservadoras a introducir ciertos recortes y condicionamientos laborales a su percepción. De esta forma, la desregulación del mercado de trabajo, el aumento de la precariedad, el recorte en al protección por desempleo y la creciente introducción de condicionamientos laborales al cobro de las prestaciones acerca el caso español, en el nivel estatal, al modelo de activación-workfare liberal. Sin embargo, la concepción estructural de la exclusión derivada del compromiso europeo en materia de lucha contra la exclusión así como las últimas transformaciones relativas al reconocimiento del derecho al cobro de la renta mínima o la puesta en marcha de planes integrales de exclusión de algunas de las comunidades más desarrolladas en materia de lucha contra la pobreza, tenderían a acercar esta situación al modelo de activación-welfare.

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16.1. ANTECEDENTES A LA RENTA BÁSICA 16.1.1. Surgimiento de las Ayudas a las Familias Navarras en situación de necesidad en 1982 El surgimiento de las primeras formas de asistencia económica y empleo regularizadas en Navarra no son fruto de una especial sensibilidad política al problema de la pobreza. Como veremos a continuación tanto las primeras iniciativas de asistencia social como los programas de empleo son fruto de la perseverancia de los profesionales de los recién estrenados servicios sociales de base de tratando de convencer a sus autoridades municipales de la conveniencia de dar respuesta a las situaciones más acuciantes de pobreza. El importante papel que habían jugado estos profesionales sociales en la reivindicación y puesta en marcha de la red de servicios sociales se vio de nuevo manifestado en su incidencia en el diseño y regulación de los recursos y programas asistenciales. El precedente más directo del programa de Renta Básica en Navarra se remonta a 1982, momento en el que surgen las Ayudas a familias Navarras en situación de necesidad. Esta prestación económica de carácter no periódico y escasa cuantía, se otorgaba a las familias Navarras que demostraban su necesidad económica. Ya en su primer año llegaron a recibirla mil hogares, lo que supuso una inversión de cuatrocientos treinta y seis millones de pesetas; cifra que podemos considerar elevada si tenemos en cuenta la inexistencia previa de este tipo de ayudas en el ámbito regional. Ni siquiera en 'los años inmediatamente posteriores se consiguió igualar esta fuerte inversión inicial del programa, ya que el presupuesto se redujo a más de la mitad y no volvió a alcanzar la cuantía inicial hasta 1988. El origen de estas ayudas se encuentra en la iniciativa de profesionales del ámbito social que desde los escasos servicios municipales de la época demandaban ayudas económicas para situaciones de necesidad que acudían a las enti-

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dades locales en busca de ayuda. Estas primeras prestaciones eran tramitadas de forma excepcional, sin embargo, una toma de conciencia política sobre el desempleo y la pobreza y la proximidad de las elecciones generales y autonómicas conllevaron su regulación en 1982. Tras un primer año de funcionamiento, el Servicio Regional de Bienestar Social realizó una evaluación en la que se llegó a una conclusión de gran trascendencia para la configuración futura del programa. En ella se consideraba necesario introducir una contraprestación laboral a cambio de la percepción de la ayuda económica. Los argumentos que sustentaban esta propuesta responden a las dos posturas opuestas que a lo largo de la historia han justificado, también de forma simultánea la vinculación empleo y asistencia. La concepción más piadosa entendida que el desempleo era la principal causa de la pobreza de esas familias y el empleo frente a la asistencia era una opción más dignificadora. Para muchas personas recibir ayudas económicas es humillante cuando lo que piden no es dinero sino trabajo" (SRBS, 1983). Por otro lado, la concepción disuasoria defendía la introducción de contraprestaciones laborales con el fin de evitar que las ayudas económicas generaran una actitud dependiente en las familias que las percibían: « Estas ayudas pueden favorecer la picaresca, generar expectativas falsas de cara al futuro o cierta pasividad» (SRBS, 1983: pág. 28). Esta doble argumentación, aparentemente contrapuesta, sobre el empleo entendido como mecanismo de inserción o como contrapartida, no sólo marcará la configuración del programa en su origen sino que lo definirá en toda su trayectoria. Esta propuesta se llevó a cabo ya en el año siguiente, 1983, en el que asistimos al surgimiento de las contrapartidas al cobro de las Ayudas Familiares. En este primer momento se abrían dos posibilidades. - En primer lugar una alternativa de empleo que fue denominada Proyectos de trabajo. Bajo esta fórmula, el Gobierno de Navarra, financiaba tres meses de empleo a las familias, perceptoras de ayudas familiares, que se encontraban en extrema necesidad. Ya en esta primera experiencia observamos una característica clave para entender la eficacia del programa a lo largo de estos diez años. En el acceso a esta modalidad se discriminaba positivamente a las familias con mayores dificultades, ya que la retribución de los proyectos era superior a la de las ayudas. Los proyectos de trabajo consistían en una ayuda de ciento cuarenta pesetas al día por cada miembro de la familia si las familias realizaban un trabajo en beneficio propio: autoempleo, reparación o construcción de la vivienda propia, o doscientas diez pesetas, si era en beneficio ajeno. Resulta interesante observar esta posibilidad de trabajar en beneficio propio a cambio de la ayuda ya que esta opción permitía a las familias excluidas rehabilitar su vivienda o cuidar a familiares dependientes a cambio del salario. - La segunda alternativa era la denominada animación comunitaria, consistente en la participación de uno de los miembros del hogar, en talleres de contenido socio-educativo con la misma duración y cuantía que en los proyectos de trabajo. Esta modalidad fue más utilizada en Pam11

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piona dónde el tejido social, en plena ebullición en aquellos años, permitía un mayor abanico de posibilidades de formación y participación social. Ninguna de estas dos opciones, a pesar de haber sido muy bien valoradas por su potencial integrador, fueron ofertadas en sucesivas regulaciones en las que el programa se ha volcado exclusivamente en las contraprestaciones laborales por cuenta ajena.

16.1.2. Campaña de montes «social» y Campos de trabajo en 1985-86 De nuevo fue el empuje y la reivindicación de los profesionales sociales del ámbito municipal el que favorecerá el desarrollo, a finales de los ochenta, de un amplio abanico de recursos destinados a la inserción laboral de familias pobres cuya diversidad y potencial integrado no ha vuelto a reproducirse en años más recientes. El régimen Franquista había puesto en marcha acciones de empleo comunitario dirigidas a la contratación de desempleados mediante las cuales el Estado subvencionaba a los Ayuntamientos o a las Cámaras Agrarias contrataciones de vecinos desempleados en determinadas campañas agrícolas. En Navarra estas acciones fueron denominadas Campañas de Montes y tuvieron continuidad hasta finales de los ochenta, aunque sin duda la herencia más importante de aquellas iniciativas han sido los Planes de Empleo Rural (PER) desarrollados en Andalucía y Extremadura y hoy todavía vigentes. En los años ochenta, el Ministerio de Trabajo permitían dar continuidad a aquellas experiencias a través de dos fórmulas de financiación: los Convenios con Entidades Públicas para contratación eventual de desetnpleedos'" que facilitaban contrataciones por seis meses para realizar trabajos agroforestales organizados por entidades locales bajo financiación estatal y los Trabajos Temporales de colaboración societ'", que suponían la puesta a disposición de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo a obras de utilidad social realizadas por las administraciones regionales. Ambas iniciativas eran gestionadas por el Instituto Nacional de Empleo y estaban dirigidas a la población desempleada en general. Los profesionales de ámbito de los servicios sociales habían detectado la incapacidad de los sectores más excluidos para acceder a este tipo de contrataciones. Gracias a una demanda formulada por los técnicos de servicios sociales, 117 Surgen bajo Resolución ministerial de 19-08-82 (BOE 12-10-82) pero aparecen reguladas finalmente bajo Orden ministerial 21 de Febrero de 1985 (BOE 26-2-85y 27-2-85). Modalidad también vigente en la actualidad que permite la contratación de 400 desempleados anualmente en Navarra. Los contratos realizados bajo esta financiación deben realizarse ahora bajo la modalidad de Contrato de Inserción (el motivo por el cual ha descendido el número de contratos es la escasa retribución que permite esta modalidad de contrato). 118 Real Decreto 1445/82 de 25 de Junio y Real Decreto 1809/86 de 28 de Junio. Hoy día esta prestación continua en vigencia aunque su incidencia es casi nula. Debido a la escasa cobertura económica de las prestaciones por desempleo, prácticamente ninguna entidad local se acoge a esta modalidad . En los últimos años el número de participantes no supera la decena.

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en 1985 se produjo un acuerdo entre el Departamento de Agricultura del Gobierno de Navarra y el Servicio Regional de Bienestar Social mediante el cual, serían los trabajadores sociales los encargados de realizar la selección de los participantes de la Campaña de Montes realizada por el Departamento de Agricultura. Es a partir de este momento cuando en la selección de participantes de estas fórmulas de contratación se impuso la valoración de los profesionales de los servicios sociales quienes priorizaron aquellas situaciones de mayor gravedad. Esta fórmula de colaboración entre el departamento de Agricultura y el ámbito de los Servicios Sociales resultó altamente positiva para estos últimos. El acuerdo les permitía el acceso a un recurso de gran valor ya que se trataba de un contrato laboral normalizado, de duración media y con una cuantía económica superior a la de las ayudas familiares. Un recurso, sin precedentes, a disposición de ros'profesionales de lo social acostumbrados a la escasez de recursos y a la impotencia respecto a la generación de oportunidades de empleo. Este recurso no tenía precedentes pero tampoco tendrá continuidad en ninguna experiencia posterior. En 1986 los profesionales de lo social continuaban preocupados por el número de desempleados que acudían a pedir ayuda a los Ayuntamientos. Se consideraba que había un colectivo de personas que ni siquiera accedía a las contrataciones disponibles debido a su situación extrema. Sin embargo, se pensó que en estos casos si podría resultar positiva la realización de trabajos en un entorno laboral más flexible. Surgió así la idea de trasladar también la fórmula de los Trabajos Temporales de Colaboración Social del ámbito regional al local y priorizar también en ellos a personas en situación de pobreza o exclusión en la contratación de empleados para realizar trabajos de interés social en los municipios. De esta forma nacieron los Campos de Trabajo, precedente más directo del programa de Empleo Social Protegido actual. Los campos de trabajo proporcionaban una contratación laboral, por periodos de tres meses, a perceptores de ayudas económicas «capaces de trabajar» pero en situaciones de extrema necesidad con el fin de realizar trabajos de utilidad social para el municipio. Estos trabajos consistían en la realización de tareas de limpieza y acondicionamiento de los espacios públicos (calles, parques, montes) y eran organizados por los Ayuntamientos que pagaban un salario equivalente al salario mínimo interprofesional que era financiado en su totalidad por el Gobierno de Navarra. Los profesionales sociales habían logrado convencer a buena parte de los responsables municipales de la utilidad del programa, partiendo de esta doble rentabilidad social y económica para el municipio. A diferencia del resto de fórmulas, el tiempo destinado al trabajo era únicamente de dos a tres horas al día y el tiempo restante se destinaba a la realización de actividades de formación o desarrollo personal, ya que éste se constituía en uno de los objetivos prioritarios del programa: «Promover el desarrollo personal familiar y social de los participantes» (SRBS, 1986: pág. 34). Para ello cada campo contaba con el apoyo del trabajador social del servicio municipal, responsable del seguimiento de los participantes y de un capataz encargado de la supervisión del trabajo.

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Las primeras evaluaciones de este programa arrojaron valoraciones muy positivas. Los campos de trabajo se constituían en una oportunidad laboral cualificante que favorecía la autonomía personal y la adquisición de conocimientos y experiencias laborales. Desde el punto de vista de la protección económica, la participación en el campo favorecía la obtención de unos ingresos a partir del propio trabajo y además la relación contractual permitía un posterior acceso a la seguridad social y a las prestaciones sociales. La cuantía percibida por la participación, en cualquiera de los programas, era muy superior a la percibida por la ayuda económica por lo que esta opción resultaba claramente motivadora frente a la asistencia:". Al margen de esta valoración global positiva del recurso, quizás la conclusión más importante que se derivó de la experiencia, fue el alto grado de marginación de los participantes. Lo cual no hacía sino corroborar la propia naturaleza del programa como ámbito de inserción flexible y única opción de contratación laboral para estas personas. Sin embargo, este reconocimiento del bajo perfil de los participantes ponía de manifiesto algunas limitaciones del programa en cuanto a su duración, nivel retributivo y la necesidad de reforzar el apoyo social en los campos y el seguimiento posterior de los participantes para favorecer su inserción laboral. Gracias a estas apreciaciones se produjeron ciertas transformaciones del programa en sus primeros años, tales como el alargamiento de la duración de los contratos, de tres a seis meses y el refuerzo del apoyo social a través de la incorporación de la figura del educador social. Estas transformaciones se ven reflejadas en la primera regulación del programa que se produjo en 1989 12°. En 1989 la experiencia de los campos de trabajo se vio impulsada gracias a la financiación del 11 Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza. Este Programa surgía con el objetivo de financiar experiencias innovadoras en el ámbito de lucha contra la exclusión. En Navarra, la financiación europea sirvió para poner en marcha el proyecto Búscate la vida dirigido por Mario Gaviria, Miguel Laparra, Concepción Corera y Manuel Aguilar, profesores de la Escuela de Trabajo Social de Navarra. El proyecto pretendía, a partir de los campos de trabajo existentes, aplicar metodologías innovadoras que permitieran mejorar la eficacia de los mismos de cara a la inserción social y laboral de sus participantes (Aguilar, Corera et al., 1989). El fin último era conseguir que las iniciativas laborales, iniciadas en los campos, continuaran de forma autónoma a través de fórmulas de autoempleo, cooperativas o empresas. Con esta idea se pusieron en marcha siete campos experimentales orientados a salidas laborales innovadoras en ámbitos como cuidado de ancianos y niños, reciclaje, pintura, cantería y sector conservero. Si el fin último de los campos era la inserción laboral, el «medio» elegido debía ser el 119 En aquellos momentos la duración del contrato ascendía a las cuarenta horas semanales durante seis meses y la remuneración alcanza las sesenta y cinco mil pesetas al mes. 120 Pamplona contó desde el principio con su propio convenio de financiación lo que le ha permitido una mayor autonomía para el diseño de los campos. De hecho este Ayuntamiento puso mayor énfasis en el contenido laboral sobre las tareas formativas o sociales y siempre ha garantizado una remuneración del trabajo más alta que el resto de los campos.

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de combinar metodologías de trabajo social (acompañamiento social personalizado y trabajo social de grupo) con la realización de la actividad laboral desempeñada en los campos. De hecho, el entorno del trabajo se consideraba valioso como un espacio en el que desarrollar procesos de inserción global que abarcaran, no sólo el ámbito económico o laboral, sino también el ámbito personal y familiar. Una de las primeras conclusiones del proyecto fue incidir en el diagnóstico que los profesionales de base ya habían intuido: la situación de muchos de los participantes iba más allá del desempleo y la falta de recursos económicos y alcanzaba aspectos como la falta de cualificación, problemáticas personales y familiares, dificultades en el ámbito de la salud, la vivienda o la imposibilidad de acceder a los sistemas de protección social. Por ello el proyecto contemplaba la actividad laboral, no como contraprestación de la ayuda económica, sino como una forma de combinar protección económica, oportunidad laborat y trabajo social para conseguir la superación de aquellas problemáticas. Desde el punto de vista metodológico se extrajeron otras aportaciones valiosas de esta experiencia'" : a) En relación con el diseño de los campos. En contraposición con las actividades rutinarias y poco cualificantes que se venían desarrollando en los campos de trabajo convencionales, se observó que la elección de actividades laborales de carácter innovador, con cierta proyección en el mercado laboral mejoraban la implicación de los participantes y la eficacia del campo. También resultó positivo el haber prestado especial atención a la composición interna de los campos, ya que se había observado que un alto grado de heterogeneidad del grupo resultaba perjudicial para el mismo; mientras que si se mantenía cierta igualdad en la condición de los participantes (en cuanto a género, edad) aumentaba la cohesión del grupo. De la experiencia también se derivaron algunas cuestiones negativas como la escasa duración de las contrataciones (que no permitían el desarrollo adecuado de los itinerarios de inserción) y el hecho de que las condiciones laborales de los participantes fueran inferiores a las del mercado laboral. b) La importancia del contexto. El proyecto permitió conocer la importancia del desarrollo de un entorno de relaciones institucionales y comunitarias favorable al funcionamiento de los grupos. Este entorno, que fue mimado en la experiencia europea, contrastaba con la realidad habitual de los campos caracterizada por la falta de apoyo y la desconfianza de las entidades locales. En este sentido se había detectado una tendencia de las autoridades locales al ocultamiento de la existencia de estos programas debido a la sospecha de que no sería legi121 1989).

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El conjunto de las aportaciones de esta experiencia fueron recogidas en (Aguilar, Carera et al.,

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timado por la población en general por su supuesta «ineficacia». También se habían detectado situaciones de «utilización» del programa, por parte de algunas entidades locales, que lo consideraban una financiación extra para costear determinadas acciones municipales. e) Acompañamiento social. Sin duda los resultados más valiosos que aportó esta experiencia fueron aquellos relacionados con la intervención social en el ámbito personal y familiar dentro y fuera del proyecto. El seguimiento personalizado de los participantes tuvo efectos muy positivos en la mejora de su situación ya que se llevaron a cabo acciones de acceso a la vivienda, apoyo escolar, intervención familiar, orientación laboral y otras. De la misma forma, las actividades de grupo: formativas, laborales y de ocio fueron muy bien valoradas tanto por los participantes como por los profesionales. d) Rentabilidad Social para Navarra. Desde la evaluación se pretendió reforzar el argumento legitimador de estos proyectos por su «utilidad social». Con este fin se llevó cabo una estimación del coste que suponía la inversión realizada en los campos de trabajo y lo que estos devolvían, no sólo en productividad a partir de las actividades laborales realizadas, sino a través de los ingresos percibidos posteriormente por los participantes correspondientes a las prestaciones por desempleo que provenían del ámbito estatal. Según el cálculo:" la inversión realizada en los campos de trabajo resultaba muy rentable al Gobierno de Navarra, ya que con un gasto de seis meses de contratación se obtenía protección económica para esas familias en situación de desventaja de diecinueve meses'>. En definitiva la evaluación llegó a la conclusión de que los campos de trabajo constituían un recurso muy valioso en sí mismo tal y como se habían desarrollado hasta el momento. Pero que podían mejorar en gran medida su efectividad como mecanismos de inserción si se tenían en cuenta algunos condicionamientos necesarios en su diseño: la combinación del trabajo social individual y de grupo en torno a la actividad laboral y la vinculación y el seguimiento de los participantes hacia salidas laborales del mercado. Por todo ello el proyecto europeo permitió la consagración de los campos de trabajo como recurso de alto valor de cara a la inserción de los colectivos desfavorecidos descubriendo algunas claves para la mejora de su eficacia. Únicamente algunas de ellas fueron tenidas en cuenta en el diseño posterior del recurso, pero como analizaremos más adelante muchas de ellas pueden considerarse, después de una década como asignaturas pendientes. A partir del repaso de este período podemos concluir que a finales de los ochenta en Navarra, se habían producido importantes avances en materia de inserción. Con la puesta en marcha de los campos de trabajo se había conseguido 122 Los autores estimaron que con un gasto de medio millón de pesetas por perceptor, éste podía obtener más de un millón pesetas agotando todas las prestaciones. 123 Según la Ley de Protección de Desempleo de 1984.

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diversificar una oferta de recursos destinados a pobres capaces en la asistencia, hasta entonces inexistente. El Gobierno de Navarra destinaba un presupuesto de quinientos millones de pesetas a los hogares más pobres de Navarra, llegando a dar cobertura a un millar de hogares, de los cuales, a un 600/0 les ofrecía una contratación laboral y al resto se les daba una ayuda económica.

TABLA 20.. Evolución del número departicipantes y el presupuesto destinado a lasdistintas modalidades deayuda

FUENTE: Fuente: Memorias INBS

y Aguilar et al., 1989.

Esta amplia oferta daba respuesta a los distintos niveles de necesidad o empleabilidad de las familias que solicitaban ayuda: a) Hogares en situación de dificultad pero relativamente normalizados, cuyo principal problema era la falta de empleo, fueron derivados (hasta 1987) a la campaña de montes y los proyectos de trabajo. b) Las personas u hogares que tenían problemáticas añadidas a la falta de empleo participan en los campos de trabajo. e) Aquellas personas para las cuales no era adecuado el empleo recibían únicamente la ayuda económica. Esta triple alternativa a partir de 1987 y tras la desaparición de la campaña de montes, se vio reducida a las dos últimas opciones, eliminando probablemente la más normalizadora. Debido a que las posibilidades integradoras que esta contratación pública tenía para los participantes no han podido ser igualadas por los programas posteriores. Por otro lado, el coste de las contrataciones, que era elevado desde el punto de vista del siempre limitado sector de servicios sociales, era fácilmente soportado por una entidad estatal de peso como el INEM. Esta corresponsabilidad asumida por el ámbito económico y el de servicios sociales que dio a luz esta experiencia a mediados de los ochenta, no ha vuelto a repetirse'>. 124 En 1999 se regula la subvención a los Centros de Inserción Sociolaboral que, de nuevo supone un avance importante en la implicación del Departamento de Trabajo del Gobierno de Navarra que financia la mayor parte de la subvención a los centros impulsados desde la Iniciativa Social.

