Política Tributaria en América Latina: Agenda para una Segunda Generación de Reformas

Juan C. Gómez Sabaini

XXV SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL CEPAL, Naciones Unidas Santiago de Chile, 5-6 de marzo de 2013

Contenido de la presentación


Diagnóstico sintético sobre el nivel y estructura de la carga tributaria




Características comunes y factores diferenciadores entre los países




Principales problemas de los sistemas tributarios de la región




Agenda de reformas en América Latina

2

Entre 1990 y 2010, la carga tributaria aumentó en casi todos los países de AL y el promedio regional pasó de 13,4% a 19,1% del PIB (incluye contribuciones de Seg. Social). 25,0 33,0 20,0

18,0 15,1

15,0

33,8

Promedio OECD

19,1 +42%

16,1

13,4

10,0

5,0

0,0 1990

1995

2000

2005

2010

3

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que AL es una región claramente heterogénea…


Tanto la evolución histórica como el nivel actual es muy diferente entre los países de la región.




Importante brecha en el nivel de recursos: ARG y BRA (+ de 30% del PIB) y varios países por debajo de 15% (promedio regional 19,1% en 2010).




Elementos diferenciadores: 

Financiamiento de la Seguridad Social (esquemas diversos)



Ingresos de gobiernos subnacionales (federalismo, recursos propios + transferencias del gobierno central)



Recursos fiscales y explotación de recursos naturales (pereza fiscal, volatilidad, agotamiento físico, enfermedad holandesa, creación de fondos anticíclicos)

4

¿Cuál ha sido la orientación de las reformas pasadas? (1990-2004) Impacto recaudatorio

Total

Aumento

Reducción

152 64

93 56

59 8

Creación

3

3

0

Cambios en la base

24

23

1

Cambios en la alícuota

37

30

7

ISR Personas Naturales

45

18

27

Cambios en la base

7

4

3

Cambios en la alícuota

38

14

24

ISR Personas Jurídicas

43

19

24

Cambios en la base

4

1

3

Cambios en la alícuota

39

18

21

183

115

68

Transacciones financieras

19

11

8

Selectivos y aranceles

41

28

13

Otros impuestos

52

35

17

Incentivos tributarios (creación / eliminación)

37

7

30

Reformas menores o no clasificables

34

34

0

335

208

127

Impuestos principales IVA

Impuestos secundarios

Total

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Focanti, Hallerberg y Scartascini (2013).

5

La estructura tributaria promedio en AL se concentró en IVA, ISR y Seg. Social. (en % del PIB)

Tipo de impuestos

(en % del total)

1990

2010

Dif.

Cont.%

1990

2010

Renta y ganancias de capital

2,9

4,8

1,9

33,3

21,6

25,0

Seguridad Social

2,3

3,4

1,1

19,2

17,3

17,8

Nómina salarial

0,1

0,1

0,0

0,3

0,7

0,6

Propiedad

0,5

0,7

0,2

4,1

3,8

3,9

Generales s/ Bs. y Ss.

3,4

6,8

3,4

59,3

25,3

35,4

Sobre el Valor Agregado

2,9

6,1

3,2

55,8

21,8

31,9

Sobre las Ventas y Otros

0,5

0,7

0,2

3,5

3,5

3,5

3,5

2,9

-0,6

-10,6

26,3

15,3

Selectivos

1,6

1,7

0,1

1,8

11,8

8,8

Comercio internacional

1,7

1,1

-0,6

-11,4

12,7

5,6

Resto Específicos

0,2

0,2

-0,1

-1,0

1,7

0,9

0,7

0,4

-0,3

-5,6

5,1

1,9

13,4

19,1

5,7

100,0

100,0

100,0

Específicos s/ Bs. y Ss.

Otros Impuestos Ingresos Tributarios Totales

6

La recaudación del ISR aumentó a nivel regional (sobre todo entre 2003 y 2008) pero su estructura relativa mantuvo el desbalance hacia las personas jurídicas entre 1990 y 2010. Personas Naturales

Personas Jurídicas

Recaudación ISR Total 4,9

100,0% 90,0%

4,7

4,5

4,1

4,0

3,4

70,0%

67,9% 60,0%

66,2%

3,0

2,7

3,5

72,3%

71,6%

71,3% 3,0

65,7% 66,9%

50,0%

2,5

1,8

2,0

30,0%

1,5

20,0%

32,1%

33,8%

33,1%

34,3%

10,0%

1,0

27,7%

28,4%

28,7% 0,5

0,0%

0,0

1990

1994

1998

2002

Recaudación del ISR (% del PIB)

Estructura del ISR (en porcentajes)

80,0%

40,0%

5,0

2005

2008

2010

7

Limitaciones actuales que enfrentan los sistemas tributarios de AL


Incrementos recaudatorios logrados utilizando tributos de baja calidad (imp. mínimos y sobre transacciones financieras).




Alta volatilidad de los ingresos públicos en los países exportadores de recursos no renovables.




Alta Informalidad laboral y económica que complica las tareas de administración tributaria.




Elevados Gastos Tributarios que erosionan las bases gravables.




Insuficientes avances en el control de la evasión impositiva, la cual es muy elevada en el ISR.




Bajo impacto de la tributación sobre la distribución del ingreso a causa de la debilidad del ISR personal.

8

Dada la estructura tributaria, el impacto redistributivo de los impuestos es muy reducido y, en varios casos, incide regresivamente sobre la distribución del ingreso. Países

Variación del coeficiente de Gini luego de los impuestos

América Latina

OCDE

Reducción de 3% o más

---

ALE, CAN, EEUU, LUX, IRL, BEL.

