comentario legislativo - El Martutino

8 abr. 2014 - Hauriou, el estado unitario es una colectividad estatal no divisible en partes .... transformen en cajas de resonancia de los partidos, lo que ...
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COMENTARIO LEGISLATIVO LEY CORTA SOBRE PRESIDENCIA DE LOS CONSEJOS REGIONALES (BOLETÍN 9294-06) Número 1 Por Juan Pablo Rodríguez O. Investigador

PRESENTACIÓN DEL PRIMER NÚMERO ________________________________________________________

La Fundación P!ensa es una institución privada sin fines de lucro ni adscripción político partidista dedicada al estudio, diseño y promoción de políticas públicas que tiendan a la descentralización efectiva del país y el desarrollo íntegro de sus regiones. El Área Legislativa de P!ensa tiene por objeto elaborar y difundir propuestas respecto de los proyectos de ley con incidencia regional que actualmente se tramitan en el Congreso Nacional, además de informar periódicamente a la opinión pública del estado de tramitación de tales iniciativas y otorgar elementos para generar formación ciudadana respecto del procedimiento de formación de la ley. Para la consecución de tales objetivos, en el Área Legislativa de P!ensa hemos diseñando un conjunto de productos. Uno de ellos, cuyo primer número presentamos hoy, es el “Comentarios Legislativos”, documento de estudio que se refiere a un proyecto de ley en tramitación y que además de consignar los principales hitos de su discusión y el contenido del mismo, efectúa observaciones de mérito de la iniciativa legal. Se incluye un glosario con todos los términos técnicos legislativos utilizados en el comentario con el objeto que el documento sea autosuficiente y de fácil comprensión para el lector en general.

VALPARAÍSO, 15 DE ABRIL DE 2014

PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL, DISPONIENDO FUNCIONES Y ATRIBUCIONES, PARA EL PRESIDENTE DEL CONSEJO REGIONAL (BOLETÍN 9294-06) ___________________________________________________________________________________________________ 1. Tramitación Fecha ingreso Iniciativa Cámara de origen Urgencia Etapa Sub-etapa Último hecho relevante Próximo hecho relevante

8 de abril de 2014 Mensaje Diputados No tiene (anunciada discusión inmediata)1 Primer trámite constitucional Primer informe de la Comisión de Gobierno y Regionalización de la Cámara de Diputados 8 de abril: se inició su discusión en general en la Comisión de Gobierno y Regionalización. Se continuará el debate en general y se votará en el corto plazo.

2. Resumen Proyecto de ley que establece las funciones y atribuciones del Presidente del Consejo Regional, al que se le dará una tramitación acelerada, buscando subsanar el problema de hecho que algunos consejos regionales, aplicando directamente la Constitución y amparados por un reciente dictamen de la Contraloría, han elegido a su Presidente, sin que una ley establezca sus funciones y atribuciones. Si bien el proyecto es necesario, tanto para solucionar el problema de hecho descrito como para avanzar en descentralización territorial y mayores facultades para órganos territoriales con legitimidad democrática directa, es necesario perfeccionarlo en aspectos menores, según explicamos más abajo.

1

La Ministra Secretaria General de la Presidencia y el Subsecretario de Desarrollo Regional, con el consuno de los miembros presentes de la Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización de la Cámara de Diputados, anunció que el martes 15 de abril se hará presente la urgencia de “discusión inmediata” al proyecto.

