PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos
8 RÉGIMEN POLÍTICO Y FUNCIÓN PARLAMENTARIA
Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LIX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 732–98–00 ext. 251 Primera edición, 2006–02–15 Año 2, Número 8 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.
CONTENIDO
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Presentación
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1. Firma del Convenio General de Colaboración Congreso del Estado de Durango y el Congreso del Estado de Guanajuato
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2. Ciencia de la legislación y bicameralismo Alfredo Bracho Barbosa
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3. Aspectos fundamentales de la función parlamentaria Miguel Carbonell Sánchez
4. El significado y alcance del artículo 40 constitucional Miguel Carbonell Sánchez
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5. Sección de archivo y biblioteca “José Aguilar y Maya”
5.1. El sistema bicameral y unicameral 5.2. Federalismo y democracia en textos
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Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. Humberto Andrade Quesada Dip. José Huerta Aboytes Dip. Baldomero Ramírez Escamilla Dip. Alejandro Rafael García Sainz Arena Dip. Mario Aguilar Camarillo Presidencia del H. Congreso Dip. Gabino Carbajo Zúñiga Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro Coordinación de Comunicación Social Lic. Sebastián Arturo Meza Lara Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos Coordinación de Promoción y Formación Legislativa Lic. Ma. Carmen Dávila Aguiñaga Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza
Archivo Histórico y Biblioteca del H. Congreso Lic. José de Jesús Arroyo Soto
En el marco del II Encuentro Nacional de la Asociación Mexicana de Institutos y Organismos de Estudios e Investigaciones Legislativos, A.C. celebrado en la ciudad de Durango, Durango, los días 28, 29 y 30 de septiembre de 2005 se llevaron a cabo una serie de actividades, entre las que destacan: la firma del convenio general de colaboración entre el Congreso del Estado de Guanajuato y, el Poder Legislativo del Estado de Durango con el propósito de realizar tareas conjuntas de investigación, docencia, difusión, extensión de la cultura en materia jurídica e intercambiar información afines al trabajo legislativo; así como la conferencia inaugural, “Ciencia de la legislación y bicameralismo“, dictada por el Licenciado Alfredo Bracho Barbosa y las disertaciones del Doctor Miguel Carbonell que versaron sobre los “Aspectos fundamentales de la función parlamentaria” y “El significado y alcance del artículo 40 Constitucional: republicano, representación, democracia y federalismo”, mismas que reproducimos en este número 8 de Apuntes Legislativos, denominado: Régimen Político y Función Parlamentaria. Finalmente, en la Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya” se muestran imágenes del tomo número I de la Colección “Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores” por Agapito Piza, la iniciativa de reforma, el dictamen y la declaratoria a la Constitución de 1857 para restaurar el sistema bicameral en 1874, así como 7 ejemplares que abordan dos elementos, fundamentales, del régimen político mexicano (Federalismo y Democracia), mismos que están a disposición del público.
Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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1. Firma del Convenio General de Colaboración “CONVENIO GENERAL DE COLABORACION QUE CELEBRAN POR UNA PARTE EL HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE DURANGO AL QUE EN LO SUCESIVO SE LE DENOMINARA “EL CONGRESO DE DURANGO” REPRESENTADA EN ESTE ACTO POR EL DIPUTADO RICARDO LÓPEZ PESCADOR, Y POR LA OTRA PARTE EL HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUANAJUATO, A QUIEN EN LO SUCESIVO SE LE DENOMINARA “EL CONGRESO DE GUANAJUATO”, REPRESENTADO EN ESTE ACTO POR EL DIPUTADO DANIEL SÁMANO ARREGUÍN EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE DEL H. CONGRESO, CONFORME A LAS DECLARACIONES Y CLAUSULAS SIGUIENTES: … CLÁUSULAS
PRIMERA. OBJETO El objeto del presente convenio es establecer las bases generales de colaboración para que “EL CONGRESO DE DURANGO” a través del Instituto de Investigaciones, Estudios Legislativos y Asesoría Jurídica (I.I.E.L.A.J.) y “EL CONGRESO DE GUANAJUATO” a través del Instituto de Investigaciones Legislativas lleven a cabo actividades conjuntas de investigación, docencia, difusión, extensión de la cultura en materia jurídica así como intercambio de información que se haga necesaria para realizar los trabajos y actividades derivadas del presente convenio. … LEIDO QUE FUE EL PRESENTE CONVENIO POR LAS PARTES Y ENTERADAS DE SU CONTENIDO Y ALCANCE, LO RATIFICAN Y FIRMAN POR DUPLICADO PARA SU DEBIDA CONSTANCIA LEGAL, CORRESPONDIENDO UN EJEMPLAR PARA CADA PARTE. EN LA CIUDAD DE DURANGO, DURANGO, A VEINTINUEVE DE SEPTIEMBRE DEL DOS MIL CINCO.
POR “EL CONGRESO DE DURANGO”
POR “EL CONGRESO DE GUANAJUATO”
Rúbrica
Rúbrica
__________________________________ RICARDO LÓPEZ PESCADOR Diputado del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Durango.
______________________________ DANIEL SÁMANO ARREGUÍN Presidente del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato.
…”
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Lic. Rocío Valles Martínez, Directora del Instituto de Investigaciones, Estudios Legislativos y Asesoría Jurídica del Estado de Durango; Ricardo López Pescador, Diputado del H. Congreso del Estado de Durango; C.P. Rubén Calderón Luján, Rector de la Universidad Juárez del Estado de Durango, y Lic. Mario Antonio Revilla Campos, Director del Instituto de Investigaciones Legislativas del Estado de Guanajuato
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2. Ciencias de la legislación y bicameralismo Alfredo Bracho Barbosa
Estimada concurrencia: Podemos afirmar sin lugar a ninguna duda, que la creación de la ley obedece a principios científicos y aun cuando en la creación de las leyes no se da el principio de fatalidad, es decir al principio que se enuncia: de que a determinadas causas se producen necesariamente determinados efectos, pero si existen reglas que deben respetarse, por ello, es muy importante que todos aquellos cuya acción y voluntad concurre para la elaboración de las leyes las conozcan y de esta forma la actividad legislativa —que se concreta en la creación de normas jurídicas— no sólo sean formalmente validas, sino que también sean intrínsecamente, valiosas y también positivas. García Máynez nos enseña que el derecho perfecto es el que reúne esas características. Toda norma debe esconder tras de sí un valor ético, por ejemplo, las normas de derecho penal protegen la vida, la integridad corporal, el patrimonio, el honor, etc. Y por eso son valiosas y el Código Penal específicamente el del Estado de Durango es formalmente valido porque para su elaboración se siguieron ante nuestro Congreso local, los pasos del proceso legislativo: iniciativa, discusión, aprobación, sanción o promulgación y publicación, ahora bien, ¿el esfuerzo de los legisladores que realizaron la tarea para la construcción del Código Penal: tiene positividad? Es decir, ¿el Código Penal es observado fielmente por la comunidad para la que fue hecho? Algunos contestarán que sí otros que no,
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porque el Código Penal no ha hecho desaparecer la comisión de los delitos y otros afirmarán que ha permitido la convivencia pacífica de esta ciudad, sea lo que fuere, lo importante es resaltar y hacer notar muy claro que los señores legisladores deben de acatar las reglas de la ética para identificar los valores que la sociedad persigue, es decir, encontrar la ética social que no es otra cosa más que la política, es decir, crear una ley que sea ética es hacer política y si la ley ha sido creada mediante el procedimiento señalado en nuestra Constitución y además es obedecida, tendremos una ley que se acerque a lo perfecto, por ello habrá que tener cuidado con aquellas leyes que no escondan tras de sí un valor, porque no son éticas y por último habrá que tener cuidado con aquellas leyes en cuya creación no se observó el proceso legislativo, porque entonces estaremos ante la presencia de actos inconstitucionales. La ciencia ha sido definida como el conjunto de principios ordenados, generalizados y jerarquizados, y para ser un buen legislador se tiene que conocerlos, lo que en ocasiones no es fácil porque requiere de una buena observación sobre la sociedad, para conocer cuáles son sus necesidades, sus metas, sus anhelos y sus esperanzas y la ley deberá de ser el instrumento diseñado por sus representantes para que la gente de esa sociedad pueda acceder a esas metas, por ello el legislador debe ser un buen observador pero no simplemente alguien que vea, sino alguien que pueda entender los fenómenos sociales que están ocurriendo en el momento de la observación, que prevea lo que podría pasar con la aplicación de la norma que pretenden crear, es decir, tomar un decisión anticipada simulando los escenarios que pudieran darse con la ejecución de la propia ley y luego tomar una decisión y confiar en que esa toma de decisión es coincidente con la voluntad de sus representados, de ahí lo difícil de la tarea legislativa. Todo buen legislador debe de conocer el método científico y ponerlo en práctica para formular sus iniciativas, para poder generar iniciativas y tomar posición ante las presentadas por otros legisladores y de esta forma poder sustentar con argumentos no sólo científicos sino también lógicos. A continuación señalo algunos principios que deben de respetarse para que en la práctica una ley sea buena: 1. Coincido con Tena Ramírez en el sentido de que la ley debe tener como principio inmanente la creación, preservación y protección del orden jurídico, entendiendo por tal, las normas que sirvan para que la convivencia humana se dé, de no haber ese propósito la ley será inútil. 2. Deberán de tomarse en cuenta por el legislador los factores sociológicos privativos en la sociedad a la que va a ser dirigida la ley, como: cultura, edad, distribución geográfica, concepto de los valores e inclusive condiciones económicas. 3. Habrá que tomar en cuenta los factores reales de poder que imperan en la sociedad, por ejemplo: los partidos políticos, los sindicatos, las iglesias, las universidades, los organismos no gubernamentales e inclusive las opiniones de destacados líderes. Un buen legislador tomará en cuenta lo anterior antes de proponer, de apoyar o de criticar un proyecto de ley. 4. Deberán de tomarse en cuenta así mismo, el factor de la influencia internacional, la globalización impone un conocimiento de lo que ocurre en el mundo exterior, la facilidad está dada por los medios de comunicación. 5. Además el factor más importante que es la predicción. Un buen legislador debe tratar de predecir cual será el comportamiento de la sociedad ante la ley y lo podrá hacer porque conoce como representante social los sentimientos, esperanzas y aspiraciones de sus representados y por último: deberá ser coherente con el sistema jurídico, fundamentalmente con la Constitución general a fin de que la ley que se va a crear no la contradiga y esto sea motivo de que la ley pueda ser combatida por medio de los recursos legales.
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Si se cumplen estos requisitos tendremos muy seguramente una buena ley.
El proceso de la creación de la ley ha sido coincidente con la evolución misma de la civilización, por lo que será útil un breve repaso de lo que ha ocurrido a lo largo de la historia. En las comunidades primitivas la ley que imperaba era la del más fuerte quien imponía sus normas al amparo de su fuerza física y su capacidad de dominar a los demás, el sistema tenía el inconveniente de que cuando surgía alguien más fuerte, se producía un enfrentamiento y la aldea vivía en constante zozobra, actualmente el sistema no ha desaparecido, algunos creen que la macana que portan se llama constitución. Pero siguiendo la evolución daremos un salto grande en la historia. Posiblemente para muchos y para mí en lo personal el mejor político y legislador de la antigüedad fue Moisés si es que existió como la Biblia lo describe, Moisés como otros grandes políticos se presentó ante su pueblo haciéndole saber que su dios imprimió en las Tablas de la Ley las normas mínimas que debían ser respetadas, y al igual que muchos líderes de la antigüedad que eran líderes políticos, hizo intervenir a la divinidad como el supremo legislador, ahora bien, ¿quién puede poner en duda la infabilidad de dios?, cuando se es creyente, claro, nadie, y más como cuando en el caso de Moisés, las Tablas de la Ley recogen el mínimo del mínimo ético que aún contienen en su cuerpo los códigos penales modernos al conservar los principios de: “no matarás”, “no robarás” y “no fornicarás”. Otro gran político que usó la divinidad fue Licurgo, el gran legislador griego citado por Cayetano Filangieri en su obra La ciencia de la legislación, Licurgo se valió de la ignorancia y superstición del vulgo para ganar su aprobación, y atribuyó sus leyes a Apolo, por lo que nadie podía discutirlas. Cuando el legislador es dios no puede haber replica ni considerar imperfecto el mandato divino, ahora bien, evolucionando el tiempo verán que los dioses se olvidan un poco de los humanos y ya no crean leyes y dejan a éstos la tarea de crearlas y así nacen las primeras codificaciones hechas totalmente por los humanos empleando diversos sistemas para su elaboración, fundamentalmente la voluntad del autócrata o soberano y posteriormente con el concierto de ciudadanos como el Senado en Roma o la Asamblea Legislativa en Grecia. El movimiento de participación ciudadana que se dio en la antigüedad fue olvidado en la edad media con el ejercicio de la soberanía por parte de los reyes, al grado Luis XIV de Francia pronunció la frase lapidaria l’etat c’est moi (el estado soy yo) con lo que llegaba al pináculo de la autocracia y abriera el camino a la revolución. Caso distinto ocurría en Inglaterra, en donde las doctrinas de John Locke inspirado en los clásicos, teorizaba sobre la división de poderes y en donde los nobles por la fuerza arrancaron a Juan sin tierra, la primera norma constitucional que está ahora en nuestra propia Constitución en el artículo 14, es decir, la garantía de audiencia, en juicio previo por sus partes antes de ser privados de derechos, fundamentalmente sus tierras. Es precisamente en Inglaterra en donde nace un poder legislativo encargado de crear la ley: el Parlamento. Sin embargo, los ingleses se dieron cuenta de que el Parlamento podría actuar con injusticia porque en un inicio estaba integrado por una sola cámara y ésta era una cámara que representaba los intereses de una sola clase; y la otra clase, la fuerte, la adinerada y la iglesia, aparentemente quedaban desprotegidas, por lo que se creó otra cámara, la Cámara alta o de los Lores para representarlos y así nace la organización bicamaral en Inglaterra en el siglo XIV. El Parlamento inglés se dividió pues en dos cámaras de acuerdo con las clases sociales que representaba: una cámara que se llamó la de los Lores o Cámara Alta asumió la representación de la aristocracia, la nobleza y la iglesia y la otra que se denominó Cámara Baja o de los Comunes que representaba al resto de la población.
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El sistema fue copiado por Estados Unidos después de su guerra de independencia con Inglaterra pero como Estados Unidos se erigió en una república democrática, no tenían ni rey ni nobleza, por lo que no había a quien representar en la Cámara Alta, sin embargo, tenían un problema político grave, y que se dio en función de que no todas las colonias querían aceptar la unión, fundamentalmente por su diferencia en el tamaño geográfico y en el número de su población, y para resolver este problema político se les ocurrió un proyecto ideal: crear en la Cámara Alta la representación de las entidades federativas o colonias y así nació el Senado norteamericano en donde los senadores no representan a una clase en sí, sino que representan a las partes que componen la Federación para evitar que la Cámara de Representantes pudiese menguar las facultades de las colonias quienes pretendían conservar su independencia. El modelo fue copiado por México y precisamente en la constitución de 1824, se estableció la división de poderes y entre ellos el legislativo y éste según el artículo 10, residió en una Cámara de Diputados y en el Senado que constituirían el Congreso General. Los diputados serian elegidos por los ciudadanos de los estados y los senadores que serían dos por cada estado, serían electos por la mayoría absoluta de votos por sus legisladores y renovados cada dos años, así se consolidó en México el sistema bicamaral. Hay que hacer notar que inmediatamente que la Constitución federal fue promulgada, lo propio hicieron los estados y entidades federativas y es de hacer notar que en Durango en su primera constitución de 14 de septiembre del año 1825, se estableció también en forma local, un poder legislativo bicamaral pues en el artículo 22 se prescribió que el Poder Legislativo se deposita en un Congreso compuesto por dos salas con la denominación de Cámara de Diputados la primera y de Senadores la otra, y la ley —decía— definirá los términos en que serían nombrados integrantes individuos y más adelante preveía que el Senado constaría de 7 individuos nombrados según la convocatoria señalando el proceso de elección y sus facultades. El sistema bicamaral a nivel nacional y a nivel estatal tuvo muchas viscisitudes, las constituciones centralistas de 1836 y 1843, mantuvieron el bicameralismo aunque por supuesto la Cámara Alta no tuvo la representación de los estados, ya que éstos por el sistema centralista dejaron de existir. En 1857 se suprimió el Senado alegándose su inutilidad porque en la época se le consideraba refugio de viejos políticos, de aristócratas inútiles y aunque el diputado constituyente de Durango Francisco Zarco defendió el bicameralismo, su propuesta fue derrotada y más tarde Lerdo de Tejada lo restableció en 1874 y desde ahí a la fecha ha subsistido.
El sistema bicamaral a nivel federal nos proporciona ventajas y el maestro Felipe Tena Ramírez en su libro Derecho constitucional mexicano señala que son tres: 1ª. Debilita, dividiéndolo, al Poder Legislativo que tiende generalmente a predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equilibrio de los poderes, dotando al Ejecutivo de una defensa frente a los amagos del poder rival. 2ª. En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las cámaras, puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el Ejecutivo y las dos cámaras, hay la presunción fundada de que es el Congreso quien tiene la razón. 3ª. La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder Ejecutivo, no es deseable en la formación de las leyes; las segunda Cámara constituye una garantía contra la precipitación, el error y las pasiones políticas; el tiempo que transcurre entre la discusión entre la primera Cámara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el juicio.
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Aun cuando la Constitución no señala exactamente estas ventajas si podría ser de utilidad la mediación de una de las cámaras cuando la otra entre en conflicto con el Ejecutivo como acaba de ocurrir con el presupuesto para el año de 2005, sin embargo, dado el riesgo político que debía de tomarse al hacerlo, la Cámara de Senadores ante la diferencia guardo silencio, sin embargo, ahí está un mecanismo para que la división de poderes funcione y funcione bien y no exista el antagonismo que en muchas ocasiones paraliza al Estado e impide el progreso de la nación entera.
