Instituto Nacional Electoral
Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
77 Instituto Nacional Electoral Instituto de Investigaciones Legislativas
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza. Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
“Instituto Nacional Electoral” LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–09–30 Año 9, Número 77 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.
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MESA DIRECTIVA Segundo Año de Ejercicio Legal Primer Período Ordinario Diputado Pedro Chávez Arredondo PRESIDENTE Diputado Juan José García López VICEPRESIDENTE Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA Diputado Luis Manuel Mejía Barreñada SEGUNDO SECRETARIO Diputado Felipe de Jesús Orozco García PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírez
Dip. José Juventino López Ayala
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. Ma. Guadalupe Torres Rea
Presidente
Vicepresidente
Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro
SECRETARÍA GENERAL
Lic. Jorge Arturo Espadas Galván
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL
Lic. Alfredo Sainez Araiza
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
Pluma libre Nos interesa tu opinión, Participa y comparte tus conocimientos!!! Esperamos tu valiosa colaboración con
Apuntes Legislativos,
solo realiza la
redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las siguientes direcciones de correo electrónico:
[email protected] [email protected]
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Índice Págs. Presentación .............................................................................................................7 1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL ......................................................................................................12 ALFREDO SAINEZ ARAIZA ....................................................................................12 1.1 Antecedentes del federalismo mexicano .......................................................14 1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal .........15 1.3 Autoridad electoral de carácter nacional .......................................................17 1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano ......................................18 1.5
A manera de conclusiones ........................................................................21
2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO ..........22 SAMUEL VALTIERRA VARGAS .............................................................................22 Propuestas..........................................................................................................42 3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO.......................................44 SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA..............................................................44 3.1 Introducción ..................................................................................................44 3.2 Federalismo y objeto de acción .....................................................................44 3.2.1 ¿Por qué México tiene un sistema federal?................................................46 3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país .........................47 3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal.................................................................................................................47 3.4 Reforma electoral “Pacto por México” ...........................................................53 3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral .........................................53 3.4.2 Instituto Nacional Electoral ¿Atentación contra el Federalismo? ..............56 3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral .......................58
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3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral? ............................................................................................................59 3.4
Consideraciones finales ............................................................................61
Referencias.........................................................................................................65 4 LOS MOTIVOS DE LA REFORMA .....................................................................68 ARMANDO TRUEBA UZETA ..................................................................................68 5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS .......................................................75 GLORIA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORALES .............................................75
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Presentación Uno de los tópicos que ha despertado debate y polémica en los últimos meses entre los distintos actores políticos ha sido la creación del Instituto Nacional de Elecciones, que en el marco de la reforma político electoral se ha discutido en una de las mesas del Pacto por México y avanza como iniciativa de Ley en las cámaras del Congreso de la Unión. En este tenor, en Apuntes Legislativos se analizan las perspectivas del compromiso número 90 del “Pacto Por México”, que establece la creación de “una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales”, a través de cuatro ensayos con visiones distintas y ¡Pluma Libre!, pero con rigor metodológico: en el primero, FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL, se distingue la forma de gobierno federal como punto intermedio entre la confederación y el centralismo, realiza un esbozo histórico sobre el federalismo mexicano, fundamentalmente, de la evolución del sistema electoral y la transición de la organización electoral de estados al Gobierno Federal, examinan los argumentos a favor de la centralización de la organización electoral en un contexto de gobiernos unificados, divididos, compartidos y yuxtapuestos que configuran la nueva fisonomía del sistema político mexicano; en el segundo estudio, denominado, INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO, se plantea ajustar los cambios jurídicos a las exigencias de la sociedad mexicana, un régimen democrático del derecho electoral orientado por los postulados constitucionales y la creación de un Código Electoral Único, tanto sustantivo como adjetivo y una ley orgánica, entre otras propuestas; en el penúltimo ensayo, CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO, se formulan una serie de cuestiones entre las que destacan las siguientes: ¿Es demasiado el precio por el mantenimiento del Instituto Federal Electoral? ¿Existen algunas otras maneras que puedan eficientar los procesos electorales sin necesidad de recurrir a su centralización? Finalmente, en el artículo de fondo, intitulado, LOS MOTIVOS DE LA REFORMA, se analiza “la iniciativa de reforma electoral y política presentada por legisladores y legisladoras de los
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Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, que prevé la modificación de al menos veintiocho artículos constitucionales (…)”, los argumentos de los iniciantes para “eliminar de raíz la permanencia de los organismos locales estatales” en materia electoral. Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar Y Maya” se recomiendan cinco textos afines a la organización electoral. Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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3 PROPUESTAS DE WOLDENBERG PARA REFORZAR LA AUTONOMÍA DE INSTITUTOS LOCALES El ex consejero presidente del IFE propone fortalecer a los organismos de los estados, a partir de la autonomía de las entidades de la Federación; plantea reformar la Constitución y rechaza la propuesta del Pacto por México hoy incluida en la reforma político-electoral del PAN.
(Foto: Archivo/Cuartoscuro) José Woldenberg, el primer consejero presidente del Instituto Federal Electoral, propuso el pasado mes de junio reforzar la autonomía de los institutos electorales locales en lugar de dar pie a la creación del Instituto Nacional Electoral. “Si el motivo político es su falta de autonomía, ¿no sería pertinente legislar para apuntalar su independencia? ¿para qué acabar con el esquema federalista de la constitución y que ha permitido alternancia y procesos competidos”, aseguró durante su intervención en junio pasado en un semniaro para el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Así respondió Woldenberg a la propuesta del Pacto por México que hace unos días refuerza en materia reforma político-electoral y que promueve hoy el Partido Acción Nacional. El experto propuso descargar al IFE de sus funciones como jueces y reforzar la vía jurisdiccional de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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(TEPJF). Además, aseguró que no debe pensarse “avasallar a las autoridades electorales locales”. “No creo que la receta sea la de avasallar a los institutos electorales con un diagnóstico que en sí mismo tiene problemas. Si una persona llega al doctor con una dolencia en un brazo ¿debe amputárselo? Digo esto porque hasta donde entiendo seguimos siendo una República federal y teóricamente los estados que componen la República deben tener las responsabilidades de dotarse de las instituciones encargadas de los procesos de los que deben emerger sus gobernantes y legisladores”, dijo. Las propuestas para reforzar la autonomía de los institutos locales, para hacerlos “menos dependientes de los caprichos o designios de los gobernadores o de los partidos políticos” son: 1.-Aumentar el periodo de su función, en algunos estados es apenas de 3 años lo que su pone operar una sola elección. Esa corta estadía los vuelve, por eso establecer quizá desde la constitución un periodo de tiempo similar a la que ahora cumplen los consejeros del IFE. 2.-Incrementar el porcentaje de votos necesario que se requiere para su nombramiento en los congresos locales, de tal suerte que ningún partido político en singular, pudiera nombrarlos. 3.-Se podría reforzar la independencia de su presupuesto para que no se vieran sujetos a los vaivenes de la política local, porque ya se sabe que la llave del dinero puede ser un instrumento de presión sobre órganos que constitucionalmente deben ser autónomos. Fuente: Aristegui Noticias en: http://aristeguinoticias.com/3009/mexico/3-propuestas-de-woldenberg-para-reforzar-laautonomia-de-institutos-locales/ (Consulta realizada el 7 de Octubre de 2013)
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1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL ALFREDO SAINEZ ARAIZA
*
presentarse en el segundo semestre de este año e implementarse a mediados del próximo, para que entre en vigor a partir de 2015, de acuerdo con el calendario de reformas para el segundo
El “Pacto Por México” signado por el
semestre 20132 de este Pacto. Pero,
titular del Poder Ejecutivo Federal, la y
¿cuáles son las implicaciones de este
los presidentes de las tres principales
cambio? Esta medida de centralización
fuerzas políticas nacionales ha impacto
de la organización electoral, ¿no atenta
en los distintos órdenes de gobierno,
contra el federalismo?
tanto federal como estatal y municipal.