3. Antecedentes El año 2009 se aprobó una reforma constitucional en materia de gobierno y administración regional que estableció la elección por sufragio universal de los consejeros regionales y dispuso la entrega de mayores atribuciones y responsabilidades para los gobiernos regionales, estableciendo, además de otras cuestiones, que el Presidente del Consejo Regional ya no será el Intendente sino uno electo por los consejero regionales, de entre ellos. En octubre de 2011, el gobierno de turno buscó implementar tal modificación de la carta fundamental a través del envío simultáneo de dos proyectos de ley modificatorios de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional. Una de las iniciativas se refirió a la elección directa de los consejeros regionales, la que se transformó en la Ley 20.678 y significó que en noviembre de 2013 se eligiera a tales autoridades por sufragio universal. El otro proyecto (boletín 7963-06), que aún no se aprueba, tiene por objeto implementar la reforma constitucional señalada en lo que dice relación con las mayores atribuciones y responsabilidades para los gobiernos regionales y que regula, junto a otras materias, las funciones y atribuciones del Presidente del Consejo Regional. Frente al hecho de que la norma constitucional que dispone que el Presidente del Consejo debe ser elegido por los consejeros no cuenta aún con una ley que la implemente (sigue en tramitación el boletín 7963-06), ha surgido la discusión de si los consejeros deben elegir a su Presidente o si éste debe ser el Intendente. El 23 de marzo de 2014 el Contralor General de la República emitió un dictamen sobre la cuestión que dispone, en lo sustantivo, que son los consejeros los que deben elegir al Presidente del Consejo por cuanto la reforma constitucional ya mencionada no supeditó su entrada en vigencia al hecho de que se dicte la preceptiva legal que establezca las funciones y atribuciones del Presidente del Consejo. Luego de este dictamen algunos consejos regionales comenzaron a elegir Presidente a través de la votación de los consejeros. Esto significó el problema práctico de que los presidentes de los consejos regionales no cuentan con funciones y atribuciones legalmente establecidas (que pretenden ser reguladas por un proyecto de ley en trámite, boletín 7963-06).

Este problema pretende ser subsanado por el gobierno separando del boletín 7963-06 lo referido a las funciones y atribuciones del Presidente del Consejo Regional, presentándolo en un proyecto de ley nuevo (boletín 9294-06), denominado “ley corta”, que es el que comentamos ahora, dándole a éste una tramitación acelerada, postergando la discusión del resto del contenido del proyecto de ley original. 4. Contenido - Deroga la norma legal que señala que el Intendente es el Presidente del Consejo. - Regula el proceso de elección del Presidente del Consejo Regional. i. Debe efectuarse en la sesión de instalación al correspondiente cuadrienio. ii. Debe ser elegido en votación pública por la mayoría absoluta de los consejeros en ejercicio. iii. Consagra la figura de la remoción, la que debe ser acordada por los dos tercios de los consejeros en ejercicio. iv. Contempla la renuncia del Presidente, la que debe ser aprobada por la mayoría de dicho órgano. v. Incorpora al Presidente del Consejo dentro del catálogo de autoridades regionales (junto a Intendente y gobernadores) que gozan de fuero penal. - Faculta al Intendente para: i. Asistir a las sesiones del Consejo, sólo con derecho a voz (no a voto). ii. Proponer la inclusión de materias en la tabla y de hacer presente urgencias para su tratamiento. - Faculta al Presidente del Consejo para: i. ii. iii. iv. v.

Disponer la citación de las sesiones. Abrir, suspender y levantar las sesiones. Dirigir los debates. Derecho a voto dirimente. Actuar en representación del Consejo en los actos de protocolo.

- Obliga al Presidente del Consejo a: i.

Suscribir las actas de las sesiones y las comunicaciones oficiales que se dirijan a nombre del Consejo o del algún consejero. ii. Oficializar la comunicación al ejecutivo regional acerca de la adopción de acuerdos del Consejo sobre diversos instrumentos del Gobierno Regional.

iii. Suscribir, sólo para efectos de ratificar el acuerdo del Consejo, los actos administrativos que formalicen la aprobación de tales instrumentos (plan regional de ordenamiento territorial, anteproyecto regional de inversiones, entre otros). iv. Realizar cuenta pública anual.