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16.2. EL ORIGEN DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA EN 1990 El fracaso de la renta mínima nacional y los debates políticos previos al surgimiento de la Renta Básica. El paso de un sistema de ayudas económicas a la puesta en marcha de un programa de renta mínima se produce gracias a la presión sindical y al apoyo de algunos partidos políticos y pese a la fuerte oposición de las dos fuerzas políticas mayoritarias. Cuando a finales de los años ochenta se produjo a nivel estatal el debate de las rentas mínimas, en Navarra ya existía una trayectoria de casi ocho años de funcionamiento del programa de ayudas económicas y campos de trabajo. Sin embargo, como consecuencia del fuerte debate estatal en torno a la renta mínima, también aquí se reprodujo la controversia. Las fuerzas sindicales regionales reivindicaban la aprobación de un sistema de rentas mínimas que garantizara una red de protección económica para familias sin ingresos. Esta propuesta trascendía en concepto y regulación, al programa de ayudas económicas de carácter asistencial y más o menos discrecional que venía funcionando en Navarra desde 1982. Lo que hasta entonces había sido una cuestión de responsabilidad técnica y escasa relevancia pública, en 1990 pasó a ser también en Navarra, una cuestión de orden político. El 3 de Abril de 1989 el Grupo Mixto del Parlamento de Navarra (formado por Euskadiko Ezkerra, Centro Democrático y Social y Eusko Alkartasua) presentó una proposición legal para la constitución de una Renta Social Mínima. El objetivo era aprobar en la Comunidad Foral, una Ley que regulara una ayuda económica mínima periódica para las familias sin ingresos económicos. Es importante destacar que en esta primera propuesta no se contemplaba ningún tipo condicionamiento laboral al cobro de la ayuda, aunque el proyecto sí incluía la posibilidad de realizar acciones formativas de carácter «complementario» a la ayuda económica. En determinadas circunstancias y con el fin de paliar procesos evidentes de desintegración social, los poderes públicos puedan establecer acciones de contraprestación por parte del titular u otros miembros del hogar», sin embargo, «estas medidas se definirán preferiblemente en el campo de la formación ocupacional y quedan excluidas acciones que comporten prestaciones de carácter laboral. Propuesta de Ayuda Económica Periódica destinada a familias pobres en Navarra. Ramón Arozarena Sanzberro. Parlamentario Foral del Grupo Mixto. Diario de sesiones del Parlamento de Navarra nº. 498 de 5 de Abril de 1989.

El Partido Socialista de Navarra, en aquel entonces en la presidencia del Gobierno Foral, mostraba la misma postura de rechazo a la implantación de una Renta Mínima que su directiva en el ámbito nacional y esta negativa dio lugar a fuertes debates parlamentarios. Es preciso contextualizar estos debates en un ambiente social especialmente sensible a los problemas del desempleo y la pobreza. Precisamente en

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esos mismos días (once doce y trece de Abril de 1989) tenía lugar en la Escuela Universitaria de Trabajo Social, en Pamplona, un congreso organizado por Traperos de Emaús sobre la figura de la Empresa Social Marginal. Esta figura se planteaba como respuesta a las dificultades de acceso al mercado normalizado que tenían las personas excluidas. Este congreso, al que asistieron numerosos profesionales de los servicios sociales públicos y de la iniciativa social a nivel estatal, es considerado todavía, un referente importante en la evolución del estudio de métodos de intervención social frente a la exclusión. A su vez, en ese mismo año acababa de salir a la luz la publicación El salario social sudado con las conclusiones del proyecto Búscate la vida que como acabamos de ver reforzaban la necesidad de disponer de mecanismos laborales adaptados a la población excluida. Este sector profesional reivindicaba la necesidad de respuestas públicas frente a la pobreza y el desempleo y sus aportaciones tuvieron un impacto «cualificado» en el debate político. Sin embargo, a pesar de este clima social relativamente propicio, el Parlamento no aprobó el proyecto de ley debido a la negativa de los partidos mayoritarios, PSOE (en aquel momento en el gobierno foral) y Unión del Pueblo Navarro. Ambas fuerzas políticas reprodujeron las mismas argumentaciones que ya se habían esgrimido en el debate nacional. Y que sin duda reproducen la histórica controversia suscitada por el tratamiento de los pobres capaces. A modo de ilustración de lo que fue la oposición a la renta mínima en Navarra, reproducimos algunas de las intervenciones del Consejero de Trabajo y Bienestar Social:

¿ Se ha percatado el proponente del impacto social en el mundo del trabajo que originaría esta situación? Generalizar una renta mínima provocaría dependencia, desmotivaría de forma total la búsqueda de trabajo ya que podrían percibirse cantidades superiores a los salarios medios del mercado de trabajo. Dejarían de trabajar todas las personas que actualmente cobran el salario mínimo interprofesional para instalarse en una situación mucho más cómoda y además hacerlo compatible con cualquier trabajo secundario; ¿quién aceptaría un trabajo parcial teniendo garantizadas estas cantidades? Sr. Esteban Bueno Consejero de Trabajo y Bienestar Social del Gobierno de Navarra. Diario de sesiones del Parlamento de Navarra nº. 498 de 5 de Abril de 1989. Podemos comprobar cómo estas argumentaciones esgrimidas por el Consejero y relacionadas con la creación de dependencia y la amenaza al mercado laboral no distan tanto de las manifestadas por los sectores conservadores en otros momentos históricos y espacios geográficos. No debemos olvidar que éste era el momento en que comienza la expansión de las diversas modalidades de empleo temporal, a partir de la reforma laboral llevada a cabo por el PSOE en 1984. Bajo este punto de vista, la Renta Básica podía constituirse una limitación a los efectos perseguidos por la estrategia de flexibilización del mercado. En cuanto a la argumentación planteada por los defensores de la ley, ésta no sólo justificaba la necesidad de una renta mínima sino que el discurso iba más allá en la denuncia de las desigualdades sociales y el reclamo de derechos

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ciudadanos. Esta postura podría resumirse en una de las manifestaciones de un miembro del Grupo Mixto en el Parlamento: Si la sociedad no es capaz de ofrecer un trabajo digno al trabajador, tendría al menos la obligación de subvencionar las necesidades mínimas de esas familias. Sería una venturosa idea poder abrir una nueva vía en la eventual reforma de la Constitución Española en este sentido del derecho a la prestación económica aunque no se disfrute del derecho al trabajo. Sr. Martínez-Peñuela, Parlamentario de Euskadiko Ezkerra. Diario de sesiones del Parlamento de Navarra nº. 498 de 5 de Abril de 1989.

Debido a esta primera negativa, el Grupo Mixto volvió a plantear el veintinueve de Septiembre un proyecto al Parlamento de Navarra pero esta vez con modificaciones trascendentales que tenían como fin acallar las críticas conservadoras. El objetivo se había reducido a la puesta en marcha de forma experimental de un programa de Renta Social Mínima durante un año, en el que además, se introducía la obligatoriedad de los perceptores de la ayuda a realizar una contraprestación laboral. De la misma forma se produce en este segundo proyecto una reorientación de los objetivos del programa desde una concepción de la garantía de ingresos hacia un mayor énfasis en la inserción laboral: Que la ayuda se conceda debiendo ser compensada en la medida de lo posible mediante contraprestación de un trabajo efectivo por quién esté en condiciones de prestarlo, única vía que existe para el logro de los objetivos del programa, que no es otro que la incorporación de los afectados al mundo del trabajo. Propuesta de Ley de Renta Mínima Social del Grupo Mixto. Diario de sesiones del Parlamento de Navarra Septiembre, 1989.

Incluso con estas modificaciones, el proyecto fue nuevamente rechazado por el Parlamento (con catorce votos en contra, diez y ocho abstenciones y nueve votos a favor). Las argumentaciones en contra de la Renta Mínima seguían basándose en el posible efecto disuasorio, traducido en miedo a la dependencia, la ociosidad y el fraude. Una Administración moderna debe integrar a los marginados y no establecer una generalizada beneficencia que desincentive la actividad y desvíe cantidad de recursos para financiar la apatía o institucionalizar el ocio retribuido ... En la construcción hay falta de peones de especialistas y sin embargo hay gente que está en esas bolsas de pobreza; en otros países hay profesionales de la pobreza y lo que tratamos de evitar aquí es que esos profesionales de la pobreza puedan acceder a esas ayudas. Parlamentario de UPN. Diario de sesiones del Parlamento de Navarra 8 de Noviembre de 1989.

A pesar de la influencia que estas argumentaciones ejercían, no sólo en el Parlamento, sino en la opinión pública en general, en Diciembre del mismo año 1989, gracias a un proceso de concertación con los agentes sociales se aprobó finalmente, el Programa de Renta Básica en Navarra. Las reivindicaciones de las fuerzas sindicales en el marco estatal habían tenido firme reflejo en la huelga del 14 de diciembre de 1988 y su plasmación

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ceo

en la Propuesta Sindical Prioritaria, suscrita a nivel nacional por O y UGT. Este documento solicitaba al Gobierno una transformación de las políticas sociales y económicas en aras de frenar el desempleo y la desigualdad social. La propuesta tuvo su aplicación práctica a través de acuerdos suscritos en el ámbito regional. En Navarra, Administración, sindicatos y empresarios, negociaron un acuerdo que incluía un amplio abanico de propuestas de transformación en materia de empleo, formación, servicios sociales y protección social. Algunas de las medidas aprobadas de mayor significación fueron la integración laboral de los desempleados a través de los convenios colectivos, el fomento de la contratación estable, el impulso de la formación profesional, el aumento de la financiación de los servicios sociales municipales, el control de las privatizaciones, y como medida más urgente: la implantación de una renta social mínima que rompiera con la filosofía graciable de las ayudas sociales existentes. El preacuerdo alcanzado por los agentes sociales hablaba de una prestación con rango de derecho y no incluía ninguna obligatoriedad a realizar contraprestaciones de tipo laboral sino una oferta de actividades de inserción complementarias y consensuadas con el titular. Sin embargo, nuevamente el proceso de negociación conllevó importantes concesiones en este aspecto. El acuerdo final al que llegó la Mesa de Asuntos Sociales, establecía la creación de un Programa de Garantía de Renta Básica de Inserción Social'" que conllevaba la obligatoriedad para todos los perceptores de la ayuda económica, de realizar una contraprestación laboral propuesta por los servicios sociales. Además el programa de ayudas económicas era finalmente regulado mediante decreto foral y no tendría rango de Ley como se pretendía en un primer momento, así que bastaba que fuera aprobado por el Gobierno y no por el Parlamento Foral. Este nacimiento conflictivo del programa, sin el beneplácito del Gobierno de Navarra, sin duda tuvo consecuencias negativas en el posterior desarrollo del programa. A pesar de todo la aprobación del decreto supuso un paso importante en cuanto al reconocimiento social de la existencia de la pobreza y en relación con implicación de los organismos públicos en su erradicación. Esta responsabilidad, articulada en un programa unificado, instauraba en Navarra una amplia vía de recursos destinados a la inserción mantenida desde entonces.

125 Acuerdo sobre rentas básica de inserción social para familias Navarras. Firmado por el Consejero de Trabajo y Bienestar Social, representación empresarial, CCOO y UGT.

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17.1. LA PRIMERA ETAPA, EL EMPLEO COMO CONTRAPARTIDA DE LA RENTA BÁSICA

La Renta Básica surge, por tanto en 1990 126 como prestación familiar periódica de rnínirnos'" destinada a familias Navarra con escasos ingresos y vinculada a una contraprestación laboral. Esta contraprestación cristalizó en la aprobación de un decreto que establecía la obligación de todos los hogares perceptores de la ayuda a realizar una contrapartida de carácter laboral": Los perceptores de Renta Básica vendrán obligados salvo casos excepcionales a realizar como contraprestación una actividad de carácter sociolaboral acorde con sus condiciones y aptitudes personales. (Decreto Foral 168/1990 de 28 de Junio).

Este fuerte condicionamiento del cobro de la prestación a la realización de una actividad no se había producido, ni se produjo posteriormente en ninguna otra regulación de los programas de renta mínima autonómicos: El programa navarro es probablemente, al menos en la concepción que aparece en los decretos, el workfare más duro instalado en toda Europa; ... llega incluso al borde de la ilegalidad. El decreto establece la obligatoriedad de una contraprestación laboral a cambio de la Renta Básica, lo que dicho así resulta absolutamente contrario a la legislación laboral. (Aguilar, Gaviria et.al., 1995, pág. 583).

126 En realidad, las ayudas económicas periódicas ya existían por lo que la nueva situación tan sólo regulaba y centralizaba las ayudas anteriores en un único programa. 127 La cuantía establecida era de 33.000 Ptas. por la primera persona y 5.000 por cada miembro más del hogar. 128 También reflejado en otros dos requisitos obligatorios para los perceptores: estar inscrito como demandante de empleo en el INEM Y haber solicitado tierra comunal.

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De hecho la negativa a realizar la contraprestación llevaba consigo la denegación (en caso de que ésta se produjera en el momento de la solicitud), o posterior revocación, de la prestación. Incluso en el caso de que la persona fuera despedida de cualquiera de las dos modalidades de empleo contempladas, esta situación se asimilaría a una negativa a realizar la contraprestación y por tanto también se denegaría su acceso a la Renta Básica. Esta «dureza» manifestada en el decreto no se ha visto reflejada en el funcionamiento práctico del programa que se ha caracterizado precisamente por su flexibilidad y protección hacia los casos más desfavorecidos. Precisamente el distanciamiento entre una regulación excesivamente rígida y una aplicación flexible del mismo ha provocado un alto grado de discrecionalidad que ha caracterizado al programa hasta la actualidad. Para cumplir con el condicionamiento laboral el decreto establecía varias contrapartidas posibles que serían elegidas y propuestas a los hogares desde el Servicio Regional de Bienestar: aceptar un contrato en una empresa; ser contratado en el Empleo Social Protegido; realizar actividades formativas; realizar actividades orientadas a la búsqueda de empleo; realizar actividades orientadas a la consecución de la autonomía personal. Sin embargo, en la práctica tan sólo se regularon las dos relacionadas con el desempeño directo de una actividad laboral y por tanto estas fueron las dos únicas llevadas a cabo en la práctica. Tanto la inserción laboral en empresas como el Empleo Social Protegido, fueron reguladas por decretos prácticamente a la vez que la prestación económica y se constituyeron así en las dos únicas modalidades de contrapartida de la Renta Básica. Respecto al resto de contraprestaciones relacionadas con la formación, orientación para el empleo o la inserción social nunca fueron reguladas, ni se han establecido los mecanismos de financiación para llevarlas a cabo. Como consecuencia de ello ha sido la red de servicios del ámbito municipal la que, en función de su sensibilidad y sus medios económicos y profesionales, ha asumido el desarrollo de estos otros ámbitos de inserción. Sin duda la verdadera innovación del nuevo programa era la contraprestación denominada inserción laboral en ernpresas'". Bajo esta fórmula, el Gobierno de Navarra subvencionaría a aquellas empresas que contrataran a los perceptores de Renta Básica. El Servicio Regional de Bienestar Social elaboraría un listado mensual con los nombres de los perceptores de la Renta Básica poniéndolo a disposición de los empresarios (la fórmula también quedaba abierta a entidades locales y a entidades de iniciativa social). Las empresas podrían seleccionarlos para su contratación acogiéndose a la ayuda establecida y en ese momento los hogares dejarían de percibir la prestación económica. La subvención consistía en una cuantía igual al Salario Mínimo Interprofesional y asumía también los costes de la Seguridad Social de la empresa. Las contrataciones debían ser a tiempo completo y la subvención podría renovarse hasta tres años. 129 Decreto Foral 169/90 por el que se regula la inserción laboral en empresas como contraprestación de la Renta Básica.

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Vinculación delprograma de empleo con la ayuda económica

Si bien la puesta a disposición de los pobres a los empleadores era una fórmula tradicional en la asistencia en esa época resultaba innovadora por su vinculación al programa de rentas mínimas. El objetivo perseguido era involucrar al sector empresarial en la erradicación de la pobreza y la marginación y respondía a un convencimiento «idílico» de los responsables políticos de que mediante esta fórmula se podía ofrecer un empleo normalizado a todas las familias pobres de Navarra. En relación con el Empleo Social Protegido esta fórmula recogía el testigo de los campos de trabajo de tal manera que ahora quedan definidos como contraprestación reservada únicamente a los perceptores de la Renta Básica:". El logro más destacable del nuevo decreto de Empleo Social'" fue que a raíz de su regulación como contrapartida de la Renta Básica se obtuvo un reconocimiento legal de lo que hasta entonces eran programas de tipo experimental. «La regulación del Empleo Social Protegido supuso una toma de conciencia y responsabilidad de los Ayuntamientos y sus ciudadanos sobre la pobreza y la exclusión» (Técnico de Instituto Navarro de Bienestar Social, Septiembre, 2002). Paralelamente la nueva regulación imprimía cierta estabilidad en la financiación lo que favoreció su progresivo asentamiento en todas las zonas de Navarra. Además cierta mejora en la financiación a las entidades locales:". promotoras del programa favoreció un aumento de los salarios percibidos por los participantes así como la contratación de responsables dedicados específicamente a la gestión de estos programas en algunos ayuntamientos. Una vez aprobado ell decreto de Renta Básica, la responsabilidad de la aplicación del programa quedó en manos del Servicio Navarro de Bienestar Social. Podemos decir que el funcionamiento inercial que ha caracterizado a esta institución, unido a una situación de recursos humanos y técnicos prácticamente igual a la anterior a la aprobación del decreto, hizo que se siguiera haciendo prácticamente lo que se había hecho hasta entonces. Es decir, gestionar un programa de ayudas económicas a familias sin recursos y tramitar la financiación de aquellas entidades locales que organizaran proyectos de Empleo Social Protegido. La modalidad de inserción laboral en empresas no tuvo ningún éxito en la práctica. Las razones que explican el fracaso de esta fórmula pueden atribuirse al total desinterés mostrado por el sector empresarial y los sindicatos (ambos presentes en la Comisión de seguimiento del Programa Renta Básica creada en 1990), que nunca llegaron a implicarse en el desarrollo del programa. Quizás también tuviera que ver el hecho de que su puesta en marcha, suponía un reto demasiado complejo para el sistema de gestión existente. 130 No obstante, en 1991, el decreto fue modificado para permitir la participación en el Empleo social protegido de aquellas personas cuya situación fuera susceptible de seguir un proceso de inserción social: personas con problemas de salud mental, drogas o problemas con la justicia aunque no cumplieran los requisitos de acceso a la Renta Básica. Denominada vía de inserción del Empleo social protegido. 131 Decreto Foral 170/90 de 28 de Junio que regula el Empleo social protegido como contraprestación de la Renta Básica. 132 Desde ese momento recibirán una subvención del 1650/0 del Salario Mínimo Interprofesional por cada puesto de trabajo creado y una cuantía no superior al 25% del coste de las contrataciones para financiar actividades de promoción social y personal de apoyo.

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Hubiera sido preciso diseñar un órgano de gestión propio para este programa preocupado por dar a conocer la existencia de estas ayudas entre el sector empresarial y promocionar su desarrollo a través de un servicio técnico que gestionara las contrataciones. Por el contrario, las ayudas no se dieron a conocer más allá del ámbito de los Servicios Sociales. De esta forma se dejó en manos de las empresas no sólo la iniciativa de solicitar trabajadores al Servicio Navarro de Bienestar Social, sino también la realización de las tramitaciones de la ayuda. Existían y existen todavía, diversos obstáculos burocráticos que lejos de animar a las empresas a utilizar esta subvención parecen desincentivarlas. Las empresas tienen que arriesgarse a contratar antes de conocer la resolución de la concesión de la ayuda. En cualquier caso, el pago de la subvención siempre se realiza a posteriori, por lo que la empresa debe adelantar la totalidad de la financiación del contrato. De esta forma, al desconocimiento generalizado de la ayuda se suma la dificultad de encontrar empresarios que tengan la iniciativa de acudir a la administración, tramitar la ayuda y correr con ciertos riesgos (Aguilar, Gaviria et al.. 1995). Ello explica que en los primeros años, la mayoría de las contrataciones eran realizadas por ayuntamientos y mancomunidades «sensibilizados» por sus propias trabajadoras sociales, que no sólo conocían la ayuda, sino que asumían su tramitación. (Es preciso reconocer que algunas empresas previamente sensibilizadas con el ámbito social también se sumaron a estas contrataciones). En el primer año de funcionamiento tan sólo se realizaron una veintena de contrataciones y en años posteriores se incrementó hasta llegar a ciento trece contrataciones realizadas en 1995. De cualquier modo lo que se esperaba que fuera una fórmula de contratación para la mayoría de los hogares perceptores, apenas alcanzaba a un 100/0 de los hogares. Probablemente sea injusto calificar de «fracaso» el desarrollo de la modalidad de inserción laboral en empresas que, a pesar de su escaso alcance, ha supuesto una vía de integración muy valiosa para casi quinientas personas que han logrado acceder a empleos estables gracias a ella (entre 1990 y 2000). De hecho, los/las profesionales sociales la valoran como un recurso idóneo para garantizar la continuidad de itinerarios de inserción como fase posterior a otros dispositivos. Por ello, el Empleo Social Protegido se constituyó en la única contraprestación generalizada al cobro de la Renta Básica. De hecho, ya en los primeros años, el Empleo Social Protegido se asentó en la práctica totalidad de las zonas y permitió la contratación laboral de buena parte de los perceptores de Renta Básica que estaban en disposición de trabajar. El incremento de hogares que se incorporaron al programa tras los primeros años de funcionamiento fue uno de los principales causantes del progresivo abandono de la idea de contraprestación laboral obligatoria. El aumento de los hogares solicitantes no fue paralelo a un aumento paralelo de las plazas del empleo social. Por el contrario se produjo a partir de los primeros años noventa un estancamiento en el número de plazas de empleo disponibles. Las en-

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tidades locales juzgaban insuficiente la financiación recibida por el Gobierno de Navarra para su organización. Ello hacía que los/as profesionales de los servicios sociales de base encargadas de su organización, encontraran cada año más difícil convencer a los responsables políticos de la conveniencia de financiar un programa del que no nunca acababan de ver clara su utilidad y que además tampoco era bien visto por la población en general. Esto no ocurrió en Tudela o Pamplona, Ayuntamientos grandes en los que se había asentado una línea de incorporación sociolaboral que, además del Empleo Social Protegido, incluía otras actividades de tipo formativo o laboral. En cualquier caso la negativa del gobierno regional a aumentar la financiación del programa y las dificultades en la relación con las entidades locales llevaron a los gestores del programa a optar por aumentar el número de ayudas económicas como única vía de crecimiento del programa. A partir de 1993 133 el número de hogares que cobran únicamente la prestación comienza a ser notablemente superior al de participantes en el empleo social. Esta opción por la protección económica renunciando a la contraprestación laboral nunca fue reconocida a nivel oficial sino que acabó siendo adoptada por la vía de los hechos. Esta decisión permitió aumentar la cobertura del programa sin apenas incrementar su presupuesto. De esta forma, el empleo pasó de ser una contrapartida obligada de la Renta Básica para convertirse en una alternativa a la ayuda económica para un número de hogares cada vez menor. De hecho, a partir de ese momento la opción del empleo se convirtió en recurso escaso, lo que ha obligado a los profesionales a establecer distintos mecanismos de priorización en el acceso al empleo que trataremos de conocer a partir del estudio de la base de hogares perceptores ya que consideramos tienen notable influencia en la eficacia misma del programa.

