LA POBREZA COMO DESASTRE

los desastres naturales y el Derecho y la segunda es cuán naturales son estos desastres. *. Abogado por la Pontificia Universidad Católica de Perú (2008).
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LA POBREZA COMO DESASTRE   

Oscar Súmar A ∗ . 

  INTRODUCCIÓN    Hace poco más de dos años −el 15 de Agosto de 2007− un sismo de 7.9 grados en la  escala  de  Richter  impactó  el  Sur  Chico  del  Perú,  dejando  centenares  de  fallecidos  y  millones de dólares en pérdidas materiales 1 .     Al  momento  en  que  ocurrió  este  desastre,  pocas  personas  pensamos  que  pudiera  tener relación con el Derecho. Naturalmente, en ese momento, todos −o casi todos−  asumimos  que  lo  central  para  las  personas  era  encontrar  a  sobrevivientes;  luego,  obtener agua, alimentos, ropa y refugios temporales.    Por otro lado, ocurrido al sismo, la atención no tardó en centrarse en las autoridades:  desde  el  día  uno,  una  fallida  declaración  del  presidente 2   puso  todos  los  ojos  en  el  Gobierno. Ahí constatamos que nuestros sistemas de respuesta ante emergencias eran  débiles, sino inexistentes, pero contrastaban con la gran expectativa de la población en  la acción de los gobiernos, sean locales o el propio Gobierno Central. Sin embargo, aun  en ese momento, era difícil ver la dimensión humana de una catástrofe de semejante  magnitud. Un terremoto como el ocurrido en el Sur Chico no podía ser atribuible a las  personas, ni al Gobierno, ni menos aun a personas particulares. Estos hechos eran −sin  duda− atribuibles a la furia de Dios, una especie de castigo o una −como más tarde nos  corregiría  la  lidereza  del  barrio  “La  Alamenda”−  “llamada  de  atención”  de  la  providencia.    Es  el  paso  del  tiempo  y  la  serenidad  que  da  la  distancia  de  los  hechos  las  que  nos  permiten constatar que las mayores consecuencias de esta catástrofe son debidas a la  acción (o inacción, en la mayoría de casos) de personas de carne y hueso y poco tienen  que ver con la Naturaleza. Esto es así porque ha pasado más de un año y las calles en  Pisco  continúan  igual  de  destruidas  que  el  mismo  día  del  terremoto.  Lo  mismo  se  puede decir de los hospitales, los colegios, las casas y seguimos contando.    Es así que dos inquietudes surgen de esta experiencia: la primera es la relación entre  los  desastres  naturales  y  el  Derecho  y  la  segunda  es  cuán  naturales  son  estos  desastres.        ∗

  

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Abogado  por  la  Pontificia  Universidad  Católica  de  Perú  (2008).  Adjunto  de  docencia  del  curso  “Derecho  y  Desastres” en la misma universidad. Contacto: [email protected]  Agradezco  a  Antonio  Peña  por  permitirme  utilizar  información  y  documentos  preparados  por  él  para  la  elaboración de este artículo.  Informe del INDECI en: http://www.consuladoperu.com/archivos/sismo/Informe_Incedi.pdf  Tres horas luego del sismo declaró ante toda la nación que “(…) afortunadamente no ha habido un número  grande  de  víctimas  como  hubiera  sido  previsible  (…)”.  El  video  completo  en:  http://es.youtube.com/watch?v=whVtWzIg4vU 

DERECHO Y DESASTRES    Hay dos planos donde estas áreas de la vida se relacionan, uno es la “vida diaria” y otra  es la academia.    En  la  vida  diaria  −o,  más  propiamente,  la  Historia−  la  relación  entre  Derecho  y  desastres  es  de  larga  data.  Podemos  encontrar  referencias  respecto  a  normas  de  zonificación y lineamientos para construcciones que surgieron como consecuencia de  desastres.  Es  más,  las  primeras  normas  de  zonificación  de  la  historia  surgieron  como  consecuencia de un desastre 3 . Otros ejemplos se pueden encontrar en el Derecho civil,  donde la imposibilidad de ejecución contractual sobreviviente o las exoneraciones de  responsabilidad  por  “Actos  de  Dios”  tienen  milenios  de  aplicación.  Existen  muchos  otros, como las normas post desastres, como la entrega de bonos o expropiaciones, las  normas  que  regulan  la  cooperación  internacional  y  las  donaciones,  los  tributos,  los  regímenes  de  excepción,  las  desapariciones 4 ,  las  pensiones,  sucesiones,  adopciones,  titulización, etcétera.    En  una  tendencia  opuesta  el  estudio  sistemático  −en  las  aulas  de  Derecho−  de  las  relaciones  entre  desastres  y  Derecho  ha  surgido  hace  relativamente  pocos  años 5 .  Si  uno  busca  en  la  Internet,  encontrará  un  pionero  en  un  trabajo  de  1997  de  Richard  Posner 6   y  un  desarrollo  grande  en  las  Facultades  de  Derecho  de  Berkeley  (post  huracán  Katrina) 7   y  Delaware,  que  aparentemente  es  la  universidad  que  primero  estableció dicha conexión 8 . Pero la búsqueda no lo llevará mucho más allá. La Facultad  de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Perú 9  −donde algunos profesores  se  han  dedicado  al  tema  y  hasta  se  ha  creado  un  curso  exclusivo−  podría  ser  una  excepción en el idioma castellano, entre otras pocas.    Esto, sin duda, es contrario a la gran importancia que tienen los desastres naturales en  la  agenda  mundial  (y  de  otras  disciplinas)  actualmente  y  con  la  ya  señalada  inmensa  cantidad de normas que pueden ser −y de hecho son− dictadas como consecuencia de  los desastres, sea en general o en relación a uno en especial.    A esto habría que sumarle el creciente interés del Derecho en torno a la Pobreza y es  aquí donde se conectan nuestros temas de estudio.        3

  