Red. entre 3% y 2%

---

R.UNIDO

Red. entre 2% y 1%

ECU

FRA

Red. hasta 1% o proporcional

PAN, CRI, ARG, URU, NIC, CHI, COL.

GRE, ESP.

Aumento de hasta 1%

HON, GUA, SAL, DOM, PER.

SUIZA

Aumento de hasta 2%

BOL

---

Aumento de más de 2%

BRA

--9

Los avances en administración tributaria permitieron la reducción gradual de los niveles de evasión en el IVA aunque éstos se ubiquen muy por encima de los países desarrollados. 50,0

PER; 49,5

45,0

40,0 URU; 38,7 35,0

DOM; 36,5 COL; 35,3 GUA; 34,6

30,0

ARG; 29,6

PER; 37,0

CRI; 26,4 25,0 MEX; 22,5 20,0

15,0

El nivel de incumplimiento en el ISR es aún mayor con tasas que van del 30% al 70% según el país

GUA; 25,8 (*) DOM; 24,9 COL; 22,4 URU; 19,8 ARG; 19,8 (*) CRI; 18,2 MEX; 17,8

10,0

10

2001

2004

2008

La agenda para una segunda generación de reformas tributarias

11

Ejes centrales de las reformas


Adecuar el nivel de ingresos tributarios




Balancear la estructura tributaria




Priorizar equidad vertical y horizontal




Asegurar financiamiento de gobiernos subnacionales




Reducir dependencia y volatilidad de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales




Aumentar eficiencia de Administraciones Tributarias para combatir la evasión tributaria y la informalidad




Propiciar la búsqueda de consensos generales que garanticen la aceptación de las reformas tributarias 12

I. Fortalecer la imposición sobre la renta personal


Ampliar la base del tributo, incorporando todas las rentas del contribuyente incluso las ganancias de capital.




Ajustar el tratamiento de dividendos al de otras rentas financieras.




Enfatizar las características personales del contribuyente en el diseño del ISR.




Adecuar escalas de alícuotas marginales y umbrales mínimos de exención (sistema dual como paso intermedio).

13

II. Consolidar el ISR de sociedades


Analizar y revisar la concesión de gastos tributarios y regímenes especiales que implican importantes pérdidas de recursos.




Introducir y/o fortalecer normas de tributación internacional: 

Expandir la frontera tributaria de los países y avanzar hacia la aplicación del criterio de renta mundial especialmente para las rentas pasivas.



Introducir normas de precios de transferencia, capitalización débil y otros tratamientos aplicables a empresas multinacionales.



Promover el intercambio de información entre Fiscos así como la aplicación de criterios para combatir a los “paraísos fiscales”. 14

III. Complementar la tributación directa con impuestos patrimoniales


Modernización de los catastros y fortalecimiento de las agencias subnacionales de recaudación tributaria.




Ampliación de la base gravable (eliminando exenciones y tratamientos especiales) y aumento de alícuotas.




Reforzar incentivos de gobiernos locales para aumentar su caudal de recursos propios. La asignación de nuevas potestades tributarias es una alternativa que merece ser estudiada.




Aplicación efectiva de impuestos sobre la transmisión gratuita de bienes (donaciones, legados y herencias), sobre la base de un diseño tributario de carácter personal y global con mínimas exenciones. 15

IV. Compensar la regresividad del IVA y afianzar su cumplimiento tributario


El desafío hacia el futuro radica en estudiar alternativas destinadas a morigerar los efectos regresivos del tributo, salvaguardando la amplitud de su base imponible y, por lo tanto, su capacidad recaudatoria (p.e. IVA personalizado, compensando a sectores de menores ingresos).




Aún con los importantes niveles de recaudación alcanzados en el IVA en la mayoría de los países, existe espacio para introducir mejoras en la administración del impuesto.

16

V. Procurar la aceptación social de las reformas tributarias


“Una segunda generación de reformas en los sistemas tributarios de la región no puede ser una tarea fácil ni rápida sino que, para que sus efectos sean positivos y permanentes, deberá formar parte de un complejo proceso de negociación política entre distintos actores sociales en un marco de consenso sobre los objetivos fundamentales que regirán las finanzas públicas en los años futuros  Pacto Fiscal entre el Estado y sus ciudadanos sobre la base de la reciprocidad y la consolidación de las instituciones”.

17

Muchas gracias [email protected]

18

El IVA se constituyó en el principal instrumento tributario de la región.


Reformas introducidas en los años 80 y 90: 

Aumento de la alícuota general promedio del 11% al 15% (tasa promedio OCDE: 18,5%)



Ampliación de la base gravable originalmente compuesta por bienes  extensión a servicios intermedios y finales y eliminación de exenciones e incentivos tributarios para promover la inversión.




Nivel de recaudación al nivel de países desarrollados: URU 8,8%, ARG 7,9%, CHI 7,6%, BRA 7,5% en 2010.




Mayor participación relativa en países de AL  30-45% mientras en la OCDE 15-25% del total.




Tasas reducidas (como en OCDE) y exenciones diversas que incluyen servicios educativos, culturales, financieros y de seguros, alimentos, medicinas y otros servicios como atención médica, agua potable y transporte de pasajeros. 19

La debilidad del ISR personal caracteriza a los países de AL


Contribuye al sesgo de la estructura tributaria hacia la imposición indirecta y determina el escaso impacto redistributivo de los sistema tributarios




Se relaciona con causas múltiples:   



Alícuotas marginales máximas relativamente bajas. Informalidad y pequeños contribuyentes. Gastos tributarios  bases estrechas y erosionadas (beneficios tributarios, rentas de capital, etc.) Evasión  Baja moral tributaria, costos de cumplimiento y problemas de administración tributaria

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