5. Observaciones de mérito En primer término, debemos sostener que este es un proyecto de menor envergadura. Los principales reparos que existen en materia de la agenda legislativa de descentralización territorial dicen relación con el proyecto de ley sobre fortalecimiento de la regionalización (boletín 7963-06) y no con éste, que se limita a subsanar el problema de hecho ya descrito. No obstante, existen algunos aspectos específicos que consideramos deben ser modificados en la iniciativa legal en trámite, principalmente en orden a reconocer la renovada importancia del consejo regional desde el momento en que sus miembros, los consejeros, son electos por sufragio universal, transformándose en depositarios de la soberanía popular de los territorios que representan. En tal sentido, a continuación consignamos aspectos generales que permiten fundar el proyecto y justifican ambiciones de descentralización territorial más profundas, además de cuestiones específicas que deben ser modificadas en el proyecto de ley. El resto del articulado, no comentado, nos parece satisface correctamente el espíritu descentralizador que lo inspira. En el plano general nos referimos al marco conceptual y constitucional del proyecto (5.1) y a la falsa tensión existente entre la forma unitaria de nuestro Estado y el necesario proceso de regionalización (5.2), dando cuenta que nuestro marco constitucional permite iniciativas como las que comentamos y otras mucho más ambiciosas, tendientes a descentralizar sin atentar contra la naturaleza unitaria de nuestra organización política. En el plano específico, consignamos reparos y planteamos propuestas respecto de los siguientes aspectos del proyecto: elección pública del Presidente del Consejo (5.3), obligación del Presidente del Consejo de dar cuenta de su gestión al Intendente (5.4), Facultad del Intendente de hacer presente urgencias en la tabla del Consejo (5.5) y elección del Presidente en la sesión constitutiva del Consejo (5.6).

5.1 Marco conceptual y constitucional El art. 3 CPR establece que la forma del Estado chileno es unitaria. Según enseña Hauriou, el estado unitario es una colectividad estatal no divisible en partes internas que puedan merecer por sí mismas el nombre de Estado. A su turno, dispone que “la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley”. La descentralización y la desconcentración son sistemas de organización de la administración que, con distinta intensidad, modifican los elementos del sistema centralizado de organización del estado unitario, sin alterar su naturaleza. La desconcentración administrativa es la “transferencia, por ley, de competencia de los órganos superiores a los inferiores, disminuyendo la subordinación de éstos a aquéllos” (Daniel, 1985). Esta redistribución de poder de decisión, de responsabilidades financieras y de administración se da entre varios niveles del gobierno central a través de su línea jerárquica, por lo que se suscita entre entidades que tienen la misma personalidad jurídica (así, por ejemplo, el Ministerio Secretaría General de Gobierno se desconcentra territorialmente en la Secretaría Regional Ministerial de Gobierno de Valparaíso). La descentralización administrativa es la “atribución, por ley, de competencias y funciones a un órgano al que se le dota de personalidad jurídica y patrimonio propio, para el cumplimiento de sus cometidos, no existiendo una relación jerárquica con el órgano centralizado a través del cual se relaciona con el Presidente de la República, sino controles de supervigilancia específicamente previstos en la ley” (Daniel, 1985). Así como la desconcentración, la descentralización puede ser funcional o territorial. Será funcional si está dada por la necesidad de crear un órgano que tenga una función especializada (ejemplo: INDAP, CORFO, SERNATUR o el Consejo Nacional de la Cultura). Va a ser territorial si se justifica en la necesidad de establecer un órgano que resuelva problemas a nivel local (en Chile, las municipalidades y los gobiernos regionales). El proyecto de ley en comentario y la agenda legislativa en la cual se enmarca (reforma constitucional de 2009, proyecto de ley que establece elección directa de los consejeros regionales y proyecto de ley que, entre otras materias, regula los mecanismos de transferencia de competencias a los gobiernos regionales), tiene por objeto avanzar en descentralización territorial.