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PLATT, Rutherford H. “Learning From Disasters: The Synergy of Law and Geography”, en: ELR, News & Analysis  38, 2008.  MOISSET  DE  ESPANÉS.  Luis.  “Desaparición  de  cadáver  (El  Tsunami,  el  vuelo  de  Austral  2553  y  otras  catástrofes)”, disponible en: www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artausencia6/at_download/file  CALIFORNIA CENTER FOR ENVIROMENTAL LAW & POLICY. Disaster Law and  the Legal Academy: Curriculum,  Research and Law Reform. Reporte del workshop mantenido en U.C. Berkeley Law School el 25 de Junio, 2007  POSNER, Richard A., Catastrophe: Risk and Response, Oxford: Oxford University Press, 2004.  Disasters  &  the  Law:  http://128.32.29.133/disasters.php.  También  ver  el  Center  for  Catastrophic  Risk  Management: http://iber.berkeley.edu/ccrm/   Ver especialmente su Sociology and Criminology graduate program:  http://www.udel.edu/soc/grad/grad.html#Requirements   Asociado a su Disaster Research Center: http://www.udel.edu/DRC/  Nuestro blog: Derecho y Desastres: http://derechoydesastre.wordpress.com/ 

LA VULNERABILIDAD COMO CAUSA DE LAS CATÁSTROFES    ¿Cuán  “natural”  es  un  “desastre  natural”?  Desde  un  punto  de  vista,  que  es  relativamente  común  para  los  economistas,  ninguna  catástrofe  es  “natural”.  Cercanamente  al  concepto  de  “externalidades  recíprocas”,  se  podría  decir  que  todo  desastre  ocurre  por  un  evento  físico  de  la  naturaleza,  pero  también  porque  unos  hombres o construcciones estaban ahí. De hecho, nadie considera una explosión solar  una  catástrofe  y  es  porque  no  hay  ningún  hombre  cerca  al  Sol.  Pero,  si  existiesen  ciudades  en  el  Sol,  sin  duda  esas  explosiones  serían  consideradas  catástrofes  “naturales”. Del mismo modo −sin exagerar tanto el ejemplo− la inundación de casas  ocurre porque el río se desborda, pero también porque hay casas en las laderas del río.    Fuera  de  esta  apreciación,  en  las  últimas  décadas,  los  estudiosos  de  los  desastres  naturales  han  comenzado  a  prestar  más  atención  en  las  condiciones  sociales  y  culturales de las poblaciones que los sufren, en lugar de enfocarse solo en las causas  físicas, externas, que los producen 10 .     Así, se ha acuñado el término “vulnerabilidad”, que hace referencias a las condiciones  socioeconómicas,  incluyendo  zona de  vivienda,  edad, raza,  género,  nivel  de  ingresos,  etcétera, que determinan el riesgo de una comunidad a sufrir una catástrofe, así como  el monto de los daños y la posibilidad de recobrarse de estos.    Todos sabemos que si eres pobre tienes menores posibilidades de educarte, de contar  con  vestimenta  adecuada,  medios  de  transporte,  salud,  etcétera;  pero  no  todos  éramos  concientes  de  lo  siguiente:  si  eres  pobre  es  más  probable  que  sufras  un  desastre natural en carne propia.     Encontramos las siguientes cifras bastante representativas:                               

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Ver,  entre  otros:  GÓMEZ,  José  Javier,  “Vulnerabilidad  y  Medio  Ambiente”,  en:  Seminario  Internacional  Las  diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe Santiago de Chile, 20 y 21 de  junio de 2001, organizado por el CEPAL de la ONU. 

Ratio de personas fallecidas por población (millones) en relación al Índice de  Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006) 11   

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Fuente: ADRC‐Natural Disasters Data Book‐2006, Chapter 2  DHB: Índice de Desarrollo Humano Bajo; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio; y, DHA:  Índice de Desarrollo Humano Alto. 

    Ratio del total de personas afectadas por población (millones) en relación al Índice  de Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006) 

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30000

 

Fuente: ADRC‐Natural Disasters Data Book‐2006, Chapter 2  DHB: Índice de Desarrollo Humano BAJO; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio; y, DHA:  Índice de Desarrollo Humano Alto. 

  Lo  mismo  se  puede  notar  en  relación  a  los  daños  materiales  ocasionados  por  los  desastres.  Sin  bien  la  mayoría  de  pérdidas  ocurren  en  los  países  con  GNI  altos,  11

  

DHB:  Índice  de  Desarrollo  Humano  BAJO;  DHM:  Índice  de  Desarrollo  Humano  Medio;  y,  DHA:  Índice  de  Desarrollo Humano Alto. 

porcentualmente los más afectados son los de ingresos medios. Esto se debe a que si  bien  son  los  países  con  mayores  recursos  los  que  tienen  “más  que  perder”,  también  tienen mayores posibilidades de previsión y recuperación que los de ingresos medios.  Los de bajos ingresos, por su parte, no tienen mucho que perder en cuanto a bienes  materiales.     Respecto  al  Perú,  es  llamativo  destacar  que  si  bien  no  estamos  en  el  top  10  en  desastres naturales en el 2007, sí lo estamos respecto al número de daños 12 . Es decir,  nuestro  país  no  es  uno  que  sufra  la  mayor  cantidad  de  desastres  naturales  comparativamente, pero sí es uno de los que mayores daños padece.    Estas cifras pueden ser consideradas una fuerte evidencia hacia la constatación de que  la pobreza es una causa de desastres naturales o por lo menos de sus efectos 13 . Así,  Susan  Cutter  ha  señalado  que  “(…).  Los  desastres  son  neutros  a  los  ingresos  y  son  ciegos al color. Sus impactos, sin embargo, no lo son” 14 .     LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN    Acerca de la importancia general de la prevención de desastres −sobre todo en países  en desarrollo−, Mary Anderson ha señalado que:    “Las  sociedades  no  eligen  entre  prevenir  o  recobrarse  de  los  desastres,  ellas  usualmente  “compran”  algo  de  ambas.  La  cuestión  es  cuánto  comprar  de  cada  una.  Por  mucho,  las  naciones  desarrolladas  escogen  la  prevención  sobre  recobrarse  de  los  daños.  Al  evaluar  opciones,  los  métodos  de  análisis  costo  beneficio  que  miden  los  reales  resultados  de  los  diferentes  posibles  cursos  de  acción  son  preferibles  sobre  los  que  manejan  el  tema  con  manipulaciones  matemáticas” 15 .  12

  