Desde la perspectiva teórica, la
Muestra de ello, es el compromiso
forma de gobierno federal es un punto
número 90, que establece la creación de
intermedio entre la confederación y el
“una autoridad electoral de carácter nacional
centralismo.
y una legislación única, que se encargue tanto
Cabrero Mendoza, nos distingue: “En la
de las elecciones federales, como de las
confederación los estados miembros no
estatales
y
contempla institutos parte
de
1
municipales” ; la
desaparición
electorales una
es
reforma
respecto,
Enrique
decir,
pierden ni ceden su soberanía sino que pactan
los
coordinar ciertas acciones y para esto dotan
como
de funciones a un órgano superior (la
de
estatales
Al
electoral
a
confederación). El centralismo se construye con una administración que aglutina todas las
*
Politólogo egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Catedrático de la Universidad de Guanajuato. Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo del IIL del Congreso del Estado de Guanajuato. 1 Véase compromiso número 90 del “Pacto Por México”, documento firmado por Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; Jesús Zambrano Grijalva, Presidente Nacional del Partido de la Revolución Democrática; María Cristina Díaz Salazar, Presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional; y, Gustavo Madero Muñoz, Presidente Nacional del Partido Acción Nacional, el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México.
funciones y facultades, y que gobierna directa o indirectamente un territorio entero (…). En cambio, el sistema federal hace que los estados miembros formen una unión estable en la que se comprometen a acatar ciertas decisiones
emitidas
por
la
federación,
2
Consulta en línea (20 de marzo de 2013) en: http://pactopormexico.org/calendario-de-reformaspara-el-segundo-semestre-2013/
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siempre
y
cuando
conserven
determinadas áreas de autonomía.”
para
sí
3
gubernamentales,
que
los
medios
de
comunicación tengan plenos espacios de
Más allá de un debate conceptual,
libertad de expresión y que se tenga acceso a
resulta conveniente reflexionar sobre las
la información pública así como a políticas de
implicaciones
políticas
el
transparencia”4 entre otros aspectos, como
federalismo,
particularmente,
el
lo refiere Enrique Cabrero.
para para
sistema electoral mexicano, que traería
Por lo anterior, resulta oportuno
esta propuesta derivada del “Pacto Por
explorar
México”, en virtud de que “las partes que
antecedentes del federalismo mexicano,
componen un estado federal pueden tener un
fundamentalmente,
sistema electoral con variantes en relación a
sistema electoral mexicano.
a
grandes
la
rasgos
evolución
los
del
sus elecciones regionales o locales (y) las reglas para la integración de los distintos cargos públicos suelen ser diferentes, pero también difieren las dinámicas electorales, los calendarios y, en algunos casos, los partidos políticos presentes en las diversas regiones. Al tener reglas y quizá culturas políticas distintas, el federalismo posee el reto –no obstante la pluralidad que suele existir– de buscar un estándar democrático en todas las partes que componen el pacto federal, esto es, que en el conjunto del territorio federal se cumpla con procesos electorales transparentes y competitivos, que la ciudadanía tenga canales
permanentes
comunicación
con
de las
expresión
y
instancias
3
CABRERO MENDOZA, Enrique, Para entender el federalismo en los Estados Unidos Mexicanos , Nostra, México, 2007, p.11
4
Ibídem, p. 24
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los Tejas; el interno del Norte, compuesto 1.1 Antecedentes del federalismo mexicano
de las provincias Chihuahua, Durango, y Nuevo México; el de México; el de
Una
vez
la
Michoacán; el de Oajaca; el de Puebla
independencia de la Nueva España en
de los Ángeles (el de Tlaxcala); el de
1821, se inició la construcción del Estado
Querétaro; el de San Luis Potosí; el
mexicano;
Nuevo Santander que se llamará de las
el
Constituyente noviembre
consumada
–instalado
el
7
expidió
de
Tamaulipas;
el
de
Tabasco;
el
de
Veracruz; el de Xalisco; el de Yucatán; el
decretos que generaron la transición de
de los Zacatecas. Las Californias y el
las provincias a estados como parte de la
partido de Colima (sin el pueblo de
federación, la división tripartita del poder
Tonila, que seguirá unido a Xalisco)
público
serán
la
1823–,
Congreso
dos
y
de
Soberano
composición
de
las
legislaturas estatales.
por
ahora
territorios
de
la
federación, sujetos inmediatamente a los
El primer decreto, emitido el 8 de
supremos poderes de ella. Los partidos y
enero de 1824, dictó la Ley para
pueblos que componían la provincia del
establecer las legislaturas constituyentes
istmo de Huazacoalco, volverán a las
particulares en las Provincias que habían
que antes han pertenecido. La Laguna
sido
de Términos corresponderá al Estado de
declaradas
Estados
de
la
5
Federación Mexicana. En este tenor, el
Yucatán.
Acta Constitutiva de la Federación, del
El segundo decreto, emitido el 4 de
31 de enero de 1824, reconocía en su
octubre de 1824, estableció el gobierno
artículo 7, a los siguientes estados: el de
particular de los Estados, dividiendo su
Guanajuato; el interno de Occidente,
ejercicio en tres poderes (ejecutivo,
compuesto de las provincias Sonora y
legislativo
Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto
composición de cada legislatura estatal
de las provincias Coahuila, Nuevo-León y
de conformidad con sus constituciones.6
y
judicial),
dejando
la
5
Decreto número 380 publicado el 8 de enero de 1824. Colecciones Especiales. Sección “Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293
6
Decreto número 427 publicado el 4 de octubre de 1824. Colecciones Especiales. Sección
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A
partir
de
la
instauración
del
comités
distritales
electorales
y
el
federalismo, el sistema electoral ha
Consejo del Padrón Electoral. El cambio
tenido
que se opera es un cambio estructural.
múltiples
transiciones.
Para
muestra basta un botón.
El artículo 1º de la Ley Electoral Federal de 1946, establecía: “La presente
1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal
ley regirá la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en todas las elecciones ordinarias correspondientes a los
Con la Constitución de 1824 no hay
Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
legislación electoral en el ámbito federal,
Las elecciones extraordinarias se sujetarán
en razón de que el marco constitucional
igualmente a la presente ley en cuanto sea
facultaba a los estados a legislar en esa
aplicable y según los términos de las
materia; de tal forma, que la organización
convocatorias respectivas.”7
de las elecciones federales estuvo en
Con este marco jurídico apareció la
manos de las autoridades locales, sin
autoridad
que hubiese una autoridad electoral
centralmente de organizar las elecciones.
central que tuviese a su cargo las
Posteriormente, la reforma electoral de
funciones de organización y supervisión.
1989-1990 condujo a la creación de una
Sin embargo, con la Ley Electoral
autoridad
Federal del 7 de enero de 1946, por
independiente
primera vez en la historia, la preparación,
pública federal. En este tenor, en 1996,
vigilancia
proceso
con la reforma al artículo 41 de la
electoral quedó bajo la responsabilidad
Constitución se signó que “la organización
del
la
de las elecciones es una función estatal que se
Comisión Federal de Vigilancia Electoral,
realiza a través de un organismo público
las comisiones locales electorales, los
autónomo
y
Gobierno
desarrollo
Federal.
del
Se
creó
federal
electoral de
encargada
autónoma la
denominado
e
administración
Instituto
Federal
Electoral, dotado de personalidad jurídica y “Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293
7
GARCIA OROZCO, Antonio, Legislación Electoral Mexicana 1812 1988, Diario Oficial, Secretaria de Gobernación, México, 1989, p.242
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patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley”.
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1.3 Autoridad electoral de carácter nacional
vigilancia de los procesos electorales de los niveles federal, estatal y municipal. “Reformar la Constitución General de la
Actualmente, el compromiso número 90 del “Pacto Por México” plantea: “Crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto
República para constituir al órgano autónomo federal como la única instancia competente en materia electoral. “Adecuar
de las elecciones federales, como de las
en
consecuencia
los
estatales y municipales” bajo los argumentos
ordenamientos constitucionales y electorales
de que “los partidos políticos requieren de un
de
marco
jurídico
que
genere
mayor
forma, los procesos electorales tienen que ser
No obstante, estas propuestas no nuevas,
se
han
formulado
en
distintos foros y escenarios académicos, e incluso, han formado parte de las conclusiones
y
propuestas
de
la
Comisión de Estudios para la Reforma del
Estado,8
que
encabezó
y expedir
una
nueva
Ante este escenario, cabe preguntar: ¿cuáles son las perspectivas de crear una
autoridad
electoral
de
carácter
nacional y una legislación única, que se
más baratos y más transparentes.”
son
estados
normatividad electoral nacional.”
certidumbre, transparencia y estabilidad al sistema político en su conjunto. De igual
los
encargue
tanto
de
las
elecciones
federales como de las estatales y municipales en un contexto de gobiernos divididos, compartidos y yuxtapuestos que configuran la nueva fisonomía del sistema político mexicano?
Porfirio
Muñoz Ledo durante la Administración del otrora presidente de la República, Vicente Fox Quesada. En esta Comisión se trazaba: “Constituir al IFE en una autoridad nacional encargada de la organización y 8
MUÑOZ LEDO, Porfirio, Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001, pp.137-138
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federativas9,
1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano
en la presidencia de la República en el sistema político mexicano se observan,
1º El retorno del PRI a la presidencia de la República después de doce años
2º La ratificación del multipartidismo en el Poder Legislativo Federal, en donde ningún grupo parlamentario tiene la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados desde 1997 y en la Cámara de desde
el
año
2000.