17.2. LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA EN 1997: LOS LÍMITES DE LA INSERCIÓN

Tras más de seis años de funcionamiento del programa, entre 1996 y 1998, se llevó a cabo un proceso de evaluación intenso que combinó el análisis de información administrativa con la valoración de los profesionales implicados en su gestión y la valoración de los propios perceptores'". El proceso evaluativo resultó muy positivo y sus conclusiones dieron lugar a un proceso de reformas del programa que derivaron en la aprobación del Decreto de Renta Básica en 1999 135 . 133 Además en este año se produce un incremento de la prestación de 33.000 pasa a 37.000 por el primer miembro y 5.000 por el resto. 134 « Encuesta a hogares perceptores de prestaciones asistenciales en Navarra 1996» cuyos resultados aparecen en Evaluación de la Renta Básica (Aguilar, Laparra et al., 1997) Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1999b). 135 Decreto Foral 130/1999 de 26 de Abril.

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Del conjunto de la evaluación del programa nos detendremos en aquellas conclusiones más relevantes para nuestro objeto de estudic'":

Limitada incidencia del efecto-dependencia El temido efecto de dependencia o cronificación en el cobro de la prestación no se había llegado a producir. Por el contrario, de cada seis hogares incorporados al programa la mitad salía en menos de tres años, dos personas realizaban un uso intermitente (entrando y saliendo del programa por períodos) y tan sólo una persona se mantenía un período largo dentro del programa. El efecto disuasorio de la prestación era superado por una realidad de hogares que echaban mano del programa cuando las circunstancias lo requerían pero que salían de él en cuanto éstas mejoraban.

Inexistencia de una estrategia de inserción global En materia de inserción social se llegaba a una conclusión rotunda y bastante negativa:«no existe en la mayoría de los casos un diseño global coherente de cuáles son las actividades de inserción que puedan contribuir más al proceso de incorporación social de los perceptores de Renta Básica» (Aguilar, Laparra et aL, 1997). El programa había limitado su oferta de inserción a la participación, de algunos hogares en el Empleo Social Protegido y en mucha menor medida en la inserción laboral en empresas. Sin embargo, no se habían desarrollado dispositivos de formación, ni de acompañamiento social que favorecieran un proceso de inserción de carácter global, complementario a la participación en el Empleo Social Protegido o al margen del mismo. A pesar de los esfuerzos realizados por los profesionales de los servicios sociales de base en prestar apoyo a los usuarios del Empleo Social Protegido, su capacidad de intervención se veía muy mermada por la saturación de acciones relacionadas con el resto de programas, los procesos de tramitación y renovación de solicitudes y el escaso personal destinado a las funciones de inserción social. En cuanto a la participación en el Empleo Social Protegido, además de llegar cada vez a un menor número de hogares, no parecía tener ningún efecto en las posibilidades de inserción laboral de los participantes. Si bien es cierto que existen grandes diferencias en cuanto al desarrollo del programa en las distintas zonas, se observaba que la mayoría arrastraba limitaciones importantes en su diseño. La mayor parte de los programas de Empleo Social Protegido tenían contenidos rutinarios y poco cualificantes que no estaban vinculados a salidas laborales en el mercado normalizado. Apenas se llevaban a cabo acciones formativas que complementaran la experiencia laboral con la mejora de las capacidades laborales. También se encuentra escasamente desarrollada la función de acompañamiento individualizado e intervención familiar. Por último, el período de seis meses de contrato se considera demasiado corto para adquirir una cualificación 136 Los resultados de esta evaluación 'así como las propuestas a las que dieron lugar aparecen en Plan de Lucha contra la Exclusión Social. Gobierno de Navarra, 1999.

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laboral y favorecer un itinerario de inserción. Resulta sorprendente comprobar que tras más de ocho años de funcionamiento del programa, en la evaluación de 1997, volvieran a surgir los mismos déficit que ya fueron detectados en la evaluación de los campos de trabajo en 1989.

Se estaba produciendo un grado elevado de discrecionalidad en la aplicación de la prestación y de los mecanismos de inserción La limitación cada vez mayor del número de plazas de empleo social había situado a las profesionales en una posición de responsabilidad en la decisión acerca de qué hogares accedían al empleo. En esta evaluación se intuía que los criterios utilizados por los profesionales eran muy diversos y se articulaban en función de las orientaciones o preferencias de los servicios municipales. Dichos criterios, además de no responder a una estrategia común de inserción, en algunos casos incluso se alejaban de los propios objetivos del mismo. Los condicionamientos que han acompañado el nacimiento de las rentas mínimas en nuestro país han propiciado un modelo de asignación de las actividades de inserción que, sin una concepción estratégica de conjunto, con un mínimo de coherencia (cada entidad implicada hará lo que le parezca más correcto al respecto), orienta este tipo de intervenciones no con una lógica de la eficacia dirigida a la inserción, sino más bien persiguiendo otros fines: la legitimación del status de asistido, a través de la actividad, el control de los abusos y de las estrategias cronificantes, la compensación de situaciones de marginación más extrema, la asistencia y ocupación de los más excluidos, etc. (Laparra, Aguilar et al., 2002: pág. 361).

A pesar de que las manifestaciones de los profesionales demostraban la existencia de diversas estrategias pero su grado de utilización no pudo ser contrastado a partir de los datos de la evaluación. Sí fue más fácil contrastar el volumen de discrecionalidad aplicado en el acceso al programa en términos generales ya que se demostró que un 950/0 de los hogares perceptores de Renta Básica no cumplían todos los requisitos del decreto. El 95 % no cumplía el requisito de solicitud de tierra comunal, un 200/0 no estaba inscrito en el INEM y en torno a un 350/0 no cumplía los requisitos de carácter económico. A partir de una encuesta realizada a una muestra representativa de los hogares perceptores pudo demostrarse que la vía de la excepcionalidad era utilizada por los profesionales, en términos generales con el fin de facilitar el acceso al programa de aquellos hogares que, a pesar de no cumplir todos los requisitos precisaban incorporarse al programa debido a la «gravedad» de su situación (contrastada a partir de la encuesta). De esta forma, se confirma de nuevo que la práctica profesional intenta acercarse a la realidad de la gravedad de la exclusión y para ello debe alejarse de la normativa legal que regulaba en aquel momento la asistencia.

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El programa ayuda a paliar las situaciones de pobreza pero no permite superarlas Finalmente, de la evaluación se derivaba que la Renta Básica era un programa asentado institucional y socialmente que además, había conseguido aumentar ligeramente su cobertura hasta llegar a más de 2.000 hogares cada año. Esto suponía una cobertura superior al 1 % de los hogares navarros. No obstante, el presupuesto destinado al programa apenas aumentaba, por lo que la prestación no daba el salto hacia una mejora sustancial de su cobertura, a pesar de que las solicitudes del programa sí habían ido en aumento. A través de un análisis de las características de los hogares que quedaban fuera del programa, en relación con su situación de pobreza la evaluación concluía que éstas no diferían de las de los hogares perceptores por lo que, al parecer, las limitaciones presupuestarias estaban dejando fuera a hogares que eran susceptibles de cobrarla. En cuanto a los efectos económicos del programa en los hogares perceptores se llegó a la conclusión de que el acceso al programa solamente permitía reducir la intensidad de las situaciones de pobreza en un 300/0 137 •

17.3. LAs TRANSFORMACIONES

DEL PROGRAMA EN DE LA CONTRAPARTIDA AL DOBLE DERECHO

1999:

El proceso de evaluación dio lugar a una serie de propuestas que fueron recogidas en el Plan de Lucha contra la Exclusión Social y aprobadas en el Parlamento en 1999. Las primeras medidas de dicho Plan que fueron puestas en marcha fueron, precisamente, la aprobación del nuevo decreto regulador de la Renta Básica'" y la regulación de las Ayudas económicas para el desarrollo de los programas de incorporación socio-laboral destinados a personas en situación de exclusión sociel> entre las cuales se encontraban el Empleo Social Protegido y la Inserción Laboral en Empresas.

17.3.1. El reconocimiento de la Renta Básica como derecho subjetivo Gracias a esta nueva regulación, por primera vez, la prestación económica no está legalmente condicionada a la realización de ningún tipo de contraprestación laboral ya que el cobro de la ayuda económica de mínimos se convierte en un derecho, reconocido por Ley, a toda la ciudadanía de la comunidad foral. Este derecho fue recogido en la Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para una Carta de Derechos Sociales aprobada por el Parlamento en respuesta a una iniciativa legal propuesta por una plataforma civil que venía forjando esta reivindi137 138 139 rrollo de

Nivel de pobreza extrema medido como el 250/0 de la Renta Familia Neta Disponible. Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril que regula la Renta Básica. Decreto Foral 130/1999 de 26 de abril, por el que se regulan las ayudas económicas para el desalos programas de incorporación sociolaboral destinados a personas en situación de exclusión social.

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cación desde hacía un tiempo imitando el proceso seguido en el País Vasco ante riorm ente 140 • A partir de este momento el derecho a la percepción de la ayuda económica aparece sujeto únicamente a la demostración de necesidad a la firma de un acuerdo de incorporación sociolaboral: «este recogerá los apoyos que la Administración facilitará, así como los compromisos de las personas beneficiarias en su itinerario de inserción» (Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril). El cambio con la legislación anterior es sustancial, en primer lugar, la inserción deja de ser una obligación que condiciona el cobro de la prestación económica y pasa a ser un derecho en sí misma. De esta forma se produce finalmente una superación de la concepción del empleo como mecanismo disuasorio de la dependencia o como contrapartida a la colectividad. Ahora cabe la posibilidad legal de reconocer situaciones de personas que únicamente tienen dificultades económicas y no precisen de otros apoyos más allá de la suficiencia de ingresos. En segundo lugar, se consigue trascender el reduccionismo anterior que circunscribía la inserción a la realización de acciones laborales. Los acuerdos pueden incluir otras acciones distintas que las laborales, formativas, educacionales, de desarrollo personal, vivienda u otros'". Además, la nueva normativa supera la concepción individualista de la inserción entendida como una responsabilidad únicamente de los participantes. Al incluir la noción de acuerdo de inserción se pone de manifiesto la responsabilidad conjunta del individuo y de la Administración en los procesos de inserción social. En definitiva en esta nueva ley se ve reflejada una nueva concepción de la exclusión social como fenómeno que abarca una heterogeneidad de situaciones que precisan itinerarios de inserción diversos y adaptados a cada individuo:". Entendiendo que estas situaciones van más allá de la falta de ingresos y el desempleo y que incluyen las limitaciones en el ámbito educativo, los problemas de salud o la problemática en el ámbito familiar, entre otros. (Navarra, 1999b). 140 Paralelamente al reconocimiento de la prestación como derecho se produce un incremento de la cuantía que por primera vez será vinculada al SMI y por tanto revisada cada año. De esta forma la cuantía establecida es el 75% del SMI para la primera persona; el 150/0 del SMI para la segunda; el 100/0 del SMI para el resto de miembros. 141 Acciones encaminadas al desarrollo de los elementos necesarios para promover la estabilidad personal, el equilibrio en la convivencia, la inserción y participación social en especial en su entorno de vida cotidiana; Acciones encaminadas a garantizar la escolarización de menores en edad obligatoria pertenecientes a la Unidad Familiar; Acciones que permitan el desarrollo de habilidades y hábitos previos para la adquisición de nuevos conocimientos educativos y formativos: Actividades específicas de formación que permitan adecuar el nivel formativo o las competencias profesionales a las exigencias del mercado laboral; Acciones que posibiliten el acceso a un puesto de trabajo, bien por cuenta ajena o mediante un proyecto de autoempleo; Acciones que faciliten el acceso al sistema general de salud, en especial casos en que se requiera un tratamiento médico especializado o se requieran acciones específicas de desintoxicación y deshabituación; Acciones destinadas a facilitar el proceso de desinstitucionalización e integración social de menores acogidos en centros de protección; Otras acciones que faciliten la incorporación social y laboral (Decreto Foral 130/99 de 26 de Abril). 142 Esta forma de entender la inserción social si bien es innovadora por su reconocimiento legal, en la práctica profesional ya se venía realizando en servicios de base. Sin embargo, era llevada a cabo en un contexto de escasez de medios y sin ningún compromiso por parte de la administración, tan sólo con la implicación individual de los profesionales.

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El impacto positivo de la aplicación de la nueva ley no se dejó esperar: Se ha producido una mejora en la cobertura del programa, se ha dado un paso importante en el reconocimiento de los derechos sociales, se ha avanzado en la legitimación del programa en su dimensión de garantía de ingresos, han mejorado algunos indicadores de calidad y efectividad y se ha podido responder a las nuevas situaciones planteadas como la inmigración. (l.aparra, Corera et al., 2003: pág. 105).

La mejora más sustancial del programa ha venido de la mano de elevar la prestación a rango de derecho, lo que ha permitido una mejora de la cobertura llegando a un 13,50/0 más de los hogares. No obstante, este aumento quedaba lejos de protagonizar el efecto de desbordamiento de la demanda que los responsables del programa temían ante el reconocimiento de derecho. Sin embargo, el efecto más importante del reconocimiento de derecho ha sido la drástica reducción de la vía discrecional de entrada, que recordemos afectaba a cuatro de cada cinco hogares. En la actualidad esta vía discrecional se convierte en opción minoritaria reservada a ciertas situaciones específicas. Las profesionales de los Servicios Sociales de Base valoran positivamente este cambio ya que la nueva situación les ha liberado de responsabilidad, ha proporcionado objetividad en el acceso a la prestación y mejorado las relaciones con los usuarios. Además el reconocimiento legal del derecho de la garantía de mínimos conlleva a su juicio un reconocimiento social y político que en cierta manera legitima también su trabajo profesional (Laparra, Corera et al., 2003). En esta ocasión la evaluación del programa también se centró en la dimensión de garantía de ingresos, sin entrar a valorar la eficacia de la inserción. La dificultad que entraña el análisis de la eficacia en la inserción y el escaso período transcurrido desde entonces, no permitía conocer los efectos de la nueva noción de inserción, como derecho. Por otro lado, todavía no se había producido el refuerzo de la red de atención primaria, propuesta por el Plan de Exclusión que incluía la puesta en marcha de los Equipos de Incorporación Sociolaboral que serían los encargados de ejecutar los acuerdos de incorporación sociolaboral contemplados en la nueva Ley de Renta Básica'". En este sentido la lenta aplicación del Plan en lo referente a la reforma de la propia red de servicios sociales no 143 Los equipos de Incorporación Sociolaboral fueron diseñados con el fin de desarrollar un trabajo especializado de inserción en el nivel de la atención primaria municipal. Estos estarían integrados por los profesionales de servicios sociales y por un núcleo multiprofesional formado por la figura del trabajador social encargado de la gestión de casos, educador social, psicólogo y un técnico de empleo. Este núcleo se encontraría en el nivel de área y se encargaría de centralizar la responsabilidad de la intervención con los casos más complejos derivados desde el servicio social de base. El objetivo es que estos equipos articulen su acción en torno al acompañamiento social asumido por un gestor o referente, con dedicación plena y flexibilidad para la intervención con un número reducido de casos. La implantación de toda la red de equipos debería conllevar sin duda la contratación de nuevos profesionales sin embargo, la administración autonómica y las entidades locales, muestran su negativa a aumentar la plantilla pública de servicios sociales y por tanto en la actualidad se ven sumidas en un proceso de diseño y debate en torno de opciones de privatización hacia la gestión asumida por entidades sociales o por la iniciativa privada en general. Este proceso está dificultando la puesta en marcha de unos equipos que se constituyen en la pieza clave sobre la que se articulan la firma de los acuerdos de incorporación. Sin ellos, la situación de sobrecarga de la red primaria impide que ésta asuma el reto que de desarrollar los de planes de inserción individualizados.

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permite conocer la eficacia de las medidas de inserción propuestas, sobre las que había grandes expectativas. Por ello, a finales del 2002, la oferta pública de recursos específicamente orientados a la inserción de los hogares en situación de exclusión sigue reduciéndose, a los programas de Empleo Social Protegido e inserción laboral en empresas.

17.3.2. El Empleo Social Protegido a partir de 1999 El Plan de Lucha contra la Exclusión Social recogía una serie de propuestas orientadas a la mejora del Empleo Social Protegido que han sido incorporadas en su nueva requlación'" y cuya aplicación práctica, aunque muy lentamente, está suponiendo una mejora sustancial del mismo (INBS, 2001). En primer lugar, la nueva regulación del programa abre la posibilidad de acceso al empleo a personas que no fueran perceptoras de la prestación económica. (Esta nueva posibilidad ha sido aprovechada por los profesionales sociales con finalidades preventivas en un 340/0 de los casos en los últimos dos años. Se trata de personas cuya situación de pobreza y exclusión no era todavía tan intensas pero también presentaban grandes dificultades de acceso al mercado laboral). Se ha incrementado el tiempo de duración de los programas (en la actualidad la media de participación en el programa ha pasado de ser de seis meses a nueve meses, sin llegar todavía, excepto en Pamplona, a alcanzar la duración recomendada por el Plan de un año de contratación). También se ha logrado flexibilizar la participación en el programa de forma más acorde con las necesidades del itinerario de incorporación y no tanto en función de los plazos organizativos del programa. De esta forma en la actualidad los participantes pueden incorporarse al programa en el momento en el que ellos y los profesionales lo valoren oportuno. Dentro del programa han cobrado un mayor peso las acciones formativas, tanto de carácter profesional, como de carácter social (habilidades sociales, búsqueda de empleo, organización del hogar, desarrollo personal y otras) ocupando un porcentaje importante del tiempo del programa. Aunque todavía no se ha conseguido que estas acciones sean subvencionadas desde el Servicio Navarro de Empleo y siguen siendo soportadas únicamente desde Servicios Sociales y Entidades Locales. Además se ha corregido la escasa participación femenina que venía dándose en el Empleo Social Protegido. El programa diseñado en su origen para dar respuesta al desempleo masculino estaba basado en la realización de tareas tradicionalmente desempeñadas por hombres en el mercado laboral, lo que convertía este recurso en poco adecuado para las mujeres. Sin embargo, en estos dos últimos años se ha fomentado la creación de campos de trabajo orientados a salidas laborales que favorecen también la inserción de las mujeres, en sectores como la 144 Decreto Foral 130/1999 por el que se regulan las ayudas económicas para el desarrollo de los programas de incorporación sociolaboral destinados a personas en situación de exclusión (BON 07-06-1999, nº 71).

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atención a domicilio, el textil o el cuidado medioambiental. Además de ello se ha conseguido flexibilizar las características de los proyectos en materia de horarios y desplazamientos, con el fin de hacer compatible la contratación laboral con las responsabilidades familiares de las mujeres participantes. En algunas ocasiones, como es el caso del Ayuntamiento de Pamplona se ha llegado a aplicar políticas de discriminación positiva de las mujeres en el acceso al programa. De la misma manera es preciso destacar una tendencia, todavía minoritaria, a mejorar los contenidos laborales del programa hacia una mayor vinculación de los mismos con las posibilidades del mercado laboral. Al menos uno de cada tres proyectos de Empleo Social Protegido organizados en el entre el 2000 y el 2001 fueron diseñados a partir de un estudio de yacimientos de empleo de la zona en la que se ubicaban. Por último, el nuevo decreto favorece explícitamente la participación de las entidades de iniciativa social en la gestión y organización de proyectos de empleo social. A pesar de que desde la aprobación del decreto tan sólo tres entidades se han incorporado al programa las diferencias que se establecen en estos proyectos hace que se constituyan en opciones de gran calidad. Estas transformaciones que ha sufrido el Empleo Social Protegido, lejos de conformar una tendencia homogénea, han incidido de forma desigual en las distintas zonas por lo que en la actualidad el programa se compone de múltiples realidades que obedecen a las distintas sensibilidades de las autoridades locales de las que dependen. Por otro lado y a pesar de las mejoras citadas, sigue siendo una asignatura pendiente del programa el refuerzo de la función de apoyo social y seguimiento de cara a favorecer la inserción laboral posterior de los participantes. Ambas funciones podrían ser asumidas por los equipos de incorporación, sin embargo, hasta que estos no sean implantados, el programa sigue arrastrando esta importante limitación destacada en las evaluaciones de 1989 y 1996 Y que incide de manera decisiva en su eficacia. La segunda limitación que sigue sin ser abordada es la baja retribución salarial de sus participantes. A pesar de que este hecho ha sido valorado negativamente en las sucesivas evaluaciones. Sin embargo, estamos ante la condición que ha caracterizado a lo largo de la historia a cualquier forma de empleo en la asistencia: éste nunca debe ser más deseable que la opción del empleo en el mercado normanizado para no constituir una competencia desleal al sector mercantil. Por tanto la trascendencia del debate ha contribuido a que nadie, ni desde la esfera técnica, ni desde la política se atreva a plantearlo. Incluso a pesar de que se ha destacado repetidamente que las bajas condiciones laborales limitan considerablemente el potencial integrador del recurso.