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Natural  Disaster  Statistical  Review:  the  Numbers  and  Trends  2007.  En:  http://www.emdat.be/Publications/publications.html  “Disasters  are  linked  to  poverty.  Poverty  increases  vulnerability  to  disasters.  Most  disasters  occur  in  poorer  countries, and the people who suffer most from disasters ‐ and from environmental degradation ‐ are almost  always a society’s poor people. One study (UNDRO 1976) estimated that 95 percent of deaths from disaster  occur  among  the  66  percent  of  the  world’s  population  that  lives  in  the  poorer  countries.  In  Japan,  for  example, the average annual death toll from natural disaster is 63; in Peru, with a similar incidence of natural  disasters, the annual death toll is 2,900 (Anderson 1985).  Natural events destroy life and property in every country, but the losses, relative to a country’s resources, are  more  of  a  burden  on  the  poorer  countries.  Absolute  economic  losses may  be higher  in  wealthier  countries,  because  more  property  of  higher  value  is  damaged,  but  the  loss  of  GNP  from  disasters  is  about  20  times  greater in developing than in developed countries (Funaro‐Curtis 1982). Poverty increases the likelihood that  a  crisis  will  become  a  disaster”.  ANDERSON,  Mary.  “Which  costs  more:  prevention  or  recovery?”,  en:  Managing  Natural  Disasters  and  the  Environment,  World  Bank,  1991,  disponible  en:  http://nzdl.sadl.uleth.ca/cgi‐bin/library?e=d‐00000‐00‐‐‐off‐0aedl‐‐00‐0‐‐0‐10‐0‐‐‐0‐‐‐0prompt‐10‐‐‐4‐‐‐‐‐‐‐0‐ 1l‐‐11‐en‐50‐‐‐20‐about‐‐‐00‐0‐1‐00‐0‐0‐11‐1‐0utfZz‐8‐ 00&a=d&c=aedl&cl=CL3.58&d=HASH011d2ba44736d60d7448fab4.6.2  Traducción libre de: “Disasters are income neutral and color‐blind. Their impacts, however, are not”. CUTTER,  Susan.  “The  Geography  of  Social  Vulnerability:  Race,  Class  and  Catastrophe”,  disponible  en:  http://understandingkatrina.ssrc.org/Cutter/  “Societies  do  not  choose  between  disaster  prevention  or  recovery  ‐  they  usually  “buy”  some  of  each.  The  question  is,  how  much  of  each  to  buy.  By  and  large,  developed  nations  choose  disaster  prevention  over  recovery.  In  weighing  options,  methods  of  cost‐benefit  analysis  that  acknowledge  and  assess  the  actual  outcomes  of  different  courses  of  action  are  preferable  to  those  that  “handle”  them  by  mathematical  manipulation”. ANDERSON, Mary, Op. Cit. 

  ¿Cómo  prevenir  un  desastre?  Una  de  las  maneras  es  evitando  que  la  gente  viva  en  lugares peligrosos, mediante normas de zonificación. Sin embargo, un estudio desde la  perspectiva  que  venimos  comentando  nos  levaría  a  pensar  que  la  zonificación  y  el  peligro, tampoco son ciegos a las diferencias sociales.     Desde  el  ámbito  del  Derecho  −tomando  en  cuenta  los  trabajos  de  Cutter  y  otros−,  Farber  ha  sugerido  que  la  zonificación  tiene  relación  con  la  discriminación  y  la  pobreza 16 . Así, grupos históricamente discriminados tenderían a vivir en las zonas más  peligrosas de la ciudad, quedando así expuestos a sufrir catástrofes naturales.    Linda Zilbert ha hecho un estudio acerca de los desastres en Lima, relacionándolo con  los  problemas  de  tuburización,  sobrepoblamiento  y  vulnerabilidad  social.  Ella  ha  encontrado  que  Lima,  al  mismo  tiempo  que  se  poblaba,  también  incrementaba  dramáticamente el número de desastres naturales en su territorio, convirtiéndose en  la zona con mayor incidencia de desastres naturales de todo el Perú.   

 

 

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FARBER,  Daniel.  “Derecho,  Desastres  Naturales  y  Desigualdad”,  en:  THEMIS‐Revista  de  Derecho  56,  2008.  Publicado originalmente en 2006, bajo el título de “Law and Inequality”, en: Journal of Theory and Practice 25. 

 

Datos y gráfico tomados de: ZILBERT, Linda. “DesInventar los riesgos en el Perú. Algunos apuntes para el  análisis”. Taller Internacional: DesInventar en América Latina y El Caribe. Balance y Perspectivas. Lima,  Perú,  30  y  31  de  marzo  del  2000.  En:  http://www.desinventar.org/sp/proyectos/talleres/peru/index.html 

  Así mismo, se muestra la relación entre pobreza y desastre, en relación a los distritos  donde ocurren las catástrofes:   

 

 

Datos y gráfico tomados de: ZILBERT, Linda. “DesInventar los riesgos en el Perú. Algunos apuntes para el  análisis”. Taller Internacional: DesInventar en América Latina y El Caribe. Balance y Perspectivas. Lima,  Perú,  30  y  31  de  marzo  del  2000.  En:  http://www.desinventar.org/sp/proyectos/talleres/peru/index.html 

  Así, queda constatado que las zonas más pobres y antiguas son, al mismo tiempo, las  más  vulnerables  a  los  desastres.  Dichas  zonas  son  habitadas,  como  ya  hemos  resaltado, por grupos de personas tradicionalmente discriminadas.    El  mismo  análisis  de  Zilbert  nos  hace  poner  los  ojos  también  en  la  informalidad.  El  crecimiento desmesurado de Lima se da a las espaldas de las autoridades (normas de  zonificación y de calidad de edificaciones), así como de alternativas privadas como los  seguros de viviendas.    LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN    La pobreza no solo puede ser entendida como una “causa” para las catástrofes, sino  que tiene una incidencia fuerte en la falta de habilidad para recobrarse de una que ya  ha ocurrido.    A) Falta de acceso a las autoridades    Un primer punto es que muchos de los aspectos de un proceso de reconstrucción o,  más  generalmente,  de  “recomposición”  luego  de  un  desastre  tienen  que  ver  con  la  labor  del  Gobierno:  las  evacuaciones,  los  rescates,  los  primeros  auxilios  en  temas  de  alimento, salud, servicios básicos como los sanitarios y, posteriormente, medidas como  las reparaciones; son todos dirigidos por el Gobierno, por lo menos en parte.    El tema es intuitivo, pero consistente con teorías más complejas desarrolladas desde la  public  choice:  personas  sin  recursos  económicos  y  sin  organización  carecerán  de  cualquier oportunidad de influir –por lo menos articuladamente‐ en la elaboración de  políticas públicas.     Esto tendrá influencia en el desfase existente entre las normas dictadas por el Estado y  las  reales  prácticas  y  necesidades  de  la  población.  Esto  ha  sido  particularmente 