Consecuentemente, se vaticina que la fuerza política del PRI tiene que dialogar, cabildear, consensuar y coaligarse con otros partidos para formular y aprobar la legislativa
modificaciones a
a
la
leyes
e Carta
impulsar Magna,
secundarias
y
reglamentarias; y,
, el PAN
con cuatro estados11 y, tres gubernaturas de coalición electoral entre el PRDPAN12. Cabe destacar, que ninguna
las legislaturas locales; que en diez entidades federativas existe un gobierno
estatales, a partir de los resultados de las elecciones locales de 2012, el PRI ahora
del gobernador tiene la mayoría absoluta en
las
asambleas
legislativas
y,
consecuentemente, existe un sistema de partido predominante; que en veinte de los congresos estatales, ningún grupo parlamentario
tiene
una
mayoría
absoluta, o sea, no hay gobiernos unificados; y que los congresos de los estado de Baja California y San Luis Potosí son los únicos en la República Mexicana
que
tienen
un
gobierno
dividido; es decir, donde el partido del gobernador, respectivamente, del PAN y 9
3º En el orden de los gobiernos
gobierna
con
unificado, es decir, en donde el partido
de ausencia;
reformas
PRD 10
fuerza política tiene mayoría calificada en
por lo menos, tres aspectos:
agenda
del
cuatro entidades federativas
Después de la segunda alternancia
Senadores
seguido
veintiún
entidades
Estados gobernados por el PRI: Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. 10 Entidades federativas gobernados por el PRD: Distrito Federal, Guerrero, Morelos y Tabasco. 11 Estados gobernados por el PAN: Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, y Sonora. 12 Gubernaturas de coalición electoral entre el PAN y PRD: Oaxaca, Puebla y Sinaloa.
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PRI, no tienen la mayoría absoluta en el
soberanos en todo lo concerniente a su
Congreso del Estado sino otro partido
régimen interior; pero unidos en una
(PRI y PAN), lo que significa que el
Federación
acuerdo, el cabildeo, el consenso y la
principios de esta ley fundamental.”
coalición legislativa entre los distintos
Este precepto constitucional faculta a
grupos
representaciones
cada una de las entidades federativas
parlamentarias serán determinantes para
a contar con su propia Constitución y
formular
agendas
tener su propia legislación electoral
legislativas correspondientes, e impulsar,
para elegir a sus respectivos poderes
las modificaciones constitucionales, las
Ejecutivo y Legislativo.
y
reformas
y
aprobar
a
leyes
las
secundarias
y
reglamentarias.
establecida
según
los
Ahora bien, desde la perspectiva política y jurídica, ¿es conveniente la
Aunado a esta realidad política,
centralización
de
la
organización
hay que considerar, que el artículo 40
electoral?, ¿cuáles son los argumentos
de nuestra Carta Magna señala que “es
que
voluntad
del
constituirse representativa,
se
esgrimen
pueblo
mexicano
centralización
una
República
electoral?
en
democrática,
de
a favor la
de
la
organización
laica,
federal, compuesta de estados libres y
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Argumentos a favor de la centralización de la organización electoral Argumentos
Observaciones
Hay una diversidad normativa y de
La diversidad normativa es propia de
criterios que prevalece en materia electoral nuestra forma de gobierno contemplada en en los niveles federal, estatal y municipal.
el
artículo
40
de
la
Carta
Magna,
fundamentalmente, porque los estados son “libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior” El cumplimiento de la legislación
El cumplimiento de la legislación
electoral local depende en mucho de los electoral local depende del fortalecimiento intereses políticos de los gobernadores y de los órganos electorales (autonomía, que,
comparativamente,
eficiente
el
instituciones
resulta
funcionamiento federales
más personalidad jurídica y patrimonio propio)
de
y
de
las y,
por
ende,
la
eficacia
en
su
sus funcionamiento.
disposiciones encaminadas a guardar el orden
y
a
supervisar
las
jornadas
electorales Incumplimiento celebrados
entre
de el
los
convenios
Instituto
El cumplimiento de los convenios se
Federal logra con una adecuada coordinación en
Electoral (IFE) y los gobiernos estatales los tres órdenes de gobierno. tanto como el poder de caciques locales. Duplicidad de estructuras electorales
Los estados cuentan con su propia
(federal y locales) es otra dificultad, ya que normatividad electoral para elegir a sus con
frecuencia
intervienen
ambas respectivos
poderes
Ejecutivo
y
estructuras en una misma jornada electoral Legislativo.
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Instituto Nacional Electoral
1.5 A manera de conclusiones El reto que tienen los actores políticos Sin duda, tenemos que fortalecer
es fortalecer la libertad y soberanía de los
nuestro sistema de partidos, los cuales
estados para fomentar la Federación, sin
“requieren de un marco jurídico que genere
restarles
mayor certidumbre, transparencia y estabilidad
necesitamos aprender las lecciones de la
al sistema político en su conjunto”; además,
historia, imaginar y diseñar una ingeniería
“los procesos electorales tienen que ser más
electoral que nos permita vigorizar la
baratos y más transparentes.” El primer
autonomía
objetivo se logra con una Ley de Partidos;
organismos electorales y economizar la
y, el segundo, empatando las elecciones
organización de las elecciones.
locales
con
los
comicios
Estos
federales;
reduciendo el costo y periodo de las
poder.
e
Pero
independencia
son
los
también,
de
desafíos,
corresponsabilidad es de todos.
precampañas y campañas electorales; así como teniendo órganos de fiscalización efectivos y eficientes. El fondo del asunto es que “una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales” no constituye una garantía para lograr los anteriores objetivos; al contrario, organización
la
centralización electoral
sería
de un
la gran
retroceso y vulneraría el federalismo y, por ende, la libertad y soberanía de los estados. Más aún, en un contexto de gobiernos
divididos,
compartidos
y
yuxtapuestos en los estados y municipios de nuestra República.
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los
la
Instituto Nacional Electoral
2 INSTITUTO ELECTORAL Y ELECTORAL ÚNICO
NACIONAL CÓDIGO
su sistema democrático.” Adquirieron el compromiso número 90, para impulsar una Reforma Electoral que atienda el tema de: “Crear una autoridad electoral de carácter
SAMUEL VALTIERRA VARGAS
*
nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales,
El Pacto por México fue firmado por el
como de las estatales y municipales”.
Presidente de la República y los dirigentes de
los
Partidos:
Revolucionario
Institucional, Acción Nacional y de la Revolución Democrática, el domingo 2 de diciembre de 2012, donde se estableció el Acuerdo
para
Democrática,
la
Gobernabilidad
en el que destaca: “La
pluralidad del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra
Lo
alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se responsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional el régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando *
Abogado postulante. Asesor en la Comisión de Justicia de la LIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Vocal de Organización Electoral del IV Distrito Electoral Federal. Articulista. Productor y Coordinador de Programación y Promoción de Radio Televisión de Guanajuato.
no
es
un
simple
enunciado, ya que en la realidad avanzan los acuerdos del Pacto por México. El día 13 de agosto de 2013 quedaron instaladas siete mesas de trabajo para la constitución de una Reforma Político-Electoral. Al tema que analizará la conveniencia de la autoridad nacional electoral y la legislación electoral única le corresponde la cuarta mesa de trabajo.
que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable
anterior
A
pesar
de
la
existencia
dificultades y discrepancias en temas torales entre las diversas fuerzas políticas, económicas,
sociales
y culturales,
el
ambiente actual se caracteriza por la responsabilidad de los actores políticos del Pacto
por
México,
que,
sin
duda,
culminará en acuerdos benéficos para el país
sin
condiciones
ni
obstáculos.
Mención especial de las mesas de trabajo radica en el impulso decidido a la formación de una cultura política, de
.
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Apuntes Legislativos 77
de
22
Instituto Nacional Electoral
legalidad
y
legitimidad
del
sistema
electoral mexicano.
relacionadas con la democracia moderna y, por tanto, relacionando la orientación de
Por encima de los problemas y de las
doctrinas con la exigencia de cambios,
dificultades, y al margen de la polémica
cambios que desconciertan por su rapidez
política
y sus inesperados resultados.
consustancial
existe
suficiente
grandeza histórica para poder suscitar el
Democracia y derecho electoral son
más amplio consenso posible de las
conceptos que en nuestro tiempo corren
fuerzas
parejos y se implican recíprocamente. Si
políticas
y
de
la
sociedad
mexicana.
en un principio la regla de la mayoría,
En cada una de las mesas de trabajo
postulado esencial de la democracia, se
nombró
del
pudo implantar sin mayores dificultades,
gobierno federal y a seis legisladores, dos
cuando el universo político se ensancha y
de cada partido político.
se fortalecen las instituciones, el asunto se
se
Después
a
un
del
representante
estudio,
análisis
y
torna más complejo. Era posible antaño la
propuestas, en las mesas de trabajo, a los
democracia directa con relativa facilidad,
integrantes del Congreso del Congreso de
ahora sólo por excepción y en situaciones
la Unión
muy particulares. La democracia es ahora
corresponderá asumir
las
decisiones definitivas.
representativa, misma que requiere de la
Una empresa de esta envergadura merece obtener desde luego, un apoyo
indispensable
presencia
del
derecho
electoral para su cabal cumplimiento.