17.3.3. El abandono definitivo de la opción de la inserción laboral en empresas a partir de 1999 La nueva regulación de la modalidad de inserción laboral en empresas representa el abandono institucional definitivo del apoyo a esta fórmula. Dentro de

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una tendencia de mejora que ha impregnado todo el proceso de cambio comenzado en 1997, éste es el único programa que ha empeorado su situación. La subvención que se concedía a las empresas desde 1990 desciende a partir de la nueva ley desde el1 000/0 del Salario Mínimo Interprofesional hasta el 400/0, y se reduce la posibilidad de prórroga de los contratos hasta dos años. Las argumentaciones que respaldan esta reducción tienen que ver con el alto coste del recurso y su escasa utilización por parte del sector empresarial. Por otro lado, se tiene la confianza de que aquellas entidades que vienen contratando bajo esa opción lo seguirán haciendo a pesar de la reducción de la cuantía movidos por una finalidad social y no económica. Sin embargo, la realidad claramente contradice esta confianza al verse fuertemente reducido el número de contratos realizados bajo esta modalidad a partir del recorte de la ayuda. A pesar de las repetidas valoraciones positivas de este recurso desde el punto de vista de la inserción, el nivel de implicación de los agentes sociales que requería su correcto desarrollo ha llevado a la Administración a una postura de mantenimiento del recurso en un nivel mínimo en un principio, y a su marginación definitiva a partir del último decreto. En este sentido, tiene especial interés destacar el rol de aquellas empresas y entidades locales que, a pesar del escaso apoyo público, han favorecido la creación de puestos de trabajo para personas en situación de inserción social. Al margen de la motivación que pueda conllevar la subvención económica, la complejidad de la tramitación de las ayudas, la falta de información y de apoyo técnico en su desarrollo, hace pensar que estas empresas se han impulsado por una verdadera finalidad social. El potencial social de estas empresas y del resto del sector mercantil de cara a la generación de oportunidades de inserción en Navarra no sólo es por el momento desconocido, sino que parece que seguirá siéndolo por el momento ya que desde los organismos públicos responsables de la inserción no parece que vaya a desarrollarse esta vía. Paralelamente a esta limitación del sector público en el desarrollo de oportunidades de inserción ha sido el sector no lucrativo quién ha desarrollado un amplio abanico de iniciativas de inserción que consiguen dar cabida a buena parte de la población en situación de exclusión de Navarra (Pérez Eransus, 2003). Estas entidades ofrecen recursos de formación, empleo y seguimiento social de manera especializada (a determinados colectivos como minorías étnicas, inmigración, personas sin hogar) o de forma general a personas situación de exclusión. La mayoría de ellas vienen desarrollando sus servicios desde antes incluso de la implantación de la red de servicios sociales pública en 1983, sin embargo, no fue hasta 1999 cuando finalmente se produjo un reconocimiento legal de su acción en materia de inserción gracias a la regulación de los Centros de Inserción Sociolaboral y los Centros Ocupacionales'". 145 La regulación de los Centros de Inserción Sociolaboral y los Centros Ocupacionales de Empleo aparece en el Decreto Foral 130/1999 de 26 de Abril que regula las Ayudas económicas para el desarrollo de los programas de incorporación socio-laboral destinados a personas en situación de exclusión social.

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17.4. CONCLUSIONES EN RELACIÓN A LA EVOLUCIÓN DEL PROGRAMA A modo de conclusión a este repaso histórico por las distintas motivaciones políticas que dieron lugar al origen y posterior desarrollo del programa de Renta Básica, es preciso reconocer que, en esta década se han producido importantes transformaciones. Desde la fuerte oposición conservadora a su puesta en marcha en 1990, se ha recorrido un largo camino hasta el asentamiento de un esquema de rentas mínimas reconocidas como derecho. De la misma forma la relación establecida entre empleo y asistencia ha avanzado desde un férreo condicionamiento de la ayuda a la contraprestación laboral, hasta el reconocimiento de la inserción (entendida más allá del ámbito laboral) como un derecho al margen de la prestación. Esta evolución nos muestra un cambio en la concepción de pobreza, desde una visión individualista en la que el peso de la inserción recaía en las dificultades del individuo de volver al empleo, hasta una concepción de carácter estructural en la que el sector público asume la responsabilidad de proporcionar los medios para la subsistencia al margen del mercado así como recursos para la integración de los individuos más desfavorecidos. Sin embargo, a pesar de este importante progreso en el reconocimiento de derechos, la situación de los recursos destinados a la inserción existentes antes de 1990 y la que existe hoy en día apenas ha cambiado. Podemos decir que a lo largo de esta década no se ha hecho sino mantener el importante avance desarrollado por las profesionales de los servicios a finales de los ochenta, sin que apenas se hayan introducido nuevos esfuerzos. Podemos concluir que el Programa de Renta Básica en Navarra ha logrado mejorar su cobertura a lo largo de estos diez años gracias a una apuesta por la modalidad de ayudas económicas en detrimento del protagonismo inicial de las opciones de ernpleo'", Diversas son las razones que han podido llevar al abandono del objetivo inicial de facilitar oportunidades laborales a todas las familias pobres de Navarra. La opción de la ayuda económica resulta menos costosa económicamente y menos compleja en la gestión. Pero podríamos ir más allá en nuestra argumentación tratando de retomar algunas de las hipótesis planteadas en el ámbito teórico. Ya que a partir de los trabajos de De Swaan (1992) y Piven y Cloward (1971) se puede interpretar el surgimiento de las modalidades de contratación pública en el origen del programa como una respuesta frente al volumen de amenaza que suponían las altas tasas de desempleo a finales de los ochenta. Sin embargo, una vez que esta amenaza remitió, produciéndose un fuerte descenso de los niveles de desempleo, se habría optado por favorecer la opción de la protección económica asistencial para aquellos verdaderamente necesitados favoreciendo la vuelta al mercado de trabajo al resto. Si tenemos en cuenta, tal y 146 Los principales datos relativos de la evolución del programa en relación a su cobertura y financiación aparecen detallados en el Anexo 111.

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como proponen Euzeby (1991) o Barbier (2003), las características del mercado en Navarra, la alta disponibilidad de empleo de carácter precario a partir de mitades de los noventa podría haber influido también en la opción del desarrollo de las ayudas económicas y el abandono de los programas de empleo. Por último, un tercer argumento esgrimible que pudiera explicar el abandono institucional de la opción del empleo es el cuestionamiento de la eficacia de las modalidades de empleo como mecanismos eficaces de inserción laboral. Si este cuestionamiento existiera, hasta ahora no se ha hecho manifiesto, ni ha sido argumentado a través de indicadores. Por el contrario, se detecta, en la evolución del programa, la ausencia de interés en la evaluación de los mecanismos de empleo y sus potencialidades. De hecho, desde antes de la puesta en marcha del programa, no se ha realizado una evaluación en profundidad'? de las modalidades de empleo, como mecanismo de inserción y de los efectos que estos tienen en sus participantes. A continuación se pretende evaluar a partir del estudio de los hogares incorporados al programa de Renta Básica valorar la eficacia de la opción del empleo como mecanismo de inserción laboral y social.

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A nivel regional ya que en el nivel local ha podido profundizase en el análisis de estos programas.

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18.

EFIC CIA DEL E I

OC MO

SERCIÓN

18.1. LA UTILIZACiÓN DE LA ESTANCIA EN EL PROGRAMA COMO INDICADOR DE EFICACIA EN LA INSERCiÓN Los hogares acceden al programa de Renta Básica demostrando su situación de necesidad y únicamente salen de él cuando se produce una mejoría en la situación de ingresos por la cual supera el baremo establecido:". (Recordemos que los profesionales venían desarrollando una aplicación flexible de los requisitos con el fin de dar cabida a los hogares más desfavorecidos y que no se contempla la expulsión del programa como sanción). De esta forma, la salida de un hogar del programa nos indicaría que ha adquirido cierto nivel de autonomía en el ámbito de la subsistencia, a través del empleo, del acceso a una pensión o similares. Resulta arriesgado asociar directamente la salida del programa con una mejora sustancial de las condiciones de vida, ya que, a menudo la superación del baremo se produce a través del acceso a un empleo precario o mediante situaciones de acogimiento familiar. Algo que, en ninguno de los casos puede ser considerado como una superación de la situación de pobreza o exclusión. Por este motivo es preciso tomar cierta precaución tratando de diferenciar aquellas salidas que se producen de forma definitiva de aquellas situaciones que, en el corto o medio plazo, vuelven a precisar el apoyo del programa. De esta manera, resulta menos arriesgado asociar las salidas definitivas con la adquisición de cierto nivel de autonomía de los hogares y por tanto con cierto avance en su proceso de inserción. La lectura opuesta es que la vuelta de los hogares al programa o la permanencia continuada en él nos indican un mantenimiento de la situación de pobreza y/o exclusión. 148

Es necesario demostrar la situación de necesidad periódicamente (cada seis meses).

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18.2. LIMITADO EFECTO DE LA DEPENDENCIA EN EL PROGRAMA PERO ALTA PRESENCIA DE USOS INTERMITENTES

Valiéndonos de la información longitudinal de la base de datos podemos establecer un seguimiento de la relación de los hogares que han participado en cada una de las modalidades del programa y observar el tipo de relación que cada uno de ellos establece con el programa. Con este fin vamos a diferenciar tres tipos de utilización del programa: a) Uso puntual del programa, referido a hogares que acceden a él porque atraviesan una situación de necesidad económica coyuntural y salen pronto de él (hogares que en un período de cuatro años únicamente acceden en una ocasión al programa) (denominaremos salida definitiva). b) Uso continuado, referido a hogares cuyas problemática les impide salir del programa, por lo que permanecen en él durante períodos largos de tiernpo'" (hogares que permanecen en el programa por lo menos cuatro años consecutivos) (denominaremos larga estancia). e) Uso intermitente del programa, llevado a cabo por hogares que entran y salen de él en función de su acceso al mercado laboral por lo que devienen independientes del programa durante ciertos períodos, aunque la inestabilidad de sus ingresos y/o la precariedad laboral les hace volver a él (hogares que acceden al programa y que después vuelven a él en alguna otra ocasión a lo largo de los tres años siguientes, pero no permanecen en él de forma continuada) (denominaremos intermitente). A la hora de contrastar la existencia de estas tres formas de utilización del programa, hemos considerado dos períodos temporales diferenciados: el primero contempla la evolución de los hogares que entraron entre 1990 y 1993 a lo largo de los tres años siguientes a su entrada (hasta 1993 para los hogares que entraron en 1990 y hasta 1996 para aquellos hogares que entraron en 1993). El segundo período contempla la evolución de los hogares que se incorporaron al programa entre 1995 y 1998 (hasta 1998 para los que entraron en 1995 y hasta 2001 para los que entraron en 1998). Aplicando la clasificación al conjunto de hogares que componen la base, observamos que los resultados confirman la escasa incidencia de la cronicidad en el programa (algo ya avanzado en la evaluación de 1996), debido a que menos de un 200/0 de los hogares permanecen de forma continuada dentro del programa; en torno a un 250/0 de los hogares que se incorporan a él lo utilizan de forma puntual y no vuelven a solicitarlo en los años siguientes; mientras que el uso más extendido, es el uso intermitente del programa, que caracteriza a 149 Cuando hablamos de relación con el programa hacemos referencia a cualquiera de las tres modalidades, ya que un hogar pude acabar su participación en el empleo social y seguir al año siguiente vinculada al mismo a través de la Renta Básica o viceversa. De hecho, una de las formas de garantizar la continuidad de los hogares por parte de los servicios sociales es precisamente la combinación de los recursos.

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más del 550/0 de los hogares analizados que entran y salen del programa en función de las oportunidades de inserción y de la superación de sus propias problemáticas. Esta extensión del uso intermitente nos indica dos cuestiones fundamentales. Por un lado que contrariamente a lo que se piensa acerca de las prestaciones asistenciales, existe una disposición de los hogares más pobres a no depender del programa y salir de él siempre que las oportunidades laborales y su situación personal lo permitan. Por otro lado, el hecho de que vuelvan a él, nos indica la escasa estabilidad de los procesos de inserción que se establecen, debido al carácter precario de los empleos a los que acceden o a la no superación de la situación de dificultad. En cualquier caso ambas cuestiones ponen en entredicho la capacidad del programa para favorecer procesos de inserción más eficaces y duraderos. Comparando los dos períodos temporales de referencia, observamos como, en el la última etapa, 1995-2001 se produce cierto grado de polarización de los hogares (tal y como se aprecia en la siguiente tabla):

Formas de utilización del programa en función de la duración de su estancia en dos periodos diferenciados: Hogares que acceden entre 1990-1993 y Hogares que accede entre 1995-1998

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

Por un lado, ha aumentado el número de hogares que utilizan el programa de forma puntual, lo que podría explicarse como un indicador de mejora de la eficacia del programa, aunque más parece estar relacionado con el aumento de las posibilidades de inserción laboral ante el fuerte descenso del desempleo a partir de mitades de los noventa. En el otro extremo, también se ha visto incrementada la proporción de hogares que permanecen de forma continuada en él, lo que podría indicar dos cosas. Por un lado que los nuevos hogares incorporados en esta etapa presentan niveles más elevados de exclusión y por otro que los hogares que utilizaban de forma permanente en el primer período permanecen en el programa y se suman a los «nuevos» permanentes. En referencia al tipo de modalidad del programa, observamos que, paradójicamente, los hogares que hacen un uso más puntual del programa son aquellos que perciben únicamente la prestación económica, mientras que los que participan en el empleo social o inserción laboral en empresas realizan usos de tipo intermitente o prolongado.

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GRÁFICO 10. Tipos de utilización del programa en función de la modalidad de Inserción Laboral, Empleo social o Sólo Renta Básica. Distribución porcentual para ambos periodos

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

Tal y como puede observarse en el anterior gráfico en el segundo período analizado, incluso ha llegado a acentuarse la tendencia de los participantes de empleo al uso prolongado. Sorprende observar cómo la opción de la inserción laboral en empresas, que habíamos considerado como un recurso de calidad, tiene una mayor proporción de usos prolongados. Sin embargo, este dato puede tener una lectura más positiva que negativa. Debido a que el hecho de que esta modalidad de empleo pueda prorrogarse hasta tres años explicaría que los hogares que participan en ella permanezcan en él durante este tiempo. Mientras que en el caso del empleo social, que únicamente contrata a lo largo de seis meses, la permanencia continuada en el programa, indica que los hogares que participante en él, cuando finalizan, han seguido en el programa pero a través de la prestación económica. Este hecho pone de relieve las limitaciones del empleo social para garantizar procesos de inserción más estables. Por otro lado, el hecho de que se haya producido, en el segundo período un aumento de la cronicidad parece corroborar el empeoramiento del nivel de empleabilidad de los hogares que participan en el empleo. Puede resultar ilustrativo analizar separadamente la evolución del grupo de hogares que se incorporó al empleo social en sus primeros años y así comprobar el grado de permanencia tras más de diez años de trayectoria. En los cuatro primeros años tan sólo un 220/0 de los participantes utilizaron el programa de forma puntual, menos de un 100/0 hicieron un uso prolongado y el resto tuvo una presencia intermitente en el programa. Observando la situación de estos mismos hogares entre 1995 y 1998, vemos como ya la mayoría de los usos intermitentes del período anterior acabaron saliendo del programa. Por ello las salidas definitivas ya constituyen un 66% de los hogares. No obstante, el resto, un 330/0, después de diez años de trayectoria, permanece vinculado al programa: el 13,50/0 de ellos lo hace de forma continuada y un 21 % de forma intermitente. De hecho existen casos que eran usos intermitentes en el programa y acaban haciendo un uso prologando.

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Valoración de la eficacia delprograma de empleo como mecanismo de inserción laboral

Evolución de los participantes en el Programa Empleo Social Protegido entre 1990-1993

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

Como conclusión al seguimiento de este grupo específico de hogares, los incorporados entre 1990 y 1993, comprobamos que, en el corto plazo, tan sólo un tercio de los que participan en el empleo salen definitivamente del programa y la mayoría de ellos aunque sale, vuelve a incorporarse de forma intermitente. Es a partir de un período más largo, de ocho años, en que la mayoría de ellos ha conseguido salir del programa de forma definitiva porque accede, bien al mercado laboral, bien a otros sistemas de garantía de ingresos. Esto nos lleva a plantear una hipótesis de partida: da la impresión de que la participación en los mecanismos de empleo, tal y como están planteados, no favorecen procesos de inserción duraderos, ya que una vez finalizado los períodos de contratación los hogares acaban volviendo al programa. (Intuimos que tras estos períodos tan largos, de ocho años, la salida definitiva viene de la mano del acceso a otros sistemas de protección social y en menor medida del acceso a empleos estables aunque esto tendremos oportunidad de comprobarlo más adelante). Con el fin de contrastar esta hipótesis tratemos de conocer cuál es la influencia que ejerce la participación en el empleo en las posibilidades de salir antes del programa. Y paralelamente conocer qué otros factores inherentes a la situación social de los hogares inciden en sus posibilidades de superación de la exclusión y salida del programa.

18.3. LA EFICACIA DEL EMPLEO Y SU INFLUENCIA EN LA SALIDA DEL PROGRAMA

Hemos utilizado un modelo de regresión logística con el fin de conocer el peso que tienen las distintas variables en el hecho de realizar un uso puntual del programa y salir definitivamente. Se ha elaborado un modelo logit en el que la variable dependiente es salida definitiva del programa, (aquellos de entre el conjunto de los hogares que acceden entre 1995-1998 en cualquiera de sus modalidades y realizan un uso puntual del programa, es decir acceden a él y salen

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definitivamente). En la siguiente tabla podemos observar los odds ratio del modelo (realizado en cuatro etapas en función de la incorporación de distintos tipos de variables explicativas, aunque el peso de las variables introducidas, apenas ha variando a lo largo de los cuatro pasos:

TABLA 22. Odd Ratio y nivel de significación del modelo LOGIT realizado en cuatro pasos a partir de la variable dependiente ccsalir definitivamente del programa =1»150

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Anexo l. AC:TI"AC:ION y 'JrALORACI DE: SIJE:FIC:A¡CI R NT~

Al, 1

A partir de algunas evaluaciones comparativas (Martin, 2000), (Brodsky, 2000), (Europeo, 2001) hemos extraído algunas conclusiones significativas en relación con las distintas fórmulas actuales que relacionan asistencia y empleo. Este análisis permite dilucidar cuáles son aquellas que están siendo más eficaces, independientemente de su grado de implantación, en la mejora de la situación de las personas más alejadas del empleo.

1.1. TRABAJO COMO CONTRAPRESTACIÓN'75 En la actualidad se reproduce ésta formula, ya tradicional en la asistencia, mediante la cual se legitima la asistencia de los pobres capaces a partir de una contrapartida laboral que ellos realizan para la comunidad. Los perceptores deben realizar acciones que redunden en beneficio de la comunidad pero que se encuentren al margen de la actividad ordinaria del mercado laboral. Es decir, no existe ni finalidad productiva de las actividades, ni relación laboral con los perceptores. Esta fórmula fue la base de la concepción del workfare anglosajón: trabajo a cambio de la asistencia social. De este modo ha sido más desarrollada en el Reino Unido y en EEUU dónde ha estado vinculada a una concepción moralizadora del trabajo como mecanismo que evita los efectos nocivos de la dependencia. Este tipo de programas ha tenido frecuentemente una valoración negativa por sus limitaciones en la superación de la exclusión debido a la falta de contenidos formativos, la escasa utilidad de las tareas y el alto grado de visibilidad, falta de popularidad e incluso estigmatización que a menudo tiene estos proyectos de empleo en la comunidad. Recientemente en Dinamarca y Holanda se han desarrollado nuevas aplicaciones de esta misma fórmula orientadas a favorecer la participación social de 175

La expresión utilizada en la literatura internacional es Work for benefit.

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Begoña Pérez Eransus

las personas más alejadas del mercado laboral. En este diseño el fin de la contrapartida queda subordinado a la consecución de objetivos de desarrollo personal y social de los participantes a través de su integración en asociaciones e iniciativas comunitarias. Esta nueva concepción del recurso ha sido bien valorada para casos en los que la inserción laboral de los perceptores no se considera viable, por diversos motivos, pero la realización de acciones en la comunidad puede ser conveniente para favorecer la integración social de estas personas. También en EEUU la fórmula tradicional de contraprestación, calificada como workfare old style está tendiendo a desaparecer y a ser sustituida por otros recursos orientados a favorecer la inserción laboral en el mercado normalizado o a la adquisición de experiencia y formación laboral (workfare new style).

1.2.

EMPLEO SUBVENCIONADO EN EL SECTOR PRIVADO'76

Los puestos de trabajo subvencionados en el sector privado constituyen un recurso altamente valorado por su potencial en la inserción de colectivos excluidos debido a que permiten la adquisición de una experiencia laboral en puestos de trabajo normalizado. Estos mecanismos de formación en el puesto de trabajo a menudo desembocan en contrataciones normalizadas posteriores en el mismo puesto. También desde el punto de vista social, ésta fórmula es altamente valorada ya que en ella la persona disfruta de condiciones laborales normalizadas y participa en un entorno social en el que se establecen relaciones sociales con personas no pertenecientes al mundo de la asistencia social. Gracias a una encuesta llevada a cabo en diez países miembros de la Unión Europea sabemos que eran los participantes de estos programas los que mostraban los niveles más elevados de satisfacción respecto a otro tipo de mecanismos de activación (Eurobarometer, 1996). A pesar de su eficacia ésta fórmula apenas ha sido desarrollada y en menor medida lo ha sido con los colectivos más excluidos. Los motivos de este escaso desarrollo pueden ser atribuidos a la falta de disponibilidad de los empleadores a contratar bajo esta fórmula o quizás a la falta de atractivo de las subvenciones para las empresas. En ocasiones también se ha argumentado que la inserción en un entorno normalizado exige cierto nivel de empleabilidad que, a menudo, las personas que se encuentran en la asistencia no alcanzan. El empleo subvencionado en el sector privado comienza a ser algo más frecuente en los países nórdicos, en los que se ha extendido la concepción de «responsabilidad social» de las empresas y es acompañada por fórmulas de subvención más generosas. Esta fórmula ha sido más desarrollada en Dinamarca, dónde se ha destacado por su eficacia en la inserción laboral (los participantes permanecen dos meses menos de media en desempleo que los no participan176 El término utilizado en la literatura internacional es Temporary Subsidised Employment. Hace referencia al empleo subvencionado temporal puede ser en el sector público, privado o voluntario. En este caso, nos limitamos a los empleos subvencionados fuera del sector público: lucrativo y no lucrativo.

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Breve descripción de diversas fórmulas de activación y valoración de su eficacia frente a lapobreza

tes) (Europeo, 2001: pág. 27). También ha tenido cierto desarrollo en Holanda y Reino Unido. En EEUU, a pesar de que la reforma de 1996 apostaba por fomentar esta línea de recursos al fomentar (sobre el papel) fórmulas de desgravación fiscal y ayudas a las empresas, finalmente ésta modalidad ha tenido un escaso desarrollo en la práctica. En Francia es una fórmula que goza de buen valoración también debido a su eficacia en la inserción laboral de sus participantes (el 600/0 de los jóvenes que completaron un contrato de cualificación en el sector privado estaban empleados dos años después) (Europeo, 2001 : pág. 27). En este país además ésta fórmula ha sido objeto de críticas, por ser utilizada con el fin de abaratar los costes laborales de las empresas financiando puestos de trabajo pre-existentes (lo que ha sido denominado como efecto peso muerto:"). A pesar de todo, en estos los países las empresas del sector mercantil se han mantenido al margen de las políticas de activación y cuando se han implicado en alguna estrategia, ésta no siempre ha supuesto la creación de nuevos puestos de empleo.