palpable en relación a la entrega de bonos para la reconstrucción de viviendas 17  en el  Sur  Chico,  que  originalmente  fueron  pensados  para  ser  entregados  a  personas  que  contaran  con  títulos  de  propiedad  inscritos.  La  realidad  demostró  que  alrededor  del  90%  de  damnificados  no  contaba  con  títulos 18 ,  por  lo  que  no  podían  acceder  a  los  bonos.    B) Burocracia y pobreza    Tal  como  ya  ha  sido  ampliamente  destacado  en  nuestro  medio 19 ,  la  existencia  de  trabas  (costos)  administrativas  puede  ser  un  impedimento  para  el  desarrollo,  sobretodo de los más pobres.    Esta situación se puede ver amplificada en una situación de desastres naturales, donde  las  necesidades  son  mucho  más  severas  e  inmediatas  que  en  una  situación  normal.  Además,  en  situaciones  como  ésta,  se  presenta  una  situación  particularmente  paradójica,  pues  el  sistema  en  conjunto  está  especialmente  encaminado  – formalmente‐  a  favorecer  a  los  damnificados;  pero,  al  mismo  tiempo,  presenta  unas  trabas que hacen imposible esta ayuda.    Aquí presentamos un caso, tomado de Antonio Peña e Imelda Campos, que ejemplifica  esto:    LOS DERECHOS REALES EN ACCIÓN:   ¿QUÉ SIGNIFICA SANEAR UN TITULO DE PROPIEDAD TRAS EL ÚLTIMO SISMO EN PISCO?     1. Introducción: Identificando un problema histórico.     “No  basta  ser  propietarios,  sino  parecerlo”,  dice  un  precepto  básico  de  los  Derechos  Reales.  Pero  en  el  caso  de  Pisco,  tras  el  sismo  del  15  de  Agosto  del  2007  y  en  su  actual  proceso  de  reconstrucción,  tal  precepto  cambiaría  a  “no  basta  parecer  propietario  sino  demostrarlo  con  títulos inscritos en Registros Públicos a nombre de quien se reclame propietario”.    Si  bien  este  último  precepto  es  lógico  dentro  de  cualquier  pedido  o  reclamo  en  caso  uno  quiera  o  tenga  que  hacer  valer  su  derecho  de  propietario,  para  el  caso  de  quienes  se  identifican  como  propietarios  en  la  provincia  de  Pisco  y  en  otras  provincias  afectadas  tras  el  último sismo, no cabe exigir el mismo precepto para acceder a los beneficios de reconstrucción  de  sus  viviendas.  En  Pisco,  como  en  las  otras  provincias  afectadas  (Chincha,  Ica,  Cañete,  Castrovierreyna,  Huaytará,  Yauyos),  existen  problemas  históricos  y  estructurales  en  la  titulación y proceso de inscripción de títulos de propiedad. 50 años atrás para ser propietario  pleno bastaba un contrato verbal de transferencia, no se requería de publicidad formal porque  todos conocían públicamente quiénes eran las partes, quién era el comprador y quién era el  vendedor, y quiénes eran las esposas e hijos de ambos (matrimoniales o no). Las partidas de  matrimonio sólo llevaban los primeros apellidos de los padres de los contrayentes, las partidas  de  nacimiento  (o  bautizo)  sólo  llevaban  los  primeros  apellidos  y  nombres  de  los  padres  y  17

  

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Decreto  de  Urgencia  023‐2007,  Disponen  el  otorgamiento  de  ayudas  económico‐sociales  a  la  población  damnificada por sismos, publicada el 16 de Agosto de 2007.  PEÑA, Antonio y otros. “Derechos Reales y Reconstrucción tras el Sismo En Pisco: Testimonios sobre el Shock  del Derecho en Zonas de Desastre”, en: Derecho y Sociedad 30. 2008.  GHERSI, Enrique; GIBELLINI, Mario y Hernando DE SOTO. “El otro sendero”, México: Diana. 1986. 