generalizado, que es, como nos muestra la
El derecho electoral tiene como misión
experiencia de otros países, la vía más
básica organizar y garantizar la elección
segura para que logre un éxito duradero.
de los gobernantes, esto es, instalar las
Inmediatamente
aparecen
los
que,
en términos técnicos,
sondeos, dirigidos a quienes integran la
instituciones
cuarta mesa de trabajo: ¿La democracia
efecto, esta disciplina ha ido estructurando
necesita perfeccionarse?
un conjunto de mecanismos y de reglas
Para
ubicar
mejor
el
tema
del
presente trabajo, queremos reflexionar con ustedes
sobre
algunas
representativas.
llamamos Para
procesales, cuya legitimidad y eficacia depende del consenso general.
cuestiones
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
tal
23
Instituto Nacional Electoral
Significa todo ello que el derecho electoral no es, ni puede ser, entelequia,
eso la democracia es dinámica y las dictaduras son regímenes sin alternancia.
utopía; precisa verificarse en los hechos,
Es la Constitución en México, símbolo
en elecciones libres y competidas, donde
de
los ciudadanos y los partidos políticos
nacional.
constituyen actores imprescindibles. Es así
instituciones merced, en buena medida, a
comprensible porqué la democracia y el
la poderosa influencia que el texto de 1917
derecho
electoral
han
ha ejercido desde su origen, cuando
manera
gradual,
pero
avanzado con
de
efectos
generosos para los pueblos del orbe.
estabilidad
rompió
política
Somos
moldes
y
un
de
unidad
pueblo
ortodoxos
de
para
el
constitucionalismo de la época. El reto de
Como ha sucedido en otras latitudes,
mantenerla como norma programática, es
en México el derecho electoral ha sido
principio de acción y punto de confluencia
objeto de vivo y apasionado interés en los
de la ciudadanía en general.1
últimos
años,
provocado
Es menester subrayar lo conveniente
importantes reformas constitucionales y
que debe ser para el país operar la
legislativas
Reforma Político-Electoral, a través del
que
habiéndose
han
enriquecido
de
manera notable nuestro sistema político. Así, los partidos políticos se han
Pacto
por
México,
desde
la
propia
Constitución.
institucionalizado jurídicamente; durante
El derecho electoral es un instrumento
tanto tiempo relegados, han dejado ser
de garantía de la democracia, esto es, una
parte de la Constitución viviente y se han
técnica jurídica mediante la cual se
incorporado a la Constitución escrita;
pretende
gozan ahora de un conjunto de derechos y
otorgamiento de la representación popular.
garantías que luchan por hacer respetar.
En
asegurar
nuestro
la
país,
certeza
en
lograda
el
la
El derrotero hacia la modernización
independencia política, se han sucedido
del derecho electoral mexicano aún no
las disposiciones legales, alternando con
concluye, porque para un régimen que
los movimientos armados, para llegar al
aspira a ser cada vez más democrático, la
poder político.
transformación debe ser constante. Por
1
Varios autores. Apuntes de Derecho Electoral. Una contribución institucional para el conocimiento de la Ley como Valor de la Democracia. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 2000.
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Apuntes Legislativos 77
24
Instituto Nacional Electoral
Surge otra interrogante: ¿A qué clase o tipo de Código Electoral se aspira?
marco general, dentro del cual cada norma ha tenido el significado impreso por el
Es en las últimas décadas en que por
sistema legal al que ha pertenecido.2
ventura han cesado las asonadas y los
El Código Federal de Instituciones y
levantamientos militares, que han sido
Procedimientos Electorales fue publicado
narrados
por
originalmente en el Diario Oficial de la
historiadores y politólogos que nos releva
Federación el 15 de agosto de 1990; no
de tratarlos aquí.
había pasado la primera prueba y fue
de
manera
exhaustiva
El enfoque central de este trabajo es analizar
cuales
deberán
ser
reformado por primera vez el 21 de
las
diciembre de 1990; pasa la primera prueba
disposiciones legales que coadyuven a
en las elecciones federales del 18 de
suplir al Código Federal de Instituciones y
agosto de 1991.
Procedimientos Electorales y al Tribunal Electoral
del
Poder
Judicial
de
la
Federación, vigentes actualmente.
Después
vino
una
sucesión
impresionante de reformas, hasta la última actualización, publicada el 17 de abril de
La expedición del Código Electoral de
2009. Llama la atención que en la
Instituciones y Procedimientos Electorales
publicación del 15 de agosto de 1990, del
fue un paso trascendente en la marcha
ordenamiento
evolutiva de la legislación electoral en
aparece una exposición de motivos, o,
nuestro país.
como ha dado en titularse una explicación
Cada
ley
electoral
mexicana
electoral,
en
cita,
no
ha
de motivos. Únicamente se encuentra una
respondido a las exigencias democráticas
Presentación, suscrita por el titular de la
de su tiempo y de una sociedad en
Secretaría de Gobernación, como un
proceso de desarrollo. Las disposiciones
prefacio
que las han compuesto no tienen vida
constitucionales y al texto del Código
aislada. Han formado parte de un todo.
Federal de Instituciones y Procedimientos
Cada ordenamiento político electoral, de
Electorales.
al
Decreto
de
reformas
rango constitucional o derivado de los principios constitucionales que le han dado base y sustento, ha creado su propio
2
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales comentado. IFE, México 1991.
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Apuntes Legislativos 77
25
Instituto Nacional Electoral
Sin
embargo,
la
mencionada
sustanciales, por una parte; y las normas
exposición de motivos no se encuentra en
instrumentales, adjetivas o procesales, por
ese texto, lo que puede orillar a que en
otra.
determinadas hipótesis no pueda acudirse
Sabido es que el derecho objetivo es
a la interpretación auténtica, entendida
un sistema que pertenece al mundo del
como el jus-filósofo de mayor alcurnia
deber ser, y que las reglas materiales
intelectual
García
ventilan la lid de intereses jurídicos en
Máynez, quien declara que es la que
forma inmediata y directa mediante una
realiza el mismo legislador, con el sentido
fórmula abstracta.
de
habla
hispana,
de fijar el sentido de las leyes que ha
Así, el Código Civil o Penal, que
dictado. Se la da también el nombre de
contienen preceptos que imponen deberes
interpretación legislativa. En el caso de
y
una normativa que abroga a otra en un
ejemplo, el comprador debe pagar, en un
lapso de menos de cinco años, es
contrato de compraventa, un precio cierto
indudable que surjan dudas sobre el
y en dinero, creando una relación en la
animó
al
legislador
derechos,
previene,
por
al
que se otorga un crédito a favor del
modificar algún precepto, al introducir
vendedor, y una condición de sujeción al
“espíritu”
que
confieren
alguno nuevo, o al suprimir el anterior.
3
comprador consiste en el pago. En esta
En el caso del Código Electoral de
forma se previene y está resuelta la
Instituciones y Procedimientos Electorales,
hipotética confrontación de intereses de
del 15 de agosto de 1990, un auxiliar de
manera que se configura el supuesto
gran ayuda para seguir una buena técnica
jurídico
jurídica hubiera consistido en la exposición
Circunstancia que nos lleva a pensar que
de motivos.
en la vida real esta solución ha de darse
Con
un
espíritu
carácter
sustancial.
atrevimiento,
por millones, en la mayoría generalizada
hemos intentado comprender, a través de
de las compraventas. Si ocurriese lo
una
contrario,
comparación,
la
de
de
diversa
función
componedora de las reglas materiales o
no
se
darían
abasto
los
tribunales de este abrumado orbe. Hay, sin duda alguna, también un
3
García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio del derecho. Porrúa, México, 1966.
número importante de casos en que no se
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
26
Instituto Nacional Electoral
cumple, en que se viola, en que no se
derecho mismo en su plenitud y su
acata la disposición legal, sustantiva,
cabalidad. 4
material
o
primaria
(primaria
en
su
También les preguntamos: ¿Crearán
aplicación) al aparecer la vinculación
una nueva legislación electoral o se
jurídica. Representaría la primera defensa
reformará simplemente al actual Código
jurídica para mantener el orden y la paz
Electoral?
sociales.