La descentralización territorial puede ser administrativa, fiscal o política (Falleti, 2005). La administrativa dice relación con la transferencia de administración y prestación de servicios sociales y económicos (salud, turismo, obras públicas, entre otros) a gobiernos subnacionales (ejemplo: boletín 7963-06, en lo que dice relación con la transferencia de competencias). La fiscal es el conjunto de políticas diseñadas para aumentar los ingresos o la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales, transfiriendo desde el nivel central recursos y decisiones en materias financieras o estableciendo nuevos impuestos subnacionales. (ejemplo: boletín 7963-06, en lo que dice relación con que establecer como ingresos propios de los gobiernos regionales las patentes mineras, acuícolas y de casinos). La política son las reformas al ordenamiento jurídico que abren espacios para la representación en los gobiernos subnacionales de organizaciones políticas, lo que implica delegar la autoridad política (ejemplo: ley que establece elección por sufragio universal de los consejeros regionales). Por la reforma constitucional del año 2009, nuestra carta fundamental dispone en su artículo 113, en sus incisos 4 y 5 que: “El consejo regional, por mayoría absoluta de sus integrantes en ejercicio, elegirá un presidente de entre sus miembros. El presidente del consejo durará cuatro años en su cargo y cesará en él en caso de incurrir en alguna de las causales señaladas en el inciso tercero, por remoción acordada por los dos tercios de los consejeros regionales en ejercicio o por renuncia aprobada por la mayoría de éstos. La ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones del presidente del consejo regional.”

Luego, el proyecto de ley que comentamos, que buscar implementar la disposición constitucional recién citada, corresponde, principalmente, a un esfuerzo de descentralización territorial de carácter político, derogando la norma que establece que el Intendente (representante del Presidente de la República en la región) es el Presidente del Consejo Regional, radicando tal autoridad en un Consejero Regional, depositario de la soberanía popular, electo por el Consejo, cuerpo colegiado cuya fuente de legitimidad directa es la democracia. Tal modificación resulta coherente con un proceso de regionalización y permite que los gobiernos regionales avancen tanto en vinculación con su territorio como en la legitimación de su autoridad.

4.2. Estado unitario – regionalización: una falsa tensión. Frente a cada iniciativa legislativa que busca avanzar en descentralización se alzan voces de advertencia que recalcan el carácter unitario de nuestro estado y lo nocivo que sería tender al federalismo. Esa advertencia, por lo general, no encuentra justificación en nuestro ordenamiento dado que, como explicamos en el acápite anterior, los espacios para desconcentrar y descentralizar territorialmente son amplísimos y no ponen en peligro el carácter unitario de nuestro estado. El recurso al riesgo de federalismo se ha vuelto una argucia centralista que, además de no tener correspondencia en nuestro orden constitucional, se ha transformado en un lamentable lugar común. Ciertamente el proyecto que comentamos se adecua perfectamente a la forma unitaria de nuestro estado, máxime considerando que nuestra carta fundamental preceptúa que la administración del Estado será territorialmente descentralizada y que los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país (art. 3). Es más, aun considerando el proyecto de ley del cual éste se desprende (boletín 7963-06), los espacios para avanzar en descentralización territorial, tanto fiscal, administrativa y política, sin afectar el carácter unitario del estado, son amplísimos. 4.3 Elección pública del Presidente del Consejo El proyecto propone incorporar un artículo 30 bis, nuevo, que en lo que nos interesa dispone que el Consejo elija al Presidente del mismo, en votación pública, a viva voz. Consideramos que la propuesta debe considerar una votación de carácter secreta por las siguientes razones. En primer término, por cuanto en este tipo de votación (de una autoridad, el Presidente del Consejo) existe una clara analogía con la que realiza la ciudadanía, como cuerpo electoral organizado, en cada elección. Así como el voto del ciudadano, éste también debe ser secreto. El secreto protege la libertad del consejero y obliga a que los eventuales acuerdos políticos o consensos que existan sean reales y no producto de la mera disciplina partidaria que la publicidad fomenta. De esta manera, se impide que los consejeros se transformen en cajas de resonancia de los partidos, lo que desvirtúa tanto su legitimidad democrática, como su vinculación con un territorio, la región, por cuanto no es extraño que las cúpulas partidarias se concentren en la capital. Huelga decir que esta materia no está regulada por la Constitución, por lo que no se requiere su reforma para modificarla.