madres, y en las partidas de defunción no eran exigentes en completar los apellidos o nombres  del  difunto.  Entonces  una  declaratoria  de  herederos  y  un  reclamo  sucesorio  de  bienes  se  gestionaba bajo tales documentos, fundado en un conocimiento real, sin mayor preocupación  para jueces ni fiscales. Los Registros Públicos funcionaban bajo los mismos criterios, pero, es  más, bajo tal mercado de transferencia de propiedades no era necesaria la inscripción de los  títulos.  La  inscripción  de  títulos  podía  entenderse  como  desconfianza,  no  solo  en  la  relación  vendedor‐comprador, sino al interior de cada una de sus familias.    Tras el sismo, todo ese sistema de transferencias y títulos ha colapsado. En el caso de Pisco, el  sismo  arrasó  con  el  corazón  de  la  ciudad,  la  parte  antigua,  en  la  que  justo  era  legítimo  el  sistema comentado. Para los sucesores o propietarios “gobernados” bajo ese anterior sistema,  adaptarse  a  las  exigencias  y  requisitos  del  actual  sistema  de  transferencia  de  propiedad  y  registros  basados  en  la  publicidad  de  actos  formales,  constituye  un  reto  absurdo  del  que  no  dudan en renunciar. Veamos a continuación el caso de uno de esos propietarios o sucesores.    2. Un caso emblemático: los largos procedimientos para acceder al registro de propiedad.     Juan  J.F.H.  es  un  pisqueño  de  72  años  que  vivía  (desde  el  año  1947)  en  el  inmueble  sito  en  Jirón  Callao  Nº  XX  que  fue  destruido  como  consecuencia  del  sismo.  El  es  hijo  de  don  Pedro  Edmundo  F.C.  y  doña  I.H.F.,  con  cinco  hermanos  más.  Sus  padres  murieron  sin  dejar  testamento y dejando entre sus bienes el inmueble mencionado. De los cinco hermanos, dos  se encuentran fallecidas y uno reside desde hace veintiocho años atrás en el extranjero. Todos,  incluyendo  los  herederos  de  las  fallecidas,  han  expresado  el  consentimiento  de  cesión  de  derechos  del  mencionado  inmueble  a  favor  de  don  Juan  J.F.H.  Pero  tal  consentimiento  no  basta, a pesar de ser expreso y formal, una serie de obstáculos o requisitos también formales  envuelven  a  Juan  J.F.H.  para  acreditar  su  propiedad  y  beneficiarse  de  los  subsidios  ofrecidos  por el Gobierno Central: bono de S/. 6000.00 y subsidios de los programas Techo Propio, Sitio  Propio, Fondo Mi Vivienda, etc.   El primer obstáculo es que el inmueble de Juan J.F.H. no se encuentra inscrito. Solo tiene una  anotación  preventiva  de  la  compra‐venta  realizada  por  su  padre  como  bien  propio.  Un  segundo principal problema es el de la identificación de su padre don Pedro Edmundo F.C. en  la  declaratoria  de  herederos.  Esta  aparece  inscrita  como  declaratoria  de  herederos  de  don  “Edmundo  F.C.”  y  no  “Pedro  Edmundo  F.C.”.  El  tercer  principal  obstáculo  es  reunir  el  consentimiento válido del conjunto de sus hermanos y descendientes, para que el título pueda  inscribirse finalmente a su nombre.     2.1. La inscripción de la “primera de dominio”:     Para la inscripción de la primera de dominio del inmueble del caso (primer problema principal),  Juan  J.F.H.  tiene  que  cumplir  con  varios  requisitos  que  combinan  servicios  de  ingenieros  y  abogados:    Elaboración de planos: plano perimétrico, plano de ubicación y memoria descriptiva.     Certificado de numeración y constancia que no existe plano catastral en la provincia,  expedido por la Municipalidad provincial. Bajo requisitos adicionales: un juego de los  planos citados en el primer párrafo, escritura pública y pago de derechos.     Búsqueda catastral en Registros Públicos, para los cuales se adjuntará otro juego de los  planos ya citados.    

El costo aproximado de esta etapa es de 400 soles: 250 soles por los planos, 150 soles por el  pago de derechos a la Municipalidad, copias y dos soles de pago a los Registros Públicos, sin  considerar los litigios con predios vecinos que para el caso de Juan J.F.H. felizmente no existe.  El tiempo de duración ha sido tres meses.    2.2. La rectificación de una declaratoria de herederos histórica:     Para  la  rectificación  del  nombre  de  su  padre  en  la  declaratoria  de  herederos  (segundo  problema  principal)  el  trámite  o  procedimientos  y  cumplimiento  con  requisitos  es  más  complejo. A continuación la descripción de estos procedimientos:     Debe rectificarse primero la partida de defunción del causante en la que aparece como  “E.F.C.”,  siendo  su  nombre  “P.E.F.C.”.  La  rectificación  debe  hacerse  en  el  expediente  judicial  histórico  de  declaratoria  de  herederos.  Para  fundamentar  esta  rectificación  recurrimos  a  la  Partida de Bautizo (que para el caso vale como Partida de Nacimiento dado el nacimiento del  causante  con  fecha  anterior  al  Código  Civil  de  1936)  en  la  que  aparece  su  nombre  como  “P.E.F.C”, pero con un error en la escritura de su apellido materno: en lugar de “Cossío” (con  doble “S”) se ha escrito “Cosío” (Con una “S”). Para rectificar la correcta escritura de “Cossío”  (con doble “S”) los funcionarios del obispado exigen al menos dos documentos públicos donde  aparezca el nombre completo y correcto de la madre del causante, documentos que no existen  (dado que no admiten las partidas de nacimiento o defunción de los hermanos del causante).     En cuanto al expediente de declaratoria de herederos del causante don “P.E.F.C.” no  existe  en  los  archivos  del  Poder  Judicial  de  Pisco.  Se  tiene  que  solicitar  la  constatación  de  inexistencia y proceder a la reconstrucción del expediente.     Para  la  reconstrucción  del  expediente  de  declaratoria  de  herederos  se  requiere  las  partidas de nacimiento de todos los hijos (los padres no eran casados civilmente), que vienen a  ser  los  hermanos  de  Juan  J.F.H..  Pero  para  ello,  también  se  tienen  problemas  en  la  identificación  de  los  nombres  de  los  hijos  (hermanos  de  Juan  J.F.H.)  y  del  padre  y  la  madre:  sólo  aparece  un  nombre  y  un  apellido  de  cada  uno  de  ellos.  En  la  partida  de  matrimonio  religioso  celebrado  en  el  año  1950  se  repite  el  error  de  identificación  del  causante,  sólo  aparece como “E.F.C.” y no como “P.E.F.C.”. Todos estos errores en los documentos públicos o  partidas  de  nacimiento  requieren  procedimientos  de  rectificación  que  pueden  ser  ejercidos  judicialmente o ante notarías públicas.     Teniendo  en  cuenta  que  Juan  J.F.H.  logre  superar  los  obstáculos  de  este  segundo  problema  principal,  el  cálculo  de  sus  costos  es  de  aproximadamente  2100  soles:  250  soles  por  la  rectificación  notarial  de  cada  una  de  las  siete  partidas,  50  soles  de  pago  de  derechos  en  el  obispado,  70  soles  de  pago  de  tasas  judiciales,  80  soles  por  el  pago  del  doble  juego  de  las  partidas de nacimiento, defunción y bautizo y 150 soles por la inscripción de la rectificación de  partidas ante el Municipio. No se considera gastos de pasajes al Obispado de Ica. El tiempo de  duración aproximado: tres meses.     2.3. La búsqueda válida de cesión de derechos:     Por  último,  para  alcanzar  el  consentimiento  válido  formal,  de  parte  de  sus  hermanos  y  herederos  de  sus  hermanas  fallecidas  (tercer  problema  principal),  Juan  J.F.H.  también  tiene  que cumplir con otra variedad de procedimientos y requisitos. Entre estos consideramos:     El hermano que vive en el extranjero tiene que hacer efectiva su cesión de derechos a  través  de  un  acto  jurídico  (poder  o  contrato)  que  tiene  que  otorgar  ante  el  consulado  de  su 