Entendida en estos términos, es de
Ante
estas
circunstancias
de
aplicarse al tronco común del derecho
incumplimiento fáctico, el régimen legal no
electoral,
puede permitir
que el quebrantamiento
electoral material, sustancial o primario, y
persista y lleve a la inestabilidad y al caos
derecho electoral instrumental, adjetivo,
de las personas entre quienes rige. Por
procesal o secundario, a pesar de que no
eso, decimos nosotros, ha estructurado
haya entre ese binomio una separación
una norma procesal adjetiva, instrumental
legislativa mas o menos marcada, tal
o
como opera en otras áreas jurídicas, a
secundaria
cronológico
(en de
cuanto su
al
orden
división
entre
derecho
la
semejanza de cómo ocurre, por ejemplo,
impostergable
e
en
aparato
al
administrativa, sino que la mayor parte,
reglamentar de manera concreta, justa y
por no hablar de la totalidad de los
pacífica,
manera
numerosos catálogos legales electorales
inmediata e indirecta, pero, eso sí, los
nuestros, han contenido una composición
conflictos que no pudo componer en
mixta,
primer término la regla material.
sustantivas y adjetivas, cuando no, con el
característica irrenunciable
para
del
aplicación)
la
solucionar
jurídico,
de
No en balde es valedera aquella
las
materias
un
civil,
entrecruce
penal
de
o
normas
agregado de preceptos orgánicos, creando
afirmación equilibrada, a la vez que
cuerpos
administrativos
rotunda, de Piero Calamandrei, uno de los
jurisdiccionales electorales.
y
órganos
gigantes del procesalismo italiano, de que el eficaz cumplimiento de la sentencia judicial supone el acatamiento y la base última del respeto a la tarea social del
4
Arellano García, Carlos, Las grandes divisiones del derecho. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM, México, 2004.
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Apuntes Legislativos 77
27
Instituto Nacional Electoral
En el Código Federal de Instituciones
La competencia del Instituto Federal
y Procedimientos Electorales –que ya
Electoral es el desarrollo de la función
desde el nombre mezcla lo orgánico con lo
estatal de organizar las elecciones y de
procesal-,
El
manera adicional a este ámbito realiza
artículo 2 señala: “Para el desempeño de sus
otras tareas. La intervención del Tribunal
funciones
Electoral
tenemos
las
dicha
mixtura.
autoridades
electorales
del
Poder
Judicial
de
la
establecidas por la Constitución y este Código,
Federación lo constituye como máxima
contarán con el apoyo y colaboración de las
autoridad jurisdiccional en la materia.
autoridades federales, estatales y municipales.”
La función de la Cámara de Diputados
La colaboración y apoyo de las
se reduce a la expedición del Bando
instancias gubernamentales de nuestro
Solemne
país, en los niveles federal, estatal y
Constitucional,
municipal,
convocatoria
tiene
como
base
la
que
declara al
al
Presidente
lanzamiento
para
de
elecciones
obligatoriedad de las funciones electorales
extraordinarias y a la integración del
establecida
Instituto
en
Constitución
el
artículo
Política
de
5º
los
de
la
Estados
las
participación
integran.
relacionarse
directamente con las mismas. Estimamos
fracciones
parlamentarias
que
lo
El ejercicio de la ley electoral no es exclusivo de las autoridades electorales
Código Electoral debería estar en una ley
representadas por el Instituto Federal
orgánica,
de
Electoral y el Tribunal Electoral del Poder
Tribunales del fuero común o en la del
Judicial de la Federación, como tampoco
Poder Judicial de la Federación.
lo es de las autoridades distintas de las
En
su
esta
mediante
del
como
que
Electoral
propuestas para puestos de cada una de
Unidos Mexicanos, por lo que dicha debe
Federal
sucede
artículo
3,
norma
en
las
dispone:
“La
aplicación de las normas de este Código
electorales que pueden actuar en auxilio de éstas. La
corresponde al Instituto Federal Electoral, al
aplicación
de
las
normas
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
electorales en la jornada de la elección
Federación y a la Cámara de Diputados, en sus
está en manos de ciudadanos que por
respectivos ámbitos de competencia.”
virtud el proceso de insaculación son
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
28
Instituto Nacional Electoral
escogidos para actuar como funcionarios
ciudadano que se ejerce para integrar los
en las casillas representando a toda la
órganos del Estado de elección popular.”
ciudadanía. Esta circunstancia le otorga a
Se trata, indudablemente, de una
la ley electoral una naturaleza que la
regla
distingue del resto de la legislación.
apuntamos
La
Constitución
establece
sustantiva
o
sus
material,
según
características
líneas
anteriores.
excepciones para que otros órganos del
Adelantándonos un tanto al avance
Estado conozcan la materia electoral. En
progresivo que a la larga tenga la
virtud del mandato de los artículos 99 y
Legislación Electoral Única en nuestra
105 de la Constitución Política de los
Nación, que se analiza en la cuarta mesa
Estados Unidos Mexicanos, la Suprema
de
Corte de Justicia de la Nación, en su
Político-Electoral, de los actores del Pacto
carácter
la
por México, es conveniente separar las
República, conoce de las acciones de
tres categorías de normas en la regulación
inconstitucionalidad en este ramo del
futura para acceder a los cargos de
derecho. La Suprema Corte de Justicia, en
elección popular, según lo asentado en el
términos del citado artículo 99, resuelve
presente trabajo, uno, en un catálogo de
las
normas
de
máximo
contradicciones
Tribunal
de
de
tesis
de
trabajo
que
impulsa
materiales;
la
otro
Reforma
de
reglas
jurisprudencia que se presenten con el
procesales, y, por último una ley orgánica
Tribunal Electoral.
donde se establezca la estructura y la
Al señalar al Tribunal Electoral de la Federación, materia
órgano
electoral,
el
jurisdiccional artículo
3,
competencia
de
los
órganos
en
jurisdiccionales o no, que conozcan y den
en
arreglo a los conflictos de leyes en el área
referencia, nos obliga a considerarlo de
electoral. 5
carácter adjetivo o procesal. En el capítulo primero del título
La
sociedad
inquiere:
¿También
escucharán la voz del pueblo?
segundo, del Código Electoral, en el artículo 4.1 vemos: “Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación del
5
Flores García, Fernando, El derecho electoral mexicano. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura. Instituto Federal Electoral-Tribunal Federal ElectoralInstituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1993.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
29
Instituto Nacional Electoral
Antes de referirnos a los códigos y
Durante la prolongada lucha por la
tribunales electorales que rigen la vida
independencia iniciada por Miguel Hidalgo
política del país, es conveniente repasar
y Costilla el 16 de septiembre de 1810, las
nuestros antecedentes históricos.
actitudes y filiaciones de esos grupos
Las líneas maestras de la estructura
sociales
experimentaron
cambios
social de México a principios del siglo XIX
importantes. Hidalgo inició un movimiento
son bastantes claras. Un grupo poco
que pronto se convirtió en guerra de
numeroso de españoles o gachupines se
clases
encontraban en
la pirámide social,
depauperados dieron rienda suelta al odio
disfrutando de todas las ventajas de la
y a la envidia que sentían hacia las clases
riqueza y la posición social que el régimen
privilegiadas y que durante mucho tiempo
colonial les había proporcionado. Seguían
habían reprimido en un desesperado
los criollos, cuya exclusión de los altos
intento de mejorar sus condiciones.
cargos, los colocaba en condición de ciudadanos
de
segunda
la
que
los
campesinos
Los criollos favorecieron la idea de
con
independencia, pero sólo en tanto que
respecto de los españoles, los más
ésta implicaba la liberación política del
ocupaban puestos inferiores de tenderos,
dominio de la Madre Patria. Ellos velaban
artesanos,
por los intereses de su propia clase, no por
pequeños
clase
en
propietarios
y
comerciantes de poca monta. Los destacaban
los de las masas, y su aspiración común
criollos
más
importantes
era sustituir a los gachupines como élite
en
las
profesiones
gobernante.
No estaban dispuestos a
eclesiástica, militar, jurídica y docente.
acoger ningún cambio revolucionario en la
Después
estructura existente en el país con el que
resentidos
figuraban por
la
los
mestizos,
pobreza
y
la
discriminación social. Al final, la población
pudiese disputárseles desde abajo su posición.
indígena que formaba la masa del pueblo,
En
consecuencia,
el
movimiento
arrastrando una existencia despreciable y
esencialmente popular de Hidalgo se vio
pasiva en la que el cambio era raro y quizá
frustrado ante el obstáculo que suponía la
en cierto modo no se deseaba.
fuerza
combinada
gachupines.
Las
de
criollos
ambiciones
políticas
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
y
30
Instituto Nacional Electoral
abandonadas
temporalmente
por
los
criollos ante la revolución de Hidalgo se
españoles. Los criollos eran reconocidos como iturbidistas.
habían despertado y no podían aquietarse.
A ellos se oponían los partidarios de
Agustín de Iturbide, y las opulentas
los Borbones, que se adhirieron al Plan de
clases
privilegiadas
que
Iguala, en que se prometía una monarquía
haberse
encabezada por un príncipe de la Casa de
opuesto vigorosamente a los insurgentes,
Borbón. Luego estaban los republicanos,
veían ahora la oportunidad, que los
con
acontecimientos de la península creaban,
sociales,
de alcanzar la emancipación política.
representando a los criollos. La libertad de
representaba,
La
después
independencia
a
las de
que
miembros
de
todas
pero
las
que
clases
acabaron
ellos
prensa y del individuo, la igualdad ante la
elaboraban hábilmente era un compromiso
ley, el Gobierno representativo, la división
basado en el presupuesto de que la
de los poderes ejecutivo, legislativo y
estructura social y económica del país
judicial eran principios compartidos por
permanecería inalterada. En lo futuro,
todos ellos.
criollos y gachupines serían iguales, y en
Los republicanos tenían diferencias de
cuanto a los insurgentes de Hidalgo, el
opinión, relativas principalmente al papel a
“status quo” prevalecería.
desempeñar por el Gobierno Nacional.