1.3.

Er·APLEO PÚBLICO TEMPORAL ' 7 8

Sin duda ésta ha sido la fórmula más desarrollada en el tratamiento del desempleo de larga duración y la exclusión social. En este caso el Estado se convierte en empleador temporal de las personas en desempleo ante la ausencia de posibilidades laborales en el mercado normalizado. Las primeras iniciativas (como puede verse en la siguiente tabla) surgieron en los países nórdicos como solución a la escasez de empleo, generando oportunidades laborales de carácter temporal para los desempleados de larga duración. Con el tiempo esta fórmula se ha convertido en la única posibilidad de contratación para los colectivos con menores posibilidades de optar al mercado normalizado, incluso en contextos de disponibilidad de puestos de trabajo en el mercado normalizado. A lo largo de los noventa estas iniciativas fueron extendiéndose al resto de países europeos aunque, en general, han tenido un papel limitado en el conjunto de las políticas activas. Actualmente, el gasto medio de los países de la OCDE en programas de empleo temporal público no supone más del 15,70/0 del total invertido en medidas activas del mercado laboral. Este porcentaje asciende en países como Irlanda, Bélgica, Holanda o Alemania, en los que la inversión es superior a un 250/0. Entre los países de la OCDE que se sitúan por debajo de la media, se encuentran los países del sur de Europa en dónde esta fórmula apenas alcanza un 100/0 del gasto en medidas activas (en España el porcentaje es del 11 %) (Brodsky, 2000). Los países que menos han apostado por esta moda177 En inglés deadloss effect. 178 Es preciso señalar que bajo esta misma denominación «empleo temporal público» incluimos programas muy diversos en cuanto a las tareas que realizan; en cuanto las características del programa (contratos tiempo parcial/completo) y en relación con el perfil de los participantes (desempleados de larga duración /exclusión). Esta denominación equivale al término Public Service Employment utilizada por la OCDE. Bajo esta definición también se incluye proyectos de empleo de financiación pública gestionadas por el sector no lucrativo.

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TABLA 45. Primera iniciativas de empleo público temporal

Elaboración propia a partir de (Brodsky, 2000).

lidad son los países anglosajones. En el Reino Unido, a pesar de que en los ochenta habían surgido algunas fórmulas de empleo comunitario, éstas fueron desechadas por el gobierno conservador y más tarde también por el laborista. En Estados Unidos, a pesar de la gran popularidad que adquirieron las fórmulas de contrapartida y los proyectos de empleo público en los ochenta, su desarrollo posterior ha sido mínimo (en la actualidad llegan a menos del 40/0 de perceptores de ayudas asistenciales la mayoría de ellos participantes en programas de empleo de los Estados de Wisconsin y Nueva York) (l.eecemel y Trickey, 2000). A nuestro parecer la explicación del desarrollo de este recurso reside precisamente en la fuerte controversia que suscita en los poderes públicos la contratación directa de los pobres capaces como parte del debate que siempre ha suscitado su tratamiento. Observemos algunas de las críticas vertidas sobre los programas de empleo subvencionado desde el sector público: a) La OCDE ha criticado su escaso éxito en la inserción laboral de sus participantes y su supuesto efecto «desincentivador» en la búsqueda de empleo de sus participantes. Martín (2000) valora negativamente este recurso por el hecho de que sea utilizado, por algunos profesionales para usos distintos a la inserción laboral, tales como favorecer un período de contribución laboral que permite el acceso a otras prestaciones de la seguridad social. Sin embargo este mismo hecho ha sido destacado desde otras perspectivas como un valor añadido del recurso. En el Informe conjunto sobre Exclusión Social de los países miembros de la Unión Europea se destaca esta práctica por su potencial integrador con los colectivos en situaciones más severas de exclusión que no pueden acceder a empleos de carácter normalizado; aunque para el resto de colectivos se consideren más efectivas las fórmulas de empleo subvencionado en el sector privado o las ayudas al autoempleo (Europeo, 2001: pág. 29).

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I Breve descripción de diversas fórmulas de activación y valoración de su eficacia frente a la pobreza

b) Se ha valorado que la utilización de empleo subvencionado en el sector público conlleva algunos efectos no-deseados como son el mencionado efecto peso muerto por el cual se subvencionan puestos que iban a ser creados de igual modo; efecto sustitución por el cual algunos desempleados consiguen puestos gracias a la acción del programa que podían haber sido conseguidos por otros desempleados; efecto desplazamiento mediante el cual los puestos creados bajo estos programas desplazan a otros que iban a ser creados por empresas normalizadas (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004: pág. 10). c) En Francia, el empleo subvencionado desarrollado tanto en el sector público como en las entidades de iniciativa social también ha generado fuertes debates, no tanto relacionados con sus efectos en el mercado laboral, sino con su capacidad integradora para la población excluida. Para muchos este tipo de contratos está generando un submercado laboral de condiciones inferiores a las normalizadas, del que es difícil salir, y del que además, la administración se aprovecha para realizar funciones públicas con costes más bajos. Sin embargo, es sorprendente apreciar como en los países en los que más se ha desarrollado ésta modalidad, Bélgica Dinamarca u Holanda'". apenas se ha suscitado este tipo de controversias. En estos países estas iniciativas se han integrado en estrategias más amplias de creación de empleo público estable en el sector de servicios sociales, (en Dinamarca), o han ido acompañadas por el fomento de determinado tipo de contrataciones como las de tiempo parcial (en Holanda). En cualquiera de los casos han estado orientadas a colectivos de desempleados más amplios que trascienden el ámbito reducido de la exclusión (Brodsky, 2000). Precisamente de la experiencia danesa se derivan ciertas buenas prácticas que mejoran sustancialmente el recurso como son: la mayor duración de los proyectos (de uno a tres años), un fuerte contenido formativo, la selección de contenidos laborales cualificantes y de utilidad, su vinculación con salidas laborales específicas, su diseño en el ámbito local adaptándolo a las necesidades del mercado y el mantenimiento de condiciones laborales similares a las del mercado normalizado (Torfing, 1999).

1.4.

FÓRMULAS DE ORIENTACIÓN Y SEGUIMIENTO PERSONALIZADO DE LA INSERCIÓN LABORAL 180

En los últimos años noventa y ante la creciente diversificación de la población que se encuentra al margen del empleo, han sido valoradas de forma muy positiva las respuestas de orientación personalizada de los participantes en el proceso de inserción laboral. Precisamente el cuestionamiento de la eficacia de otras fórmulas más utilizadas como la formación ocupacional ha llevado a op179 En Bélgica y Holanda se ha producido un importante desarrollo de estos proyectos con financiación estatal pero gestionados desde el sector no lucrativo a través de fórmulas de empresas sociales, talleres de empleo para los más excluidos, equipos de seguimiento, etc. (Brodsky, 2000). 180 Denominado en la literatura internacional como taylor-made services.

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Begoña Pérez Eransus

tar por este tipo de formulaciones a medida diseñadas en función de la situación de empleabilidad de cada persona, de la situación del mercado, así como de la disponibilidad de recursos de activación. Las reformas de las políticas de activación en Dinamarca y Reino Unido, a partir de 1996, estaban precisamente orientadas a articular los recursos de activación en torno a ejes de orientación personalizada. En ambos países se produjo una fuerte inversión en recursos profesionales capaces de respaldar esta estratega de activación «a medida». En los países en los que existe una preocupación creciente por la población más excluida, como es el caso de Dinamarca, se está produciendo una mayor coordinación en el nivel local, entre los servicios sociales y los de empleo con el objetivo de diseñar y aplicar estos planes de forma más efectiva. Esta formulación ha sido defendida por su eficacia desde posturas más individualistas de la pobreza. Martín (2000) la señala como la fórmula más eficaz si es diseñada de forma personalizada a pequeña escala y va acompañada de incentivos económicos. También es defendida desde de percepciones estructuralistas que justifican la necesidad de prestar apoyo social personalizado en los itinerarios de inserción social. De hecho, ésta es la concepción que refleja la filosofía de inserción del RMI francés desde su origen. Sin embargo, a partir de la encuesta a los participantes (Eurobarometer, 1996) sabemos que ésta era la fórmula peor valorada por los usuarios frente a otros recursos de carácter formativo y sobre todo de carácter laboral. Es sabido que este recurso potencia su eficacia en la medida que es diseñado como un eje sobre el que articular otros recursos de inserción tales como procesos formativos o subvenciones a la contratación.

1.5.

ACCIONES FORMATIVAS

La formación destinada a mejorar el grado de empleabilidad del colectivo de desempleados en general ha sido, sin lugar a' dudas, una de las estrategias de activación más desarrollada hasta el momento. A pesar de ello, en los últimos años, se ha comenzado a poner en duda su eficacia como herramienta de lucha contra el desempleo y más aún contra la pobreza (Alonso-Borrego, Arellano Espinar et al., 2004). A pesar ser cuestionada su capacidad como recurso, utilizado de forma aislada, se ha valorado muy positivamente su eficacia cuando aparece diseñado específicamente para las necesidades específicas de algunos grupos; o aparece combinado con otros recursos: vinculado a programas de empleo subvencionado, o incluido en un itinerario de inserción laboral personalizada. En este sentido, los países de la Unión Europea han destacado positivamente, por su eficacia, las fórmulas de formación diseñadas para algunos colectivos específicos: como inmigrantes, mujeres que vuelven al mercado de trabajo, madres solteras o jóvenes en situación de dificultad (Europeo, 2001: pág. 10). También se valoran muy positivamente los efectos conseguidos por algunas fórmulas destinadas a la población más joven en Dinamarca, donde la formación está vinculada a

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1

I

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Breve descripción de diversas fórmulas de activación y valoración de su eficacia frente a lapobreza

la percepción de prestaciones; o en Francia donde la formación se vincula a un puesto de trabajo determinado. En el ámbito de los colectivos más alejados del mercado laboral se ha valorado la eficacia de la formación en la adquisición de habilidades laborales y sociales y en la mejora de la motivación para el empleo o el desarrollo de la autoestima. La mayoría de los participantes en acciones formativas las valoraron positivamente, siendo los jóvenes los más satisfechos con la formación (Eurobarometer, 1996).

1.6.

SERVICIOS COMPLEMENTARIOS ORIENTADOS A FACILITAR LA INSERCIÓN LABORAL

Además de las barreras estructurales e individuales que dificultan el acceso al emple existen ciertas circunstancias coyunturales en la vida de las personas, como pueden ser la presencia de cargas familiares o las dificultades de transporte que también inciden en la capacidad de inserción laboral. En aquellos países en los que no existe una provisión universal de servicios de atención de personas mayores y niños, estas circunstancias pueden constituir verdaderos obstáculos para el acceso al empleo de los más desfavorecidos. Por ello, en algunos de estos países (EEUU, Reino Unido) han surgido iniciativas destinadas a complementar los programas de activación vinculados a la asistencia con servicios de atención a mayores y niños y con ayudas para el trasporte. También existen fórmulas que contemplan la provisión de ayudas económicas destinadas a costear posibles gastos generados por el acceso al mercado laboral, por cuenta ajena o por cuenta propia. Se trata, por el momento, de iniciativas innovadoras de alcance local o regional y por tanto, de escaso impacto en el conjunto de población pobre en la asistencia (Crew y Eyerman, 2001).

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Anexo 11.

A continuación se presenta una adaptación específica de la propuesta metodológica a este programa en la que se detalla la metodología a utilizar en cada caso.

1.- Contexto en el que surge la Renta Básica a) Situación del desempleo y pobreza en España y en Navarra en la década de estudio 1990-2000. b) Situación del mercado laboral, principales transformaciones en la protección laboral e incidencia de la precariedad en España. e) Sistema de protección por desempleo existente. Programas de Renta Mínima del nivel autonómico. Metodología: Método comprehensivo; revisión de fuentes bibliográficas; análisis de literatura científica; análisis de regulaciones en materia de protección por desempleo y consulta de fuentes estadísticas en relación con la situación de la pobreza y exclusión.

2.- Análisis de la estrategia de activación general a) Volumen de inversión que supone el desarrollo programas de activación en relación con el PIB nacional. b) Eficacia la estrategias activadora en general. Principales colectivos diana. e) ¿ Participan los colectivos más excluidos? Metodología: Método comprehensivo; revisión bibliográfica; análisis de literatura científica y consulta de fuentes estadísticas en relación con la implantación de estrategias de activación en España.

3.- Motivaciones políticas que dan lugar al origen del programa Metodología: Análisis histórico-comprehensivo. En primer lugar trataremos de describir, a partir de fuentes bibliográficas, algunas experiencias de empleo público destinadas a población excluida presentes en Navarra a comienzos

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Begoña Pérez Eransus

del siglo XX que se constituyen en los precedentes inmediatos de las modalidades de empleo del programa de Renta Básica. El análisis de estas experiencias pone de manifiesto la similitud con características de los programas de empleo que hoy en día permanecen presentes en su funcionamiento.

4.- Vinculación del programa de activación con la prestación económica Metodología: Se aborda el origen y evolución posterior del programa de Renta Básica desde los debates políticos que tuvieron lugar en su origen, hasta su configuración actual ya que el programa ha sufrido algunas transformaciones relevantes que vamos a contemplar. Este análisis se realiza a partir de fuentes documentales y administrativas (memorias del programa, propuestas y actas parlamentarias). También se ha considerado necesaria la realización de entrevistas en profundidad a agentes de opinión implicados en el proceso de configuración del programa de Renta Básica y su posterior evaluación (dos técnicos del Instituto Navarro de Bienestar social y dos expertos encargados de la evaluación del programa de Renta Básica en 1997). 5.- Alcance y cobertura del programa Metodología: A partir del análisis descriptivo de los datos obtenidos de las memorias de gestión del programa se describe una evolución en cifras de la cobertura y financiación de la Renta Básica en general y de las modalidades de empleo en particular, desde su origen en 1990 hasta el 2001 . 6.- Eficacia respecto a la inserción laboral y social Partiendo de la complejidad que supone abordar la capacidad de inserción laboral de un programa de estas características somos conscientes de que la inserción laboral no puede canalizarse únicamente en términos de individualidad por estar influenciada por la existencia de oportunidades laborales y la existencia procesos de discriminación presentes en el mercado laboral. Sin embargo, la incorporación al análisis de estos factores trasciende las posibilidades de este trabajo. Por ello nos acercamos a la eficacia del programa en la inserción de sus participantes a partir del indicador de salida del programa asistencial. Los hogares acceden al programa de Renta Básica demostrando su situación de necesidad y teóricamente únicamente salen de él cuando se produce una mejoría en la situación de ingresos por la cual superan el baremo establecido. Por tanto la salida de los participantes indica la adquisición de cierta autonomía económica a través de medios propios. Es preciso señalar que no existe limitación temporal a la estancia en el programa y que la expulsión del programa como sanción o respuesta al incumplimiento de los condicionamientos, aunque contemplada, no es utilizada en la práctica. Por ello en la mayoría de los casos la salida realmente se produce mediante su acceso al empleo, aunque también hay personas que abandonan el programa porque han accedido a otros sistemas de protección

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Metodología utilizada en el análisis del caso de Navarra

(pensiones) o adquieren la autonomía gracias a un acogimiento familiar. En cualquiera de estos casos también entenderíamos que supone cierto «éxito» en la inserción. La ausencia de mecanismos de seguimiento de los usuarios que salen del programa nos impide conocer los verdaderos motivos de la salida así como el tipo de empleo a los que acceden, por ello el indicador de salida del programa es el único accesible, que nos permite acercarnos al fenómeno de la inserción de los participantes en el programa. El fenómeno de la precariedad en el empleo puede hacer que muchas de las salidas del programa, interpretadas como éxitos, lo sean de manera temporal ya que el empleo no garantiza procesos de inserción estables. Por ello nos parece preciso considerar como indicador de eficacia o éxito aquellas salidas definitivas de la asistencia. Aquellas situaciones en las que después de un tiempo en el empleo se vuelve a la asistencia o se alterna de manera intermitente empleo y asistencia no las consideraremos como exitosas. Metodología: Con este objetivo resulta imprescindible recurrir a la metodología de análisis longitudinal para poder establecer un seguimiento de los hogares que acceden al programa temporal suficientemente prolongado. Para ello hemos tenido acceso a la base de datos de gestión del programa de Renta Básica'". Esta base fue creada en 1996 con motivo de la evaluación del programa ya que, hasta ese momento, no existía un instrumento informático que permitiera analizar la información de las familias incorporadas al programa. Con motivo de la evaluación se procedió al volcado de los expedientes en papel del conjunto de hogares solicitantes de prestaciones asistenciales del Instituto Navarro de Bienestar Social, desde 1990 hasta 1996. A partir de 1997 la base de datos ha servido como soporte informático para la gestión del programa así como para la obtención de resultados estadísticos internos. Por ello la base cuenta con datos referentes a todos los hogares que han participado en el programa de Renta Básica desde su puesta en marcha en 1990 hasta la actualidad. La base está diseñada para que el hogar sea el eje sobre el que se articula la información relativa a las personas que lo componen y las prestaciones percibidas. Dicha base, diseñada con la aplicación Fi/eMaker Pro 3.0 consiste en un total de cuatro ficheros relacionados: a) fichero de Personas: recoge las características personales y de identificación de los miembros de la familia. b) Fichero de Hogares: recoge datos sobre la composición y domicilio del hogar y problemáticas relativas a la situación social de mismo. c) Fichero de Prestaciones: recoge los datos relativos a las prestaciones solicitadas: tipo, propuesta de resolución, importe percibido y duración de la misma. d) El cuarto fichero es el que permite la visualización conjunta de la información de los otros tres ficheros relacionados en función del número de expediente del hogar. 181 Gracias a una autorización para uso confidencial emitida por el Instituto Navarro de Bienestar Social La utilización de la base se ha llevado a cabo con fines exclusivamente académicos y para ello, una vez diseñada la base que relaciona individuos, hogares y prestaciones a través del DNI eliminando aquellas columnas de identificación del hogar para la utilización de los datos.

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El análisis se ha realizado a partir de una exportación de los datos relacionados teniendo en cuenta el que han sido analizados con la aplicación SPSS.10. Se ha tomado el hogar como unidad de análisis, debido a que el programa de Renta Básica surge como prestación destinada a familias en situación de pobreza y por ello tanto los aspectos económicos como la problemática social está considerada en relación con el hogar. No obstante, la participación en los programas de empleo, obviamente es de carácter individual y la información relativa a los participantes también aparece en la base y ha sido incluida en el análisis. La base con la que hemos trabajado la componen 7.000 hoqares'" que en algún momento desde 1990 hasta 2001 han estado incorporados al programa de Renta Básica en cualquiera de sus modalidades: ayuda económica o empleo: Empleo Social Protegido o inserción laboral en empresas.

TABLA 46. Distribución delos hogares según su participación en el programa de Renta Básica

FUENTE: Elaboración propia a partir de (Céalis, 2003).

Dentro de los cerca de 3.000 hogares que han accedido a los dispositivos de empleo es preciso tener en cuenta que algunos también han sido perceptores de ayuda económica en otros momentos de relación con el programa. Por tanto en el análisis debemos diferenciar tres formas de utilización del programa: a) hogares que únicamente han percibido la ayuda económica. b) Hogares que únicamente han accedido a las modalidades de empleo. e) Hogares que han combinado períodos de empleo y de ayuda económica. La disponibilidad de la información relativa al programa para cada uno de los años, desde 1990 183 , permite realizar la reconstrucción de los itinerarios de utilización del programa para cada uno de los hogares, es decir, sus entradas y salidas, los períodos de permanencia y la combinación de recursos a lo largo del tiempo. La información relativa a los hogares que únicamente han accedido a la ayuda económica nos facilita un grupo de control sobre el que compararlos efectos del programa en los participantes en la modalidad de empleo (grupo de tratamiento) en relación con el la promoción de la autonomía de los hogares y 182 Esta base es ya una versión depurada de la original, tras eliminar solicitudes denegadas, de tal manera que la componen únicamente hogares perceptores. 183 Es preciso señalar como limitación de la base de datos la posibilidad de que en algunos casos, la información relativa a las características del hogar ha podido no ser actualizada manteniéndose los datos relativos a la primera solicitud, o por el contrario también pueden existir casos en los que la actualización ha podido sustituir la información de expedientes anteriores.

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I1 Metodología utilizadaen el análisis del caso de Navarra

por tanto en relación con su salida de la asistencia (metodología transversal-experimental).

7.- Perfil de los participantes que no consiguen salir del programa La disponibilidad de variables referidas a la estructura del hogar y presencia de determinadas problemáticas de carácter personal, familiar y social en la base de datos del programa nos permitirá diseñar el perfilo perfiles de aquellos participantes que llevan más tiempo en el programa e intentar discernir la naturaleza de los factores que obstaculizan su salida de la asistencia. Metodología: mediante un análisis de regresión logística binaria'" se analiza cuáles son los factores que inciden en mayor medida en la posibilidad de salir definitivamente del programa (tipo de hogar, género, edad, participación en el empleo). Y realizando el mismo análisis en sentido contrario cuáles son aquellos factores que ejercen mayor influencia en la permanencia continuada en el programa. El análisis estadístico permite esbozar y cuantificar las estrategias de utilización del programa y de este modo definir algunas tipologías de usuarios del mismo. Sin embargo, a partir de recientes estudios sobre pobreza y exclusión social en España (Aliena, 1999), (Pérez Yruela, Saez Méndez et al., 2002) y (Pérez Yruela, Rodriguez Cabrero et al., 2004) hemos podido comprobar que la metodología cualitativa, y concretamente los relatos de vida, se constituyen en una herramienta valiosa que permite profundizar en el conocimiento de las distintas manifestaciones de la exclusión social. Es por ello que, de una forma menos ambiciosa que en los mencionados estudios hemos recurrido a la elaboración y análisis de ocho relatos de vida. En la construcción de los relatos nos hemos ceñido exclusivamente a las características de los casos y su relación con el programa de empleo. Estos ocho casos han sido seleccionados en base a la clasificación de las distintas estrategias de utilización del programa. Su análisis, aunque aparecerá citado a lo largo del texto, se recoge íntegramente en el Anexo IV.