El bicameralismo debilita al Poder Legislativo en donde normalmente tiende a predominar sobre el Ejecutivo, ahora bien, ¿existe esa tendencia? evidentemente sí, en muchas naciones en donde se ha establecido una sola cámara, ésta trata de imponerse al Ejecutivo, recuerdo que Napoleón aunque primero salvó a la convención cuando fue necesario, la atacó con artillería, hasta hacer desistir a los diputados a legislar y recientemente Boris Yeltsin, en Rusia, hizo lo mismo con los diputados que legislaban en la casa blanca, después de haberles cortado la luz, el agua y generarles toda un serie de incomodidades por último mediante disparos de tanque de guerra los hizo desalojar el recinto legislativo, ¿cuál es la razón de estas actitudes? La razón de estas actitudes es que el legislativo y en especial los legisladores de algunos países, consideran como deslucida o no protagónica en el gobierno de sus respectivas repúblicas, su participación en el gobierno cuando se reduce solamente a la creación de la ley y al cumplimiento de los principios de vigilancia porque, lo que quieren como políticos, es realizar acciones ejecutivas, es decir, que el pueblo vea que debido a su acción se han construido hospitales, carreteras, puentes, orfelinatos, etc., y que aparezca, que ellos le imponen al Ejecutivo lo que debe hacer. Por eso es necesario la Cámara revisora, normalmente la Cámara revisora es el Senado y en ella su quórum es especial, dos terceras partes de los senadores, ahí en esa Cámara el presidente puede defender su posición e impedir se le impongan leyes o actos que ataquen al Ejecutivo y para ello es necesario que el Ejecutivo tenga control por medio de su partido, en cuando menos una de las cámaras, de no ser así, debe hacer alianza con el partido o partidos que le permitan la mayoría en una de las cámaras. De no conseguirse la alianza, su plan o plataforma de gobierno está condenado al fracaso, sobre todo si la oposición se opone por oponerse. Como se ve, para que exista un sistema democrático equilibrado, se requiere que cada poder asuma su papel en búsqueda del progreso de la nación y una vez que se ha protestado desempeñar fiel y patriotamente su cargo, tanto el presidente como los legisladores, el gobernador o los diputados, deben olvidarse un poco de sus partidos políticos y pensar en los fines más importantes de la nación, a fin de que la toma de decisiones se produzca siempre a favor del pueblo, aun cuando tuviese algún costo político y usar el método científico para la construcción de la ley, pero más que nada, emplear la buena fe y el sentido que todo legislador como representante popular lleva consigo y que se fue acumulando en su intelecto con cada voto recibido de sus electores.
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3. Aspectos fundamentales de la función parlamentaria Miguel Carbonell Sánchez∗
Muy buenas tardes. Se que han tenido un día largo. Se que llevan aquí trabajando desde las 10 de la mañana y lo que menos quiero es abusar de su rendimiento físico, por tanto, intentaré ser breve, no agotar el tiempo que me habían dado y centrar, centrar un poco la cuestión, y la cuestión es la siguiente: ¿Qué es lo que de modo principal hacen los congresos hoy en día? Pero no que es, porque si dijéramos que es, bueno, pues de eso más bien todos tenemos una idea, sino cómo pueden ayudar los institutos de investigaciones jurídicas, es decir, el staff técnico de apoyo a la mejor realización de esas funciones, de eso se trata esta charla. Si nosotros…a ver, aquí nadamás hay una primicia que ya alguno de ustedes me oyeron decir en la reunión que tuvimos en Guanajuato, y que me interesa reiterar porque si no entendemos eso, quizá no tengamos completa la película, la primicia es la siguiente si hoy en día celebramos estas reuniones, si hoy en día damos estas conferencias, si nos preocupan estos temas es porque la institución parlamentaria, las legislaturas, el Congreso de la Unión, está teniendo una posición institucional que no tenía hace 10 años. Es decir, esta misma conferencia hace 10 años no hubiera tenido absolutamente ningún público, porque no era relevante hace 10 años, hablábamos de presidencialismo, hace 10 años hablábamos de reglas en materia electoral para la confiabilidad del sufragio, eran otros los temas ¿por qué hoy estamos en esta temática? porque la institución parlamentaria tiene una nueva posición, tiene nuevas tareas, y digámoslo con todas sus letras y que bueno que no hay tanto público, son tareas que no sabemos como hacerlo, esa es la verdad, estamos llamados o están llamados quienes son los representantes populares a hacer cosas nuevas sin tener el respaldo técnico, el respaldo muchas veces académico de infraestructura que se requiere para desempeñar tales tareas. De tal forma, y por eso me parece que este es un aspecto clave, por eso quería empezar por aquí, porque a veces me da la impresión que le pedimos más a los Congresos de lo que los Congresos pueden dar, en las circunstancias actuales por supuesto, y eso provoca un enorme desfase entre las expectativas que tenemos de los Congresos y el rendimiento efectivamente logrado por los representantes populares y por eso todas las encuestas de opinión, no las del Estado de Durango que son diferentes, ya me lo informaron, pero las encuestas a nivel nacional, ponen el nivel de confianza ciudadana hacía los representantes populares como el nivel más bajo de todo el entramado institucional, al grado, ustedes conocen las encuestas éstas de Gobernación sobre cultura cívica, etc. que hoy en día se confía menos en un diputado y en un senador que en un policía. Me gusta en la Facultad de Derecho, poner este ejemplo: si va una persona caminando por una banqueta y ve de un lado a un senador y ve de otro a un policía, pues prefiere este lado, eso es lo que demuestran las encuestas, ese es el nivel de percepción ciudadana. Ahora, creo que parte de ahí, parte del hecho que le estamos pidiendo mucho, y no tenemos tantos elementos para tener un buen rendimiento. Ahora, primera gran función o primer aspecto sustantivo, desde luego la función clásica, la natural que es la función de emisión de leyes, la función legislativa. Voy a centrar, insisto, se puede centrar en lo siguiente ¿Qué es lo que ustedes pueden hacer como institutos de investigaciones? Creo ∗
Doctor en Derecho por la Universidad Complutense en Madrid
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que sería muy útil confeccionar lo que en otros países se llama las check listen, las listas de requisitos, ¿Qué es una check listen? Una check listen es simplemente un listado de requisitos que debe de reunir una iniciativa, ojo, no para ser aprobada sino simplemente para ser discutida. ¿Qué requisitos? Bueno, desde luego una iniciativa tiene que demostrar que la regulación que está proponiendo es necesaria, porque eso es algo que nos ocurre mucho no, cuando nos enfrentamos a un problema de orden social, lo primero que decimos, sobre todo los abogados, yo asumo mi parte de culpa, hagamos una ley, ¿ya la ley resuelve todos los problemas sociales? ¿Estamos seguros que la ley es el mejor instrumento para resolver determinado problema? El primer requisito de una check listen es: señor, demuéstreme usted que en efecto es necesario tener una ley para regular esto, no lo demos por hecho. Segundo requisito, una ley comporta muchas veces, por no decir todas las veces, gastos de orden económico, ¿Por qué comporta gastos de orden económico? Porque puede ser que la ley prevea la creación de alguna institución, y esa institución tendrá funcionarios, rentará un edificio, comprará computadoras, etc. o puede ser que una ley comporte gastos de transacción para particulares. Si ustedes en una ley de establecimientos mercantiles, por decir algo, ponen determinados requisitos seguro va a suponer un gasto, por ejemplo en el D.F. me acuerdo que discutimos mucho esto hace algunos años. La Ley de Establecimientos Mercantiles dice que: los restaurantes deberán de tener por cada, creo que son 5 mesas, dos cajones de estacionamiento, bueno, conseguir cajones de estacionamiento en el D.F es algo verdaderamente heroico, hay que pagarlos muy caros si se alquilan o mandarlos hacer o comprar. Entonces eso es un gasto que se está trasladando a los industriales, a los comerciantes, y eso también forma parte de la check listen, tanto en un caso como en otro, tanto en el caso de gasto público como en el caso de gasto hacia particulares, las check listen exigen que se determine, aunque sea a grosso modo, pero que si haya una estimación, que haya un esfuerzo de cuantificación, de qué significa probar esa ley, es decir, por decirlo rápido, ¿cuánto cuesta esta ley?, ¿cuánto cuesta para el Estado?, ¿cuánto cuesta para los particulares? y si no hay esa determinación, insisto, aunque sea grosso modo, simplemente la ley no se discute. Porque lo que no se vale es lo que hacemos hoy día, digámoslo también con toda sinceridad, aprobamos la ley, y luego vamos a ver de dónde sale el dinero, hacemos magias con las partidas, trasladamos, etc. esto no es científico, se tiene que hacer esta cuantificación. Ahora, a nivel federal se ha intentado hacer gracias a una reforma de 1996, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que exige que toda iniciativa proveniente del poder ejecutivo, conlleve la llamada manifestación de impacto regulatorio que es algo que se tramita ante la COFEMER la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, que es un órgano que como ustedes saben se crea gracias a una recomendación de la OBDE, cuando México ingresa a la OBDE, la OBDE le señala a México que tiene problemas graves de sobre regulación, sobre todo en el ámbito de la iniciativa privada, entonces se crea esta Comisión para que todo proyecto tenga que pasar por esta manifestación de impacto regulatorio en donde se determinan precisamente estas cuestiones. Entonces, un primer asunto que yo vería como algo que ustedes podrían aportar a las distintas legislaturas donde ustedes se desempeñan, es la creación de check listen. Ahí si les voy a decir, ojo, no inventen, no intenten inventar una lista de requisitos legislativos, copien las que ya hay, las mejores check listen son las alemanas, hay unas en el parlamento alemán y hay otras en el ámbito del poder ejecutivo, esas hay que copiarlas así literalmente fusilárselas, claro, adaptándolas, no copiar y pegar de la computadora, pero si tomando en cuenta esos elementos. Otra cuestión que ustedes pueden ayudar mucho, en esta cuestión de los dictámenes, miren, -hoy como que vengo así en un tono sinceridad, pero digámoslo con
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todos sus letras-, los dictámenes son un trámite engorroso, a nosotros en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, luego nos piden que hagamos dictámenes, pero, luego yo platico con amigos que están encargado de hacer dictámenes en el Congreso de la Unión, en el Senado, y lo ven como un trámite engorroso, ¿Por qué? Porque el dictamen es como un paso previo, pero cuando… -siempre me dicen mis amigos que están ya en el ámbitopráctico, me dicen: cuando hay la decisión política a ti te piden el dictamen y punto, pero te lo piden ya, o sea ya saben como te lo piden –sácame este dictamen positivo-. Entonces que hacen los que deben desahogar el dictamen, pues lo más común es que hagan una paráfrasis de la exposición de motivos. Si se agarra de la exposición de motivos y se dice lo mismo que viene en la exposición de motivos pero de otra manera. Entonces, pum, ahí está el dictamen, y ojo, esto no es así, mejor dicho no debe ser así, el dictamen tiene un sentido, el dictamen tiene un propósito, el dictamen es una parte absolutamente sustantiva porque es el puente que enlaza al autor de la iniciativa con la discusión y eventual aprobación en el Pleno, no es nadamás un paso así, no es como poner un sello de recibido. El dictamen tiene una función esencial, y el dictamen es el momento, -como dicen los que litigan-, el momento procesal oportuno para depurar la iniciativa, a veces se hace, por supuesto, pero no siempre, cuando se ve el dictamen como un simple trámite no se depura la iniciativa, y ahí es donde. El dictamen tiene por un lado, esta función de depuración de iniciativas y por otro lado, la función de ilustrar al pleno en la discusión, -decir, señores diputados, ojo- y por eso ustedes pueden aportar mucho en este aspecto concreto, en lo de los dictámenes, claro a nivel federal, -no conozco el caso particular de las entidades federativas en las que ustedes trabajan- , a nivel federal tenemos un problema muy grave de dictámenes, ¿por qué? porque el requisito del dictamen se ha convertido en la gran congeladora, ustedes saben, que solo en la Cámara de Diputados hay… -aquí Don Jorge nos ilustra – más de mil, andan ya por las mil doscientas iniciativas pendientes de dictaminar, y cuando la ley orgánica y el reglamento disponen unos plazos, verdad, para dictamen que son violados cotidianamente, entonces imagínense que los diputados violan su propia ley que los rige, que ejemplo están enviando. Entonces, pero esa es una problemática específica por ejemplo, yo he propuesto, -no es una idea original mía, pero yo la secundo-, que se quite la congeladora legislativa, que se le de la vuelta, es decir, toda iniciativa que no se haya dictaminado en tiempo, no en los cinco días porque sería iluso, pero un plazo razonable, que yo estimo se podría ubicar entre los 45 y 60 días, si quieren ustedes hábiles incluso, pasados 60 días hábiles que creo son un plazo para discutir incluso la iniciativa más complicada, que automáticamente brincarán al Pleno, y con eso tendríamos varios efectos, el primero de esos efectos es que, primero, terminamos con la congeladora legislativa, segundo, exhibimos a las comisiones que no trabajan, ¿Por qué? Porque cuando al Pleno le lleguen la tercera, cuarta iniciativa sin dictamen, yo supongo que los diputados dirán: oigan que está pasando con la comisión “x” o con la comisión entera, aquí hay algo, que no están trabajando. Ahorita, lo sabemos pero no es tan evidente, y esto lo haría evidente por un lado, por otro lado, que es un problema grave a nivel de Congreso de la Unión. Creo que si rompemos la congeladora, disminuiríamos el número de iniciativas ¿Cómo llamarlas? Frívolas, iniciativas de “vote pronto”, ya ven que luego pasa, vemos en la prensa, “secuestraron al director técnico del América”, creo no, o del “Cruz Azul”, lo secuestraron, entonces al día siguiente un diputado va y presenta una iniciativa para poner como delito grave, con muchos años de prisión el hecho de que se secuestren directores técnicos, estoy poniendo un ejemplo, pero trasládenlo ustedes a su propio ámbito, ¿no es cierto que eso pasa? Muchas veces, al calor de fenómenos de opinión pública, muchas veces para intentar quedar bien, para obtener un pequeño recuadro en la primera página de un periódico perdido, por determinadas razones se hacen muchas iniciativas frívolas. Esta idea de romper
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la congeladora eliminaría también eso, porque el diputado que supiera que sin dictamen se iría al pleno, también, yo supongo no lo se, yo estimo que evitaría exhibirse, y diría todas las iniciativas, como llegan al pleno, van a ser iniciativas serias, bien fundamentadas, ahí hay una cuestión bien importante. Otra cuestión también importante en este ámbito de la función legislativa, que ustedes pueden ayudar mucho, es que… miren, cuando se redacta una iniciativa siempre se ponen varios transitorios, el primer transitorio clásico es: “Este decreto o esta ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación”, esto es absolutamente pernicioso y se tiene que evitar, es decir, las entradas en vigor en automático no tienen ningún fundamento desde el punto de vista técnico–jurídico, ni técnico–legislativo, en otros países se prevén entradas en vigor escalonadas, porque las leyes, no es nomás que agarres las ley y ya la tengas al día siguiente funcionando, caminando, las leyes requieren a lo mejor que se expida un reglamento, las leyes requieren que se cree un órgano y el órgano tendrá que tener unos componentes, que tendrán que ser a su vez nombrados, etc. Por tanto esta idea de que las leyes, es como una cláusula de estilo, no, casi cortar y pegar de que ya entren en vigor al día siguiente, yo creo que es algo que hay que evitar. Hay que procurar entradas en vigor escalonadas, incluso sin tenerle miedo a vacatio legis importantes, pueden ser de noventa días de seis meses incluso, pero es mejor eso a hacer leyes que luego quedan en el cajón, y les voy a poner un ejemplo, ya que están aquí nuestros amigos de la Comisión de Transparencia, la Ley Federal de Transparencia es un muy buen ejemplo. ¿Qué tal que hubiéramos dicho, al día siguiente toda la ley de transparencia funciona completa? Empiezan a llegar solicitudes, ¿de dónde? Los funcionarios no sabían ni que era la Unidad de enlace, había que nombrar unidades de enlace, había que capacitar a la gente, por tanto, fíjense ustedes que la Ley de Transparencia tiene tres distintas entradas en vigor, tiene tres distintas vacatio legis, bueno una vacatio legis de un día, y luego la siguiente de seis meses, y la siguiente de un año, quiere decir que ahí se hizo un trabajo responsable. Por otro lado, ¿Cuál es el segundo transitorio clásico que viene en todas las iniciativas? El primero es éste que les comento, entrará en vigor al día siguiente… el segundo, se deroga todo lo que se oponga a la presente, ¡terrible!, eso es algo que también ustedes tienen que apoyar a los señores legisladores para que se evite eso, eso no es conforme a la técnica legislativa, miren, las leyes no pueden llegar e incorporarse en automático a un conjunto que es nuestro ordenamiento jurídico sin afectarlo, todo decreto, toda ley, tiene un efecto domino, es una pieza que se inserta dentro de un puddle, que ya está hecho el puddle, o sea no llegas y de repente inventas ahí en el vacío y por tanto, hay que hacer una predeterminación de impacto normativo, que puede ser parte de la check listen, ¿En qué sentido? En el sentido de determinar con precisión ¿cuáles son las normas, de rango legislativo, de rango reglamentario o subreglametario que se afectan con la expedición de un determinado decreto en un determinado momento?, y ponerlo, poner lo que en Canadá llaman por ejemplo: las tablas derogatorias, señores: “este decreto deroga, el artículo 5 de la ley fulana, el artículo ocho de la ley sutana, deroga el reglamento tal,” así, claro que alguna vez cuando dije esto en el Senado, levantó la mano alguien y dijo: “Oiga, al final, está muy bien pero es imposible de hacer, me dice yo soy secretaria técnica, -era una dama- soy secretaria técnica de la Comisión de Medio Ambiente, ¿sabe usted cuántas normas tenemos en medio ambiente? Más de 800, y usted quiere que cada vez que se apruebe un decreto, repase yo las 800 y ponga ahí todo. Y dije yo, si, eso es lo que quiero que haga, porque eso es legislar responsablemente” porque es muy fácil decir se deroga todo, ¿cuál es el efecto práctico ahí? Qué estamos trasladando, la determinación de la vigencia del orden jurídico al intérprete, ahí date de catorrazos, y uno como abogado, yo a veces, no mucho, pero he llevado unos asuntos como litigante, como asesor, etc. y ahí lo ve
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uno, cuando ya lo tiene que hacer valer en un juicio, dice uno, ¡ah, caray¡ esto está derogado o no está derogado. Pues como que se opone no, a ver tu dime si te conviene a ti como abogado, le conviene a tu cliente, tú dices, está derogado, y si no le conviene te lo va hacer valer la otra parte. ¿Quién lo acaba determinando, en términos prácticos? El juez, bonito estado constitucional de derecho tenemos cuando es el juez el que determina cuáles son los no vigentes, eso le corresponde al legislador, en todo estado democrático de derecho legislado tiene que decir cuál es el derecho vigente, y el juez aplicar, me refiero al juez del orden común otra cosa es el juez del orden constitucional por supuesto. Finalmente, ya con esto termino. Termino esta parte. Creo que hay que hacernos cargo con mucha responsabilidad, con mucha seriedad del tema de los materiales legislativos es decir: hoy nosotros operamos con una ficción, me refiero a nosotros los que estamos en el ámbito legislativo y los que estamos en el ámbito académico, la ficción es ésta, como se publicó en el Diario Oficial, ya se conoce, esto es una ficción, ¿Cuántos leen el Diario Oficial? ¿Cuántos les llega? es más ¿Cuántos Diarios Oficiales se imprimen? Aunque se quisiera consultar ni siquiera habría ejemplares para consultar, claro ahorita está el Internet y todo. Yo creo que tenemos que hacernos cargo, de que hay ciertas regulaciones que tienen un determinado impacto, que tenemos que ser más imaginativos para difundirla, porque además por ejemplo en los grandes códigos, en las grandes leyes, que van acumulando reformas a través de los años, luego uno ya no sabe bien cuál es el texto definitivo. Miren, en la mesa de allá, -perdón por el comercial– pero van a encontrar varias leyes de la editorial Porrúa, que yo soy el encargado de editarlas y actualizarlas y eso es una bronca, si, yo me he dado cuenta, por ejemplo, antes de que yo tomara ese asunto, que luego llegaba a la imprenta, y los de la imprenta hacían lo que querían porque ¿Cómo tenían que hacer su trabajo? con base en el decreto-reforma. El decreto–reforma que decía, se reforman 45 artículos y te mencionaba las partes de los 45 artículos que estaban modificados, entonces agarraba el editor, que dice, se deroga, se adiciona, ¿Qué párrafo? Estoy hablando de un editor, no estoy hablando de un doctor en derecho, no estoy hablando de un experto, es el editor el que hace ese trabajo, que no lo puede hacer uno –aquí está un editor que no me dejara mentir en ésto– lo complicado que es, si o no. Entonces tenemos que ser más imaginativos y eventualmente publicar por parte de los órganos legislativos, versiones consolidadas, versiones consolidadas después de tres o cuatro grandes reformas al Código Penal, no nomás publicar esta reforma, no, sino tener en el Diario Oficial la versión consolidada cada cinco años, por decir algo, cada tres años, como lo juzguen ustedes oportuno volver a publicar en el Diario Oficial el código civil, el código penal, y el código de procedimientos penales, porque eso nos da seguridad jurídica. Vean que diferencia a que sean ustedes legisladores, los encargados de mandar hacer esa publicación con los controles internos pertinentes, en términos de que cuaje bien el material y todo, a que sea un editor, yo se los digo por experiencia, de tal forma que esto es importante. Bueno, esto por lo que hace a la función legislativa. Había otros asuntos, pero ya me los han oído en otras ocasiones, entonces me lo saltó esto del seguimiento a la instrumentación de leyes, etc.