Así el Plan de Iguala de Iturbide,
Algunos eran partidarios de un sistema
publicado el 24 de febrero de 1821, y sus
similar al de los Estados Unidos, en el que
tres garantías de Independencia, Unión y
los estados soberanos y libres pudiesen
Religión, estaban ideados para satisfacer
desenvolverse
los objetivos inmediatos y apaciguar los
necesidades
temores de gachupines y criollos.
regionales.
Varios grupos surgieron entre los años
Otros
de y
acuerdo
recursos
preferían
un
a
sus
locales
y
sistema
1821 y 1824. Iturbide, que contaba con el
centralizado en el que el poder del
apoyo popular como héroe victorioso, se
Gobierno de la capital fuese supremo y
granjeó también la lealtad de la antigua
actuase no como fuerza reguladora, sino
nobleza, el clero y el ejército, incluidos los
como impulso que emanase del centro a la periferia del país.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
31
Instituto Nacional Electoral
El Congreso constitucional previsto en
Constituyente (2 de noviembre de 1822 al
el Plan de Iguala y en el Tratado de
6 de marzo de 1823), compuesta de uno a
Córdoba se instaló el 24 de febrero de
dos de los antiguos diputados por cada
1822, los diputados que lo formaron eran
una de las provincias. El mismo designó a
en su mayoría republicanos y partidarios
los representantes que había de formar
de los Borbones. Los conflictos entre los
parte
poderes legislativo y ejecutivo se pusieron
asegurándose de este modo una mayoría
de manifiesto inmediatamente, y en las
de sus propios partidarios.
semanas siguientes fueron introducidas
de
la
nueva
corporación,
El Plan de Casa Mata, publicado el 1
medidas secundarias, pero significativas,
de
en un intento de reducir el papel de
fundamentalmente el fin del imperio, la
Iturbide. El Gobierno español rechazó el
convocatoria de un nuevo Congreso que
Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba y
decidiese la forma de gobierno, y la
se negó la posibilidad de una monarquía
elección para el mismo de diputados
borbónica. Los iturbidistas quedaban así
conocidos por sus ideales liberales. La
libres para promover la candidatura de su
abdicación de Iturbide se produjo el 20 de
jefe.
marzo de 1823.
A las diez de la noche del 16 de
febrero
de
1823,
contemplaba
mayo de 1822 tuvo lugar el episodio de la
Después de la abdicación de Iturbide,
ascensión de Iturbide a la realeza. Las
el cuidado de los asuntos de Gobierno
guarniciones
proclamaron
recayó en un poder ejecutivo temporal,
emperador Agustín I. Ante el clamor de la
elegido el 31 de marzo de 1823 y formado
plebe, y los evidentes deseos del ejército,
por Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y
los diputados que asistieron a la sesión
Pedro Celestino Negrete.
militares
le
extraordinaria no tenían otra alternativa
La elección de estos tres hombres
que aprobar el nombramiento. Aunque
reflejaba la estructura social y política.
ahora estaba en condiciones de atribuirse
Victoria, famoso jefe rebelde,, mestizo que
una autoridad más dominante, Iturbide,
representaba la postura de los criollos. En
optó por mantener la división teórica de los
lo
poderes ejecutivo y legislativo. Clausuró el
primero hacia el centralismo, pero en
Congreso, y estableció una Junta Nacional
trance
político,
de
era
republicano,
cambiar
sus
inclinado
ideas
y de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
32
Instituto Nacional Electoral
convertirse pronto en jefe titular de los
Continúa la indagación: ¿Fue un
federalistas. Bravo era criollo, centralista.
acierto o un fracaso la ciudadanización de
Negrete era español y partidario del
los órganos electorales?
sistema centralista.
Durante largo tiempo la sociedad y los
El nuevo Congreso constituyente fue
ciudadanos estuvieron excluidos de las
elegido y se reunió en la capital el 21 de
decisiones en cuanto al poder público. Sin
octubre de 1823, comenzando sus tareas
ser una dictadura, salvo el periodo del
el 7 de noviembre de aquel año. Tras
porfiriato, México se caracterizó por rasgos
varios meses de debate y argumentación,
que hacían cada vez más autoritario su
finalmente, el 4 de octubre de 1824, los
sistema político. La ley y la realidad
legisladores
difícilmente
presentaron
la
primera
coincidían;
el
artículo
39
Constitución de la Nación. Su verdadera
constitucional, casi textual al espíritu de
importancia
Apatzingán,
reside
en
haber
abierto
camino al cambio. Es
dice:
“La soberanía reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo la
poder público dimana del pueblo y se instituye
inmensa mayoría de los seis o siete
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo
millones de esa época eran analfabetos.
tiempo el inalienable derecho de alterar o
Es probable que menos de un cinco por
modificar la forma de su gobierno.”
ciento
importante
de
la
recordarse
población
que
estuviese
Pese
a
la
orientación
de
este
interesado en temas como federalismo,
precepto, en México el ciudadano ha
centralismo, monarquía o república, o
influido poco en las tareas políticas. En
fuese capaz de comprenderlos. Su vida
fechas recientes ha tomado el papel más
diaria era igual que en la Colonia. La
activo debido, entre otras razones, a la
característica más sobresaliente de los
crisis de legitimidad que cubrió con una
años que van del 1821 a 1824, es la falta
sombra el sistema de manera contundente
de participación de la mayoría de la
a partir de las elecciones de 1988. Para
población en los acontecimientos políticos
entonces comenzó a vislumbrarse
que sucedían en torno.6
necesidad de que los órganos electorales
la
debían ciudadanizarse; es decir, actuar 6
Costeloe, Michael P. La primera república federal de México. (1824-1835). Fondo de Cultura Económica, México, 1996.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
33
Instituto Nacional Electoral
con autonomía de las autoridades y con
incluso introducir la idea de una voluntad
independencia de los partidos políticos.
democratizadora.
El Partido Revolucionario Institucional
El movimiento urbano popular fue el
se configuró en partido hegemónico desde
que primero se articuló para resolver los
1946, procedente del Partido Nacional
enormes problemas de vivienda que los
Revolucionario en 1929, y del Partido de la
desastres dejaron, para posteriormente
Revolución Mexicana en 1938.
ampliarse
Hubo
escasos
contendientes
que
y
mostrar
su
capacidad
organizativa a otras formas de asociación.
tuvieran la capacidad de competir por la
Surgen
las
Organizaciones
hegemonía, lo cual se convirtió en algo
Gubernamentales
impensable en los años dorados del
precisamente
priísmo, entre 1946 y 1968. La madurez
Gobierno.
que
restarle
No buscan
espacios
al
del sistema de partidos llegó después de
Otorgan prioridad a la defensa de los
la irrupción del ciudadano que salía del
derechos de los ciudadanos en la medida
letargo de muchos años, de un sueño
que el autoritarismo se expresó muchas
apenas
veces en el sistema de la impartición de
interrumpido
importantes
por
manifestaciones
principalmente obreristas
serias
e
sociales,
justicia.
en diferentes
En
momentos del siglo pasado.
México
diferentes
se
formas
han de
configurado participación
El parto aconteció después de los
ciudadana, gestión de obras y servicios
sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985,
públicos, y a la protesta social, en los
y es que los ciudadanos arrebataron al
últimos
poder
cuestión electoral una de sus expresiones
público
su
capacidad
de
discernimiento, perdido por la tardanza
capacidad
de
los
ciudadanos
encontrado
en
la
La ciudadanización de los órganos electorales
Lo que entonces se demostró fue la
han
más interesantes.
para tomar las medidas más adecuadas frente a la tragedia.
años
generación
no
fue
producto
espontánea,
el
de
una
problema
para
quedó abierto desde la reforma política de
organizarse de manera espontánea e
1977 cuando la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE)
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
34
Instituto Nacional Electoral
creó la Comisión Electoral Federal (CFE)
de los legisladores y del gobierno, que
con una secretaría propia y permitió la
desde
presencia de todos los partidos políticos
absoluto de ese partido.
luego
afianzaban
el
control
en igualdad de condiciones. Integraban
Las dificultades que surgieron con las
esa Comisión un representante de la
elecciones presidenciales de 1988, debido
Cámara de Diputados, uno de la de
en gran parte a esa composición en que
Senadores y uno por cada partido político
era imposible limitar mínimamente el
con
notario
dominio del partido oficial, dieron la pauta
público. Como parte fundamental de esa
para avanzar en la reforma política. Se
estructura, se encontraba el Secretario de
asomaron al mismo tiempo tres rostros: el
Gobernación, garante del poder y del PRI
de la continuidad, el de la regresión del
como el partido del Estado.