8.- Eficacia respecto a la inserción social Con el objetivo de analizar la eficacia social del programa se plantea un análisis de diversos factores que podrían incidir en la mejora de las condiciones 184 Los modelos de regresión tienen como objetivo representar la realidad de forma simplificada mediante el establecimiento de la relación (a través de una función) que existe entre distintas variables. En concreto el modelo de regresión logística binaria nos permite clasificar una determinada población en función de su comportamiento ante una variable binaria (en nuestro caso será: salida o permanencia en el programa) y a partir de dicha clasificación, estudiar la influencia de otras variables sobre ella. Este modelo estima la probabilidad de que un individuo se clasifique en una de las dos opciones de la variable dependiente (Y=1,Y=0) calculando la proporción de aciertos de nuestro modelo en relación con la muestra poblacional. Cuanto mayor sea el porcentaje de aciertos, mejor explicará el modelo la realidad; por tanto una vez verificada la validez explicativa del modelo se calculan los coeficientes asociados (b) que permiten describir la relación entre variables en una función lineal, denominada LOGIT. El indicador que permite interpretar el modelo son los ODDS RATIO (eb ) o coeficientes que representan la probabilidad de que el valor de la variable dependiente de la muestra sea « 1 » frente a la probabilidad de que el valor sea «O», para cada una de las variables explicativas.

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de vida de los participantes: mejora de su situación económica, mejora de su nivel de empleabilidad, adquisición de derechos de acceso a otros mecanismos de garantía de ingresos, desarrollo personal y mejora de las relaciones sociales. Metodología: Para el análisis de la retribución económica, el acceso a otras prestaciones y la cuestión formativa recurriremos al análisis documental de memorias de funcionamiento del programa y a algunos datos de la base de hogares perceptores. Con el fin de profundizar en la eficacia del programa en el ámbito personal ha sido precisa la realización de entrevistas a profesionales de los social (trabajadores/as sociales) vinculados a la gestión del programa. Así como recurrir a la propia valoración los participantes a partir del análisis de los relatos de vida.

346 1

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Anexo 111.

111.1.

COBERTURA DEL PROGRAMA

La puesta en marcha del programa, en 1990, más que un avance, supuso una etapa perjudicial para las familias que ya venían cobrando las ayudas asistenciales previas, ya que los cambios introducidos en la normativa redujeron considerablemente la cobertura del programa (el primer año tan sólo se pudo llegar a 385 tarnilias'"). Sin embargo, esta situación fue corregida a partir del primer año gracias a la aplicación flexible de la normativa que permitió alcanzar una cobertura de casi un millar de familias. A partir de este momento (el crecimiento del programa ha sido constante aunque muy limitado llegando a dar cobertura en el 2001 a 2582 familias lo que supone un 1,40/0 de los hogares navarros. Ciertamente esta cobertura se encuentra por encima de la media estatal (0,71) Y únicamente igualada por Cantabria y superada por País Vasco (2,64) (Arriba e Ibáñez, 2002). Llama la atención el hecho de que la evolución del grado de cobertura del programa se muestre imperturbable ante las transformaciones del contexto socioeconómico. Si bien el programa surgió como respuesta al elevado nivel de desempleo, en los primeros años noventa, posteriormente su cobertura no ha sido sensible a la evolución de la tasa de desempleo, tal y como puede apreciarse en el siguiente gráfico. La explicación de este hecho es extensible al conjunto de programas de renta mínima del Estado, ya que tal y como demuestran Ayala y Pérez (2003). contrariamente a lo que pudiera pensarse, los programas de rentas mínimas apenas se 185 En el año del debate, 1990, no hubo ayudas ni campos de trabajo y en los años siguientes 1991 y 1992 decreció el número de perceptores drásticamente. La introducción de los nuevos requisitos y condicionantes provocó que algunas de las familias que ya eran perceptoras del programa tuvieran que dejar de serlo, y algunas de las que participaban en los campos de trabajo también dejaron de hacerlo ya que el decreto establecía el cobro de la Renta Básica como única vía de entrada a los dispositivos de empleo.

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Begoña PérezEransus

GRÁFICO 15. Evolución del número dehogares en el programa y evolución del número dedesempleados 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

o 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 FUENTE: Eurostat (2001), Panel de hogares de la UE, BDU, versión de diciembre de 2001. Datos de Lu-

xemburgo: 1996; Finlandia 1997.

ven influenciados por los grandes indicadores macroeconómicos como las tasas de desempleo y pobreza y sí lo hacen por los cambios de carácter institucional. Los cambios de regulación y los recortes presupuestarios son en definitiva los únicos factores que marcan el nivel de cobertura de este tipo de programas. Verdaderamente en Navarra el factor que explica el único incremento producido en el alcance del programa, es la decisión institucional, en 1993, de priorizar las ayudas económicas frente a las opciones de empleo. Esto permitió un aumento significativo del número de hogares en el programa. A partir de este momento éste no volverá a sufrir transformaciones ya que ni siquiera, la aprobación del nuevo decreto en 1999, que contempla la ayuda como derecho, supuso un incremento de la cobertura, ya que los límites establecidos han impedido un incremento de la demanda. De la misma forma, tampoco la rápida llegada de la población inmigrante, especialmente vulnerable en su proceso de asentamiento, ha influido en el funcionamiento del programa. Estamos por tanto, ante un programa que una vez asentado institucionalmente ha mantenido una cobertura constante caracterizada por un ligero incremento interanual, aunque totalmente ajena a los cambios estructurales ocurridos en la sociedad Navarra.

111.2.

EVOLUCiÓN DE LAS MODALIDADES DE EMPLEO

Si hay algo que ha caracterizado al Programa de Renta Básica en Navarra, frente al resto de las Comunidades Autónomas ha sido el fuerte peso de las ac-

348 1

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Cobertura y financiación delprograma de Renta Bdsica

ciones de inserción materializado en la oferta de sus dos contraprestaciones laborales. Del conjunto de hogares que a lo largo de la década ha pasado por el proqrarna'", más del 430/0 ha disfrutado de una contratación laboral. (Esto significa que del total de 7.000 hogares que han estado en algún momento incorporados al Programa de Renta Básica, algo más de 3.000 han participado en las dos modalidades de contraprestación contempladas por el programa: 2.743 han sido contratadas por el Empleo Social Protegido y 414 a través de la modalidad de inserción laboral en empresas). En los primeros años, el reducido número de hogares en el programa permitió que prácticamente a todos los perceptores con capacidad para trabajar se les ofreciera una contratación laboral. Sin embargo, a partir de 1993, se produce una apuesta por la ampliación del programa a través de la extensión de las ayudas económicas y en detrimento del desarrollo de las opciones de empleo. En el siguiente gráfico de superficies observamos el aumento paulatino de la pro-

1

Evolución de la proporción de hogares incorporados al programa que participan en programas de empleo desde 1990

3000

2500

2000

1500

1000

500

1991

1992

1993

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1995

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1997

1998

1999

2000

2001

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

186 Debido a la desigual configuración socioeconómica de las zonas de Navarra así como al distinto nivel de implicación de las entidades locales, el desarrollo de las modalidades de empleo ha sido también desigual en cada una de ellas. En Pamplona, dónde la tasa de hogares que se incorporan cada año al Programa de Renta Básica es más alta, las posibilidades de tener un contrato se reducen a un 370/0 de los hogares. Sin embargo, en zonas como el Noroeste, Tafalla o Tudela confluyen una menor proporción de hogares que demandan el programa, con un desarrollo de oportunidades de empleo igual al resto. Hasta ahora los criterios establecidos por la dinámica del Plan Concertado eran los de asegurar una red de atención homogénea que llegara a todos los hogares de un territorio. Sin embargo, a partir de la creación de esa red básica de atención es preciso definir más claramente los criterios de aplicación de los recursos. El nuevo decreto de Empleo social protegido de 1999 parece intentar corregir esta desigual oferta de recursos de empleo a través de la utilización de dos criterios: por un lado priorizar los proyectos que «afecten a núcleos con mayor índice de necesidades sociales» y por otro a aquellos «que se desarrollan en municipios que estén ubicados en zonas con menos posibilidades de trabajos temporales». Ambos criterios pueden resultar contradictorios en la práctica. Pamplona y su Comarca sin duda aglutinan la mayor tasa de situaciones de necesidad y sin embargo, también constituyen el principal núcleo de actividad económica temporal. El programa se enfrenta a la necesidad de definir una estrategia más concreta de aplicación.

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porción de hogares que únicamente perciben ayudas económicas frente al estancamiento de la proporción de hogares que participan en el empleo. Este desarrollo tan diferenciado se aprecia mejor si ponemos en relación las cifras de cobertura de ambas modalidades con dos indicadores de referencia respectivos. Utilizaremos, en el caso de la Renta Básica, el porcentaje de hogares sin ingresos en Navarra (indicador elaborado a partir de la EPA) y en el caso de la contraprestaciones laborales el número de hogares cuya persona principal se encuentra en desempleo (también elaborado a partir de la EPA). En ambos casos estos indicadores podrían ser considerados una posible cifra indicativa de la demanda potencial del programa, lo que nos permitiría analizar el grado de cobertura del mismo en los últimos años.

GRÁFICO 17. Evolución de la cobertura dela prestación económica y las modalidades deempleo 1,5 1,4

3,5

1,3 1,2 2,5

1,1

0,9

1,5

0,8

0,7 0,5

0,6

0,5 1996

1997

1998

1999

2000

2001

1996

1997

1998

1999

2000

2001

FUENTE: EPA (2001) y Base de datos INBS 1990-2001.

A pesar de la artificiosidad del eiercicio'". el resultado es aclaratorio. La prestación económica mejora sustancialmente su cobertura, llegando incluso a la mayoría de los hogares sin ingresos, en el año 2000, coincidiendo con una época de notable mejoría en la coyuntura económica. Sin embargo, la cobertura de las modalidades de empleo se mantiene muy baja, incluso decreciente en los últimos años, sin llegar a alcanzar siquiera a una tercera parte de los hogares, cuya persona principal se encuentra en desempleo. En ambos casos de nuevo se evidencia el comportamiento independiente de la cobertura del programa respecto a la coyuntura económica. 187 En realidad el ejercicio, cuya finalidad es ilustrativa, debiera haberse realizado en referencia a un mismo indicador ya que ambas modalidades, económica y de empleo comparten en la práctica la misma demanda potencial y ni siquiera ésta se correspondería con el indicador de hogares sin ingresos ya que éste indica la proporción de familias que no tienen empleo o prestaciones, durante la semana anterior a la encuesta, por lo tanto, no se puede equiparar este indicador como demanda de Renta Básica, ya que se han podido dar otras situaciones a lo largo del año, en relación con los ingresos, dentro del contexto familiar.(La Renta Básica se encuentra basada en la declaración de la renta del año anterior).

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Cobertura y financiación delprograma de Renta Básica

111.2.1. Evolución de la cobertura de la modalidad de Empleo Social Protegido En los primeros años noventa se logró la extensión de este programa a todas las zonas de Navarra poniendo en marcha un total de veinte proyectos de empleo con una media de quince participantes en cada uno de ellos. Esta red de proyectos viene favoreciendo un número de contrataciones anuales que oscila entre las cuatrocientas y las seiscientas plazas y que se ha mantenido constante a lo largo de diez años (en el 2001, 583 personas fueron contratadas por este proqrarnal'". El escaso interés mostrado en el desarrollo del programa una vez implantado en todas las zonas se releja en la evolución de su financiación'". Esta no sólo no aumenta en todos estos años, sino que en algunos de ellos llega incluso a disminuir generando gran inestabilidad en los proyectos y en el personal encargado de su gestión. En ocasiones esta situación ha obligado a las entidades locales a complementar la financiación y aquellas más débiles económicamente se han visto obligadas a disminuir los salarios de los participantes o incluso a suspender el programa. Las consecuencias de esta escasa financiación se reflejan son sólo en su escasa cobertura y su inestabilidad, sino también en el limitado desarrollo de las funciones de apoyo social y torrnación'".

111.2.2. Evolución de la modalidad de Inserción Laboral en Empresas Mencionábamos anteriormente como el eco de estas ayudas en el sector empresarial fue prácticamente nulo en los primeros años. Sin embargo, a partir de 1995, y a pesar de que no hubo ningún esfuerzo especial por desarrollarla, se produjo un progresivo aumento de los contratos realizados, no sólo por las entidades locales, sino también, y sobre todo, por empresas norrnalizadas'". Del número de contrataciones realizadas en el conjunto del periodo el 450/0 de los empleos financiados se realizaron en empresas y comercios normalizados, el 42 % en entidades locales y un 14 % hace referencia a contratos de trabajo en organizaciones no lucrativas. Como se puede ver en el siguiente gráfico, los momentos de mayor aumento de las contrataciones realizadas por las entidades locales tienen que ver con años de fuerte incremento del desempleo, 1994, 1998 Y 2000. Existen dos posibles explicaciones a este hecho. Por un lado, en momentos de fuerte desempleo acuden a los servicios sociales personas «expulsadas» del mercado laboral cuya situación social es de relativa integración y su grado de empleabilidad es más elevado que el de los usuarios «habituales» de los servi188 Evolución completa, ver Anexo l. 189 Evolución completa, ver Anexo l. 190 Únicamente en el año 2000 y gracias a la puesta en marcha de las medidas del Plan de Exclusión, se incrementa en un millón de Euros el presupuesto destinado al Empleo Social lo que está permitiendo una mejora en el diseño de acciones y funcionamiento de los campos. 191 En 1996 los contratos realizados por empresarios, comerciantes y hosteleros, llegaron a ser superiores en número, a los realizados por las entidades locales.

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GRÁFICO 18. Evolución de los participantes en la modalidad de inserción laboral en empresas 1990-1999 • Empresa • Entidades Locales • Entidades No Lucrativas

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 O

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

cios. Por ello es posible que los profesionales de los servicios piensen que la inserción laboral es la fórmula más adecuada para este perfil de participantes. En segundo lugar también puede ser que en momentos de alto desempleo, las entidades locales sientan una mayor obligación a materializar su solidaridad con las familias más afectadas a través de la contratación de desempleados por el propio Ayuntamiento. En cualquier caso los niveles de cobertura de esta modalidad nunca han permitido la contratación de más de 185 personas. El descenso en picado de las contrataciones en el 2001 está relacionado originado, sin duda por el recorte de la subvención que se establece en la nueva regulación y que empieza a aplicarse en ese año. Entre el año 2000 y el 2001 la financiación del programa se reduce en casi cuatrocientos mil euros y como consecuencia de ello el número de participantes desciende de 185 a 80 192 •

111.3. EVOLUCiÓN DE LA FINANCIACiÓN DEL PROGRAMA La limitada cobertura del programa en cualquiera de sus modalidades se explica por los constreñimientos de una financiación escasamente incrementa192

Datos para 2000 y 2001 obtenidos a partir de las memorias del Instituto Navarro de Bienestar Social.

352 1

Índice

III Cobertura y financiación delprograma de Renta Básica

da a lo largo del tiempo. Tal y como se aprecia en el siguiente gráfico el crecimiento interanual del programa ha ido en notable descenso desde el origen de la década.

GRÁFICO 19. Evolución del presupuesto del Programa y Crecimiento Interanual ~ Miles de Euros de 2001 (escala izquierda)

-

Crecimiento interanual (%) (escala derecha)

4.500

50

4.000 40 3.500 3.000

30

2.500 20 2.000 1.500

10

1.000

o 500

o

-10 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

Si ponemos en relación la financiación con el número de hogares que acceden al programa observamos que mientras que el número de hogares se ha quintuplicado, la financiación que dedica el Gobierno de Navarra al conjunto del Programa de Renta Básica tan sólo se ha multiplicado por cuatro. Este crecimiento desigual de la financiación ha incidido de forma negativa en el limitado desarrollo de los programas de empleo pero también en la calidad de las prestaciones económicas que han visto disminuida su cuantía. El escaso crecimiento de la financiación de las modalidades de empleo ha sido fruto de una decisión institucional, nunca reconocida ni argumentada de forma pública. Sin embargo, el coste elevado de las modalidades de empleo ha podido ser uno de los argumentos en este proceso. La opción del empleo resulta lógicamente más cara que la prestación económica ya que estamos hablando de un programa de inserción basado en la contratación laboral normalizada de sus participantes y en la necesidad de financiar profesionales encargados de su gestión y de las funciones de formación y apoyo social. Por tanto el coste es notablemente superior al de las ayudas económicas cuya cuantía siempre debe ser inferior al salario mínimo interprofesional y cuya tramitación y gestión corre a cargo de un número reducido de profesionales financiados por otras partidas presupuestarias distintas a las del programa.

353 Índice

Begoña Pérez Eransus

Si comparamos el coste de ambas modalidades para un año concreto, el 2000, observamos que el coste de una plaza en el programa de Empleo Social Protegido es superior al de la prestación económica y también a la subvención correspondiente a la inserción laboral en empresas.

TABLA 47. Valoración económica del coste de las distintas modalidades del Programa Renta Básica. Año 2000

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001. Memorias INBS.

Yeso que en la tabla tan sólo se detalla el coste financiado por el Gobierno de Navarra, que en el caso del Empleo Social Protegido incluye el coste del contrato y la cotización a la Seguridad Social de la empresa así como costes de personal. Pero hay que tener en cuenta que las Entidades Locales deben aportar financiación complementaria destinada a las acciones formativas y de apoyo social, gastos de inversión, materiales y en algunos casos complementos para elevar los salarios que algunas valoran como considerados demasiado bajos. Si además ponemos en relación el coste por plaza de cada una de las modalidades con el número total de plazas financiadas en un mismo año, puede apreciarse, como vemos en el siguiente gráfico, que el coste del Empleo Social Protegido es cuatro veces mayor que el de la ayuda económica y llega a un número de hogares tres veces menor.

GRÁFICO 20. Número de hogares beneficiarios y coste por beneficiario para cada una de las modalidades 1S00

1.400.000

1600

1.200.000

1400 1.000.000

1200 1000

SOO.OOO

SOO

600.000

600

400.000

400 200.000

200

o

o RB

ESP

ILE

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

354 1

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II1 Cobertura y financiación delprograma de Renta Básica

De esta forma, el criterio de «eficacia económica» (flegar a más hogares con menos dinero) ha podido imponerse al de «eficacia social» en un escenario de recursos escasos como es el de servicios sociales en España.

111.4.

TABLAS DE EVOLUCiÓN DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA

TABLA 48. Evolución del número dehogares participantes en lasmodalidades del Programa deRenta Básica

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000193 2001

91 433 557 819 1120 12 1436 1574 1626 1739 1770 1920

491 399 455 478 520 561 512 529 505 573 582

385 926 981 1320 1671 1931 2124 2240 2323 2375 2528 2582

1 2 25 46 73 113 127 154 168 131 185 80

0,2 0,6 0,6 0,8 1,0 1,2 1,3 1,4 1,5 1,4 1,4 1,4

FUENTE: Fuente Base de Datos INBS 1990-2001 y Memorias INBS.

TABLA 49. Porcentaje dehogares que han participado en actividades deempleo por área deServicios Sociales en el periodo 1990-2001

Nome~e

Tafalla

58 57

TudeJa

53

Coma~a

45 38 37 34 43

Noreste

Pamplona Estella

Media de Navarra

FUENTE: Fuente Base de Datos INBS 1990-2001.

193 Los datos referidos al período 1990-1999 se obtienen de la explotación de la base de datos de gestión del programa de Renta Básica, mientras que los referidos a 2000 y 2001 provienen de las memorias de gestión del Instituto Navarro de Bienestar Social por lo que podían producirse ligeras diferencias entre ambas fuentes.

355 Índice

Begoña PérezEransus

TABLA 50. Evolución del número de proyectos, participantes y financiación de la modalidad de Empleo Social Protegido

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001 y memorias INBS.

TABLA 51. Evolución del número de participantes y financiación de la modalidad de inserción laboral en empresas. O/o Respecto al total de hogares enRB

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

TABLA 52. Distribución del número de contratos bajo la modalidad de inserción laboral en empresas enfunción de la entidad contratante. Período

1990-2001

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

194 El número de contratos es superior al de participantes ya que una misma persona ha tenido más de una contratación a lo largo del tiempo.

356 1

Índice

Cobertura y financiación delprograma de Renta Básica

Distribución de cada una de las estrategias de utilización del empleo en función de lasdiferentes áreas de Servicios Sociales

Noroeste Noreste Estella TafaJla Tudela Pamplona Comarca

40,3 41,3 44,4 45,8 66,9 35,4 50,3

15,9 24,8 18,5 17,7 16 15,7 11,9

19 20 16,4 16,7 14,9 13,9 13,3

16,2 10,1 11,6 13,6 13,6 16,4 14,3

5,9 1,3 5,3 4,2 2,1 4,5 5,6

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

Evolución del porcentaje dehogares afectados por diversas problemáticas dentro del programa

conflictos familiares graves deterioro personal (sinhogarismo, prostitución) vivienda inadecuada, embargos, problemas de salud mental problemas de salud física dependencias (drogas/alcohol) vive en pensión o institución problemas con la justicia

15,8 11,5 8,5 21 32,9 14,7 5 4,4

15,3 12,5 11,1 19,7 30,1 13,9 3,5 4,5

16,2 11,5 11,2 16 25,7 14 3,4 3,8

19,8 13,4 14,7 14 22,4 13,1 2,6 4,0

19,9 15,8 13,3 12,5 22,2 12,2 2 3,8

19,8 20,1 13,8 11,2 21,6 11,4 2 3,8

FUENTE: Base de datos INBS 1990-2001.

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Índice

Anexo IV.

OCHO CASO rn o DE F)EFlSC)N)~SPA TICIP NT S EL PFlOC3R,AM DE SO~CIAL P OT GIDO

D

« Ensayemos estudios sobre la pobreza que tengan otra pasta intelectual

y espiritual. Que en nuestros estudios haya además, vida, emociones e imágenes».(Aliena, 1999: pág. 225).