Segunda gran función legislativa, la función presupuestal, y aquí hay dos grandes áreas que yo creo que los legisladores necesitan, estoy hablando en general, auxilio, urgente, ¿cuáles son las dos grandes áreas? Diseño presupuestal, no hay diseño presupuestal, es un diseño presupuestal absolutamente primario el que tenemos, que viene además del poder ejecutivo, normalmente como lo manda el ejecutivo pues ahí se queda y dos, revisión de cuenta pública, no sabemos hacer buena revisión de cuenta pública en México, no sé las razones.
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Por cuánto hace al diseño del presupuesto, se que mañana tienen una mesa que yo supongo que estará muy interesante con Manuel González Oropeza, sobre el veto del presupuesto en los Estados. Yo nomás quisiera hacer una reflexión, sobre la experiencia federal, que es la siguiente: ustedes saben que la Suprema Corte desahogó una controversia constitucional entre la Cámara de Diputados y el Presidente de la República por este asunto del veto al presupuesto del 2005, y nos hemos perdido, y me incluyó en esto, un poco en el primer asunto que tenía la demanda del poder ejecutivo, que era el siguiente: el ejecutivo en su demanda dijo: “Suprema Corte, quiero que me digas sí, tengo facultad o no de vetar el presupuesto”, primero, segundo –y ahí es donde viene el detalle- “Quiero que me digas en qué consiste la facultad del poder legislativo –y eso también les pegas a todos- para modificar la iniciativa, que yo estoy constitucionalmente obligado a enviar”, ¿Por qué preguntaba esto el ejecutivo? Porque decía: haber, el presupuesto puede ir en contra de una ley, por ejemplo, si una ley dice que es facultad de las Secretaría Fulana, hacer el plan maestro de carreteras, ¿puede el presupuesto modificar ese plan maestro de carreteras? Es decir, construyan un tramo carretero de aquí para allá, ¿el presupuesto puede decir eso? Y luego la siguiente cuestión ¿pues si puede ir el presupuesto en contra de una ley? y luego la siguiente cuestión era ésta ¿qué tan particular, qué tan detallado puede hacer un presupuesto? Porque ustedes vieron el decreto de presupuesto del 2005, se publicó integro con sus observaciones que le hizo el poder ejecutivo, decía cosas como ésta: “Qué se construya una alberca de 25 metros en Villahermosa, que se ponga aire acondicionado al museo de cultura popular de Tijuana, que se compren 30 computadoras para el Centro de Desarrollo Cívico de quien sabe donde…” eso pusieron en un presupuesto, cuántas computadoras, cuántos metros tiene que tener una alberca, -a lo mejor aquí podemos nosotros convenir que no- no eso no, y ¿dónde está el limite? La Corte se salvó, la verdad es que no quiso entrarle a eso, porque dijo: “cómo sí tienen derecho de veto, me lo doy por vetado”, pero yo creo que es un asunto que va a volver. Es decir, cuál es el kit aquí del asunto, ¿determinar qué es un presupuesto?, un presupuesto lo que yo creo que no es, eso es lo que yo creo, no me lo dijo la Corte, es un mandato concreto para implementar políticas públicas, porque las políticas públicas corresponden al poder ejecutivo. Por supuesto los presupuestos modernos tienen que ser etiquetados, pero una cosa es etiquetar recursos y otra cosa es determinar, tienes que comprar 18 lápices a lo largo del año en la Secretaría de Finanzas, ¿y sí se te rompen? ¿Cuál es la relación de jerarquía si es que la hay? Entre un presupuesto y una ley. Ahí toda la demanda del legislativo está muy bien planteada, yo creo quien hizo la demanda lo hizo muy bien, de hecho me decían algunos amigos que era una demanda ya vieja, la hicieron cuando estaba también Zedillo, conste que en 1997, cuando pierde la mayoría el PRI en el Congreso, ya se veía venir este asunto del veto del presupuesto, y empezaron a preparar la demanda, o sea que tuvieron muchos años para prepararla y les salió muy bien en general, claro, lo del veto… mañana Pepe Roldán les va decir que según él, el presidente si tiene derecho de veto, cuando diga eso, ustedes luego, luego interrumpen y le dicen: pero ayer el conferencista de ayer dijo que no tenía derecho de veto, porque yo creo que, honradamente les digo, y ya algunos seguramente habrán seguido el debate que hemos tenido con varios en el Periódico “Reforma” los domingos, ya llevamos como ocho domingos discutiendo esto. Yo creo que el presidente no tiene derecho de veto. Se lo inventó la Corte, lo sacó no se donde, pero no hay en la constitución un párrafo, una línea, una fracción, nada que diga… claro, mañana Pepe Roldán les va a decir: “si pero es que hay una fracción del artículo 72 que dice que no tiene, que no tiene derecho de veto en ésta, ésta, y esta otra materia, y como ahí no está el presupuesto, luego entonces si”, pero claro esto es un salto lógico que ustedes no se van a creer ¿verdad? por qué, de dónde se infiere de una norma jurídica que dice: no tiene, tal y tal, de dónde se saca que luego otra, o una interpretación
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importante, como esto no tiene, luego entonces sí tiene, ¿de dónde? No hay –pregúntenselo a Pepe Roldán-, - claro, estoy ventaneándolo por anticipado-. Luego entonces ¿cuál es la norma jurídica que positivamente, no negativamente, que positivamente le da al presidente esta facultad? Por cuánto hace a revisión de cuenta pública, yo creo que el problema parte en alguna medida, no estoy seguro que sea todo el problema, pero si en alguna medida, del hecho de que estamos acostumbrados, y hemos estado así por décadas, al hecho de que la auditoria sobre ejercicio de gasto público es posterior, al gasto, es decir, ustedes saben que la Constitución General de la República, establece un periodo que pasado el ejercicio de gasto, el ejecutivo tiene para enviar la cuenta pública, todos, todos lo que hemos tenido algo que ver con estos asuntos, ya sea como académicos, como consultores, como abogados, etc. sabemos cómo funciona este asunto, y ¿cómo funciona?, digámoslo sinceramente. Esos tres meses que tiene para enviar la cuenta pública, solamente tres meses para acomodar todo, si no hay factura, pedirlas, mandarlas hacer, lo que sea para que cuadre, ¿quién va a enviar una cuenta pública no cuadrada? Nadie, entonces ese tiempo se aprovecha para hacer mil y un maniobras. ¿Cuál es una pequeñísima solución, una pequeñísima aportación que se podría hacer? Lo que se hace en la iniciativa privada, es decir, hacer auditorias contemporáneas al proceso auditado. Claro, ahorita, ya están los informes trimestrales y todo, no, no, me refiero a auditorias, se va a licitar la presa del Cajón, que la Auditoria Superior le caiga en ese momento, al momento de la licitación, y no que revise un año después, porque un año después ya está todo bien cuadrado, bien bonito, todo arreglado. Entonces tenemos que pensar que la auditoria de gasto público, puede ser, tiene que ser, es más efectiva que sea contemporánea al propio ejercicio de gasto y no posterior. Esto, insisto no quiero pecar de iluso, no es la gran respuesta, es una pequeñísima propuesta, un pequeñísimo paso adelante que nos ayudaría un poco. Otra cuestión en la que ustedes pueden hablar mucho a los señores legisladores, tiene que ver con la función de control político, función de control parlamentario, como se le llama. Ahora con el canal del Congreso, tenemos oportunidad de ver la comparecencia de funcionarios públicos, miren ustedes, y luego uno por curiosidad de repente pone CNN, ya ven que en CNN, pasan las comparecencias en el Senado de los Estado Unidos, ahora han pasado todo el proceso de denominación de John Roberts, -creo que hoy nombraron a John Roberts, presidente de la Corte Suprema de Estados Unidos- y ve uno unas diferencias abismales, no porque uno sea malinchista, pero si ve uno las comparecencias aquí,… miren llegan los funcionarios públicos del ejecutivo y se comen vivos a los legisladores. Yo solo he visto una, que medio le dieron ahí un poquito de calor -como dicen mis alumnos-, a una funcionaria que era la de lotería nacional, Laura Váldez, porque de plano la señora ésta no sabía nada, si llegó muy elegante con un traje chanel, de estos que cuestan mucho dinero, bien peinada, se fue al salón en la mañana, y todo, pero no sabía nada de lo que le preguntaban los senadores, y luego hay unos senadores muy filosos, ustedes los han visto, estaba Manuel Bartlett, estaba Laura Alicia Garza Galindo, estaba Dulce Sauri, se la comieron viva a la funcionaria, la chava, la corrieron y está Tomás Ruiz en la Lotería. Pero en general las comparecencias no sabemos para que sirvan, y aquí es donde voy con ustedes ¿Por qué? Porque las comparecencias se tienen que preparar. No es que llegue el funcionario y le pregunten lo que salió ayer en el periódico y le pregunten: -fíjese que ayer salió en el periódico que usted dijo- a ver que es eso. No, las comparecencias se preparan con un registro documental que le da seguimiento, y eso lo pueden hacer ustedes, por ejemplo, a ver: señor secretario, usted o su antecesor en el cargo, no me interesa, vino hace un año, dos años, o seis meses y dijo que iba hacer esto, esto y esto y nos presentó estos proyecto, ¿qué resultados me tiene? Pero con documento en mano, no nomás con base en informes periodísticos, documentación en mano, a ver, aquí tengo la versión estenográfica y
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usted dijo cito lo siguiente: pa,pa,pa, ¿Qué resultados nos trae seis meses después? Todo eso ustedes se lo pueden preparar a los diputados porque tienen que estar preparados no nomás es de que lleguen así, comparecencias de funcionarios públicos.
Comisiones legislativas de investigación, no tenemos la menor idea ni cómo funciona una buena comisión legislativa. Les pongo un ejemplo extremo, déjenme ponerles el ejemplo más extremo que yo conozco en el ámbito de derecho parlamentario a nivel mundial, la comisión que investigó para el Congreso de los Estados Unidos, el 11 de septiembre, seis millones de documentos, mas de tres mil comparecencias, muchísimas entrevistas en más de 18 países, eso es una comisión parlamentaria, o sea le entraron al asunto, nuestras comisiones parlamentarias de investigación pues es incluso para temas de estúpidos, no, cuánto gasto Martha Sahagún en vestidos el año pasado, 118 mil, mucho, poco, no se, ¿Qué consecuencia hubo? La ventanearon y ya, eso no es una comisión parlamentaria de investigación, piensen en las comisiones parlamentarias de investigación del 11 de marzo, de los atentados en España, o piensen en otras, las comisiones de investigación del parlamento inglés, tienen un sentido, un propósito, y no nos hagamos tontos en esto, para que una comisión legislativa de investigación funcione tiene que estar en manos, -subrayoen manos de la oposición, ninguna comisión de investigación en manos del partido en el gobierno, va a dar buenos resultados, por razones ustedes alcanzan a comprender. Cuando digo en manos, no digo que tengan un puesto honorífico, ahí, que tengan un puesto es que el Secretario es del PRD, no, no, va por ahí, tienen que tener el control sobre la comisión, si no tienen el control de voto sobre la comisión, esa comisión no va a servir para nada, y toda la historia del derecho parlamentario está ahí para sustentar lo que estoy diciendo. Creo que nos asusta esto, pues si nos asusta, porque hay oposición de muy responsable, si hay oposición muy responsable, pero si no damos esos pasos nunca van a madurar. Hay que darle las herramientas necesarias.
Bueno otro circo, otro circo que también se cuece aparte es este tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Vean ustedes el circo que fue lo de Andrés Manuel López Obrador, digo circo, en el peor escenario, porque no se entiende exactamente de que se trata la exigencia de responsabilidad parlamentaria, esto se convierte ahí en una cosa como de ventaneo público, etc. por ejemplo, una cosa que no hemos entendido es precisamente para que sirve un juicio político que es distinto a la declaración de procedencia. La declaración de procedencia es una cuestión de orden penal, estrictamente penal, para poner a disposición de un juez, sin determinar en modo alguno culpabilidad o inocencia a un funcionario con fuero, eso es la declaración procedencia. Juicio político es de otra naturaleza. Juicio político es una valoración estrictamente política sobre la pertinencia de que un funcionario siga en el cargo o no, política, no se trata del juicio político de ver si violo una ley, si violó una ley es otro asunto y hay que fincarle otra responsabilidad. El juicio político es simplemente un juicio de competencia del funcionario y ¿es legítimo que se haga una democracia? Claro, en todas las democracias se hace un juicio de pertinencia, ¿qué es un juicio de pertinencia? Déjenme un caso absolutamente banal y si quieren ustedes simplón: llega temprano a su oficina el funcionario o no, porque luego el funcionario son ellos mismos aviadores, no que tengan aviadores sino que ellos avían, planea, va a la oficina, o no, porque luego va un día a la semana, fuera. ¿Violó alguna ley? No, violó ninguna ley laboral, etc. no, no, fuera por incompetente no por trasgresor de la
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ley, eso es el juicio político, lo echas por incompetente, y eso es algo que también tenemos que trabajar mucho más, tenemos que ir aprendiendo cómo funciona etc.
Rápidamente para no extenderme más. Una gran novedad en el ámbito parlamentario son las intervenciones de los poderes legislativos en cuestiones jurisdiccionales. Rápidamente, controversias y acciones y fíjense con una novedad –estoy hablando por la experiencia federal- el poder legislativo se ha vuelto un guardián de la constitucionalidad, vean ustedes cuántas controversias lleva interpuestas esta legislatura, bueno, la anterior también, en contra del poder ejecutivo por emisión de reglamentos, reglamentos que van mas allá de la ley, pero eso les agrada, -bueno directamente no le agrada al poder legislativo- ¿entonces por qué promueven? Promueven el interés de la constitución y eso es algo muy importante. Es decir el poder legislativo se está convirtiendo gracias al instrumento de la controversia fundamentalmente, en un co-guardián o en un guardián de la constitucionalidad, y eso es algo que también ustedes tienen que aprender a seguir, tienen que aprender a ver, tienen que darle seguimiento para proponer en su caso, a los señores legisladores la interposición de controversias cuando proceda, por ejemplo por la emisión de reglamentos que van más allá de la ley. Las acciones de inconstitucionalidad como ustedes saben, es un instrumento que está en manos de las minorías parlamentarias, el 33% dice el artículo 105 constitucional de los integrantes de un Congreso, pueden promover una acción de inconstitucionalidad.
Otra cuestión importante, la penúltima ya y para cerrar esto, es que creo que las legislaturas deben hoy día desarrollar más intensiva función de comunicación, e inmediatamente entro a aclarar, que la función de comunicación no es hacer estos spots que salen en el radio, no, este que hace ahora el Senado que no se si también sale en la tele, porque no veo la tele, pero por ejemplo en el radio dice: “cuatro de cada diez hombres piensan que las mujeres son violadas porque provocan a los hombres” que “uno de cada diez no quiere invertir en la educación de las hijas porque se casan”, uno de cada diez… etc., en el Senado hemos aprobado leyes para que esto no suceda, y no se entera uno ni que leyes, yo a veces pienso, ¿Qué leyes serán? Digo uno rascándole ahí puede decir bueno el protocolo facultativo de la convención interamericana, pues si, pero ¿eso quién lo sabe? entonces no es eso, no son los anuncios de que “la Cámara de Diputados está de tu lado”, eso son vaciladas, digámoslo con todas sus letras, lo que necesitamos es una función comunicativa de sustancia, no de publicidad, no de que sale la musiquita y la Cámara de Diputados, eso no es función comunicativa. Función comunicativa es situar los temas de debate y situar los temas de aprobación de leyes en el ámbito de la opinión pública, boletines de prensa, desplegados muchos mayor actividad de publicaciones, necesitamos que los poderes legislativos publiquen más cosas, ya sea memorias de encuentros, ya sean leyes, códigos consolidados, aunque estoy echando piedra para arriba, porque si no publican los legislativos, vende más Porrúa, pues que bueno, yo estoy contento que venda más Porrúa, pero yo creo que también hay una tarea de responsabilidad de ustedes como funcionarios.