“México bronco” y el de los cambios y los
registro,
además
de
un
Un paso importante, pero aun habrían
tránsitos de un futuro incierto.
de surgir otras reformas para limitar la
En realidad se trataba del problema
presencia del gobierno involucrado en una
de la legitimidad cuestionada debido a la
tarea que se concebía como imparcial y
incredulidad social sobre los resultados de
destinada a la equidad en la competencia
ese año, factor de discordia entre el PRI,
electoral. El problema no era fácilmente
el PAN y el Frente Democrático Nacional.
corregible porque dicha reforma surgió
El problema tuvo su origen, porque los
precisamente después de la elección de
votos en México no se cuentan: se
1976, cuando no hubo la competencia que
discuten, se negocian, se trasmutan, se
en otras elecciones se adelantó para dar
proclaman, se inventan y se destruyen.
oportunidad al sistema político de mostrar
Esto quedaba claramente expresado en el
su apariencia democrática. La reforma
hecho que correspondía al Congreso
electoral de 1986, significó un retroceso
calificar
respecto de la de 1977 porque debido a la
ocasiones significaba suplir los resultados
representación partidaria proporcional al
arrojados por las urnas.
las
elecciones,
lo
que
en
voto de los partidos, otorgó al PRI 16
Las tensiones que entonces surgieron
puestos en el órgano electoral, además de
para calificar las elecciones se debieron,
los lugares que adquirió con la presencia
en parte, al peso de la representación del
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
35
Instituto Nacional Electoral
PRI y, por tanto, del gobierno en la
pero compuesta por representantes del
Comisión Federal Electoral (CFE), por lo
PRI, PAN y PRD, y por seis consejeros
que cada vez se hacía imperioso un
ciudadanos como la nueva figura de la
cambio que estuviera de acuerdo con la
imparcialidad en las elecciones, aparecen
nueva cultura política que se gestaba.
como un factor determinante para la
En el marco de la intermitente reforma
garantía
e
imparcialidad
del
órgano
política, expediente todavía abierto, se
electoral, que se venía buscando desde
creó dos años después, el 15 de agosto
hacía tiempo.
de
1990,
el
Código
Federal
de
En la reforma de agosto de 1996, el
Instituciones y Procedimientos Electorales
Secretario
(COFIPE), fundamentado en una diferente
definitivamente
concepción del organismo destinado a
ciudadanización se instituye.
realizar los procesos electorales.
de
Gobernación y
Prevaleció,
No sería más una instancia subsidiaria
el
no
sale
proceso
de
obstante,
la
participación de los partidos políticos para
de la Secretaría de Gobernación, según la
la
Constitución,
electorales y las candidaturas fueron y han
sino
un
organismo
postulación
de
los
autónomo, con personalidad y patrimonio
sido
propios,
la
establecieron cuotas de acuerdo con la
imparcialidad. De esa forma nació el
fortaleza electoral que cada partido se
Instituto Federal Electoral (IFE) para, de
instituyó. Los partidos políticos tienen el
acuerdo con el precepto del nuevo artículo
derecho y la obligación de participar en los
41 constitucional, “organizar las elecciones es
procesos electorales, pero, pese a las
una función estatal a cargo de los poderes
nuevas disposiciones, los ciudadanos que
Legislativo y Ejecutivo de la Unión con la
asumieron
participación y responsabilidad de los partidos
electorales fueron el producto de la
políticos y los ciudadanos.”
negociación
dispuesto
a
garantizar
Es hasta la reforma de julio de 1994 cuando
se
establece
la
primera
el
e
cargo
entre
incluso
de
los
se
consejeros
partidos
y
pública. Lo
mismo
ha
ocurrido
con
el
nombramiento por el Consejo General del
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
el
gobierno, esto ha trascendido a la opinión
ciudadanización aun con el Secretario de Gobernación, encabezando la Dirección,
consensuadas,
consejeros
36
Instituto Nacional Electoral
IFE de los Consejos Locales. El Consejo
consecuencia de la legitimidad que se
General norma su criterio con base en las
construye.
opiniones de los partidos políticos y
El Consejo General del IFE pone así
organizaciones con presencia local. Los
en
nombramientos de los Consejos Distritales
ciudadanización
han seguido la misma estrategia.
demostrado en las últimas elecciones,
La ciudadanización es un hecho que ha comenzado a tener una relevancia que
entredicho
puede
fracasar
la
idea
que,
ante
de
como
el
se
riesgo
la ha
de
involucrarse en la vida partidaria.
se expresa en diferentes manifestaciones
El escenario en los Estados de la
de la política y hay al menos dos
República se reproduce con los Institutos
versiones:
Electorales
suficiente
aquella la
que
considera
ciudadanización
Tribunales
Electorales
los
Estatales, los gobernantes influyen en su
órganos electorales, y la que apuesta por
conformación, por afinidad ideológica o
una
pago de cuotas. 8
ciudadanización
mayores
que
de
y
con
permita
alcances
incidir
en
las
acciones de gobierno.
Brota otra interrogación: ¿Es posible crear una legislación electoral única y una
El IFE ha sido tocado por el descrédito
autoridad nacional electoral?
creciente del sistema político mexicano
Por lo anterior, crear una legislación
que ha implantado la cultura de la
electoral única no sería imposible, ya que
desconfianza.
en la práctica cuando hay elecciones
Está vinculado con la difícil situación por
la
cual
del
través de los convenios de participación
la
entre el IFE y los Institutos Electorales
individualidad donde cada persona es una
Estatales se aplican las disposiciones
intención diferente, actitud de la cual no
electorales federales. En relación a crear
escapan los partidos políticos, como se ha
una
neoliberalismo
atraviesa
el
que
reforzado
ha
país,
concurrentes federales y estatales, a
autoridad
electoral
de
carácter
demostrado en su insistencia de influir en las decisiones del órgano electoral por la vía de consejeros afines, que se traduce en la pérdida de neutralidad y, en
8
Martínez Assad, Carlos. El IFE y la ciudadanización de la política. Revista El País, México, 1997.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
37
Instituto Nacional Electoral
nacional, estimamos que merece ser analizado en diversas facetas.
2006 nos mostraron la parte negativa de la
Las elecciones de 1988 fueron el detonante
para
desconfiar
Sin embargo, las elecciones de 2000 y
de
la
legitimidad de los colegios electorales y, a
justicia electoral, de la insensibilidad de los encargados de organizar y dar certeza al voto popular.
su vez, en la prepotente fórmula de la
En el año 2000, los partidos PRI y
“decisión por mayoría”, Se había agotado el
PAN comprobaron que violar la ley era
modelo político de la autocalificación.
peccata minuta. Ni el “pemexgate” ni las
Sin duda, las elecciones de 1988
trasgresiones de “Los amigos de Fox”,
sirven para hacer evidente la necesidad de
impactaron
judicializar la solución de los conflictos
representación política. Ambos partidos
político-electorales.
sólo pagaron multas, pero no perdieron ni
Consecuencia de ello es el COFIPE
en
el
espacio
de
la
poder ni el registro partidario.
de 15 de agosto de 1990. Se dispone que
En el 2006, al PAN le resultó barato
el Código establezca un sistema de
quebrantar la ley, ni siquiera un regaño al
medios
los que
presidente de la República, que con su
conozca el IFE y un tribunal autónomo, en
intervención afectó el proceso de ese año.
cuanto órgano jurisdiccional en materia
Pero “no de manera determinante”, como lo
electoral, el llamado Tribunal
dijo el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de
impugnación
de
Federal
de la Federación.9
Electoral (TRIFE). Con la reforma político-electoral de
En alusión directa al tema de crear
1996 se incorporó el Tribunal Federal
una
Electoral
la
nacional, nos permitimos destacar que el
Federación como órgano especializado del
IFE con sus 32 Consejos Locales y 300
mismo.
Consejos Distritales sí puede organizar las
al
Poder
Judicial
de
Las elecciones federales de 1997 y
autoridad
elecciones
electoral
federales,
de
carácter
estatales
y
las elecciones locales en la República
municipales. Si se pretende establecer un
hasta el año 2000, son ejemplos de que la
auténtico
judicialización de los comicios fue una decisión acertada.
federalismo,
lo
lógico
9
Arreola Ayala, Álvaro. La justicia electoral en México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2007.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
es
38
Instituto Nacional Electoral
desaparecer al IFE. Esto nadie lo ha
esto, sólo puede obtenerse dentro de una
propuesto. Un Instituto Electoral Nacional
formación ética, que es tanto como decir
sería un dique a los controles de los
una vocación de servicio con sentido
gobernantes estatales, de cualquier color.
humanista.