A continuación se presenta un resumen del análisis de ocho casos-tipo que representan a las seis estrategias de utilización del programa de Renta Básica y de los cuales se ha utilizado información en el texto. La información de estos ocho casos ha sido seleccionada de entre más de sesenta historias de vida que fueron efectuadas en 1998 a usuarios de los Servicios Sociales de Base de Atención Primaria como parte de las investigaciones conducentes a la reordenación de la Atención Primaria en Navarra (1999a). Esta información ha sido analizada específicamente para este trabajo. En la siguiente tabla aparece reflejado cada tipo de hogar y la estrategia de utilización del empleo a la que corresponde.

Casol Hogar Caso 2 Pareja con.hijos menores Caso 3 Familia inmigrante Caso 4 Persona sola,enfermedad salud mental, 56 años Caso 5 Persona sola, varón 38 años Caso 6 Pareja con hijo rnavor de edad Caso 7 Persona sola, varón 35 años Caso 8 Familia gitana con menores

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Begoña Pérez Eransus

IV.a) EL EMPLEO PROTEGIDO COMO MECANISMO QUE PERMITE UNA MAYOR PROTECCiÓN DE HOGARES EN SITUACiÓN DE EXCLUSiÓN CON MENORES

Caso 1: Hogar monoparental con menores Carmen es una mujer separada con tres hijos de 16, 15 Y 9 años cada uno, que vive en una localidad del cinturón urbano de Pamplona. Su trayectoria vital está marcada por la presencia del maltrato, la prostitución, el consumo de drogas y los problemas con la justicia. La relación con los servicios sociales comenzó cuando, en un centro escolar navarro, los educadores llamaron la atención sobre la situación de negligencia existente en el cuidado de los tres niños. Esta se materializaba en falta de asistencia al colegio y rendimiento escolar, poca higiene y conductas conflictivas de los menores. En aquel momento, Carmen, se encontraba conviviendo con una pareja, también toxicómana y la vivienda que ocupaban no reunía las condiciones mínimas de habitabilidad precisas. Desde el servicio social comenzó a realizarse un proceso de intervención familiar que en sus primeros pasos se vio truncado por el ingreso de Carmen en prisión por un delito de hurto cometido anteriormente. No obstante, desde los servicios se siguió interviniendo con los menores que fueron acogidos por la abuela. Se decidió que la hija mayor participara en el Empleo Social Protegido, a condición de que ésta acudiera a los cursos de educación para adultos. Ella había abandonado los estudios a falta de tres meses para finalizar el curso y había estado realizando trabajos esporádicos de limpieza y cuidado de niños, sin embargo, en aquel momento se encontraba en desempleo. A través de su participación en el empleo se pretendía facilitar la entrada de ingresos en el hogar (de la abuela) pero además que la hija adquieriera ciertas habilidades de trabajo y pudiera obtener el graduado escolar. La hija participó en el programa de Empleo Social Protegido en 1993 percibiendo una cuantía de 65.000 Ptas. al mes y realizando labores de adecentamiento del entorno municipal. La valoración que hace la hija de las tareas realizadas en el empleo no es positiva, «iYo lo pasé fatal! iel frío que hacía! y allí que nos tenían en el campo quitando hierbas ieh!. Ya podía estar lloviendo que nevando, que allí estábamos heladas de frío». Su paso por el empleo tampoco sirvió para obtener el graduado escolar. Al menos la contratación le permitió percibir prestaciones por desempleo durante prácticamente un año, tras el cual, ante la persistencia de su situación de desempleo y dificultad, desde el servicio se valoró que volviera a acceder al empleo. En esta ocasión la cuantía ascendía a 70.665 Ptas. al mes. Inmediatamente después de esta segunda contratación la hija fue contratada en un bar del pueblo, empleo que actualmente conserva. Tanto ella como su otra hermana han salido del hogar de su abuela para irse a vivir con sus respectivas parejas. En la vivienda familiar ahora viven la madre, que ya salió de la cárcel y el hijo menor. Este último tras el abandono de los estudios fue acogido por una entidad que tra-

360

I Índice

Relato de ocho casos-tipo de personas participantes en elprograma de Empleo Social Protegido

baja con jóvenes sin formación. En la actualidad Carmen es atendida desde el centro de salud mental y el servicio social de base. A pesar de que con la participación en el empleo de la hija mayor se perseguían varios objetivos, únicamente se consiguió eficacia como estrategia de protección económica y facilitando el acceso a prestaciones por desempleo. El paso por el empleo social no supuso para la hija una experiencia cualificante a nivel laboral ni formativo. En este caso la participación en el empleo de la hija sólo supuso un recurso más entre todos los esfuerzos que se habían aplicado con este caso de alta gravedad social: ayudas económicas, solicitud de vivienda en alquiler social, la intervención de un educador social en el domicilio, derivación al centro de salud mental y otros. A pesar de todo estos esfuerzos no han sido suficientes para transformar la situación de exclusión en la que se veía inmersa el hogar desde hacía años y que tuvo graves efectos en los itinerarios formativos y laborales de los tres hijos.

Caso 2: Familia en situación de exclusión con menores Familia compuesta por un matrimonio, ambos procedentes del ámbito rural y siete hijos que viven actualmente en una localidad de la Ribera Navarra. Esta familia desde su formación, siempre presentó dificultades económicas causadas por la situación de inestabilidad y precariedad laboral del cabeza de familia que siempre había trabajado en el sector agrícola de forma eventual. Dichas dificultades fueron agravadas conforme fue aumentando el tamaño de la familia. El comienzo de su relación con los servicios sociales se remontaba a 1984 cuando por primera vez se solicitó una ayuda económica para completar los ingresos de la familia a lo largo del invierno, cuando Miguel, el marido no trabajaba. A partir de este momento la subsistencia del hogar se garantizó a través de la combinación de empleo municipal con ayudas económicas. Entre 1982 y 1984 Miguel fue contratado a través de la campaña de montes y entre 1985 y 1986 fue objeto de contrataciones desde el ayuntamiento bajo la fórmula de «contrato de colaboración social». Desde 1986 el hogar percibía la ayuda para familias en situación de pobreza y a partir de 1990 se incorporaron al programa de Renta Básica de forma ininterrumpida, alternando ayuda económica y empleo social. Rosario, la esposa declara que era ella la que acudía al servicio social a tramitar las distintas ayudas ya que su marido sentía vergüenza de pedir «porque él no es de ir por las puertas, yo era la que tenía que ir con la verdad por delante. Yo iba diciendo que él estaba en paro o con las complementarias que ganaba tanto y que no podía ser, pero no era porque no le gustase trabajar, es que a él le gustaba el carnpo.» Ella declara que su marido estaba muy satisfecho con las contrataciones del Empleo Social Protegido ya que las tareas que desempeñaba eran afines a las que Miguel siempre había realizado «Hacía lo que tocaba, lo que le mandaban. A mi marido lo que más le solían mandar, como ha sido de campo, ha sido regar campos y jardines del ayuntamiento».

361 Índice

Begoña Pérez Eransus

Además de las contrataciones o las ayudas económicas, desde los servicios se llevaron a cabo sucesivas intervenciones para favorecer la subsistencia del hogar: becas de comedor y de libros para los hijos, prestaciones familiares por hijo a cargo de la Seguridad Social o el pago de cuotas de las piscinas municipales para los niños en los veranos. Ante el abandono del colegio de uno de los hijos se tramitó el acceso a una escuela taller con el fin de que adquiriera algún tipo de cualificación laboral. En torno a 1995 la situación familiar había alcanzado cierta mejoría ya que en este año, Miguel fue contratado por un agricultor lo que les favoreció cierta estabilidad en los ingresos y mantener su cotización. Además, tanto su esposa como dos de los hijos mayores comenzaron a trabajar aliviando en gran medida la situación de ingresos del hogar. Sin embargo, en Mayo del 1997 surgió un problema de salud que incapacitó al esposo para el empleo de forma temporal pasando éste a percibir una prestación de Incapacidad Laboral Transitoria de unas 54.000 pesetas. Esto mermó considerablemente la situación económica del hogar. Además la situación se vio agravada ya que en Julio de 1997 la casa en la que vivían alquilados se derrumbó a consecuencia de unas lluvias y la familia se encontraba sin un lugar donde alojarse. Por mediación de los servicios de familia se instaló en una vivienda municipal de forma eventual pero tras un período de tiempo no consiguieron acceder a una vivienda normalizada en alquiler por ello tuvieron que permanecer bajo acogimiento municipal. En la actualidad la familia se mantiene en situación de vulnerabilidad económica a la espera de que se solucione el problema de salud del padre y pueda reincorporase al mundo laboral o por el contrarío, se le conceda una incapacidad definitiva. Rosario tan sólo trabaja como empleada de hogar dos horas diarias en una casa ya que ha debido abandonar otras tareas de limpieza que realizaba porque el médico le había recomendado que bajara el ritmo de trabajo entrando en un proceso de «estrés ore-depresivo». El itinerario de esta familia se ha caracterizado por la situación de pobreza y exclusión constante así como por una fuerte dependencia de la protección social. Aunque si bien la participación en los programas de empleo y las ayudas económicas han permitido la subsistencia de la familia en ningún momento han favorecido una superación de su situación de dificultad que además se ha visto agravada por diversas circunstancias negativas; enfermedad, derrumbe de su vivienda y otras.

Caso 3: Familia inmigrante con menores La familia Rodrígues, de origen colombiano, está compuesta por el matrimonio cuatro hijos, entre ellos una menor de edad y el marido de una de las hijas. La primera en llegar a España fue la esposa que vino en busca de un empleo con el que apoyar la economía familiar pero pronto fueron seguidos por el hijo mayor. En principio la idea era que el matrimonio volviera después de un período de trabajo en Pamplona, sin embargo, a raíz de un incidente sucedido en Colombia el resto de la familia acabó trasladándose a Pamplona (el hijo pequeño

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IV Relato de ocho casos-tipo de personas participantes en elprograma de Empleo Social Protegido

presenció en Colombia el asesinato de un primo suyo a manos de una pandilla callejera y a partir de que él denuncia este incidente a la policía toda la familia es amenazada por lo que deciden abandonar el país). En Colombia tuvieron que vender todas sus pertenencias para costear el viaje y además cuando llegaron a España tuvieron que solicitar un préstamo al banco para pagar el viaje de algunos miembros de la familia y el pago al abogado que les tramitó los permisos de trabajo y residencia. Tanto la madre como una hija encontraron empleo en el sector doméstico y de atención a ancianos. Otro de los hijos y el yerno alternaron trabajos eventuales en la construcción y la hostelería. Sin embargo, el marido al llegar a Pamplona permaneció largo tiempo sin acceder al empleo. La esposa acudió por primera vez a los servicios sociales en demanda de empleo para su marido en diciembre de 1995, pero en un principio, desde el servicio tan sólo se les ofreció ayudas extraordinarias y Rentas Básicas con el fin de que al menos pudieran cubrirse las necesidades de alimento y vivienda de la familia, pensando que era una situación de carácter coyuntural. El cabeza de familia de 53 años, no valoraba positivamente estas ayudas, por el contrario el hubiera preferido que le facilitaran el acceso al trabajo: «nosotros nunca le hemos pedido a nadie nada, nos gusta trabajar y no vivir de los demás. A las asistentas sociales fui para que me buscaran un trabajo, cuando ella me dijo ¿no te sirve entonces que te pase tres meses de arriendo? si que si, pero yo lo que quiero es un trabajo. Que te parece que uno venga a este país y que uno sea una carga más para el Gobierno de este país?». Finalmente, viendo las dificultades de acceso al empleo del padre, el servicio, en 1995, le ofreció la posibilidad de participar en el programa de Empleo Social Protegido durante un año para trabajar como peón para el ayuntamiento, concretamente en la concejalía de cultura. El padre se encontraba muy satisfecho con la realización de este trabajo: «es trabajo sí, es preparar salas, poner sillas, arreglar escenarios, trasladar plantas, cuando va ha haber conciertos prepararlo..., todo eso nos toca, todo ha marchado a las mil maravillas. A mi me dicen ve a tal sitio y haz esto y lo hago, y inclusive hay veces que me decía el jefe, tu tranquilo, tranquilo no te mates tanto». Su paso por el empleo social le favoreció el acceso a unos ingresos estables con los que ha costeado los estudios de la hija pequeña y el acceso de la familia a una vivienda en alquiler más adecuada al tamaño de su familia. La contratación laboral también le permitió la renovación de su permiso de residencia por dos años más. A la finalización de su participación en el programa, tanto él como uno de sus hijos fueron contratados en una explotación agrícola que se encuentra a 45 kilómetros de Pamplona. La situación actual de esta familia se caracteriza por la relativa estabilidad en cuanto a su situación de ingresos, regulación y vivienda aunque la fuerte precariedad laboral que caracteriza a los empleos de todos los miembros de la familia hace que su situación de inserción sea altamente inestable. A pesar de todo, ninguno de los hijos piensa volver a Colombia.

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Begoña Pérez Eransus

IV.b)

EL EMPLEO PROTEGIDO COMO DISPOSITIVO DE ACCESO A OTROS SISTEMAS Y COMO GARANTíA DE INGRESOS MíNIMOS PARA PERSONAS QUE NO PUEDEN ACCEDER AL TRABAJO

Caso 4: Persona sola mayor de 56 años con problemas de salud mental Jesús tiene 56 años, vive en Pamplona, es separado y apenas tiene relación con su exmujer y su hijo. Un problema de ludopatía, provocó su ruptura matrimonial y el fracaso de un negocio que regentaba como autónomo. A raíz de su separación, se fue a vivir a la bajera de su taller de trabajo, la cual no reunía las condiciones mínimas de habitabilidad. Su situación se agravó cuando definitivamente su negocio fracasó y se encontró con problemas económicos y gastos a los que hacer frente. Su escasa cotización en su trayectoria de autónomo no le daba derecho al cobro de prestaciones por desempleo ni pensiones y se encontró en una situación de pobreza extrema que no le permitía siquiera costear gastos de alimento o vestido. La situación de Jesús se agravó al ser echado de la bajera en la que habitaba por el dueño tras sucesivos impagos de alquiler. Jesús entró en contacto con los servicios sociales de base de Pamplona en noviembre de 1992 y desde este momento los contactos con el servicio fueron continuos. La primera intervención estuvo orientada a favorecer el pago de una pensión y alimento mediante ayudas extraordinarias y Renta Básica. Además Jesús fue derivado a un Centro de Salud Mental desde donde empezó a intervenirse su problema de ludopatía. Paralelamente se le ofreció un contrato en el Empleo Social Protegido el cual aceptó gustosamente porque él no se encontraba satisfecho con las ayudas económicas que percibía: «el trabajador social sabía que me jodía cobrar la Renta Básica por no hacer nada, entonces me dijo de hacer el trabajo social (se refiere al empleo social). yo prefería trabajar; a parte de que era más dinero, eran sesenta y pico mil pesetas por ahí, y con eso tenia para comer y para comprarme cosas, porque llevaba mucho tiempo sin comprarme ni ropa interior, un pantalón, zapatos... y cosas asl.» La participación en el programa no sólo favoreció una mejora en su situación económica sino que también mejoró su situación mental y la autoestima personal: «estuve trabajando en colegios, donde hacía de portero, hacía fotocopias a los chavales, subir a dar recados a los profesores, limpiar y barrer el patio en horas que estaba libre, abrir y cerrar las puertas ..., en fin eso. Estuve en varios colegios y estaba muy bien y muy bien considerado, tan bien considerado que hubo una baja en el colegio y me mandaron a por lo bien considerado que estaba, en vez de mandar a uno de plantilla.» Al acabar la contratación le hubieran correspondido cuatro meses de prestaciones por desempleo que finalmente no pudo disfrutar debido a que mientras estuvo en el programa no llegó a darse de baja en la Seguridad Social como autónomo. A partir de este momento transcurrió un período de dos años en los que no logró encontrar ningún empleo ya que desde las empresas de trabajo tem-

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IV Relato de ocho casos-tipo depersonas participantes en elprograma de Empleo SocialProtegido

poral nunca le llamaban. No quiso volver a acudir a los servicios sociales ni pedir ayuda a ningún familiar por lo que subsistió mediante la realización de «chapuzas» esporádicas. Para Jesús era muy importante no tener que pedir ayuda a otros: «no he querido pedir dinero porque bastante he pedido cuando mi aspecto de jugador y la verdad es que pase mucho .... Ahora no tengo más deuda que conmigo, con los demás ya no. Y lo pase muy mal, hacía algún trabajo y como ya tenia para pagar la bajera pues mira ..., oye si un día comía bien, si no, no». Tras estos dos años, Jesús fue priorizado de nuevo para participar en el Empleo Social Protegido y fue contratado esta vez en la Concejalía de Cultura para la cual realizó funciones de peón en la preparación de colegios electorales, preparación de actos culturales y cuidado del belén municipal en Navidad. De nuevo esta contratación tuvo un efecto muy positivo en la situación económica y personal de Jesús. Su valoración personal del programa tras esta segunda contratación siguió siendo positiva en comparación con el cobro de la prestación: «el trabajo social (empleo social) me ha servido para comer, pero no solo para eso me ha servido para salir a la calle con otra cara, eh, te quiero decir que es un trabajo que te dan, pero tu cumples y trabajas. Y yo se que cuando te dan la Renta Básica en realidad es una especie de limosna». En su situación, el trabajo no sólo le permitió percibir unos ingresos sino que además le permite activar su vida, superar su enfermedad y el aislamiento social en el que se encontraba: «llega el viernes y luego tienes dos días de fiesta, llega el domingo y dices; eh! que mañana tengo que madrugar. No sabe el que trabaja y esta de continuo no sabe la suerte que tiene ... ». A pesar de todo, sí muestra una valoración más negativa por el carácter estigmatizante que acompaña a este programa y que a él le ha afectado especialmente: «En los colegios, había la idea de que los que entraban del trabajo social o éramos homosexuales, o éramos drogadictos o éramos un poco mangantes, que nos estábamos regenerando, y en cuestión de las mujeres o eran prostitutas, o eran talo eran cual ... Y la gente se pensaba eso, yeso si que me dolía. No se paran a pensar que puede haber gente de esto, lo otro y lo otro, pero que también puede haber gente normal que no ha hecho ni esto, ni lo otro, ni lo otro, sino que está necesitada. Y tampoco es cuestión de ir explicando a cada uno que es lo que te pasa.» En la actualidad el trabajador social encargado de la situación de Jesús confiesa que su situación una vez finalizado su segundo contrato no se presenta muy halagadora. A pesar de su enfermedad mental no ha podido obtener un reconocimiento de minusvalía. Su única posibilidad es subsistir mediante una Ayuda Integración Social Familiar (destinada a personas con enfermedades mentales) y en todo caso esperar a los 65 años en los que pueda tener acceso a una pensión de jubilación no contributiva. Su paso por el programa de empleo ha sido positivo ya que le ha permitido evitar un deterioro mayor de su situación personal tanto de subsistencia como en relación con su dependencia. Sin embargo, la falta de continuidad de los ingresos hace que de nuevo Jesús se encuentre en un situación de alta vulnerabilidad.

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Begoña PérezEransus

IV.e)

EL EMPLEO PROTEGIDO COMO MECANISMO PREVENTIVO PARA UNA PERSONA DESEMPLEADA

Caso 5: Persona sola en desempleo

Pedro tiene 35 años, es soltero y vive solo en un piso de su propiedad en una localidad cercana a Pamplona. Comenzó a trabajar con 17 años para ayudar a su madre y su hermana tras la muerte de su padre. Al cumplir los 23 años decidió independizarse y pidió un préstamo para la compra de una vivienda. Tras ocho años trabajando en la empresa en la que había trabajado su padre, abandonó su trabajo debido a los efectos nocivos que el desempeño de su puesto había tenido en su salud. La respiración de gases tóxicos había afectado a sus pulmones y las quemaduras de ácido que había sufrido en un ojo le llevaron finalmente a tomar esa decisión. Compró una camioneta para ponerse de autónomo pero las cosas no salieron como él quería y al final tuvo que ponerse a trabajar como repartidor para una empresa donde permaneció tres años. Al cierre de la empresa, su situación de desempleo se prolongó por lo que comenzó a tener dificultades para hacer frente a su préstamo y al resto de gastos derivados de la vivienda. Ante la imposibilidad de su familia para prestarle ayuda, Pedro finalmente acudió a Cáritas y posteriormente a los Servicios Sociales de Base. En 1995 le fue concedida la Renta Básica pero debido a su perfil se pensó que el recurso más adecuado era la participación en el Empleo Social Protegido. La primera vez que fue contratado para trabajar en el programa desempeñó tareas de cuidado de las piscinas municipales pero pronto abandonó el programa porque encontró un trabajo de mensajero. Este trabajo no duró más de unos meses y al tiempo fue propuesto para participar de nuevo en el empleo social, esta vez como peón de limpieza en un colegió municipal. Al finalizar el programa desde el propio colegio se le contrató para cubrir una baja y después de nuevo fue al paro. Tras finalizar el período de protección social por desempleo tuvo algunos trabajos esporádicos en empresas temporales y como repartidor de alfombras. Sin embargo, su situación de pobreza y desempleo llevaron a los técnicos del servicio a proponerle para el programa de empleo, en 1997, por tercera vez. Esta vez trabajó en la limpieza de calles durante seis meses tras los cuales se encontró de nuevo en situación de desempleo. Su valoración del recurso de empleo no es ni positiva ni negativa, ya que considera que el trabajo no le aportó nada nuevo aunque también valora que la imagen del programa es negativa en el exterior: «lo único era que no estaba muy bien considerado socialmente, no es un trabajo difícil, es un trabajo de esfuerzo físico». No obstante, el paso por el programa le vino muy bien económicamente en y le permitió mejorar su situación de aislamiento social: «para mí lo más positivo fueron las compañeras que tuve en los distintos puestos de limpieza». En este caso, la utilización del empleo protegido ha servido para favorecer la subsistencia de Pedro en los momentos de desempleo y evitar una situación

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Relato de ocho casos-tipo de personas participantes en elprograma de Empleo Social Protegido

de deterioro mayor. La primera vez que acudió al Servicio Social de Base, las profesionales valoraron que, el de Pedro, era un caso de desempleo coyuntural que no presentaba problemáticas añadidas. Pedro siempre ha sido una persona activa en la búsqueda de empleo, que cuando ha tenido un trabajo externo ha dejado la protección social. Sin embargo, después de varios años, no ha conseguido llevar una vida autónoma sin la protección del programa. Las profesionales aluden a su «mala suerte» con los trabajos pero también parecen mencionar cierta responsabilidad en su actitud personal ya que «parece estar buscando un trabajo de repartidor ideal y mientras no lo encuentra no dura en ningún otro trabajo». Al margen de estas valoraciones lo cierto es que la inestabilidad de los empleos a los que accede y su situación de extrema pobreza siguen llevando a Pedro solicitar la Renta Básica. Lo que pone de nuevo en entredicho la capacidad del programa para generar procesos de inserción estables.