Última, en las democracias parlamentarias sobre todo existe lo que se llama el gabinete en la sombra, qué es esta idea, de que el poder legislativo, sus miembros, los miembros del poder legislativo tomen un área de especialización, -claro esto se presta mucho cuando hay reelección parlamentaria- como debería haber en México, que tomen un área de especialización y la hagan una sombra al funcionario público, por ejemplo, el gran
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especialista de la Cámara de Diputados en materia presupuestal, pues ese es el que cada vez que comparece el Secretario de Hacienda ahí va, el gran especialista en defensa nacional, el gran especialista, de tal forma que se crea un gabinete en las sombras que le hace en términos futbolísticos un marcaje personal a los funcionarios, y eso da enormes resultados ¿Por qué? porque cuando hay comparecencias no se los comen los funcionarios. Imagínense el Secretario de Hacienda con todos los datos, que tiene un staff de asesores impresionante, que tiene todo el manejo y todo, pues va con un diputado, va con un senador, y el diputado le dice: pero “oiga yo sabía que el precio del petróleo, que el excedente…” “a ver señor diputado le voy a explicar, a ver tome nota”, si o no, y entonces el diputado se queda así, dice que cosa, en cambio si el diputado supiera tan o más que el secretario no le podría decir eso el secretario. El diputado le podría decir, “señor secretario no venga usted aquí con sus mentiras, como que no aparecen los 10 mil millones del excedente petrolero, le voy a demostrar la variación de precios, saca sus gráficos y la variación de precios, cuántos barriles” ah, caramba, pero para eso que se requiere, un buen staff de apoyo, y se requiere experiencia, digámoslo sinceramente, se requiere experiencia, no nomás es que uno llegue y sea diputado y el siguiente año ya traiga sus gráficas además de todas las materias, porque los diputados tienen que agarrar muchas materias no el secretario. Ahora, de ¿qué sirve que se los diga a ustedes? Sirve porque el gabinete en las sombras si no tiene sustento en ustedes, no funciona, el gabinete en la sombra no es nomás que alguien quiera desarrollar una función especializada de cierta área, sino que requiere tener el apoyo de ustedes, tener el apoyo académico, el apoyo técnico que les permita en definitiva emprender esta tarea con buena posibilidad de éxito.
Esto es lo que les quería decir, termino ya simplemente reiterando mi agradecimiento a los señores y señoras organizadoras, agradeciendo a ustedes su atención y reiterándolas una idea que, perdón que la repita tantas veces, pero me parece sumamente esencial, créanme que la sociedad –lo saben ustedes- pero déjenme lo repito, la sociedad tiene grandes esperanzas en el poder legislativo, la sociedad tiene altas expectativas en el desempeño de sus legisladores, de sus representantes populares, y por cuanto hace al día de hoy, hablo en general, no de la Legislatura de Durango que ni conozco lo que ha hecho, pero hablo en general, esas expectativas están siendo defraudadas. Yo se los decía,-estuve en un seminario la semana pasada en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión-, y les decía: “Oigan esto, la LIX Legislatura va a ser la que peores cuentas entregue en décadas, en décadas, no se había visto una legislatura tan mala, en décadas ¿de qué van a informar?, la LVIII por lo menos se puso la medalla ajena pero medalla al fin, de la Ley de Transparencia, que la hicimos nosotros, la hizo la sociedad civil, pero se puso la medalla, y ésta ¿la LIX que medalla se va a poner? Es que se ha modificado quien sabe cuantas veces la Ley General de Salud para meterle un párrafo que si fumar que si no fumar, y ¿eso qué? que se ha modificado el Código Penal, en términos de opinión pública no tiene nada que hacer, están en la lona, están fritos, y claro yo les decía esto, para picarlos, porque este periodo en el que estamos ahorita, el periodo que va del primero de septiembre al 15 de diciembre, es un periodo clave, porque el siguiente primero de febrero habrá candidatos presidenciales y el clima, el clima político estará en turbulencia absoluta, y ahí si yo no tengo ninguna esperanza. Por eso les decía, pónganse las pilas de aquí a diciembre saquen algo muy llamativo, muy importante en términos de opinión pública, yo decía, tiene una cosa ahí regalada, fácil ya hecha, la nueva Ley de Amparo, saquen la Ley de Amparo y que la Legislatura LIX sea la legislatura de la nueva Ley de Amparo. Además todo mundo les va a aplaudir ¿Quién no quiere una nueva Ley de Amparo?, si la que tenemos es malísima ¿Quién les va a chiflar?
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Nadie, se van a llevar puros aplausos, el proyecto está hecho, no tienen ni siquiera que redactarlo, está la exposición de motivos, está el proyecto presentado al Senado ¿Qué más quieren? ¿Creen qué me hagan caso? Quien sabe. Gracias por su atención.
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4. El significado y alcance del artículo 40 constitucional: republicano, representación, democracia y federalismo Miguel Carbonell Sánchez∗
1. Introducción El contenido del artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene una gran importancia política y jurídica, debido a que nos indica varios de los elementos esenciales o definitorios del Estado mexicano. En este artículo podemos encontrar las bases para definir las formas de Estado y de gobierno que rigen en México. Además, los rasgos enunciados en el artículo 40 se proyectan a lo largo y ancho de todo el articulado constitucional, puesto que las definiciones primarias que ofrece son desarrolladas con posterioridad en un buen número de preceptos de la Carta Magna. En este sentido, quizá podría decirse que el artículo 40 es algo así como un “artículo ancla”, debido al papel de soporte o de base que juega en relación con la totalidad del texto constitucional. Su texto es el siguiente: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. De este artículo se pueden destacar varios aspectos, cada uno de los cuales merecería seguramente un tratamiento monográfico debido a su importancia. Para efecto de este comentario tomaremos en cuenta los siguientes puntos, que serán objeto de análisis en los subsiguientes apartados: a) el sentido y alcance de la cláusula republicana; b) el sentido y alcance de la cláusula de representación; c) el sentido y alcance de la cláusula democrática; d) el sentido y alcance de la cláusula federal. Antes de entrar al estudio de cada uno de los cuatro aspectos mencionados es importante dejar en claro que, precisamente, una de las funciones básicas de todo texto constitucional consiste en determinar la forma en que se ejerce el poder público dentro del territorio en el que tiene validez ese texto. En México una primera definición general de esta cuestión se encuentra en el artículo 39 constitucional, que señala el origen popular de la soberanía y enfatiza el hecho de que “Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste”. A partir de esta concepción, el artículo 40 constitucional detalla la forma de Estado y de gobierno. En buena medida su contenido es una prolongación del artículo 39, pues comienza asentando que “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse…”.Este tipo de expresiones constitucionales son bien conocidas en la historia del constitucionalismo. Su más conocida expresión se encuentra en la primera frase de la Constitución de los Estados Unidos de 1787: “Nosotros, el pueblo…”. En consecuencia, podemos decir que tanto el artículo 39 como el 40 de la Constitución mexicana se insertan y son a la vez expresión de una consolidada tendencia del constitucionalismo contemporáneo: aquella que encuentra en el pueblo al titular de la soberanía y lo entiende como el origen de todo poder público.
2. La cláusula republicana
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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense en Madrid
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El primer elemento de la fórmula compleja que enuncia el artículo 40 es el de república. Esta forma de gobierno se ha opuesto, desde su surgimiento en las Ciudades-Estado romanas, a la monarquía.1 Siglos después Maquiavelo lo volvió a sostener en los primeros párrafos de su obra El Príncipe: “todos los Estados o son repúblicas o son principados”. El concepto de república fue muy importante en el surgimiento del estado constitucional, sobre todo en el debate constituyente de los Estados Unidos; en ese caso el republicanismo fue la vía natural de rechazo hacia la monarquía inglesa respecto de la cual la nueva nación estaba independizándose.2 Se puede decir que es republicano un Estado en el cual la jefatura del Estado no se transmite por vía hereditaria ni es desempeñada con carácter vitalicio3 y dentro del cual se observan una serie de valores y conductas acordes con lo que se ha llamado el republicanismo.4 Si junto a la forma republicana de gobierno se define a un Estado como democrático se entiende que la jefatura del Estado no sólo no es vitalicia ni hereditaria, sino que además se establece y se renueva con una participación relativamente directa del pueblo. Sobre las implicaciones del Estado democrático se volverá más adelante. Aunque desde un punto de vista teórico y conceptual hay una completa incompatibilidad entre el régimen monárquico y el Estado constitucional, lo cierto es que en la actualidad se ha aceptado la existencia de “monarquías parlamentarias” en sistemas constitucionales que podríamos calificar como consolidados. Los ejemplos de España, Inglaterra, Dinamarca, Suecia, Bélgica y otros que se podrían citar ilustran lo que se acaba de decir. Autores como Peter Häberle señalan que las funciones del monarca, al revés de lo que en el pasado sucedía, se han ido progresivamente asimilando a cualquier otro de los poderes constituidos, de forma que la monarquía resulta integrada en la estructura del Estado constitucional.5 El republicanismo, tanto como práctica del gobierno republicano y como ideología que lo sustenta, implica una serie de valores que se corresponden con varias consecuencias concretas dentro de la organización política del Estado constitucional.6 A continuación se explican algunos de los supuestos ideológicos de la República: A) Transigencia: en la república se lanzan a la órbita política a todas las clases sociales, de modo que, frente a la monarquía, se presenta como un sistema que transige con todas ellas conciliando en parte la “lucha de clases”7. Con la república se acepta el libre juego de clases en la búsqueda del poder político y se crean mecanismos de conciliación; se institucionaliza el conflicto y, con ello, la transigencia.8 1
“La República apareció allí (en Roma) en oposición intencional a la monarquía; es más, en la conciencia de sus fundadores era simplemente no monarquía”, Jellinek, G., Teoría General del Estado, trad. de Fernando de los Ríos, Buenos Aires, Albatros, 1970, p. 536. 2 Una buena síntesis del pensamiento más influyente de la época puede verse en Madison, James, República y libertad, Madrid, CEPC, 2005. 3 Vid. Lucas Verdú, Pablo, Curso de Derecho Político, vol. II, 3a edic., Madrid, Tecnos, 1981, pp. 229 y ss. Lucas Verdú apunta que “...la noción de la República es clara: negación de la herencia del poder político” (p. 229). 4 Desde la última década de los años 90 se ha producido un resurgimiento del pensamiento republicano, lo que algunos analistas han calificado como el “neorrepublicanismo”; el texto básico sobre el tema es el de Pettit, Philip, Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno, Barcelona, Paidós, 1999. Las más recientes tendencias en la materia pueden verse en Ovejero, Félix y otros (compiladores), Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Barcelona, Paidós, 2004. Para una perspectiva centrada en América Latina, desde un enfoque histórico, Aguilar Rivera, José Antonio y Rojas, Rafael (coordinadores), El republicanismo en Hispanoamérica, México, FCE, 2002. 5 Häberle, Peter, El Estado constitucional, México, UNAM, 2001, p. 39. 6 Carlos de Cabo sostiene que “la forma republicana implica ‘el republicanismo’, es decir, se vincula a todo un equipo intelectual, jurídico, moral, cultural y psicológico, que se traduce en una propuesta general reformadora del orden existente, de cambio social y político y, en consecuencia, en un enfrentamiento inmediato con las formas culturales y políticas que asumían la defensa de valores absolutos y permanentes”, “La República y el capitalismo liberal: supuestos ideológicos y jurídico-políticos” en su libro Contra el consenso, México, UNAM, 1997, p. 78. 7 De Cabo, op. cit., p. 80. 8 Idem.
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B) Laicismo: frente a la unión que por siglos se ha dado entre la forma monárquica y el estamento religioso,9 la república se presenta como una forma laica de gobierno. En este sentido, la república trata de secularizar por completo, desde la tolerancia hacia todas las creencias religiosas,10 la vida social y política del Estado.11 Como regla general se puede establecer una equivalencia entre laicismo y republicanismo, de la misma forma que hay una cierta correspondencia histórica entre monarquía y Estado confesional. Al respecto es ilustrativa una aguda observación de Fernando Savater, quien se pregunta (y se responde) lo siguiente: “¿Qué es la laicidad? Es el reconocimiento de la autonomía de lo político y civil respecto a lo religioso, la separación entre la esfera terrenal de aprendizajes, normas y garantías que todos debemos compartir y el ámbito íntimo (aunque públicamente exteriorizable a título particular) de las creencias de cada cual. La liberación es mutua, porque la política se sacude la tentación teocrática pero también las iglesias y los fieles dejan de estar manipulados por gobernantes que tratan de ponerlos a su servicio, cosa que desde Napoleón y su Concordato con la Santa Sede no ha dejado puntualmente de ocurrir, así como cesan de temer persecuciones contra su culto, tristemente conocidas en muchos países totalitarios”.12 C) Libertad e igualdad:13 los valores de libertad e igualdad han sido incorporados, desde 1789, en prácticamente todos los programas de los partidos republicanos. De ellos derivan importantes construcciones teóricas que sustentan por completo el aparato conceptual republicano. La mayor libertad responde a las necesidades de desarrollo del capitalismo en el sentido de que la relación obrero-patrón se desarrolle sin trabas.14 Por su parte, la igualdad permite la participación de todos los ciudadanos en el proceso político; de ello deriva la noción jurídica de soberanía y se da lugar “al sistema representativo, a la regulación de toda la problemática electoral, a la determinación del específico papel del parlamento, etcétera”.15 Por el contrario, la monarquía es un sistema de gobierno basado esencialmente en la desigualdad, puesto que concede a ciertas personas una serie de privilegios con base únicamente en su condición personal (su condición de nacimiento, por ejemplo). D) La cultura como exigencia: para que una república pueda consolidarse es necesario que eduque a sus habitantes dentro de los propios principios republicanos. Es en el frente educativo donde los valores republicanos obtienen alguna posibilidad de permanencia frente a los intereses de las viejas clases dominantes.16 La práctica política de la república, el ejercicio de los derechos fundamentales (desde la libertad de tránsito hasta la existencia de una prensa libre), requiere que los ciudadanos aprecien los valores que la sustentan y que, en consecuencia, estén en posibilidad de defenderlos y hacerlos permanentes.17 En este sentido, tiene razón Peter Häberle cuando señala que el concepto de república ha tomando una dimensión sustancial a partir de un cierto ambiente cultural, formando parte de un sistema de reproducción y recepción culturales. De esta manera, según el mismo autor, la república “puede ser vivida por todos los intérpretes 9
De Cabo dibuja el binomio histórico “trono-altar” y “república-laicismo”, idem, p. 84. En México ese respeto se encuentra previsto en el artículo 24 constitucional. 11 La transigencia como supuesto del republicanismo “ejerce una notable influencia, favorecedora, en última instancia, de la reacción secular y laicizante. Porque en la medida en que se acepta y se institucionaliza la discrepancia, la libertad de opinión y de crítica, la tolerancia del contrario, no cabe duda que la religión y la Iglesia católicas, esencialmente dogmáticas y ostentadoras hasta el momento del monopolio de las conciencias, estaban sufriendo un duro golpe”, De Cabo, idem, p. 85. 12 Savater, Fernando, “La laicidad explicada a los niños”, El País, 5 de noviembre de 2005. 13 En general, Bobbio, Norberto, Igualdad y libertad, introducción de Gregorio Peces-Barba, Barcelona, Paidós, 1993. 14 De Cabo, idem, p. 86. 15 De Cabo, idem, p. 87. 16 Idem, pp. 87-90. 17 Vid. Vázquez, Rodolfo, Educación liberal. Un enfoque igualitario y democrático, México, Fontamara, 1997 y Bolaños Guerra, Bernardo, El derecho a la educación, México, ANUIES, 1996. 10
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constitucionales de la sociedad abierta y puede ser realizada, jurídica y pedagógicamente en todas sus formas, como norma jurídica y objetivo de la educación”.18 El hecho de que la Constitución mexicana haya escogido la república como forma de gobierno tiene que ver con el concepto de soberanía que recoge la propia Carta Magna. En efecto, en su artículo 39 declara —como ya lo hemos señalado— que “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste”. Esta concepción de la soberanía nacional y popular, tan cercana como distante a la vez de Siéyes y de Rousseau, hace imposible que la jefatura del Estado pueda transmitirse por vía sanguínea o dinástica, al margen de la intervención del pueblo, como sucede en la monarquía, ya que es del pueblo del que dimana todo poder público. Aunque la tradición republicana comienza tempranamente en México, con la Constitución de 1824 (artículo 4), durante el siglo XIX fueron varios los intentos de convertir al país en un Estado monárquico. De hecho se tuvieron, por cortos periodos de tiempo, dos imperios de funestas consecuencias para la nación. La polémica república-monarquía fue una de las banderas que usaron los principales partidos políticos del siglo pasado: el partido liberal siempre incluyó a la forma republicana dentro de su programa, al contrario que el partido conservador.19
3. El gobierno representativo El segundo término empleado por el artículo 40 —república representativa—, tiene que ver también con la concepción constitucional de la soberanía plasmada en el artículo 39 de nuestra Carta Magna. Ya Montesquieu en su obra El Espíritu de las Leyes había señalado la pertinencia de la democracia representativa por encima de la democracia directa: “La gran ventaja de los representantes —dijo Montesquieu— es que tienen capacidad para discutir los asuntos. El pueblo en cambio no está preparado para esto, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia”.20 A pesar de lo claro que le parecía a Montesquieu, la tensión entre democracia representativa y democracia directa o de la identidad ha estado presente, como bien ha escrito Pedro de Vega, a lo largo de la historia del Estado constitucional moderno.21 Si el artículo 39 recoge en parte la tesis de la soberanía de Juan Jacobo Rousseau,22 el artículo 40 se aleja prudentemente de ella en tanto comprende que el pueblo no puede participar directamente en la toma de decisiones políticas por lo que debe escoger unos representantes para que formen la voluntad popular.23 Así lo corrobora el artículo 41 al decir que “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión... y por los de los Estados”. La Constitución en el resto de su texto no recoge ni siquiera formas de intervención popular semidirecta en el proceso de toma de decisiones públicas, tales como el plebiscito, el referéndum o la iniciativa legislativa popular, por lo que se ha dicho con razón que “consagra el régimen representativo en toda su pureza”.24 Hay sin embargo, un número 18
El Estado constitucional, cit., pp. 36-37. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 24a edic., México, 1990, p. 87. Libro XI, cap. VI, trad. de Mercedes Blázquez y Pedro de Vega, Madrid, Tecnos, 1995 (reimpr.), p. 109. 21 La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1991 (reimp.), pp. 102-103. 22 El contrato social, libro III, cap. XV, México, Porrúa, 1991. 23 En general sobre la representación política, Pitkin, Hanna F., El concepto de representación, trad. de Ricardo Montoro, Madrid, CEC, 1985. 24 Tena Ramírez, op. cit., p. 98. 19 20
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considerable de Constituciones de las entidades federativas que sí contemplan este tipo de mecanismos. El carácter representativo del Estado mexicano se proyecta en varios aspectos concretos del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, para el tema de las fuentes del Derecho el carácter representativo que la Constitución otorga a la forma de gobierno implica que toda la producción normativa queda en manos de los poderes públicos representantes del pueblo, cuando menos en forma primaria y siempre de acuerdo con las normas sobre la producción jurídica contenidas en la Constitución; esto desde luego no supone un obstáculo para que las normas creadas por el poder público estatuyan a su vez mecanismos de creación normativa a cargo de los particulares, como los convenios colectivos de trabajo o la costumbre, los cuales por otra parte, en tanto fuentes extra ordinem, se pueden llegar a dar incluso sin el reconocimiento explícito del Estado.25 Aún así, en tanto los ciudadanos no participan directamente en el proceso políticojurídico de toma de decisiones, sino que éstas corresponden a los representantes populares integrados en los órganos de gobierno, toda la normación estatal queda también a cargo de tales representantes, no de los representados que no pueden expresar por sí mismos la voluntad estatal. Los representantes, aunque la Constitución no lo señale expresamente y de acuerdo con los conceptos de soberanía y representación nacional acuñados en los albores del Estado burgués,26 no se encuentran sometidos a mandato imperativo, es decir, representan a toda la nación no a un grupo de electores o a una región determinada, de modo que los que los votaron no pueden revocar su competencia. Como consecuencia de esto, al menos formalmente, tampoco los partidos pueden cesar o sancionar a un diputado o un senador que no vote conforme al criterio de las directivas partidistas;27 si bien en la realidad los partidos han recurrido a las dimisiones en blanco, las multas y otros medios para mantener la disciplina de partido y evitar que surja la discrepancia entre la voluntad del parlamentario individual y la de la dirección del partido.28 El problema del mandato imperativo se ha presentado en la práctica en México. Fue a raíz de que en 1963 se modificó la Constitución y se crearon los llamados “diputados de partido” para abrir un poco más la Cámara de Diputados a los partidos de oposición. Por ese cambio se planteó el caso de los diputados de partido que abandonan, ya estando en el ejercicio de su cargo, al partido que los ha postulado para el mismo. La solución propuesta ha sido en el sentido de que la pertenencia al partido es requisito de “elegibilidad”, pero que una vez que la elección se ha llevado a cabo y un diputado ha sido propuesto por un partido, se convierte en representante de la nación, sin que la mencionada pertenencia al partido
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La presencia de fuentes del derecho extralegislativas o extraestatales por una parte y de normas originadas por el consenso de los principales actores sociales (producto de la sociedad corporatista del presente y que ha llevado a hablar por ejemplo de “contractualización de las leyes”) es una característica de la fase actual de desarrollo del Estado capitalista como lo han señalado varios autores; entre ellos se pueden mencionar los siguientes: Carlos de Cabo, Teoría histórica del Estado y del Derecho, tomo II, Barcelona, 1993, pp. 347-349; Arbos, Xavier, “La crisis de la regulación estatal”, Revista de Estudios Políticos, número 71, Madrid, 1991, pp. 259-280; id., “La regulación estatal y el buen gobierno” en Giner, Salvador y Sarasa, Sebastián (eds.), Buen gobierno y política social, Barcelona, Ariel, 1997, pp. 201-208, entre otros. 26 Cfr. Vega, Pedro de, “Significado constitucional de la representación política”, Revista de Estudios Políticos, núm. 44, Madrid, 1985, p. 30. 27 Aunque en la realidad se ha producido una mutación constitucional por la cual el mandato representativo ha quedado relegado “a ser un figura encuadrable en la retórica constitucional, que nada tiene que ver con la praxis y la realidad parlamentaria”, De Vega, ult. op. cit., p. 41; del mismo autor La reforma..., cit., p. 183. 28 De Vega, “Significado constitucional...”, cit., p. 42; también puede verse sobre el tema, de entre los muchos autores que lo han tratado, Torres del Moral, Antonio, “Crisis del mandato representativo en el Estado de partidos”, Revista del Departamento de Derecho Político-UNED, número 14, Madrid, 1982; Cabo, Antonio de, El derecho electoral en el marco teórico y jurídico de la representación, México, UNAM, 1994, pp. 80-87; Fernández Segado, Francisco, “Partidos políticos, representación parlamentaria e interdicción del mandato imperativo” en El Poder Legislativo en la actualidad, México, UNAM, 1994, pp. 287323.