país  de  residencia.  Con  el  documento  en  el  Perú,  Juan  J.F.H.  tiene  que  legalizar  la  firma  del  Cónsul en el Ministerio de Relaciones Exteriores (oficina Lima) y luego inscribirlo en Registros  Públicos.     Una de las hermanas fallecidas, cuyo último domicilio fue Lima, a través de testamento  instituyó heredero para sucederla en los bienes que pudiera tener y de los que no dispuso. El  Testamento  tiene  que  inscribirse  también  en  Pisco,  y  el  heredero  instituido  tiene  que  hacer  efectiva la cesión de derechos a través de actos formales en Pisco.     La  otra  hermana  fallecida,  no  tiene  declaratoria  de  herederos  y  su  esposo  también  falleció  con  posterioridad  sin  testamento.  Los  cuatro  hijos  de  ambos  tienen  que  tramitar  la  declaratoria  de  herederos  de  los  dos,  pero  a  su  vez  tienen  que  rectificar  sus  partidas  de  nacimiento  (para  el  propio  trámite  de  declaratoria  de  herederos)  porque  sus  apellidos  están  incompletos dado que los nombres y apellidos de sus padres aparecen también incompletos:  sólo  un  nombre  y  un  apellido.  Adicionalmente,  uno  de  los  hijos  de  esta  hermana  fallecida  reside desde hace seis años en el extranjero, lo que supone el otorgamiento de un acto jurídico  a través del consulado y la posterior legalización e inscripción del acto en el Perú.     El  costo  de  este  tercer  grupo  de  procedimientos  y  requisitos  supera  los  tres  mil  soles.  Esto,  estimando que el otorgamiento de acto jurídico en el exterior y su inscripción en el Perú sea de  300  soles,  cada  declaratoria  de  herederos  notarial  cueste  250  soles,  y  cada  rectificación  de  partida cueste 250 soles. A todo esto se debe adicionar 400 soles por la escritura de cesión de  derechos  y  acciones  que  deben  celebrar  los  hermanos  de  Juan  J.F.H.,  sus  representantes  y  herederos, según sea el caso.     3. A manera de conclusión: ¿Qué damnificado resiste tantos procedimientos? Buscando una  alternativa.     Haciendo un balance de los procedimientos y requisitos en estos tres problemas principales de  Juan  J.F.H.  para  obtener  válidamente  su  reconocimiento  como  propietario  damnificado  del  inmueble que poseía antes del terremoto en Pisco, tenemos que resultan costosos y pesados.  Costosos  en  tanto  que  Juan  J.F.H.  tiene  que  gastar,  por  mutuo  propio  o  a  través  de  sus  familiares, más de 5,000 soles en procedimientos y cumplimiento de requisitos. Esta suma no  considera  costos  de  abogados,  ni  los  costos  indirectos  que  todo  procedimiento  siempre  produce:  movilidad,  alimentación,  hospedaje,  etc.  De  otro  lado,  lo  pesado  de  estos  procedimientos  y  requisitos  se  encuentra  en  que  Juan  J.F.H.  tiene  que  ser  tolerante  en  extremo:  superar  las  esperas,  discusiones,  cambios  de  reglas,  cambios  de  oficinas  que  envuelven  tales  procedimientos  y  requisitos  en  el  contexto  de  desastre  de  Pisco.  Hay  que  hacer  cola  en  uno  y  otro  lado,  discutir  con  uno  y  otro  funcionario,  exigir  que  lo  atiendan  y  orienten correctamente, etc. Al final Juan J.F.H. se cansará y pensará mejor en dejar las cosas  como están.    Esto último nos conecta con una apreciación adicional. Los problemas para el saneamiento de  títulos  de  propiedad  no  solo  son  de  procedimientos  y  requisitos  formales  (legales),  y  económicos  (por  los  costos),  sino  también  social  y  cultural.  Social,  desde  que  uno  considera  que no es válido hacer tantos procedimientos y colas para acceder a una propiedad que en la  realidad ya existe; y, cultural, porque en el fondo personas como Juan J.F.H. están convencidos  que  el  sistema  de  transferencia  existente  hasta  entes  del  terremoto  era  el  mejor:  todos  lo  reconocían  propietario  y  no  era  necesario  ninguna  rectificación  de  partida  ni  inscripción  de  dominio en Registros Públicos. Pensar en un cambio de paradigmas en el sistema de propiedad  supone pensar en el cambio del conjunto de estas  causas o en la adaptación flexible a  ellas, 

particularmente  en  las  provincias  como  Pisco,  donde  la  simple  espera  para  la  reconstrucción  de viviendas a favor de los damnificados es inconcebible.   Una posible solución consiste en priorizar tácticamente en provincias de desastre como Pisco y  en casos como los de Juan J.F.H. el sistema de títulos de propiedad basada en la transferencia  de  propiedad  bajo  el  “solo  consensus”  sobre  el  principio  de  publicidad  registral,  tal  como  lo  regula  el  propio  Código  Civil.  Esto  significa  dar  prioridad  y  eficacia  a  la  vigencia  del  artículo  949º del Código Civil que establece: “La sola obligación de enajenar un inmueble determinado  hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario”.   Con  ello,  casos  como  los  de  Juan  J.F.H.  se  analizarían  bajo  una  diferente  perspectiva:  se  le  identificaría  como  propietario  pleno  con  el  solo  consentimiento  (informal  o  poco  formal)  de  sus hermanos y herederos de sus hermanas fallecidas, se tendría en cuenta su apariencia plena  de  propietario  con  la  sola  posesión  directa,  histórica  y  sin  reclamos  de  otros  herederos  o  terceros,  y  se  postergarían  los  arreglos  formales  para  inmediatamente  después  de  la  inicial  reconstrucción,  priorizándose  la  necesidad  real  de  los  damnificados.  Es  decir,  siguiendo  esta  nueva perspectiva, se reducirían los procedimientos y requisitos antes presentados, y solo en  casos  de  disputas  o  conflictos  con  otros  herederos  o  terceros  cabría  exigir,  confrontar  y  completar tales procedimientos o requisitos. Entonces, como si se encontrara bajo el sistema  histórico de transferencias y títulos, basada en hechos más que en formas, Juan J.F.H. recibiría  los  beneficios  adicionales  ofrecidos  por  el  gobierno  central  y  ya  con  una  porción  de  su  casa  reconstruida  podría  terminar  sus  gestiones  de  inscripción  y  solicitar  incluso,  posteriormente,  créditos bancarios para seguir reconstruyendo contribuyendo a dar movimiento a la limitada  economía de su localidad siniestrada 20 .  