IV.d) EL EMPLEO PROTEGIDO COMO ESTRATEGIA DE COMPENSACiÓN DE UNA FAMILIA EN SITUACiÓN DE EXCLUSiÓN

Caso 6: Matrimonio y dos hijos en situación de exclusión social Familia compuesta por un matrimonio y dos hijos mayores de edad cuya situación de exclusión se deriva de la falta de ingresos económicos y de la presencia de problemas de dependencias y conflictividad familiar. José el marido trabajaba de pintor como autónomo y tras una enfermedad que afectó a su movilidad permaneció más de siete años en paro, en los cuales se le realizaron numerosas operaciones, sin embargo, su nivel de minusvalía no le permitió el derecho a una pensión. La familia subsistía con los escasos ahorros disponibles, a través de trabajos de limpieza de Águeda la esposa y mediante apoyos puntuales de la parroquia. En 1986 José acudió al Servicio Social de Base solicitando empleo y se favoreció su participación en los campos de trabajo del Ayuntamiento no obstante, no permaneció en ellos más de tres meses ya que su situación física le impedía realizar el trabajo. En 1987 fue Águeda la que accedió por primera vez al servicio social de base para solicitar apoyo económico: « la primera vez que acudí a la asistenta no sé, sería en el ochentaitantos éramos tres en casa, mi marido, el hijo pequeño y yo. Pedía ayuda económica porque el marido trabajaba poco; porque en aquel entonces el marido no tenía nada, él iba a pedir al campo del Osasuna y a la Plaza de Toros y allí le daban para sus gastos, me parece que 1.000 Pts., pero a mí nunca me las daba, eso se lo quedaba él». El servicio favoreció que fuera Águeda la que participara en el Empleo Social Protegido, trabajó en el programa en mantenimiento y limpieza de locales públicos y su valoración del programa es positiva «fui a trabajar al Ayuntamiento 6 meses, trabajaba 7 horas diarias a la tarde, estaba muy contenta, ójala hubiera seguido, me gustaba, además entraba dinero en casa»; «yo estaba muy mal

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llevaba muchos años sin levantar cabeza, entonces tenía un motivo para arreglarme y salir, tenía algo que hacer en mi vida». Tras su participación en el empleo cobró la prestación por desempleo durante seis meses, pero en este período la situación familiar empeoró, ya que existía una fuerte conflictividad entre la pareja y también del padre hacia los hijos. Desde el Servicio Social de Base se valoró que el conflicto era provocada por la grave situación del hogar (deudas, de luz, agua y de alimentos) y por la situación personal de José: «debido a su nerviosismo y al sentimiento de culpabilidad; sentimiento que es fomentado por Águeda.» Además en aquella época se había incrementado su ingesta de alcohol lo que agravó considerablemente la situación del hogar. Desde el servicio se les concedió una ayuda económica temporal y se gestionó el reconocimiento de una minusvalía a José de un 680/0 lo que finalmente les permitió el acceso a una pensión asistencial por enfermedad (a partir de 1992 se reconvirtió en una pensión no contributiva). En 1989, Águeda acudió de nuevo al servicio para solicitar ayuda para su hijo ya que el padre lo había expulsado de casa por su relación con las drogas. El hijo vivió durante un tiempo en casas de amigos y en la calle y recibía alimentos por parte de su madre. Ingresó en diversas ocasiones en comunidades terapéuticas pero sin conseguir abandonar el consumo de drogas en ninguna de ellas. Este hijo se encuentra en prisión en la actualidad. En 1992 Águeda inició un proceso de separación de su marido, porque la convivencia era insostenible existiendo incluso diversas agresiones físicas. Además debido a la presencia de la pensión de su marido enel hogar, de la que ella no participaba no podía acceder a otras prestaciones. La separación no prosperó debido a que la falta de medios de ambos cónyuges llevaron al juez a determinar que no podían llevar una vida independiente aunque al menos sí se puedo establecer una separación de hecho sin relaciones de colaboración. Esta situación al menos permitió el acceso de Águeda a la Renta Básica que comenzó a percibir a partir de 1993. En 1996 falleció José pero Águeda no tuvo derecho a una pensión de viudedad ya que las pensiones no contributivas por invalidez no generaban este derecho. Por ello, Águeda siguió percibiendo Renta Básica hasta 1998, año en el que cumplió 65 años y accedió finalmente a una pensión no contributiva por jubilación. La situación de exclusión tan intensa que ha vivido este hogar a lo largo de más de una década únicamente ha podido ser paliada con ciertos dispositivos de garantía de ingresos para la subsistencia. En este caso el acceso a los programas de empleo no ha tenido ningún efecto más allá de permitir la continuidad de la protección económica de un hogar en el que la imposibilidad de acceder a la protección contributiva, los problemas de salud, la fuerte conflictividad y las dependencias han marcado de forma irreversible las vivencias de sus miembros.

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IV Relato de ocho casos-tipo de personas participantes en elprograma de Empleo SocialProtegido

IV.e) EL EMPLEO PROTEGIDO COMO DISPOSITIVO DE INSERCIÓN DE UNA PERSONA CON PROBLEMAS DE MARGINACIÓN

Caso 7: Persona sin hogar Alberto tiene 38 años y se encuentra en situación de marginación social desde hace mucho tiempo. Los orígenes de su problemática se remontan a su infancia que transcurrió en el seno una familia numerosa de origen humilde en la que, debido a una enfermedad de su madre algunos de los siete hijos pasaron a la tutela del servicio de Protección de Menores y derivados a distintos centros de acogimiento. Alberto fue acogido en una residencia de ancianos que pertenecía a una orden de religiosas de la que se marchó a los 16 años para hacer la mili. El había abandonado los estudios en sexto curso de educación básica para ayudar a sus padres y después no pudo continuarlos. Tampoco adquirió ningún tipo de formación laboral por lo que tuvo grandes dificultades para encontrar empleo y comenzó un itinerario laboral caracterizado por la inestabilidad, la precariedad y la movilidad geográfica en busca de empleo en las campañas de recolección agrícola. En 1996, el desempleo y la imposibilidad de pagar su alojamiento le llevaron a recurrir a la vida en albergues: «me fui a Barcelona para buscar trabajo, iba de un albergue a otro, en los que estaba dos días, he estado en Barcelona, Bilbao, San Sebastián, Vitoria Logroño, Zaragoza, Tudela y Pamplona. Estuve cambiando de ciudad porque no tenía trabajo, ni medios económicos, no podía instalarme en ningún sitio». A principios de 1997 se instaló definitivamente en Pamplona, en un principio en la residencia para transeúntes de Cáritas y más adelante en una pensión, gracias a la ayuda de esta institución. Precisamente fue desde Cáritas desde donde se le puso en contacto con los Servicios Sociales. Desde allí se trató de garantizar su subsistencia mediante la percepción de rentas básicas y se intentó recuperar la relación con su familia de origen. Sus padres se habían separado, la madre vivía en La Rioja y no mostraba disponibilidad para el contacto y con el padre, a pesar de que también vivía en Pamplona no quería tener ninguna relación. Únicamente mantuvo algunos contactos con una hermana casada con la que a veces iba a comer. Finalmente se favoreció su acceso al empleo social ya que se pensó que podía serie útil para adquirir cierta cualificación laboral y para garantizarle unos ingresos que permitieran su paso de la pensión a una vivienda en alquiler. Además la trabajadora social consideró que a través del programa podría favorecer algún tipo de relación social ya que su situación era de aislamiento. Alberto estuvo contratado en el programa un año, realizando tareas de limpieza de edificios y también tiene recuerdos contrapuestos acerca de su paso por el programa: «yo lo veía como un trabajo legal, con contrato ...así da gusto. El sueldo no estaba mal, cobrábamos ochentaitantas mil pesetas y trabajábamos

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8 horas diarias aunque no teníamos horas de formación, pero sí teníamos un Jefe de Grupo que nos supervisaba individualmente por zonas». « A mí sólo me ha sido útil por lo económico, porque la gente que trabajaba conmigo era un poco rara, chicos que habían estado en la cárcel y cosas así... y a mí conocer gente de este tipo no me interesa mucho». Los ingresos obtenidos a partir del programa permitieron que abandonara la pensión por un piso en alquiler. La trabajadora social valora que su paso por el programa le permitió la adquisición de ciertos hábitos relacionales y laborales que había perdido en su trayectoria de aislamiento social y desempleo. Sin embargo, el programa no pareció mejorar en absoluto su grado de empleabilidad ya que sus dificultades en la búsqueda de empleo siguieron siendo las mismas. Su disposición para el trabajo era positiva y ponía todos sus esfuerzos en la búsqueda de empleo, pero su falta de cualificación no le permitía optar a ningún trabajo estable. Únicamente trabajó en empleos esporádicos como ayudante de cocina, portero de discoteca, montador de muebles y en verano siguió acudiendo a la recolección. No obstante, su contrato laboral más largo fue de 31 días en la construcción en 1997. A pesar de que los efectos del programa en la situación de Alberto en el corto plazo fueron positivos, la falta de continuidad de este proceso y su ineficacia como recurso cualificante ha dificultado la consecución de un proceso de inserción a medio o largo plazo.

IV.f)

EL EMPLEO PROTEGIDO COMO MECANISMO DE INSERCiÓN ORIENTADO A LA MINORÍA ÉTNICA GITANA

Caso 8: Familia excluida de etnia gitana con menores Familia de etnia gitana compuesta por un matrimonio joven (30 años) con cuatro hijos menores que viven en un barrio de Pamplona. La única fuente de ingresos del hogar era la realización por parte del marido de trabajos de carácter marginal tales como la recogida de cartón o chatarra. En el momento en que se pusieron en contacto con el servicio, la familia se encontraba acogida en casa de los padres de ella, en cuya vivienda convivían catorce personas en situación de hacinamiento y pobreza. Las primeras intervenciones que se realizaron desde el Servicio Social de Base tuvieron que ver con el acceso a la Renta Básica para complementar los ingresos del marido y garantizar la subsistencia del hogar. Sin embargo, la situación económica del hogar empeoró debido a la dificultad creciente del marido para obtener ingresos de la recogida de chatarra por un problema físico que le impedía coger pesos: «los recursos económicos los aporta mi marido que trabaja en el cartón, pero como ahora está enfermo, no puede coger pesos. Viene sacando entre 10.000-15.000 Ptas. al mes, porque ahora también para el cartón hay mucha qente.» En Agosto de 1994, Teresa, la esposa, fue propuesta para Empleo Social Protegido con el fin de que, a través de su trabajo pudiera mejorar la situación económica de su familia por un tiempo e incluso se planteaba la posibilidad de

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Relato de ocho casos-tipo depersonas participantes en elprograma de Empleo SocialProtegido

que estos ingresos les permitieran acceder a una vivienda en alquiler y así favorecer la autonomía del hogar. La valoración de Teresa de su paso por el empleo es muy positiva: «Prefiero el trabajo que la ayuda económica. Estuve en la limpieza de ríos durante un año. Recuerdo que era un trabajo en el que estaba muy a gusto. Trabajaba durante 5 horas al día y también teníamos horas de formación, nos decían como podar y cortar los árboles. Estar en empleo social me ha servido para mucho, especialmente porque la situación en casa mejoró algo». La valoración de la trabajadora social encargada del seguimiento del caso también es muy positiva «Teresa en este tiempo pudo experimentar qué es tener un trabajo normalizado, trabajar con personas de otros ámbitos, relacionarse mejor con personas que no son de su etnia y ver que era capaz de desarrollar un trabajo y de hacerlo bien». Además, la estabilidad de ingresos conseguida a través del empleo y la protección por desempleo posterior, permitieron, gracias a la intermediación de Cáritas, que el hogar accediese a una vivienda en alquiler. No obstante, tras la finalización del contrato y a pesar de su alta disponibilidad para el empleo, ella no encontró trabajo y tras unos meses cobrando la protección por desempleo, la familia se vio obligada de nuevo a solicitar la Renta Básica. Las dificultades de acceso al empleo son interpretadas por la trabajadora social por la falta de cualificación que tienen ambos cónyuges. Aunque Teresa declara también la existencia de procesos discriminatorios que funcionan incluso en los trabajos que requieren baja cualificación: «siendo gitano o gitana es muy difícil encontrar trabajo, muchas veces me he sentido discriminada cuando buscaba trabajo, por ser gitana. Tampoco nos cogen en el servicio doméstico, si te ven gitana ..fuera.» En este caso, la fórmula del Empleo Social Protegido parece haber tenido eficacia, desde el punto de vista de la inserción pero muy limitada. Dicha eficacia se hubiera visto reforzada si los contenidos del programa hubieran estado vinculados a demandas específicas de empleo femenino del mercado laboral; o si la participación en el programa hubiera sido complementada con una contratación normalizada a través de inserción laboral en empresas. Ambas opciones hubieran permitido potenciar los efectos del programa hacia la consecución de una situación de inserción estable.

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Págs. Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8

Tabla 9 Tabla 10

Tabla 11 Tabla 12 Tabla 13

Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16

Tasa de pobreza relativa (500/0 de la renta mediana equivalente, a mediados de los ochenta y los noventa y crecimiento........... Tasa de persistencia de la pobreza relativa durante 3 años consecutivos 1997, 1996 Y 1995....................................................... Tasa de hogares sin empleo entre los hogares en edad activa en países de la OCDE en 1996 y 2001 Y diferencia entre ambos.... Tasa de pobreza relativa (600/0 del ingreso medio equiparado) por grupo actividad....................................................................... Tasa de desempleo femenino e índice de fecundidad (nº. medio de hijos por mujer) en los regímenes de bienestar..................... Nivel de cobertura de las prestaciones por desempleo y gasto en prestaciones por desempleo...................................... Regímenes de protección por desempleo en Europa según Gallie y Paugam (2000) Tasa de pobreza relativa (entendida como el 600/0 del ingreso medio equivalente) entre los desempleados (% respecto al total de desempleados) en 1997 Tasa de pobreza relativa (600/0 ingreso medio equivalente) entre los empleados (% respecto al total de empleados) en 1997 ...... Eficacia en la reducción de la pobreza. % diferencia una tasa de pobreza anterior y posterior a la acción de las prestaciones sujetas a comprobación de medios................................................. Incidencia de los cuatro factores explicativos de la configuración de la asistencia en Europa y EEUU.............................................. Clasificación de las estrategias de activación destinadas a perceptores de programas de ingresos mínimos............................. Número de entidades destinadas a favorecer la inserción laboral de colectivos en situación de exclusión en Francia y volumen de participantes (2001) Resumen de las características de la relación asistencia-activación en los cuatro países............................................................. Gasto en protección social como porcentaje del PIS Criterios de elegibilidad para el acceso al sistemas de protección social en España

60 62 63 65 98 101 102

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106 114 130

158 168 195 200

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Tabla 17 Nivel retributivo de los programas de renta mínima en Reino Unido, Francia, Dinamarca y España............................................ Tabla 18 Esfuerzo presupuestario, cobertura e intensidad protectora de los programas de renta mínima por comunidad autónoma (2000) Tabla 19 Gasto Público (en % del PIB) dedicado a los programas relacionados con el mercado de trabajo en Dinamarca, Francia, Reino Unido y España. Tabla 20 Evolución del número de participantes y el presupuesto destinado a las distintas modalidades de ayuda.................................. Tabla 21 Formas de utilización del programa en función de la duración de su estancia en dos periodos diferenciados: Hogares que acceden entre 1990-1993 y Hogares que accede entre 1995-1998... Tabla 22 Odd Ratio y nivel de significación del modelo LOGIT realizado en cuatro pasos a partir de la variable dependiente «salir definitivamente del programa =1 » Tabla 23 Odd Ratio y nivel de significación del modelo LOGIT realizado en cuatro etapas a partir de la variable dependiente «ha tenido un uso intermitente o prolongado del programa =1 » Tabla 24 Odd Ratio y nivel de significación del modelo LOGIT realizado en cuatro etapas a partir de la variable dependiente «ha participado en empleo: sí =1 » Tabla 25 Odd Ratio y nivel de significación del modelo LOGIT a partir de la variable dependiente «ha participado en empleo: sí =1» en función del tipo de utilización del programa................................ Tabla 26 Distribución del número de hogares con menores dentro del programa...................................................................................... Tabla 27 Grado de utilización del empleo para favorecer el acceso a otras prestaciones. Tabla 28 Volumen de familias «sin menores en situación de exclusión» que participan en empleo............................................................. Tabla 29 Volumen de personas bajo la estrategia de prevención frente al desempleo que participan en el empleo y si son mayores o menores de 45 años......................................................................... Tabla 30 Distribución de las personas con fuerte deterioro personal en función de su problemática.......................................................... Tabla 31 Distribución de los hogares gitanos según el tipo de hogar al que pertenecen................................................................................... Tabla 32 Tipologías y estrategias de utilización del empleo Tabla 33 Cuantía media mensual recibida por cada una de las modalidades para cada una de las distintas etapas (Ptas. corrientes).......... Tabla 34 Tiempo medio de estancia en el programa según modalidades (en meses) Tabla 35 Promedio de las cantidades totales ingresadas por el conjunto de hogares que ha accedido a cada una de las modalidades (cuantía en pesetas)

203 203

206 220

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Tabla 36 Cuantía media acumulada percibida según cada una de las modalidades para dos períodos diferenciados (cuantía en pesetas). Tabla 37 Salario Medio Mensual del Empleo Social Protegido de Pamplona y del Resto de Navarra (años 2000) Tabla 38 Evolución del salario medio mensual del Empleo Social Protegido (en Ptas. Corrientes) Tabla 39 Tabla-resumen de la evolución de la protección por desempleo a la que puede accederse se accede tras seis meses de participación en el Empleo Social Protegido.......................................... Tabla 40 Tajos del programa de Empleo Social Protegido en 1999 del Ayuntamiento de Pamplona......................................................... Tabla 41 Tipo de puestos creados bajo la modalidad de Inserción laboral en empresas. % respecto del total de puestos........................... Tabla 42 Evolución del número de programas de Empleo Social y tipo de formación..................................................................................... Tabla 43 Tipo de contenido de las acciones de formación ocupacional impartidas en el 2001....................................................................... Tabla 44 Resumen comparativo de la situación de pobreza y los dispositivos de desempleo, ingresos mínimos y activación en los cuatro países analizados................ Tabla 45 Primera iniciativas de empleo público temporal.......................... Tabla 46 Distribución de los hogares según su participación en el programa de Renta Básica..................................................................... Tabla 47 Valoración económica del coste de las distintas modalidades del Programa Renta Básica. Año 2000 Tabla 48 Evolución del número de hogares participantes en las modalidades del Programa de Renta Básica.............................................. Tabla 49 Porcentaje de hogares que han participado en actividades de empleo por área de Servicios Sociales en el periodo 1990-2001 .. Tabla 50 Evolución del número de proyectos, participantes y financiación de la modalidad de Empleo Social Protegido............................... Tabla 51 Evolución del número de participantes y financiación de la modalidad de inserción laboral en empresas. % Respecto al total de hogares en RB Tabla 52 Distribución del número de contratos bajo la modalidad de inserción laboral en empresas en función de la entidad contratante. Período 1990-2001 Tabla 53 Distribución de cada una de las estrategias de utilización del empleo en función de las diferentes áreas de Servicios Sociales.... Tabla 54 Evolución del porcentaje de hogares afectados por diversas problemáticas dentro del programa..................................................

275 276 277

281 284 285 287 287

306 336 344 354 355 355 356

356

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Págs. Gráfico 1

Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7

Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10

Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15

Tasa de pobreza relativa 1998 (Porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza (600/0 de la mediana nacional) después de las prestaciones sociales . Relación entre tasas de pobreza y tasas de desempleo en Europa en 1998 . Relación entre Gasto Social en 1999 (% PIB) Y tasa de pobreza relativa (1998) en Europa . Evolución de la tasa de desempleo en España y en Navarra (1993-2002) . Ocupación por sectores de producción en Navarra y España en el 2001 . Tasa de crecimiento del gasto en protección social, desempleo y del PIB (1995=100) en moneda constante de 1995...... Evolución de la protección por desempleo contributiva, asistencial, Plan de Empleo Rural y Renta Activa de Inserción (en miles de personas/mes: media anual) .. Distribución del gasto del nivel asistencial en España . Evolución del gasto en medidas activas y del gasto total en la protección por desempleo (miles de euros constantes del 95) ... Tipos de utilización del programa en función de la modalidad de Inserción Laboral, Empleo social o Sólo Renta Básica. Dis. tribución porcentual para ambos periodos Evolución de los participantes en el Programa Empleo Social . Protegido entre 1990-1993 Crecimiento porcentual de la presencia de cada perfil en el programa de Renta Básica 1990=1000/0 . Nivel de dispersión de los salarios de los participantes en Empleo Social Protegido en el año 2000 (salario en pesetas) . Evolución del salario medio mensual (Ptas. constantes del 2000) tomando como referencia la evolución del SMI . Evolución del número de hogares en el programa y evolución . del número de desempleados

61 93 99 189 194 196

199 200 205

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Gráfico 16 Evolución de la proporción de hogares incorporados al programa que participan en programas de empleo desde 1990 Gráfico 17 Evolución de la cobertura de la prestación económica y las modalidades de empleo........................................................... Gráfico 18 Evolución de los participantes en la modalidad de inserción laboral en empresas 1990-1999............................................... Gráfico 19 Evolución del presupuesto del Programa y Crecimiento lnteranual........................................................................................ Gráfico 20 Número de hogares beneficiarios y coste por beneficiario para cada una de las modalidades...................................................

349 350 352 353 354

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ISBN 84-8440-341-6

I "I

9 788484 403418

c!l(!) Cáritas FUNDACIÓN FOESSA FOMENTO DE ESTUDIOS SOCIALES y DE SOCIOLOGíA APLICADA

e¡]~E.plI:itéltl Editores

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