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pueda ser exigible en momentos posteriores.29 De hecho, en la práctica política de nuestros parlamentos federal y locales se observa con alguna frecuencia la figura de los llamados “diputados independientes”, que son justamente aquellos que una vez en el cargo han decidido abandonar ya sea al partido que los postuló o al grupo parlamentario correspondiente. En términos semejantes a lo que se acaba de decir se ha pronunciado el Tribunal Constitucional español, que sostiene lo siguiente: ...lo cierto es que el derecho a participar (políticamente) corresponde a los ciudadanos, y no a los partidos, que los representantes elegidos lo son de los ciudadanos y no de los partidos, y que la permanencia en el cargo no puede depender de la voluntad de los partidos sino de la expresada por los electores a través del sufragio expresado en elecciones periódicas…30 Una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los votaron sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una función pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades que no son órganos del Estado, en el sentido más amplio del término.31 Aunque en este espacio no es posible realizar un análisis completo de los problemas de la representación política en el Estado constitucional de nuestros días, es prudente al menos mencionar que dicha representación está atravesando un periodo de fuerte crisis, tanto en México como en otros países;32 para decirlo de forma breve: el funcionamiento de la representación política en muchos países no está arrojando buenos resultados. Las encuestas demuestran altos niveles de insatisfacción respecto al funcionamiento democrático y los políticos profesionales aparecen desacreditados ante los ojos de sus electores. Algunos autores hablan de un cierto “cansancio de la democracia” en referencia a países —como España— que no llevan ni siquiera medio siglo de vida democrática.33 En este contexto, sería interesante pensar en algunos cambios institucionales que permitieran dinamizar la participación política y le añadieran mayor sustancia a los procesos de representación política. Para tal efecto quizá podría tener interés el revisar experiencias más o menos exitosas en otros países, como la de algunos municipios de Brasil con el mecanismo de los llamados “presupuestos participativos”. Otro aspecto importante para mejorar la representación política es el de la “rendición de cuentas”;34 en este punto sería necesario en México modificar la prohibición constitucional de la reelección de legisladores (contenida en los artículos 59 y 116 para los legisladores federales y locales, respectivamente), a fin de propiciar una relación más estrecha entre los representantes y los representados.35 29
Valadés, Diego, “El Poder Legislativo mexicano”, Revista de Estudios Políticos, núm. 4, Madrid, julio-agosto de 1978, p. 36; idem, “El control interorgánico entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en México” en El sistema presidencial mexicano (Algunas reflexiones), México, UNAM, 1988, p. 250. 30 Sentencia 5/1983, Fundamento Jurídico 4o. 31 Sentencia 10/1983 Fundamento Jurídico 4o. 32 Una visión general del tema puede verse en Carbonell, Miguel (compilador), representación y democracia: un debate contemporáneo, México, TEPJF, 2005. 33 Laporta, Francisco J., “El cansancio de la democracia” en Carbonell, Miguel (compilador), Representación y democracia: un debate contemporáneo, cit. 34 34 Este concepto ha sido explicado por Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, IFAI, 2005. 35 35 Al tener que regresar los legisladores a buscar el voto en sus distritos originales, se generaría un incentivo para una mejor y más eficaz gestión por parte de los representantes y para mantener un contacto más estrecho con los votantes. En un diseño político que, como en el caso mexicano, no permite la reelección inmediata, el legislador busca mantener estrechas relaciones políticas con su partido más que con su electorado. Sabe que al terminar el periodo para el que fue electo dependerá del partido la posibilidad de continuar con su carrera política. En cambio, si se permitiera la reelección inmediata los legisladores no solamente buscarían promoción hacia adentro de sus partidos —como sucede en la actualidad— sino que prestarían mucha mayor atención a los electores. Bajo el incentivo de la reelección quizá aumente la preocupación de los legisladores para desempeñar diligentemente su cargo y no dejar pasar el tiempo de la legislatura sin aportar nada a los trabajos de los órganos legislativos correspondientes. Como señala Alonso Lujambio, “Un legislador que ha sido electo en un distrito uninominal y
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Con independencia de las propuestas concretas que puedan hacerse para mejorar la representación política (que van mucho más allá de las gastadas fórmulas sobre el referéndum y el plebiscito), lo cierto es que hay que hacer lo necesario para dotar de mayor “calidad” a la representación. Una vía para lograrlo puede ser a través de multiplicar los canales deliberativos; en este sentido, los defensores de la “democracia deliberativa” señalan que no es deseable dejar que la única interlocución relevante en materia política sea la que se realiza en los órganos públicos. Por el contrario, sostienen los defensores de esta postura, una democracia de calidad exige que la deliberación pública (que desde luego va mucho más allá de las “charlas de café”) tenga vías y canales que la hagan práctica y que la doten de significados sustantivos.36 Una forma de incentivar la deliberación y la participación públicas se da a través de figuras como el “amicus curiae”, que permite que personas ajenas a las partes que participan en un proceso judicial cuya materia es de interés público (como lo son los juicios de constitucionalidad de leyes o los que se promueven en contra de la presunta violación de derechos fundamentales), puedan hacer llegar ante el órgano jurisdiccional argumentos para decidir el caso. Se trata de una institución que ha dado muy buenos resultados tantos en tribunales de constitucionalidad de otros países como en tribunales internacionales. Entre los primeros puede citarse a la Suprema Corte de los Estados Unidos, cuyo debate ha sido nutrido en asuntos muy importantes por las aportaciones que han hecho personas ajenas a las partes en el litigio. Entre los tribunales internacionales, y con gran interés para México, puede citarse a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que expresamente permite la figura gracias a una modificación de su reglamento del año 2000. Como lo ha expuesto Víctor Bazán, “los amici curiae pueden constituir herramientas válidas para funcionar en la resolución de casos controversiales y que presenten significativos dilemas éticos o de otra índole, por ejemplo, de análisis constitucional de una normativa de importancia o sensibilidad públicas, en la que la decisión por recaer sea susceptible de marcar una guía jurisprudencial para otros casos pendientes. Es decir, asuntos en los que esté en juego un interés público relevante cuya dilucidación judicial ostente una fuerte proyección o trascendencia colectivas…”37
4. El Estado democrático El tercer término que usa el artículo 40 es el de democracia. La Constitución mexicana, en su artículo 3, proporciona un concepto de democracia considerándola —dice el inciso a) de la fracción II— “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. La democracia tiene un papel esencial para el régimen constitucional. Para empezar por lo más básico, puede decirse que toda Constitución, para serlo de verdad, debe ser
quiere reelegirse, tendrá que cultivar a su electorado, explicarle su conducta... El legislador lleva a su distrito liderazgo, argumentos, cifras, eventualmente algún beneficio material concreto...”.Sobre este tema puede revisarse con provecho la obra de Dworak, Fernando F., El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, México, FCE, 2003; las aportaciones de Alonso Lujambio pueden verse, por ejemplo, en sus trabajos “La reelección de legisladores: las ventajas y los dilemas”, Quórum, México, enero de 1996; “Reelección legislativa y estabilidad democrática”, Estudios. Filosofía, historia, letras, número 32, ITAM, México, primavera de 1993; “¿Para qué servirían las reelecciones en México?”, Quórum, México, abril de 1993. 36 36 Ver Elster, Jon (compilador), La democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa, 2001. 37 Bazán, Víctor, Bazán, Víctor, “El amicus curiae en clave de derecho comparado y su reciente impulso en el derecho argentino”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, número 12, México, enero-junio de 2005, p. 38.
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democrática: la democracia legitima a la Constitución y le permite obtener su cualidad normativa.38 Tal legitimación se produce en dos momentos: A) cuando se crea la Constitución, ya que la democracia legitima a las constituciones creadas por el pueblo soberano; y B) en la organización del Estado, asegurando conductos democráticos de expresión de la voluntad popular y otra serie de condiciones necesarias para la realización de la libertad y de la igualdad de las personas.39 Si las dos condiciones mencionadas no se dieran en algún caso concreto, la Constitución podría ser válida, pero no tendría legitimidad.40 La estructuración democrática del Estado y la constitucionalización del principio democrático tienen múltiples consecuencias para todo el sistema jurídico-político. Recurriendo de nuevo al caso de las fuentes del Derecho se puede afirmar que la democracia implica, entre otras cosas, lo siguiente.41 A) Crea una suerte de jerarquía entre las distintas autoridades públicas, de modo que tendrá un rango primario aquel órgano en cuya integración participe la mayor parte del pueblo como tal o como cuerpo electoral a través del sufragio universal y directo, siguiéndole en la escala los órganos electos indirectamente o de composición mixta, para terminar con los órganos no elegidos popularmente. Esto es consecuencia de que en el Estado democrático todos los poderes públicos encuentran en la voluntad popular su legitimación y, en principio, ninguno puede ser ajeno a ella (lo cual no impide, como enseguida veremos, que las decisiones tomadas por los órganos más democráticos o representativos sean revisadas por otro tipo de órganos, por ejemplo por los jueces constitucionales). B) Sobre la base de la anterior jerarquía orgánica se entiende que la potestad superior de creación normativa debe recaer en el Estado democrático en el órgano que tenga el máximo grado posible de representatividad en tanto su composición deriva de la elección popular, aunque esta característica no es constante ni en la historia del Derecho ni en el Derecho comparado actual como recuerda Pizzorusso.42 Las consecuencias que de ello derivan para la posición de la ley en el ordenamiento y para sus relaciones con el resto de normas y en particular con el reglamento son muy significativas, como se explica enseguida. La ley en un Estado democrático —al margen de cuestiones de competencia que pueden derivar del hecho de que la Constitución asigne directamente a una norma distinta de la ley una determinada materia— no sólo es superior al resto de las normas infraconstitucionales en el sentido de tener fuerza activa para derogarlas y fuerza pasiva para resistirse a ser derogada por ellas, sino que tiene un régimen jurídico por completo particular. A reserva de abundar en ello en otra ocasión, basta mencionar en este momento tres cuestiones fundamentales: a) La presunción de constitucionalidad de la ley, la cual implica, por lo menos, los siguientes aspectos.43 En primer lugar, una confianza otorgada al legislador para interpretar y observar la Constitución al momento de hacer las leyes. En segundo, que una ley no puede ser declarada inconstitucional a menos que exista una “duda razonable” sobre su no adecuación a la Constitución. Por último, que si una ley está redactada en términos tan 38
Aragón, Manuel, Constitución y democracia, Madrid, Tecnos, 1989, p. 27. “La democracia es el principio legitimador de nuestra Constitución no sólo porque esa Constitución emane democráticamente, sino, sobre todo, porque el Estado que organiza es un Estado que asegura la democracia, es decir, un Estado en que la atribución de la soberanía al pueblo no sólo está declarada, sino garantizada a través de determinadas cláusulas constitucionales que permiten a ese pueblo seguir siendo soberano, permanecer como un pueblo de hombres libres e iguales en su libertad”, idem, p. 42. 40 Idem, p. 43. 41 Cfr. Pizzorusso, Alessandro, “Sistema delle fonti e forma di stato e di governo”, cit., pp. 220 y ss. 42 “Sistema delle fonti...”, cit., p. 233. 43 Sobre este punto son indispensables las reflexiones de Ferreres Comella, Víctor, Jurisdicción Constitucional y Democracia, Madrid, CEPC, 1997. 39
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amplios que permita varias interpretaciones —una de ellas posiblemente inconstitucional— se debe presumir que el legislador ha sobreentendido que la interpretación que debe hacerse de esa ley es la que se encuentra dentro de los parámetros de la Constitución;44 consecuencia inmediata de ello es el criterio del Tribunal Constitucional español cuando entiende que una opción política del legislador sólo se puede rechazar “cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos”.45 b) El privilegio de la ley de ser juzgada en una jurisdicción constitucional concentrada, lo que se traduce en la prohibición de su inaplicabilidad por parte de los jueces ordinarios y en el consiguiente monopolio de un tribunal constitucional para invalidarlas y expulsarlas del ordenamiento,46 y c) Las reservas que la Constitución hace a favor de la ley para que sea la norma que desarrolle los principales mandatos constitucionales y, especialmente, la regulación legislativa de los derechos fundamentales. En este sentido, la Constitución española (como la de Alemania de 1949 y otras que se podrían citar) dispone que el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas se debe hacer por medio de leyes que requieren de una mayoría reforzada para su aprobación, las leyes orgánicas (artículo 81), aparte de la reserva general que sobre el tema se establece en su artículo 53.47 En la Constitución mexicana la ley es, sin duda, el instrumento privilegiado para el desarrollo de los derechos fundamentales. En su capítulo I son constantes las referencias a la ley y al legislador para complementar el cuadro constitucional de tales derechos. La dialéctica Constitución- ley es especialmente notable en esa parte de la Constitución, al punto de que se ha llegado a sostener, con razón, que todo lo referido a los derechos humanos se encuentra sujeto a reserva de ley,48 como en la Constitución española. Ahora bien, es importante destacar que la democracia implica el gobierno de la mayoría, pero no su “tiranía”;49 por esta razón, y con el objeto de asegurar a las minorías que en todo caso el principio democrático mayoritario se ajustará a la norma teóricamente más democrática del sistema que es la Constitución, se establece una jurisdicción constitucional que controla la correspondencia entre la Carta Magna y el resto de normas y actos del sistema jurídico. Esto es así ya que tan democrático es que las decisiones se tomen por mayoría como que esa mayoría no pueda aplastar a las minorías. Se busca la democracia pero no a través de la asfixia del pluralismo y de los derechos fundamentales. Mayorías y minorías deben estar protegidas de cada una en un régimen democrático, pero sobre todo las últimas.50 En palabras de Paolo Flores D’Arcais, “(en democracia) el principio de mayoría ocupa un segundo lugar. El primero lo ocupan todos los dispositivos que garantizan a cada ciudadano contra los riesgos de un despotismo de la mayoría. La tutela de las minorías, hasta de 44
Esto es lo que permite pensar en la “interpretación conforme” que realizan algunos tribunales constitucionales al emitir sus sentencias. 45 SSTC 11/81 y 66/85. 46 Aunque un juez pueda hacer un enjuiciamiento previo de la ley para presentar una cuestión de inconstitucionalidad en caso de duda, allí donde exista esa vía procesal; Corzo Sosa, Edgar, La Cuestión de inconstitucionalidad, prólogo de Manuel Aragón, Madrid, CEPC, 1998. Ahora bien, este punto no significa de que no se pueda crear un sistema de control constitucional difuso, como lo establecen las Constituciones de Estados Unidos y de México (si bien en México la interpretación de la Suprema Corte, contra constitutionem, no ha permitido la aplicación práctica de este esquema, claramente previsto por la última parte del artículo 133 constitucional). 47 Jiménez Campo, Javier, Derechos fundamentales. Concepto y garantías, Madrid, Trotta, 1999. 48 Cárdenas, Jaime F., Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, 1996, p. 64. 49 Cfr. Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia, I. El debate contemporáneo, Madrid, Alianza, 1987, pp. 167 y ss., especialmente p. 170, donde se afirma que en el ámbito constitucional lo que preocupa son las minorías, no las mayorías. 50 “...la democracia aparece configurada como un sistema de protección de las minorías”, Vega, Pedro de, “Constitución y democracia” en La Constitución de la monarquía parlamentaria, México, FCE, 1983, p. 51; el mismo autor acude a una cita de Giuglielmo Ferrero para decir que “en las democracias, la oposición es un órgano de soberanía popular tan vital como el gobierno. Suprimir la oposición es suprimir la soberanía del pueblo”, loc. cit.