4.4 Obligación de dar cuenta al Intendente El proyecto de ley que comentamos propone el establecimiento de un artículo 30 ter, literal j), nuevo, que obliga al Presidente del Consejo Regional a: “Dar cuenta, en el mes de diciembre de cada año, tanto al intendente como al consejo, así como a los alcaldes de la región; de las normas aprobadas, resoluciones adoptadas, acciones de fiscalización ejecutadas por el consejo y todo otro hecho relevante que deba ser puesto en conocimiento de las autoridades indicadas”

En este punto el proyecto del gobierno innova respecto del boletín 7963-06, ya aprobado por el Senado. Incorpora una remisión general a “todo otro hecho relevante que deba ser puesto en conocimiento de las autoridades indicadas”, lo que nos parece correcto, en la medida que es una norma de ampliación de un mandato de transparencia. Además, amplía el catálogo de sujetos pasivos de la cuenta del Presidente del Consejo Regional, agregando al Intendente. Esta incorporación del ejecutivo regional nos parece errónea, pues mienta una idea de subordinación del cuerpo colegiado con legitimidad democrática territorial respecto del representante del gobierno central que no se condice con el afán descentralizador.

4.5 Facultad del Intendente de hacer presente urgencias El proyecto de ley propone incorporar una letra s), nueva, al artículo 24, del siguiente tenor: “Proponer al presidente del consejo, antes del inicio de la sesión respectiva, la inclusión de una o más materias en aquélla. La comunicación se realizará en forma escrita al secretario ejecutivo. Sin perjuicio de ello, el intendente podrá hacer presente la urgencia para el despacho de una materia o iniciativa específica, mediante oficio que dirigirá al presidente del consejo. Dichos asuntos gozarán de preferencia, deberán ser incorporados en la tabla de la sesión inmediatamente siguiente y votarse dentro del plazo de quince días, ”.

En los términos planteados, nos parece que la facultad del Intendente de hacer presente urgencias para el despacho de materias o iniciativas específicas debe ser morigerada. Si bien es entendible que el Intendente, como órgano ejecutivo del Gobierno Regional, pueda influir los temas que deben ser tratados en las sesiones del Consejo, no parece

razonable que, como el proyecto permite, pueda definir completamente la agenda a través del mecanismo de urgencias. Un mecanismo de solución puede ser otorgarle la facultad al Consejo de rechazar la petición de urgencia en la medida que reúna un quórum reforzado (por ejemplo, los cuatro quintos de los consejeros en ejercicio). Además, creemos que la urgencia que puede solicitar el Intendente debe vincularse a una preferencia para que la materia o asunto sea visto, mas no a un plazo fatal de despacho. Por lo demás, la experiencia parlamentaria demuestra que, ante la ausencia de sanciones ante el incumplimiento de los plazos de urgencia, esta es la forma en que, de hecho, operan. 4.6. Elección del Presidente del Consejo en su sesión constitutiva El proyecto propone en un artículo 30 bis, que en su inciso primero, en lo que nos interesa, dispone que el Consejo Regional elija a su Presidente en su sesión constitutiva. Como ya hemos explicado la génesis de este proyecto es el debate en torno a si con una norma constitucional publicada en el sentido que el Presidente del Consejo debe ser elegido por y de entre los consejeros y con la ley que pretende implementarla aún en tramitación, si debía aplicarse directamente la Constitución -eligiendo el Presidente los Consejeros- o si debía esperarse la publicación de la ley en trámite debiendo presidir el Intendente-. Con la constitución de los Consejos Regionales el año 2014, después de su elección democrática, algunos de estos eligieron su Presidente y otros aún son presididos por el Intendente. A todo esto, se suma el hecho que la Contraloría, a través de un dictamen, se inclinó por la posición de que la Constitución, ante la ausencia de una norma constitucional que supedite la entrada su entrada en vigencia en esta materia, debe aplicarse directamente y, consecuentemente, son los propios consejeros los que deben elegir el Presidente del Consejo. Este proyecto pretende subsanar este problema práctico, pero no se hace cargo del siguiente problema jurídico: ¿es válida la elección de presidentes de consejos regionales en una sesión distinta de la de su constitución como, de hecho, ha ocurrido? Creemos que esto, a efecto de evitar impugnaciones a actos realizados por estos presidentes elegidos por los consejeros, debe ser subsanado a través de la