  C) El caso de la discriminación a los pobres    Al  ver  los  reportajes  de  diversos  canales  de  televisión  acerca  de  el  transcurso  de  un  año luego del sismo en el Sur Chico, una de las cosas que más me llamó la atención fue  la declaración de una señora que alegaba que ella merecía el apoyo del Gobierno (para  la reconstrucción de su casa), dado que ella había sido propietaria y que, los que no lo  hubiesen  sido,  no  merecían  la  ayuda,  dado  que  siempre  habían  sido  pobres,  así  que  estaban  igual  que  siempre.  Luego  se  lamentaba  en  relación  a  que  ellos  (los  pobres)  hubieran sido los mayores beneficiarios de la ayuda del Gobierno.    Las causas de una actitud semejante pueden ser diversas. Entre ellas podemos pensar  en  un  sentimiento  de  “reparación”,  relacionado  a  un  determinado  concepto  de  justicia.  Así,  la  “ayuda”  del  Gobierno,  no  se  entendería  como  completamente  “graciosa”, sino como una verdadera reparación debida. De este modo, mientras más  tuviera uno antes del desastre, más “ayuda” merece.    Esto, claramente, es contrario a las fuerzas redistributivas que habitualmente inspiran  el  actuar  de  las  personas  respecto  a  sus  semejantes  en  crisis.  Esta  idea  –claro  está‐  también está asociada a una particular idea de justicia.    Desde  un  punto  de  vista  más  formal,  sin  embargo,  cuando  normas  destinadas  a  la  ayuda son interpretadas de tal modo que favorezcan más a unos sobre otros, se puede  hablar de discriminación. Se podría sostener, además, que los pobres probablemente 

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Terminado de escribir el 30 de Abril de 2008. 

son  un  flanco  más  fácil  como  objeto  de  esta  discriminación,  dados  los  puntos  anteriormente tratados.    Nuevamente utilizaremos un ejemplo de Antonio Peña para ilustrar cómo se puede dar  esta discriminación en la práctica:    CARENCIAS DE DERECHOS Y DISCRIMINACIÓN EN EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN DE LA  ZONA RURAL DE PISCO TRAS EL TERREMOTO DEL 15 DE AGOSTO DEL 2007    Días antes de la navidad del 2007, un grupo de estudiantes y profesionales de derecho fuimos  a  la  zona  rural  de  Pisco  afectada  por  el  terremoto  del  pasado  15  de  agosto  del  2007  para  compartir una chocolatada y regalos con los niños de las familias damnificadas.     Gracias  a  la  orientación  de  una  maestra  que  hizo  contacto  con  líderes  del  lugar  llegamos  a  algunos de los más alejados centro poblados afectados por el desastre, entre los distritos de  Humay  e  Independencia  en  la  frontera  con  el  desierto  hacía  Ica:  se  trata  de  los  centros  poblados, o “medios centros poblados” como ellos mismos los denominan, “Cuchilla Nueva”,  “Cuchilla Vieja” y “El Guarangal”. Nuestra sorpresa fue grande al reunir a los padres de familia  y  notar  que  ellos  desconocían  que  tenían  derecho  al  bono  de  reconstrucción  ofrecido  por  el  gobierno  central  (Bono  de  S/.  6,000  o  Bono‐6,000)  como  cualquier  ciudadano  urbano  de  las  provincias afectadas.     El  16  de  Mayo  de  2008,  luego  de  5  meses  del  primer  viaje  y  a  9  meses  del  terremoto,  nuevamente  de  visita  en  el  lugar  notamos  algunos  cambios.  Los  pobladores  rurales  hicieron  valer  su  derecho  de  Bono‐6000  y  las  autoridades  competentes  (Municipio  y  Defensa  Civil)  accedieron  a  su  reconocimiento  empadronando  a  las  familias  damnificadas,  pero  con  una  salvedad:  solo  se  reconocería  como  beneficiario  del  Bono‐6000  a  quienes  tuvieron  viviendas  de  adobe,  más  no  se  incluía  a  quienes  hubieron  tenido  casa  de  quincha  (vivienda  hecha  de  caña y barro). Bajo este criterio, en Cuchilla Nueva solo se reconocieron con derecho a Bono a  17  familias  del  total  de  28,  en  Cuchilla  Vieja  solo  se  reconocieron  con  derecho  a  Bono  a  15  familias del total de 36, y en El Guarangal solo se reconocieron con derecho a Bono a 8 familias  del total de 15 (testimonio de madres dirigentes en reunión en Centro Poblado San Tadeo).     De acuerdo a esta información podemos notar que el derecho a la reconstrucción en la zona  rural de desastre es limitado y discriminatorio. Tras ser la zona rural una de las más pobres, se  excluye como beneficiarios a las familias más pobres entre las que viven en el lugar: aquellas  que ni siquiera tuvieron la condición de construir sus casas en adobe, porque solo alcanzaron a  la  quincha  (que  curiosamente    fue  más  resistente  al  adobe  durante  el  terremoto).  Estas  familias  además  de  ser  excluidas  del  derecho  de  acceder  al  Bono‐6000,    están  también  excluidas del derecho de acceder a los subsiguientes beneficios o subsidios de damnificados:  incentivos    por  cumplimiento  de  la  construcción,  programas  Techo  Propio,  Sitio  Propio,  Mi  Vivienda, Proyectos de Créditos para Vivienda, etcétera.    Al  margen  de  la  inconstitucionalidad  de  la  medida,  dado  que  tal  exclusión  de  damnificados  contradice el derecho a la igualdad y no discriminación regulado en el artículo 2º, inciso 2º, de  la Constitución Política del Perú, la experiencia muestra cómo las propias autoridades locales  tienen  limitaciones  para  ser  solidarios  con  las  familias  que  son  conocidas  por  ellos  mismo  como las más pobres. El Decreto de Urgencia Nro. 023‐2007 y su reglamento Decreto Supremo  Nro. 091‐2007‐PCM, de Agosto y Noviembre del 2007,  respectivamente, reconocen el derecho  al Bono‐6000 para todo damnificado, incluyendo a todo poseedor además de al propietario.    