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aquella minoría extrema pero preciosa por excelencia que es el individuo, el disidente individual, constituye una metarregla peculiar y decisiva del régimen de gobierno liberaldemocrático”.51 Tal como lo expone Manuel García Pelayo, la mejor forma de proteger a la democracia es su articulación con el Estado de Derecho, lo que conlleva que La mayoría no dispone de un poder ilimitado ni sobre el Estado, ni en el seno del Estado... (por lo que) ha de actuar dentro de los límites del área que la Constitución le asigna al Estado... adaptándose al orden de competencias establecido por la Constitución y las leyes... (en consecuencia) las decisiones tomadas por la mayoría parlamentaria no son eo ipso justas ni constitucionales, y tanto en defensa de las minorías como en interés de la Constitución, debe caber la posibilidad de cuestionar su validez ante una jurisdicción constitucional.52 Por otro lado, desde tiempo atrás se ha visto la necesidad de limitar de alguna forma el principio mayoritario en virtud de que llevarlo hasta sus últimas consecuencias sería contraproducente incluso para la misma forma democrática de Estado. Tal limitación se ha dado por: a) la dificultad de configurar mecanismos de comprobación del consenso —tanto electoral como refrendatario— y b) la posibilidad de manipular la opinión pública que tantas desgracias ha producido en nombre de “los derechos de la mayoría” y “los sentimientos del pueblo”.53 Como dice Norberto Bobbio, “Nada es más peligroso para la democracia que el exceso de democracia”.54 Es importante mencionar que, como en el caso de la representación política, tampoco el funcionamiento cotidiano del sistema democrático goza de muy buena salud, tanto en México como en otros países de América Latina. Luego de algunos años de transición, la gente parece exigir resultados a corto plazo, sobre todo en el terreno económico. Al no darse un incremento sensible en su bienestar, suele haber un descontento ciudadano que, en un caso extremo, puede conllevar la simpatía hacia un retorno autoritario. Según los datos del Latinobarómetro 2004, a partir de 1996 la satisfacción con el funcionamiento de la democracia ha sufrido fuertes retrocesos en países como Perú, Ecuador, Paraguay y Bolivia. Se ha incrementado ligeramente (entre un 8 y un 14 por ciento) en países como Panamá, Brasil, Honduras, Venezuela, Colombia y Chile. Esta falta de satisfacción se demuestra muy crudamente cuando se les pregunta a los habitantes de la región si consideran que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. De acuerdo con la misma encuesta, los más convencidos de las bondades de la democracia viven en Costa Rica, donde el 48% está a favor de esa forma de gobierno sobre cualquier otra. Existen altos niveles de aceptación democrática en Uruguay (45%), Venezuela (42%) y Chile (40%). Por el contrario, la menor adhesión ciudadana al régimen democrático se produce en Perú (7%), pero le siguen muy de cerca Paraguay (13%), Ecuador (14%), Bolivia (16%) y México (17%).55
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“La democracia tomada en serio”, Claves de razón práctica, número 2, Madrid, mayo de 1990, p. 4. Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, Alianza, 1993, pp. 100-101; vid. Pizzorusso, “Sistema delle fonti...”, cit., p. 234. Aunque hay que aclarar que tampoco un Estado pierde su carácter democrático por carecer de justicia constitucional como muy bien lo ilustra el caso de Inglaterra. 53 En concreto sobre los riesgos del referéndum y de la iniciativa legislativa popular como posibles vías de subvertimiento del orden constitucional vid. Vega, Pedro de, La reforma..., cit., pp. 124-127. Otras limitaciones al principio mayoritario pueden verse en Bobbio, Norberto, “La regla de mayoría: límites y aporías”, en Norberto Bobbio: el filósofo y la política (Antología), estudio preliminar y compilación de José Fernández Santillán, México, FCE, 1996, pp. 255-277. 54 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, trad. de José F. Fernández Santillán, México, FCE, 1992, p. 20. 55 El análisis de estas cifras debe tomar en consideración, sin embargo, que suelen ser muy volátiles. Así por ejemplo, la adhesión a la democracia en México era del 45% en 1997 (año en el que el PRI pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados) y todavía del 36% en el 2000 (cuando el PRI pierde la Presidencia de la República), pero desciende hasta un 26% en 2001 y hasta el 17% en 2002 y 2004. 52
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Pese a estos datos, tan preocupantes, lo cierto es que la mayor parte de la población de América Latina considera que un gobierno militar no podría solucionar mejor los problemas que uno democrático, aunque también en esto las cifras son muy variables. Consideran más eficaz y mejor a un gobierno democrático sobre uno militar el 85% de los encuestados en Costa Rica, el 73% en Uruguay y el 71% en Panamá, pero solamente el 41% en Paraguay, y el 47% en Perú y Honduras. En lo que parece haber mayor consenso es en la necesidad de “aplicar más mano dura” en el país: están de acuerdo con esto el 85% de los paraguayos y el 78% de los guatemaltecos y salvadoreños. Pero solamente están de acuerdo con esa opción el 32% de los uruguayos y el 43% de los brasileños. Se trata, pese a todo, de un dato inquietante, pues demuestra que hay un segmento de la población que podría sentirse atraído por una opción de “endurecimiento” del ejercicio del poder estatal, lo que podría tener consecuencias nefastas en el desarrollo democrático de alguna nación. Estas cifras permiten concluir, entre otras cuestiones, que quizá en los procesos de transición a la democracia hubo un punto de ingenuidad. Por un lado, se creyó que la democracia podría asentarse sin contar con los principales protagonistas de cualquier sistema democrático: los ciudadanos. Los cambios estructurales sobre los componentes económicos generaron a partir de los años 80 enormes bolsas de pobreza, crearon inestabilidad en el empleo y mayor precariedad de las redes de protección con las que los Estados latinoamericanos habían conseguido detener la ruptura del tejido social. Los ciudadanos, abrumados por un entorno económico adverso y por el crecimiento de la violencia cotidiana dentro de sus sociedades, se desentendieron de la política, otorgando — en muchos casos— mandatos de gobierno a líderes mesiánicos y populistas más preocupados por su propio enriquecimiento personal que por el desarrollo democrático y cívico de sus pueblos (en México se tiene una experiencia de décadas sobre este punto). Por otro lado, se pensó que el establecimiento de un régimen democrático (con frecuencia caracterizado con criterios formales que destacan solamente aspectos relacionados con las elecciones como método para acceder al poder), podía por sí sólo servir para remontar problemas seculares; habiendo democracia, se pensaba, se borrarán para siempre y de inmediato la pobreza, el analfabetismo, la desigualdad, la marginación, la violencia social, la tortura, en suma, la injusticia toda. Como era de esperarse, la democracia hizo su arribo pero todos esos problemas siguieron —y siguen— existiendo. Una tercera ilusión consistió en no ser capaces de enlazar el concepto de democracia con el de Estado de derecho. Buena parte de las tareas democráticas se pueden llevar a cabo solamente si hay un mínimo de respeto por la ley. A su vez, para que la ley pueda ser obedecida debe contar con la legitimidad que le da la representación democrática. No es algo nuevo: legalidad y democracia son dos nociones que se autoimplican. Sin una no puede existir la otra. Lo importante, para cerrar este apartado, es tener presente que la democracia no solamente es un sistema de acceso y recambio de gobernantes, sino una forma de desarrollo político que tiene contenidos sustantivos y que, más allá, de los mecanismos formales acerca del quién gobierno y cómo se accede al poder, tiene como horizonte el mejoramiento permanente de la calidad de vida de todos los habitantes del país. Los defensores del sistema democrático no deben olvidar que, para la enorme mayoría de la gente, la justificación del propio sistema está basada en razones utilitarias; es decir, la democracia se aprecia cuando se notan sus beneficios en cuestiones tan concretas como el empleo, la seguridad pública, el disfrute de los derechos fundamentales, la dignidad del salario, el acceso a los bienes culturales comunes, etcétera. Es esta medida, la democracia es un régimen político siempre en construcción, pues sus objetivos nunca pueden considerarse del todo cumplidos, de una vez y para siempre. El gran reto de la democracia
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mexicana es alcanzar un estadio mayor consolidación, afirmando algunas de las cuestiones sustantivas que se acaban de mencionar, de entre las muchas que se podrían citar.
5. La forma federal del Estado mexicano El último elemento que aparece en la fórmula compleja enunciada por el artículo 40 constitucional se refiere al sistema federal; México se constituye —expresa dicho precepto— en una república federal, “compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. La libertad y la soberanía de las entidades que integran la federación tienen que entenderse dentro del marco general o del sistema global que establece la Constitución. En este sentido, las entidades federativas deben observar en cualquier circunstancia los mandatos de la Constitución federal, en tanto se refieran directa o indirectamente a su régimen interior. Por poner simplemente un ejemplo, el artículo 133 establece la jerarquía normativa dentro del estado mexicano y señala no solamente la superioridad del propio texto constitucional sobre el resto de normas del ordenamiento sino también el carácter de ley suprema que tienen los tratados internacionales y las leyes del Congreso. La Suprema Corte ha realizado algunos pronunciamientos importantes sobre estos aspectos. Una tesis del Pleno de la Corte especialmente importante —que tiene un evidente impacto en la concepción global del Estado mexicano y en el ámbito de “libertad” y “soberanía” de las entidades federativas— es la siguiente: Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y
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el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: “LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA”; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal. Tesis aislada. Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999. Novena Época. Pleno. Tesis: P. LXXVII/99., p. 46.
Cabe recordar también que el mismo artículo 133 dispone, en su última parte, que “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”. Esta disposición refuerza el sentido de la supremacía constitucional y marca un límite explícito (que los jueces locales no pueden dejar de observar) para las posibilidades de actuación de los ordenamientos jurídicos locales. La Constitución, por tanto, es la norma suprema que establece y delimita los alcances tanto de los poderes federales como de los locales, y por tanto —por razones no solamente jurídicas, sino incluso lógicas— es superior a ambos, ya que determina su validez.56 Desde un punto de vista histórico debe señalarse que el sistema federal fue adoptado por primera vez en México en la Constitución de 1824, la cual, en su artículo 4, señalaba que “La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal”, y en el artículo siguiente mencionaba a las partes integrantes de la Federación. Durante el siglo XIX el federalismo mexicano sufrió, como casi todas las demás instituciones del país, varias crisis de anarquía. Tanto el desorden fiscal que producía la duplicidad de impuestos y las trabas arancelarias entre las entidades federativas, como la presencia de cacicazgos locales, dieron lugar a importantes exigencias para revertir el modelo federal y convertir a México al centralismo. El tema del federalismo fue incluso una cuestión central de la disputa entre los partidos políticos existentes en ese tiempo. Los liberales luchaban por la implantación y mantenimiento del federalismo, mientras que los conservadores tenían por bandera el centralismo,57 que lograron que se llegara a reconocer en algunos documentos constitucionales del siglo pasado.58 A pesar de todo, desde la Constitución de 1857 el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales del constitucionalismo mexicano.
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Ver la interesante explicación sobre el tema contenida en Schmill, Ulises, Teoría del derecho y del Estado, México, Porrúa, 2004, p. 360 y ss. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, cit., pp. 110-111; Aguilar Villanueva, Luis F., “El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes” en Hernández Chávez, Alicia (coord.), ¿Hacia un nuevo federalismo?, México, FCE, 1996, p. 109. 58 Vid. la síntesis histórica que realiza, por ejemplo, Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, 7a edic., México, Porrúa, 1989, pp. 421 y ss. Más recientemente, Hernández Chávez, Alicia, “Las tensiones internas del federalismo mexicano” en id. (coord.), ¿Hacia un nuevo federalismo?, cit., pp. 15 y ss. 57
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Aunque, como es obvio, el modelo federal de la Constitución fue copiado de la Constitución norteamericana,59 en el caso de México, al revés de como sucedió en el país de origen de la institución, el federalismo no sirvió para conjuntar realidades anteriores y en cierta forma dispersas, sino para crear unidades descentralizadas dentro de un país con tradiciones fuertemente centralistas heredadas del periodo colonial60 —implantando el llamado federalismo “segregativo” o “descentralizador”. La articulación de la República mexicana como un Estado federal impone una ordenación peculiar de las fuentes del Derecho en tanto otorga a los entes federados un espacio constitucionalmente garantizado, con mayor o menor amplitud según se verá, de “autonomía normativa”,61 diferenciado del perteneciente a la Federación. El federalismo supone el reconocimiento de la existencia de fuerzas distintas del poder central que tienen su propia sustantividad, y que en esa virtud reclaman un campo propio de acción jurídico-política traducido entre otras cosas en la posibilidad de crear por sí mismos normas jurídicas. Es una variante más del exuberante pluralismo de las sociedades actuales,62 pluralismo territorialmente definido en el caso mexicano, que da lugar a la existencia de una pluralidad de fuentes del derecho.63 Desde un punto de vista estrictamente jurídico el federalismo se manifiesta a través de la descentralización normativa, la cual se refiere a la estructura espacial o geográfica de un ordenamiento, es decir, “a la organización o articulación del ámbito de validez del orden jurídico”.64 Aún así, el federalismo no es reducible a una noción puramente jurídica, sino que se basa en una forma especial de entender la asociación política al interior del Estado, la cual “desborda el marco del derecho constitucional”.65 El federalismo responde, entre otras, a las siguientes tres necesidades:66 A) A la de organizar política y racionalmente grandes espacios geográficos incorporando relaciones de paridad entre sus distintas unidades y suprimiendo las relaciones de subordinación empleadas en los imperios y colonias de los siglos pasados. B) A la de integrar unidades relativamente autónomas en una entidad superior, salvaguardando sus peculiaridades culturales propias. C) A la necesidad de dividir el poder para salvaguardar la libertad.67 Tal como sucede con la división de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, también se puede hacer una 59
Para una descripción introductoria del federalismo norteamericano puede verse el capítulo sexto de la obra de Laurence Tribe, American Constitutional Law, 3ª edición, tomo I, Nueva York, Foundation Press, 2000, pp. 1021 y siguientes. 60 Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, cit., p. 112 y Carpizo, Jorge, “Sistema federal mexicano” en Los sistemas federales del Continente Americano, México, FCE, 1972, p. 469. La explicación de los dos tipos de procedimientos para llegar al federalismo, es decir, el que parte de la unidad para crear entidades descentralizadas y el que une realidades políticogeográficas anteriormente dispersas, puede verse en Friedrich, Carl J., Gobierno constitucional y democracia, Madrid, 1975, pp. 386 y ss (bibliografía adicional sobre el tema en La Pergola, Antonio, Los nuevos senderos del federalismo, Madrid, CEC, 1994). 61 Pizzorusso, Alessandro, “Sistema delle fonti e forma di Stato e di governo”, Quaderni Costituzionali, número 2, 1986, pp. 231232. 62 Cfr., en general, Giugni, Marco G., “Federalismo e movimenti sociali”, Rivista Italiana di Scienzia Politica, Bolonia, número 1 de 1996, pp. 147-170 y Caminal Badia, Miquel, “Nacionalismo, federalismo y democracia territorial”, Claves de razón práctica, número 73, Madrid, junio de 1997, pp. 10-16. 63 Zagrebelsky, Gustavo, Manuale di diritto costituzionale. Il sistema delle fonti Turín, UTET, 1993 (reimpresión), p. XI; Pizzorusso, Alessandro, “The law-making process as a juridical and political acticity” en Pizzorusso, A. (editor), Law in the making. A comparative survey, Berlín, Heildelberg, 1988, pp. 33, 64-65 y 85-86. La relación entre federalismo y democracia en Friedrich, op. cit., pp. 392-398. 64 Schmill, Ulises, Teoría del derecho y del Estado, cit., p. 359. 65 Burdeau, Georges, Tratado de Ciencia Política, tomo II (El Estado), volumen II (Las formas de Estado), México, UNAM, 1985, p. 181. El mismo autor agrega que “La idea federal busca hacer prevalecer una asociación de grupos... la concepción federal de la autoridad es el corolario de una concepción de la sociedad comprendida como un conjunto articulado de agrupaciones de todos los órdenes”, loc. cit. En el mismo sentido, Groppi, Tania, Rigiditá e mutamento costituzionale negli stati federali, Siena, Universidad de Siena, 2000, p. 72 y ss. 66 García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, reimpresión de la 7a edic., Madrid, Alianza, 1993, pp. 216-217. 67 67 Cfr. Vogel, Juan Joaquín, “El régimen federal de la Ley Fundamental” en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse y Heyde, Manual de derecho constitucional, Madrid, Marcial Pons, 1996, pp. 622-623; Groppi, Tania, Rigiditá e mutamento..., cit., pp. 66 y ss.