incorporación de una disposición transitoria al proyecto de ley en comentario, en el sentido que tales elecciones son perfectamente válidas. ***

GLOSARIO _______________________________________________________________________________ Comisión: organismo colegiado compuesto, según sea el caso, por 5 senadores o por 13 diputados y excepcionalmente por representantes de ambas Cámaras (comisión mixta), cuya función primordial es el estudio pormenorizado y especializado de los proyectos de ley y de las materias sometidas a su conocimiento. Están compuestas por parlamentarios en número proporcional a la representación de sus respectivos partidos políticos en la respectiva cámara. Comisión investigadora: comisión especial, creada por acuerdo de a los menos dos quintos de los miembros de la Cámara de Diputados, en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, que tiene la competencia (mandato) que la fije la propia Corporación Discusión en general: tiene por objeto admitir o desechar en su totalidad el proyecto, considerando sus ideas fundamentales o matrices contenidas en el mensaje o moción, según corresponda, y admitir a tramitación las indicaciones que presenten el Presidente de la República y los parlamentarios. Está asentada la noción que cuando un proyecto se aprueba en general se acepta la “idea de legislar”. Discusión en particular: tiene por objeto examinar un proyecto en sus detalles y por artículos. Indicación: la proposición de sustitución, modificación o adición al texto de un proyecto de ley que pueden presentar los parlamentarios durante la tramitación legislativa. Ley Orgánica Constitucional: normas complementarias de la Constitución relativa a ciertas materias expresamente previstas en la carta fundamental. Para ser aprobadas requieren de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio (salvo las modificaciones referidas a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios que digan relación con el número de senadores, las circunscripciones existentes y el sistema electoral vigente, las que requieren del voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio). Mensaje: es un proyecto de ley presentada por el Presidente de la República Periodo Legislativo: cuadrienio que se inicia con la instalación de la Cámara de Diputados. Sala: pleno que reúne a la totalidad de los miembros de cada una de las corporaciones.

Trámite Constitucional: cada una de las etapas dentro del proceso de formación de la ley que requieren un pronunciamiento de la Sala de la Cámara de Diputados o del Senado. El primer trámite constitucional engloba la tramitación en la cámara de origen. El segundo trámite constitucional se da en la cámara revisora. El tercer trámite constitucional se da en la medida que la cámara revisora incorpore modificaciones al texto aprobado por la cámara de origen y consisten en el pronunciamiento de ésta respecto de aquellas modificaciones. Urgencia: facultad constitucional privativa del Presidente de la República, para otorgar preferencia al conocimiento y despacho de ciertos proyectos de ley por el Congreso Nacional. Existen tres tipos de urgencias: - Simple urgencia: el proyecto debe ser conocido y despachado por la respectiva Cámara en el plazo de 30 días. - Suma urgencia: el proyecto debe ser conocido y despachado por la respectiva Cámara en el plazo de 15 días. - Discusión inmediata: el proyecto debe ser conocido y despachado por la respectiva Cámara en el plazo de 6 días.

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