Pero  quizá  lo  más  sorprendente  dentro  de  la  discriminación  y  exclusión  que  viven  los  pobladores  rurales  de  desastre  es  que  ninguna  de  las  familias  de  la  muestra  citada,  como  ninguna de las familias que logramos entrevistar en otros centros poblados de Independencia  (Cabeza de Toro) y Humay (Bernales) en Pisco tenían título de propiedad sobre los terrenos en  los que habían construido sus viviendas sea de adobe o quincha.     Todos  tenían  la  situación  de  poseedores  históricos  (de  30  o  más  años  en  el  lugar)  y  solo  recientemente,  meses  después  del  terremoto,  las  autoridades  municipales  se  apuraron  en  otorgar  certificados  de  posesión  (no  de    propiedad)  para  luego  reconocerlos  como  damnificados.     Esto demuestra que la discriminación de familias que viven bajo casas de quincha no viene a  ser sino parte de una discriminación mayor a nivel nacional y rural: familias que viven bajo el  “título”  de  poseedores  y  no  el  título  de  propietarios.  ¿Qué  distante  nos  encontramos  de  alcanzar que todos los ciudadanos del Perú accedan a la propiedad? Pero volviendo a nuestra  experiencia en la zona rural de Pisco, ¿No será que nos encontramos frente a otro concepto de  propiedad? ¿No será que nuestros ciudadanos rurales prefieren más bien el reconocimiento de  su derecho de posesión como si fuera de propiedad para el goce de todo beneficio derivado  del pasado terremoto, incluido el de reconstrucción? 21 

  BALANCE Y PROPUESTAS:    Un primer punto sobre  el que queremos llamar la atención es sobre la necesidad de  tomar  en  cuenta  la  vulnerabilidad  social,  al  elaborar  políticas  públicas.  Tal  como  ha  mencionado  Susan  Cutter,  “Las  vulnerabilidades  creadas  por  la  sociedad  han  sido  ampliamente ignoradas en las doctrinas acerca del riesgo y el desastre porque son muy  difíciles de medir y cuantificar” 22 .     No  obstante,  como  la  misma  autora  menciona,  su  importancia  es  tan  grande  que  es  imposible  no  comenzar  a  hacerlo,  si  queremos  tener  éxito  en  reducir  el  riesgo  y  el  impacto de los desastres. Adicionalmente, cualquier esfuerzo en reducir la pobreza a  escala general puede ser fácilmente tirado por la borda si no se toma en cuenta que  los desastres tienen un impacto muy grande en las personas con escasos recursos 23 .    Otro punto  es cómo enfrentar estas políticas, una vez que estemos consientes de su  importancia.  Una  manera  es  mediante  normas  proteccionistas  o  “sociales”  como  los  21 22

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Artículo terminado el 17 de Mayo de 2008.  “Socially created vulnerabilities are largely ignored in the hazards and disaster literature because they are so  hard to measure and quantify”. CUTTER, Susan, Op. Cit.  “Development  resources  are  often  wasted  out  of  failure  to  consider  disaster‐proneness.  When  development  projects  are  undertaken  without  regard  for  potential  disaster,  scarce  development  resources  are  often  inefficiently allocated. Investment dollars are wasted when a project is wiped out by a (predictable) typhoon,  earthquake, or mudslide. Disasters shorten the economic life of development investments yet donor‐funded  development projects have increased the likelihood of disaster or have been built (and destroyed) in disaster‐ prone  areas.  (Community‐built  centers  and  newly  acquired  livestock  were  wiped  out  by  a  typhoon  in  Asia;  export  crops,  requiring  a  fairly  long  cultivation  period,  succumbed  to  wind  and  rain  damage  from  tropical  storms  in  Central  America;  housing  projects  built  on  unstable  lands  were  destroyed  by  earthquake  in  the  Middle East; and irrigation projects that increase soil salinity threaten subsistence agriculture in Africa.) More  often,  a  disaster  interrupts  ongoing  programs  and  diverts  resources  from  their  originally  planned  use  (Jovel  1989).  When  disaster‐proneness  is  well‐known,  failure  to  factor  it  into  planning  represents  a  serious  mismanagement of resources”. ANDERSON, Mary, Op. Cit. 

subsidios. Otra es mediante los incentivos de mercado cuando estos sean posibles y los  servicios  públicos,  cuando  no  lo  sean.  Ya  han  sido  destacadas  en  otros  lugares  las  bondades de esta última aproximación y los defectos de la primera 24   25 .  

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NATSIOS,  Andrew  S.  “Economic  incentives  and  disaster  mitigation”,  en:  Op.  Cit,  disponible  virtualmente  en:  http://nzdl.sadl.uleth.ca/cgi‐bin/library?e=d‐00000‐00‐‐‐off‐0aedl‐‐00‐0‐‐0‐10‐0‐‐‐0‐‐‐0prompt‐10‐‐‐4‐‐‐‐‐‐‐0‐ 1l‐‐11‐en‐50‐‐‐20‐about‐‐‐00‐0‐1‐00‐0‐0‐11‐1‐0utfZz‐8‐ 00&a=d&c=aedl&cl=CL3.58&d=HASH011d2ba44736d60d7448fab4.8.3  SÚMAR A., Oscar. “Seguro agrario contra catástrofes e incentivos perversos de los subsidios. En: blog Derecho  y Desastre: http://derechoydesastre.wordpress.com/2008/09/19/seguro‐agrario‐contra‐catastrofes/