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división “territorial” del poder, que se implementa a través de una partición funcional y competencial que diferencia los ámbitos posibles de actuación de cada nivel de gobierno.68 La importancia que tiene la división territorial del poder al interior del Estado queda ilustrada con dos ejemplos, uno dentro de la misma Constitución mexicana y otro de una Constitución extranjera. El primero se encuentra en la equiparación de importancia que hace la Constitución mexicana, al definir la forma de Estado, entre republicanismo, democracia, representatividad y federalismo (artículo 40), donde la fórmula federal pesa tanto como, por ejemplo, la democracia. El segundo ejemplo se puede tomar de la Constitución alemana que considera tan importante la división de Alemania en länder, reconocida por la propia Constitución en sus artículos 20 y siguientes, que declara que tal decisión del Constituyente es irreformable por el Poder Revisor de la Constitución (artículo 79.3).69 En concreto en México, el federalismo ha servido en los años recientes como atemperante del presidencialismo que se ha propiciado desde el sistema jurídico y político nacional. El federalismo permite que los partidos políticos que han sido derrotados en las elecciones presidenciales y legislativas federales, luchen y ganen elecciones en el ámbito local y, con ello, se vayan ejercitando en el desempeño gubernativo y puedan desplegar las contraofertas que sostienen como programas futuros de acción desde la oposición federal.70 Con el federalismo se multiplican los centros democráticos de decisión dentro del Estado.71 En la medida en que se vaya dando la integración de los distintos partidos de oposición en las tareas de gobierno a nivel local se puede lograr moderar el carácter excluyente del presidencialismo.72 Además, a partir del control de un cada vez mayor número de legislaturas locales, los partidos de oposición pueden ir condicionando los procedimientos de reforma constitucional, con toda la importancia que ello tiene en un país como México.73 Ya hemos manifestado que la fórmula general del artículo 40 —en sus diversos aspectos— se va plasmando a lo largo de todo el texto de la Constitución. Esto también sucede, como es obvio, en el caso de la cláusula general que dispone que el Estado mexicano se constituye como una república “federal”. Los dos preceptos más importantes para comprender este aspecto del artículo 40 quizá sean los artículos 73 y 124 de la propia Constitución. En el artículo 73 se establecen las facultades del Congreso de la Unión para legislar, es decir, se delimitan las materias que son competencia de las autoridades federales.74 Esta delimitación no es muy precisa por cuanto la última fracción del artículo mencionado (la XXX)
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68 “Su sentido y esencia (del Estado federal) consisten en la preservación de la diversidad regional —que allí donde exista está históricamente determinada—, en las mayores posibilidades de despliegue de la pluralidad dentro de un marco humanamente abarcable, en la presencia de una mayor gama de posibilidades de comprometerse con el bien común —en suma, en la descentralización. La implantación de un Estado federal exige una atribución diferenciada de responsabilidades, una delimitación de competencias sobre materias determinadas en favor de decisores autónomos”, Vogel, op. cit., p. 621. 69 Alberti Rovira, E., Federalismo y cooperación en la República Federal de Alemana, Madrid, CEC, 1986, pp. 67 y ss. 70 “El federalismo permite que partidos derrotados en el nivel nacional adquieran responsabilidades gubernamentales en los niveles inferiores, se integren al sistema, reduzcan su resentimiento y frustración frente a la derrota, debiliten su potencial antisistema, asuman una posición más dinámica que estática, gobiernen en vez de solamente oponerse y adquieran un sentido de la complejidad de los problemas sociales y de las tareas gubernamentales”, Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México, prólogo de Diego Valadés, México, IIJ-UNAM, 1995, p. 23; en sentido parecido, Zippelius Reinhold, Teoría general del Estado, 2a edic., trad. de Héctor Fix Fierro, México, IIJ-UNAM, Porrúa, 1989, p. 357. 71 Vogel, op. cit., p. 622. 72 Sobre tal carácter Linz, Juan J., “Los peligros del presidencialismo” en Diamond, Larry y Plattner, Marc F. (editores), El resurgimiento global de la democracia, trad. de Isabel Vericat, México, IIS-UNAM, 1996, pp. 107-109. Ver también, sobre el argumento, Linz, Juan y Valenzuela, Arturo (compiladores), Las crisis del presidencialismo I. Perspectivas comparadas, Madrid, Alianza, 1997. 73 Lujambio, op. cit., p. 24. Sobre la reforma constitucional en México Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, 5ª edición, México, IIJ-UNAM, Porrúa, 2004, pp. 217 y ss. 74 Sin perjuicio de lo que a continuación se dice sobre las facultades implícitas, lo cierto es que la enumeración taxativa de las facultades de la Federación “establece una delimitación competencial relativamente clara y evita la existencia de márgenes de interpretación excesivamente amplios”, Vogel, op. cit., p. 638.
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establece, igual que la Constitución norteamericana (artículo 1 sección VIII párrafo 18),75 las facultades implícitas para legislar (implied powers), que permiten ampliar considerablemente la esfera federal, tal como de hecho ha sucedido en el modelo original estadounidense.76 Las facultades implícitas “son las que el Poder Legislativo puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna de las facultades explícitas”;77 su función va en relación directa con las facultades explícitas. Entre unas y otras siempre debe existir relación, pues las implícitas no funcionan de manera autónoma.78 Las facultades implícitas no se han usado con frecuencia en México porque siempre que se ha requerido hacer uso de una facultad federal que no estuviera claramente recogida en las distintas fracciones del artículo 73, se ha acudido a la reforma constitucional que con tanta proclividad se ha usado en el país.79 Por su parte, el artículo 124 constitucional dispone que todas las facultades que no están expresamente80 concedidas a los poderes federales se encuentran “reservadas” a los Estados.81 Aunque —como ya se dijo— el sistema federal aparece en el constitucionalismo histórico mexicano desde 1824, no es sino hasta 1842 cuando aparece una norma con un contenido semejante al texto del artículo 124 vigente. En el artículo 124 se establece a favor de las entidades federativas una competencia que podríamos llamar residual, teóricamente muy amplia.82 José María Serna sostiene que la fórmula de este artículo “establece un sistema rígido de distribución de competencias”, típico del llamado “federalismo dual”.83 Tanto el artículo 73 como el 124 constitucionales suponen normas atributivas de competencias —normas que confieren poderes o, más ampliamente, normas sobre la producción jurídica—;84 su estudio debe complementarse con el de aquellas otras normas
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La justificación de las facultades implícitas fue realizada por James Madison en el número 44 de El Federalista; para una explicación actual de los alcances de dicha cláusula en el constitucionalismo de los Estados Unidos, ver Tribe, American Constitutional Law, cit., pp. 798 y ss. 76 Ver Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, 2ª edición, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 360 y ss. 77 Tena Ramírez, op. cit., p. 116. El propio Tena Ramírez recuerda que solamente se puede otorgar una facultad implícita si se reúnen los siguientes requisitos: “1o la existencia de una facultad explícita , que por sí sola no podría ejercerse; 2o la relación de medio respecto a fin, entre la facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la segunda; 3o el reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Congreso al Poder que de ella necesita”, ult. loc. cit. 78 Schmill, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, 2a edic., México, M.A.Porrúa, 1977, p. 268. 79 Cárdenas, Jaime, Una constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, IIJ-UNAM, 2000 (reimpr.), p. 205; Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 8ª edición, México, Porrúa, 1990, p. 251. 80 El término “expresamente” no se encuentra, por cierto, en la Constitución de los Estados Unidos. 81 Carpizo, “Sistema federal...”, cit., pp. 480 y ss.; del mismo autor, “Comentario al artículo 124”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, 4a edic., México, Cámara de Diputados, 1994, tomo XII, pp. 953 y ss.; idem, “Artículo 124”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada, 18ª edición, México, IIJUNAM, Porrúa, 2004, tomo V, pp. 40 y ss. 82 José María Serna apunta que el sistema de distribución de competencias legislativas, realizado con base precisamente en lo que dispone el artículo 124, es altamente centralizado y guarda “muy pocas materias para los estados… en razón de que el Congreso de la Unión tiene facultades exclusivas para legislar en un número desproporcionado de materias, dejando a las entidades federativas muy pocas áreas sobre las cuales puedan ejercer sus competencias legislativas”, “Introducción al análisis del sistema federal” en Valadés, Diego y Barceló Rojas, Daniel (coordinadores), Examen retrospectivo del sistema constitucional mexicano. A 180 años de la Constitución de 1824, México, UNAM, 2005, p. 13. 83 Serna, José María, “Federalismo y sistemas de distribución de competencias legislativas” en Hernández, Antonio M. y Valadés, Diego (coordinadores), Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos. Homenaje a Pedro J. Frías, México, UNAM, 2003, p. 313. 84 Guastini, Riccardo “En torno a las normas sobre la producción jurídica”, traducción al castellano de Miguel Carbonell, en Guastini, R., Estudios de teoría constitucional, 2ª edición, México, IIJ-UNAM, Fontamara, 2003; Ferrer, Jordi, Las normas de competencia. Un aspecto de la dinámica jurídica, Madrid, CEPC, 2000.
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que, a pesar de no otorgar competencias de forma positiva, prohíben a la federación o a los Estados regular ciertas materias.85 Así por ejemplo, el artículo 24 constitucional, en su segundo párrafo, establece que “El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna”.86 En cuanto a las prohibiciones a las entidades federativas, éstas pueden ser absolutas o relativas. Son prohibiciones absolutas aquellas que la Constitución prevé que los estados jamás podrán realizar y que se enumeran en el artículo 117 constitucional.87 Son prohibiciones relativas aquellas en las que la actuación de las entidades federativas está subordinada a la autorización del Congreso de la Unión, las cuales se encuentran previstas en el artículo 118 constitucional. En este último caso, la autorización del Congreso — entiendo que a través de una ley marco o ley-base, si fuera el caso, o a través de un decreto si se tratara de una autorización de carácter singular y concreta— es condición necesaria para la existencia y parámetro de validez de las normas que, con posterioridad, dicten las entidades federativas. Excepcionalmente la Constitución prevé una alteración de la distribución competencial genérica descrita, al establecer en determinadas materias una concurrencia entre las autoridades federales, las estatales y las municipales —lo que se ha llamado por Gustavo Zagrebelsky “paralelismo de las competencias”—:88 son las llamadas facultades coincidentes89 o concurrentes, que se ejercen simultáneamente por la Federación, por los Estados y por los municipios.90 Las facultades concurrentes o coincidentes pueden tomar, principalmente, tres distintas formas: A) Puede darse que exista simultaneidad reguladora absoluta —esto es, que coexistan a la vez y de forma indistinta leyes federales y locales en una misma materia—, como es el caso del artículo 117 constitucional in fine que dispone que “El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo”; otro ejemplo se encuentra en el artículo 18 constitucional, párrafo cuarto, que dispone: “La Federación y los gobiernos de los Estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores”. B) Puede suceder que tal simultaneidad sea sólo parcial en tanto la Constitución asigne algunos aspectos de una materia a la Federación y otros a las entidades federativas.91 Éste es el caso de la salud, en el que la Federación puede legislar sobre “salubridad general” (artículo 73 fracción XVI) y los Estados sobre “salubridad local”; otro
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Carpizo, La Constitución mexicana de 1917, cit., p. 252-253; id., “Comentario al artículo 124”, cit, p. 955. Prohibiciones parecidas aparecen también en el texto constitucional de los Estados Unidos; para una exposición del tema, Tribe, American Constitutional Law, cit., pp. 1021 y siguientes. 86 Hay que recordar que, aunque no lo digan expresamente, los derechos fundamentales constituyen por sí mismos limitaciones de carácter material a las facultades de creación normativa del Estado; Ferrajoli, Luigi “Derechos fundamentales” en Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 1999. Sin embargo, con el ejemplo citado me quiero referir solamente a aquellos casos en que la limitación es explícita y se enfoca a una forma de creación normativa en concreto. 87 Carpizo, La Constitución mexicana de 1917, cit., p. 253. 88 Manuales..., p. 67. 89 Carpizo, La Constitución mexicana de 1917, ult. loc. cit. 90 Tena Ramírez, op. cit., p. 121. Este fenómeno parece responder a la necesidad de articular un federalismo más “cooperativo” que “dual” y se ha impuesto también en los Estados Unidos; vid. Laslovich, Michael J., “The american tradition: federalism in the United States” en Comparative federalism and Federation. Competing traditions and future directions, Londres, Dordretch, 1993, p. 189. 91 Carpizo no las ubica dentro de las facultades coincidentes, sino que las denomina “coexistentes”, ult. loc. cit.; id., “Comentario al artículo 124”, cit., p. 956. Para mí no existe una diferencia sustancial, ni terminológicamente, ni de regulación constitucional diferenciada, que justifique una división en esos términos, aunque no dejo de reconocer que ambos pueden ser igualmente adecuados.
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ejemplo es el de las vías de comunicación (artículo 73 fracción XVII),92 en el que la Federación legisla sobre vías generales de comunicación y las entidades federativas sobre vías locales. C) Puede también darse que sea la Federación, a través del Congreso de la Unión, la que regule una materia y las entidades federativas y los municipios se ajusten a lo dispuesto por la legislación federal.93 Tal legislación puede prever, entre otras, las siguientes dos posibilidades: a) que la normación de la materia quede a cargo por completo del Congreso de la Unión y que las autoridades locales se encarguen solamente de su ejecución, y b) que las autoridades locales puedan contribuir a la regulación mediante facultades de creación normativa, sin perjuicio de sus facultades de ejecución.
En la Constitución mexicana se pueden citar como ejemplos de este tipo de facultades los casos de la seguridad pública (artículo 73 fracción XXIII), la educación (artículo 73 fracción XXV), los asentamientos humanos (artículo 73 fracción XXIX inciso c), la protección al ambiente (artículo 73 fracción XXIX inciso g) y la materia de culto religioso (artículo 130 último párrafo). Tanto para el caso de los asentamientos humanos como en el de la protección al ambiente, la Constitución usa el término “concurrencia” para describir la articulación competencial entre Federación, Estados y municipios, lo cual justifica, a mi entender, que se hable de facultades “concurrentes” en la Constitución mexicana, a pesar del desacuerdo de algún sector importante de la doctrina.94 Lo que es indudable es que, en materias concurrentes o coincidentes, la Constitución ha querido que sean las autoridades de los tres niveles de gobierno las que tomen parte en su puesta en práctica; es decir, el Constituyente ha estimado que, por la trascendencia o la singularidad de determinadas materias, su regulación y ejecución no debe quedar en manos de un solo nivel gubernativo, sino que participen autoridades con competencias territoriales de distinto alcance; en consecuencia, la legislación del Congreso de la Unión debe prever un ámbito de participación de las autoridades locales y regionales. Y un ámbito no meramente nominal sino efectivo. La determinación del umbral en el que se ubica ese ámbito y de la efectividad del facultamiento federal a las entidades federativas y a los municipios, es imposible de hacer de forma general y a priori. Para su concreción se deben estudiar los casos concretos y, en el supuesto de que se observara que las disposiciones federales nulifican la concurrencia que ordena la Constitución, podrían ser anuladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En Alemania, respecto de los casos en los que la Federación debe dictar disposiciones marco —enunciados en el artículo 75 de la Ley Fundamental—, se entiende que tales disposiciones no deben ser autosuficientes, es decir, deben estar hechas en forma tal que precisen de ser desarrolladas por la legislación de los Länder; “...al regular la
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Tena Ramírez, Derecho constitucional..., p. 123. Carpizo, “Sistema federal mexicano”, cit., p. 486. Bernardo Bolaños señala que “las excepciones al federalismo clásico que otorgan concurrencia de funciones de diferentes esferas de gobierno sobre una misma materia, se convierten de forma natural y progresiva en la división orgánica de funciones del todo estatal”, “Presidencialismo y posmodernidad” en VV.AA. Ensayos sobre presidencialismo mexicano, México, Aldus, 1994, p. 117. 93 En este caso las leyes del Parlamento federal necesitan ser “generales”, pues solamente desde la dialéctica generalidadsingularidad pueden comprenderse los términos legislación y ejecución; vid. De Cabo, Carlos, “Estado social de derecho y ley general”, Jueces para la democracia. Información y debate, núm. 23, Madrid, 1994, p. 39; idem, Sobre el concepto de ley, Madrid, Trotta, 2000. 94 Carpizo, La Constitución mexicana de 1917, cit., p. 255; id., “Comentario al artículo 124”, cit., pp. 957-958.
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correspondiente materia el legislador federal debe dejar abiertas cuestiones de cierta trascendencia a la formación por los Länder”.95 A partir del esquema de distribución de competencias que se acaba de describir de forma sumaria, es posible afirmar, como lo hace José María Serna, que “en México existe un sistema complejo de distribución de competencias entre Federación y estados, que permite la coordinación, el empalme, la coexistencia y la coincidencia entre estos dos términos de la ecuación del sistema federal”.96 Los problemas, tensiones y conflictos que pueden surgir del esquema “complejo” de distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno (incluyendo, aunque no se han mencionado con anterioridad para no extender excesivamente este análisis, al Distrito Federal y a los municipios, que cuentan con un régimen de distribución de competencias propio dentro del texto constitucional),97 pueden encontrar una vía de solución en el mecanismo de las controversias constitucionales previstas en la fracción I del artículo 105 constitucional. En este precepto se dispone que el conocimiento de las controversias constitucionales corresponde al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al revisar la nómina de actores legitimados para interponer una controversia nos damos cuenta que su sentido es precisamente el permitir procesar las diferencias entre los diversos niveles de gobierno.98 De hecho, a partir de 1995 ha crecido de forma importante el número de controversias constitucionales y se ha producido un fenómeno adicional interesante: las controversias han servido para procesar institucional y jurídicamente los conflictos surgidos sobre todo entre gobiernos de distintos niveles y en particular de distintas adscripciones partidistas. En otras palabras, el patrón más recurrente de actores en las controversias constitucionales se da cuando las partes de dichas controversias son un municipio gobernado por un partido político y un gobierno estatal gobernando por otro, o bien un municipio litigando contra la Federación.99 La existencia de este tipo de mecanismos y su papel de válvula de escape para las “tensiones federalistas” que ha generado la transición democrática mexicana es un avance que se puede juzgar como altamente positivo. En el futuro es posible que asistamos a un proceso evolutivo importante del sistema federal mexicano. Paulatinamente hemos transitado de un sistema “dual” de distribución de competencias (en parte creado por influencia del constitucionalismo norteamericano) hacia un sistema de federalismo “cooperativo” (más parecido al modelo que diseña la Constitución alemana de 1949). Quizá la siguiente etapa en este camino implique un tránsito hacia una especie de federalismo “asimétrico” (siguiendo, en parte y toda proporción guardada, un esquema parecido al que existe en España para la distribución de competencias entre el Estado central y las comunidades autónomas), el cual permita reconocer que no todas las entidades federativas tienen las mismas capacidades administrativas y económicas para atender con un mínimo de homogeneidad y calidad las competencias que les asigna la Constitución.100 Tiene mucha razón José María Serna cuando afirma que “las entidades federativas (se refiere, desde luego, al caso de México) no tienen el mismo grado de desarrollo, ni las mismas capacidades, ni los mismos recursos humanos o financieros. El diseño institucional de un ‘nuevo federalismo’ mexicano debe tomar en cuenta esta circunstancia, a efecto de 95
Vogel, op. cit., p. 643. Serna, José María, “Federalismo y sistemas de distribución de competencias legislativas”, cit., p. 315. 97 Ver los artículos 122 y 115 para las competencias del Distrito Federal y de los municipios, respectivamente. 98 Cossío, José Ramón, “Artículo 105”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada, 18ª edición, México, UNAM, Porrúa, 2004, tomo IV, pp. 120 y ss. 99 Ver el cuadro estadístico que nos ofrece Sánchez Cordero, Olga, Magistratura constitucional en México, México, UNAM, 2005, p. 55. 100 Algunos detalles adicionales de esta propuesta se encuentran en Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales, 2ª edición, México, UNAM, 2004, pp. 142-143. 96
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evitar soluciones uniformes que oculten o disimulen las marcadas diferencias existentes entre las entidades federativas”.101 Por estas razones es que la discusión sobre el futuro del federalismo mexicano (que es una discusión, en el fondo, acerca del modelo de país que queremos), debe tener la suficiente altura y flexibilidad como para imaginar esquemas nuevos, menos rígidos y más adaptables a las condiciones reales de las entidades federativas, ya que de otra manera seguiremos teniendo un sistema federal que existe más en los libros y los textos constitucionales que en la realidad.
6. Bibliografía o o
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5. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya”
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5.1. El sistema bicameral y unicameral Felipe Guevara Luna*
Una vez promulgada en Cádiz la Ley fundamental de la Monarquía Española el 19 de marzo de 1812 y dada a conocer y jurada en México el 30 de septiembre del mismo año, se estableció que el Poder Legislativo fuera de composición unicameral, depositándose éste, en una Diputación Provincial acorde a lo establecido por la propia Constitución en su Capítulo II relativo al gobierno político de las provincias y de las diputaciones provinciales. Posteriormente, el 22 de octubre de 1814, se emitió el decreto para la Libertad de la América Mexicana, conocido como la Constitución de Apatzingán, basada en la ideología insurgente y en la Constitución de Cádiz, sólo que vislumbraba un gobierno propio. En ella se establece que el Poder Legislativo residiría en un Supremo Congreso Mexicano conformado exclusivamente por diputados elegidos uno por cada provincia, vislumbrando también, una composición de corte unicameral. El 6 de Octubre de 1821, mediante el decreto número 246 se promulgó el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, base de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano quién daría paso a la conformación del primer Congreso Constituyente quien emitiría años más tarde la primera constitución mexicana. Termina el Imperio con la abdicación de Agustín de Iturbide en 1823 y el Congreso busca la conformación de un nuevo Constituyente mexicano donde ya se concebía la idea de componer al Poder Legislativo por dos cámaras, una que se integrara con base en el número de habitantes (Diputados) y otra formada por igual número de representantes de los nacientes estados (Senadores). Fray Servando Teresa de Mier difundió la importancia del Senado, y fue Miguel Ramos Arispe quién contribuyó en forma decisiva al establecimiento del federalismo bicameral, el cual quedó consagrado en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana en sus artículos 10, 11 y 12 del 31 de enero de 1824. En este contexto, surge así nuestra primera Constitución como México Independiente, el 4 de Octubre de 1824 de corte liberal en la que se establecía la división del Supremo Poder de la Federación para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder Legislativo se depositó en un Congreso General y, éste a su vez, se dividió en dos cámaras: una de Diputados y otra de Senadores. Con ello quedó instituido en nuestro país por primera ocasión el sistema bicameral. Con la implementación de las Siete Leyes el 29 de diciembre de 1836, la constitución centralista deposita nuevamente el Poder Legislativo en dos cámaras, Diputados y Senadores, ésta última con carácter aristocrático y conservador.102 La Junta Nacional Legislativa sancionó el 13 de junio de 1843 las Bases de la Organización Política de la República Mexicana, y en el Título IV relativo al Poder Legislativo, estableció una conformación bicameral: Cámara de Diputados y una de Senadores.103
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Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Cortés Campos, Josefina y Luis Raigosa Sotelo. Las facultades de Control del Senado de la República. ITAM, Porrua, Senado de la República. México 2003. 103 Fondo: Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Sección: Colecciones Especiales. Colección Dublán y Lozano. Colocación: 200.8-4/1 V3E1.1298. 102
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En 1847 los diputados constituyentes proponen el restablecimiento de la constitución de 1824 y Mariano Otero formula revisar las funciones del Senado con el objeto de garantizar que éste cumpliera con las mismas. No obstante estos intentos de convertir al Congreso en unicameral, continuó por algunos años prevaleciendo el bicameralismo mostrando con ello, que independientemente del gobierno centralista, liberal o conservador predominante, continuaba respetándose la conformación bicameral en el Congreso Federal. Tras largos años de debate, en 1857 el Congreso Constituyente emite la Constitución Mexicana el 5 de febrero de ese mismo año, quedando el Congreso depositado en una asamblea denominada Congreso de la Unión, restaurándose el sistema monocameral o unicameral en México. En 1867, el Presidente Juárez intenta suprimir el sistema unicameral emprendiendo una vigorosa acción política para restablecer al Senado mexicano sin lograr obtenerlo. El 13 de diciembre de ese mismo año, el Presidente Sebastián Lerdo de Tejada remite iniciativa de reforma constitucional, aseverando que el Poder Legislativo debería depositarse en dos cámaras, fijándose y distribuyéndose las atribuciones a cada una de ellas. A partir de este momento, Lerdo de Tejada continua insistiendo denotadamente en su cometido hasta que el 13 de noviembre de 1874104, quedó nuevamente restablecido el sistema bicameral y el Senado de la República inició sus actividades el 16 de septiembre de 1875. Años más tarde, el Congreso Constituyente de 1916-1917 ratificó sin discusión la existencia y necesidad de dos cámaras, tal y como lo estableció el artículo 50 constitucional, al mencionar que el Poder Legislativo mexicano se depositaría en un Congreso General conformado por dos cámaras: una de Senadores y otra de Diputados. A partir de entonces, el Poder Legislativo Federal ha sido de composición bicameral. Sin embargo, esta tendencia “zigzagueante” en la composición camaral del Poder Legislativo no opera en nuestra Estado. En Guanajuato, el sistema unicameral es el que siempre ha imperado desde el momento mismo de la promulgación de la Constitución Federal de 1824, al instituir que el gobierno de cada estado se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Legislativo, particularmente señala esta constitución, residirá en cada estado mediante una legislatura compuesta por un número determinado de individuos. Con lo anterior, se afirma el sistema unicameral en Guanajuato como estado integrante de la naciente nación mexicana. En este contexto, la Constitución local de 1826 toma como referencia el texto de nuestra carta magna e introduce esta figura enunciando en su artículo 31, que el Poder Legislativo será conformado por una cámara de diputados, reafirmando con ello el sistema unicameral establecido por la Constitución Federal de 1824. Con la promulgación de la segunda Constitución local aprobada en 1861 continua preservándose el sistema unicameral, signándose en su artículo 35, que el ejercicio del Poder Legislativo residiría en una Asamblea denominada Congreso del Estado de Guanajuato. La actual Constitución sancionada en 1917, menciona en su artículo 28 que el Poder Legislativo se depositará en una Asamblea denominada Legislatura de Guanajuato, perfilando así, el sistema unicameral que ha prevalecido desde 1824 en Guanajuato hasta la actualidad, tal como lo menciona el artículo 37 al establecer que el Poder Legislativo se deposita en una Asamblea denominada Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato. 104
M. Mejía, Raúl y Wistano L. Orozco. El Senado de la República y la política interior. Senado de la República-ITAM-Porrúa. México, 2003.
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Hasta aquí, textualmente hablando, ha quedado marcada la evolución históricoconstitucional que ha tenido la forma de organizar al Poder Legislativo tanto en nuestra república mexicana como Guanajuato. Es por ello que el Archivo Histórico del Congreso del Estado, muestra en este número de Apuntes Legislativos, el Fondo Colecciones Especiales y algunas secciones documentales que resguardan periodos de carácter federal correlativos a los cambios de composición unicameral a bicameral y viceversa en el Congreso mexicano, este fondo documental comprende las series que a continuación muestran parte de la fisonomía del régimen político.
FONDO: COLECCIONES ESPECIALES SECCIÓN DOCUMENTAL
PERIODO QUE COMPRENDE
N° DE EJEMPLARES
Historia Parlamentaria del 1° y 2° Congresos Constitucionales por Felipe Buenrostro
1861-1863
9
Historia Parlamentaria del Cuarto Constitucional por Pantaleón Tovar
1867-1869
4
1869-1874
9
1875-1876
4
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores
1877-1920
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Diario de los Debates de la Cámara de Diputados
1917-1924
22
Congreso
Diario de los Debates del Congreso de la Unión Historia Parlamentaria de Senadores por Agapito Piza
la
Cámara
de
Como muestra gráfica del contenido de este material documental, se ha seleccionado uno de los textos de la serie “Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores por Agapito Piza”, donde se recopilan las iniciativas, dictamen y discusiones presentados por Sebastián Lerdo de Tejada que impulsaron a la reincorporación del bicameralismo en México durante el periodo 1867-1874, las cuales se muestran a continuación.
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FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores. DESCRIPCIÓN: Portada del tomo número I de la Colección “Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores” por Agapito Piza, que recopila las sesiones ordinarias del 15 de septiembre al 15 de diciembre de 1875; del 1° de abril al 30 de mayo de 1876; las sesiones del periodo extraordinario del 19 de junio al 14 de julio de 1876, y las sesiones ordinarias del 15 de septiembre a 20 de noviembre de 1876. COLOCACIÓN: 200.12-1 L1AE9-1461
FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores. DESCRIPCIÓN: Iniciativa sancionada el 13 de diciembre de 1867 que el gobierno presenta al Soberano Congreso, sobre puntos de reformas y adiciones a la Constitución Política de la República Mexicana, sancionada el 5 de febrero de 1857. COLOCACIÓN: 200.12-1 L1AE9-1461
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FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores. DESCRIPCIÓN: Dictamen de la comisión de puntos constitucionales sobre la iniciativa dirigida al Congreso por el Ejecutivo Federal el 13 de diciembre de 1867, proponiendo reformas y adiciones a la Constitución Política de la República Mexicana, sancionada el 5 de febrero de 1857. COLOCACIÓN: 200.12-1 L1AE9-1461
FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores. DESCRIPCIÓN: Promulgación de la Declaratoria de aprobación por la mayoría de las Legislaturas de los estados, de las reformas al artículo 51 de la Constitución Federal de 1875. COLOCACIÓN: 200.12-1 L1AE9-1461
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5.2. Federalismo y democracia en textos
Gloria del Carmen Hernández Morales∗
En este número de Apuntes Legislativos, nuestra Biblioteca pone a su disposición 7 ejemplares sobre algunos elementos que se encuentran plasmados en el artículo 40 de nuestra Carta Magna y que caracterizan al régimen político mexicano: Federalismo y Democracia. El primer ejemplar, La consolidación de la democracia en México y América Latina, Memoria del Coloquio organizado por el Senado en Octubre de 2004, parte de la premisa de que la historia de la democracia en América Latina comienza apenas unas décadas atrás y coincide con la redefinición mundial que prevalece en nuestros días: la globalización, la integración informática y productiva, cuyo alto contenido endógeno constituye una dimensión difícil de anticipar. Se trata también, de un proceso de transición política aún inacabado, que guarda dificultades y reproduce sinergias de distinta magnitud. Partiendo de ello, el grupo parlamentario del PRD (GPPRD) en el Senado de la República se dio a la tarea de hacer una amplia convocatoria a intelectuales, políticos, académicos, periodistas y empresarios con un punto en común, ser testigos de primera mano de las transformaciones que atraviesan la región. Este libro recoge los planteamientos expuestos en el coloquio. En él pueden encontrarse muchas coincidencias que se han formado a lo largo de un pasado de las naciones latinoamericanas que por veces coincide y por veces se aleja, pero también podrá descubrirse el estado particular de cada país, que al final influye en el resto. El GPPRD hace pública esta discusión, preocupado por encontrar los instrumentos que permitan consolidar la democracia y afianzar un camino de crecimiento y florecimiento de nuestras sociedades y cultura. El siguiente ejemplar, Democracia y Educación de Gilberto Guevara Niebla, editado por el Instituto Federal Electoral, forma parte de una serie Cuadernillos de Divulgación de la Cultura Democrática de este Instituto, para contribuir a la reflexión sobre la educación como medio a través del cual se reproducen los valores que dan vida a la democracia. Al respecto, nos dice el autor, que en la construcción de la democracia la educación es elemento indispensable para la formación y participación de la ciudadanía en forma libre, racional y responsable en el desarrollo de los procesos democráticos. Por lo tanto, la formación ciudadana implica el fomento de una cultura política que estimule la participación cívica y civilizada, así como el respeto a los derechos humanos, a las diferencias culturales, etc. Gilberto Guevara Niebla identifica en este trabajo la relación democracia-educación en la historia, desde la Grecia clásica hasta la época moderna. Con la convicción de que la democracia es obra de la inteligencia y de la voluntad humana, el autor aborda distintas formas en que ha sido entendida la educación, sobre todo con la evolución de la democracia moderna. La educación, dice Guevara, no puede, por sí sola, hacer democrático a un país, pero es probable que inhiba las prácticas no democráticas. El tercer ejemplar lleva por nombre ¿A quién le Interesa la democracia en México? Crisis del intervencionismo estatal y alternativas del pacto social de Manuel Villa Aguilera, es una coedición de la UNAM y Porrúa. Este trabajo persigue desentrañar el carácter de nuestras instituciones sin dejarse llevar por sus rasgos más evidentes que sólo permiten explicaciones en apariencia. Pero sobre todo, por una parte, descifrar las tendencias al autoritarismo y al control omnímodo; por otra parte, las de carácter democrático, tanto, en la sociedad como en el Estado y en el marco de los proyectos alternativos que se nos ofrecen, a fin de vislumbrar los caminos para la reforma democrática del régimen político y reformar el crecimiento económico social. Se trata, de un cuidadoso trabajo por el que se procura reunir ∗
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lo que con frecuencia se separa, así como distinguir entre lo que la opinión común encuentra como naturalmente homogéneo. En suma, encontrar el orden y la jerarquía de las cosas. El cuarto texto, Perspectivas del federalismo mexicano, del Instituto de Investigaciones Legislativas de la H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, forma parte de una colección llamada “Coloquios” Volumen 1. Este cuadernillo tiene por objeto la de recoger, en lo posible, los puntos de vista más representativos de la pluralidad del pensamiento nacional; conocer las particularidades del federalismo mexicano frente al de otros países, de tan distinguidos autores. Dicho Coloquio tuvo lugar en la Ciudad de México, en el marco conmemorativo de los festejos del aniversario número 75 de nuestra Constitución. El quinto libro clásico, El Federalista, editado por el Fondo de Cultura Económica, comprende los ochenta y cinco ensayos que Hamilton, Madison y Jay escribieron en apoyo de la Constitución Norteamericana. Asimismo, trata sobre la Constitución de los Estados Unidos que la Convención Federalista reunida en Filadelfia aprobó el 17 de septiembre de 1787. El Federalista despliega ante el lector la más elocuente exposición de la teoría del gobierno representativo, del fundamento en el equilibrio y separación de poderes de todo régimen democrático y de la necesaria operación de los frenos y contrapesos en las relaciones de las instituciones fundamentales. Esta obra clásica de la literatura política conserva el vigor, la claridad, la íntima congruencia que quisieron darle Halmiton, Madison y Jay en el decisivo momento histórico que fue la elección de la piedra fundamental del edificio institucional erigido por los hombres más celosos de la libertad propia y ajena de que se tenga memoria. En este texto, el lector moderno descubre en ella problemas, soluciones, avisos y admoniciones que en nada le son ajenos, mucho menos si el lector es hispanoamericano, pues los ideales a que apunta esta obra inmortal distan mucho de haber sido alcanzados en algunos países de nuestra América en formación. El sexto ejemplar, Los Sistemas federales del continente americano, coeditado por el FCE y la UNAM, es un conjunto de estudios sobre los problemas jurídicos del federalismo en latinoamérica y tiene como objeto permitir a los juristas de nuestro continente –como a los de otros países interesados en esta materia tan debatida–, tener la visión panorámica de los regímenes federales de américa, en sus diversas peculiaridades, y lo que es más importante, la realización de estudios comparativos con el objeto de contrastar las luces y las sombras de aquellos de nuestro país que han elegido la estructura federal. Con este tipo de trabajos el Instituto de Investigaciones Legislativas pretende contribuir al conocimiento y a la comprensión de los ordenamientos jurídicos de los pueblos del mundo y, por ende, de nuestro continente que han elegido el régimen federal, para obtener, en última instancia, su perfeccionamiento, que constituye la aspiración de todos, con la firme convicción de que el ordenamiento jurídico es uno de los escasos instrumentos que nos permitirán aproximarnos a los ideales, al parecer inalcanzable, de la paz, la libertad y la justicia. El séptimo ejemplar, Federalismo y relaciones intergubernamentales coordinado por Mariano Palacios Alcocer, coeditado por el Senado de la República y Porrúa, los conceptos Federalismo y relaciones intergubernamentales son distintos paradigmas que se han generado a la luz del desarrollo en el estudio de la administración pública. El estudio del federalismo, tanto como tema de abstracción jurídico-político como de la realidad histórica de nuestro país, ha sido una rica fuente de reflexiones y de valiosas conclusiones. Los temas abordados en este libro incluyen las teorías del federalismo, desde conceptos clásicos del federalismo y autonomía, hasta las teorías de Kelsen y Loewenstein, pasando por supuesto por las obras fundamentales de Hamilton, Madison y Tocqueville. Desde luego no se limitan dichos estudios a la estructura teórica, sino que trasciende en objetividades históricas tanto en México como en los Estado Unidos. Con este programa se
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dispone del instrumental necesario para entrar en las aportaciones más valiosas, el desarrollo fáctico, jurídico y político del federalismo en la actualidad. Aspectos como la controversia en el Estado Federal, los procesos de centralización y descentralización, la interpretación constitucional del federalismo, el régimen constitucional del municipio y la coordinación federal, son algunos de los puntos en que miradas frescas y ambiciosa, se combinan con la madurez con que Palacios Alcocer ha dirigido esta obra.
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Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto. C.P. 36000, teléfonos. 01(473)732-9800 extensiones 251 y 252 E-mail:
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Palacios Alcocer, Mariano (Coordinador) Federalismo y relaciones intergubernamentales Editorial Senado de la República y Grupo Editorial Miguel Angel Porrúa 1ª Edición México, D.F., 2003 Pp.391
Hamilton, Madison y Jay El Federalista Editorial FCE 1ª Reimpresión México, D.F., 1974 Pp. 430
Autores Varios Los sistemas federales del Continente Americano Editorial FCE / UNAM 1ª Edición México, D.F., 1972 Pp. 677
H. Cámara de Diputados. LV Legislatura Perspectivas del federalismo mexicano Editorial H. Cámara de Diputados 1ª Edición México, D.F. 1992 Pp. 72
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Senado de la República La consolidación de la democracia en México y América Latina Editorial Senado de la República 1ª Edición México, D.F., 2004 Pp. 352
Villa Aguilera, Manuel ¿A quién le interesa la democracia en México? Crisis del intervencionismo estatal y alternativas del pacto social Editorial UNAM / Miguel Angel Porrúa México, D.F., 1988 Pp. 190
Guevara Niebla, Gilberto Democracia y Educación. Volumen 16 Editorial IFE 1ª Edición México, D.F., 1998 Pp. 83
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La Quincuagésima Novena Legislatura del H. Congreso del Estado Le invita cordialmente a la presentación del libro
“El Acto de Gobierno” de Mario Jesús Aguilar Camacho Que se llevará a cabo el día jueves 23 de marzo del 2006 en el Salón de Sesiones, a las 9:00 horas ¡Esperamos contar con tu presencia!
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