Únicamente habría que implementar una
Abordar el tema de la responsabilidad
fórmula para designar a los consejeros
ética de los impartidores de justicia en el
electorales,
derecho
para
evitar
partidizar
al
mexicano,
es
acercarnos
al
Instituto. Los integrantes de los órganos
universo existente en la Constitución
jurisdiccionales electorales podrían ser
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
propuestos por la Suprema Corte de
En nuestra Carta Magna resaltan las
Justicia de la Nación; por los Tribunales de
responsabilidades de los impartidores de
Justicia de cada Estado de la República;
justicia:
por las Facultades de Derecho de todas
administrativa y la civil.
la
política;
la
penal;
la
las Universidades; por los Colegios y
La primera se establece en los
Barras de Abogados; por Organizaciones
artículos 109, fracción I, 110 y 114
No Gubernamentales.
constitucionales. Son sujeto los altos
A manera de consulta: ¿Cuál debe ser el perfil del nuevo juzgador electoral? En los últimos años del siglo pasado,
titulares el servicio público federal, entre los que se encuentran los Ministros de la Suprema
Corte,
los
magistrados
de
el tema de la ética judicial ha merecido la
Circuito y Jueces de Distrito….y los
atención de los estudiosos del Derecho,
Magistrados del Tribunal Electoral. Esta
como consecuencia de la más notoria
responsabilidad se aplica por violaciones
significación que el oficio de juez ha
graves a la Constitución federal, a las
alcanzado en las sociedades modernas,
leyes federales y por el manejo indebido
en especial dentro de aquellas que viven
de fondos federales, el procedimiento se
en democracias constitucionales, como la
ejerce por el Congreso de la Unión.
nuestra, que hacen indispensable que la
Para la segunda responsabilidad, la
voz rectora de quien dice el derecho sea,
penal, la regla general derivada de la
no sólo certera desde el punto de vista
Constitución federal y de las leyes es que
jurídico, sino clara, noble y confiable y
todos los servidores públicos, entre los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
39
Instituto Nacional Electoral
que se encuentran los impartidores de
público se halla en las mismas condiciones
justicia, son responsables por los delitos
que un ciudadano común y corriente.
que cometan en el ejercicio de sus
La Constitución recoge en varias de
funciones, como cualquier otra persona
sus
que cometa algún delito.
caracteres y exigencias que vinculan a los
La
excepción
ciertos
principios,
esta
segunda
impartidores de justicia o a la actividad que
a
sujetos
desempeñan y que pueden catalogarse
mencionados en el primer párrafo del
como normas éticas, porque tienen que
artículo 111 constitucional, al establecer
ver de manera directa o indirecta con los
que
y
hábitos virtuosos de los juzgadores. Las
persecución penal, es necesario seguir un
normas constitucionales más importantes
juicio previo y especial que se llama juicio
son las siguientes: Artículo 17, párrafo
de procedencia, más conocido como
antepenúltimo.
desafuero.
locales
responsabilidad
para
En
de
disposiciones
incluye
iniciar
la
relación
responsabilidad,
a
la
tercera
administrativa,
Las leyes federales y
establecerán
los
medios
necesarios para que se garantice la
los
independencia de los tribunales y la plena
servidores públicos tienen dos tipos de
ejecución de sus resoluciones, Artículo 20,
responsabilidad: Cuando una infracción a
fracción IV. Artículo 94, párrafo 11º.
la norma jurídica afecta directamente a la
Artículo 95, fracción IV, último párrafo.
administración pública; y cuando por
Artículo 87, último párrafo. Artículo 99,
actividad
párrafo 12º.
o
la
consignación
inactividad
administrativa
irregular, el servidor público causa daño a un particular.
Tribunal
Electoral
será,
con
excepción de dispuesto en la fracción II
El octavo párrafo del artículo 111 constitucional
El
las
máxima autoridad jurisdiccional en la
demandas del orden civil que se entablen
materia y órgano especializado del Poder
contra cualquier servidor público, no se
Judicial de la Federación.
requerirá
establece
declaración
de
que:
En
del artículo 105 de esta Constitución, la
procedencia.
Las virtudes cardinales: prudencia,
Lógicamente se deduce que el servidor
justicia, fortaleza y templanza, que fueron útiles para las personas en general, lo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
40
Instituto Nacional Electoral
fueron también para los jueces y parecen
Código de Ética Judicial que recoge los
haber sido configuradas destacadamente
valores morales que deben distinguir el
para ellos; de ahí que en Roma se
desempeño eminente del juez.
definiera al Juez como “hombre bueno, perito en derecho”.
Para involucrarnos en el principio de la
imparcialidad,
debemos
recurrir
al
Esta última exigencia, ser conocedor
Código de Ética del Poder Judicial de la
del Derecho, no es una virtud, sino un
Federación que define la imparcialidad
requerimiento específico del quehacer
“consiste en juzgar con ausencia absoluta de
judicial que puede catalogarse como
designios anticipado o de prevención a favor o
principio,
en contra de alguno de los justiciables.”10
entendido
éste
como
un
paradigma o norma fundamental “que contiene en sí la razón de alguna otra cosa” en este caso el quehacer del juez, pero tal vez el principio más antiguo del quehacer judicial sea la imparcialidad de la que se tiene noticia en la Biblia desde los tiempos de Moisés. Las virtudes que identifican al hombre bondadoso y los principios como la independencia, objetividad,
la la
imparcialidad, argumentación,
la la
honestidad, el conocimiento del derecho, etc., sedimentados por el tiempo y que distinguen al Juez excelente, constituyen los índices normativos que pueden regir el quehacer judicial desde el punto de vista ético. Al proponer a alguien como juzgador 10
electoral, debe examinársele acerca del conocimiento y práctica respetuosa del
Ministro en retiro Díaz Romero, Juan, Apuntes sobre Ética Judicial. Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales de Promoción y Difusión de la Ética Judicial, México, 2011.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
41
Instituto Nacional Electoral
Propuestas:
es que la nueva legislación garantice a los jueces estar alejados también de la
La cuarta mesa de trabajo de la
influencia del Gobierno y de los partidos
Reforma Electoral, mediante el diálogo y la
políticos y de los poderes fácticos. El
negociación institucional, debe ajustarse a
progreso
los cambios que exige sociedad mexicana
mexicana debe ser sensible y positivo a
caracterizada por una constante y rápida
los ideales del pueblo. La autoridad
transformación.
electoral debe estar estructurada sobre
La democracia necesita una toral
de
la
legislación
electoral
bases de ética, de rectitud y de justicia.
modernización del derecho electoral. Los
En los Proyectos de la cuarta mesa de
integrantes de la mesa de trabajo, para
trabajo,
lograrlo,
los
ciudadana no debe reducirse o limitarse al
postulados de nuestra Carta Magna, para
papel de un simple testigo u observador;
garantizar la certeza en el otorgamiento de
las consultas populares deben realizarse
la representación popular.
con el fin de plasmar la voluntad nacional.
deben
orientarse
por
El Proyecto del Código Electoral Único
mencionada,
la
participación
No existe Gobierno sin sociedad.
debe contener un código sustantivo, un
Es
evidente
que
la
democracia
código adjetivo y una ley orgánica, de
requiere de normas, procedimientos e
forma separada, debido que en el actual
instituciones que la hagan posible. La
Código Electoral no existe esa distinción.
modernidad parece llegar a todos los
La ciudadanización de los órganos
sectores del país con excepción de su
electorales es producto de una lenta
sistema
presencia ciudadana, la cual se diluye por
reflexiones formulándonos una pregunta
la influencia y negociación de los partidos
pertinente:
políticos, el Gobierno y los poderes
Nacional Electoral y Código Electoral
fácticos, en los nombramientos de los
Único tendrá un gran poder de persuasión,
consejeros electorales y funcionarios de
inspirar confianza en sus excelencias
casilla.
democráticas y atraer así a todos los
Un
requisito
esencial
para
una
efectiva administración de justicia electoral
enemigos
político.
¿La
de
Terminamos
creación
la
del
estas
Instituto
institucionalidad?
Confiemos que también forme parte del
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
42
Instituto Nacional Electoral
Proyecto promover una nueva conciencia ciudadana,
mas
participante
y
comprometida con la democracia, con su generación y su época, y crear así, por vía de un nuevo consenso civil, condiciones más
favorables
que
trasciendan
al
establecimiento de un México con paz social.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
43
Instituto Nacional Electoral
3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO
las tareas que en materia de participación ciudadana
le
confiere
al
IFE
la
Constitución General de la República (verificación de firmas para la presentación de iniciativas ciudadanas y la celebración
SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA*
de consultas populares, así como la organización de dichas consultas). La transformación orgánica de la autoridad
3.1 Introducción
electoral
estaría
acompañada
de
la
expedición de una Ley Federal de Partidos En el acuerdo político denominado “Pacto por México” se ha propuesto: “Crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales” (Punto 5. 4 Pacto por México). A partir de esta base diversos actores
Políticos y –presumimos- de un Código Electoral General con aplicación en las elecciones
federales,
estatales
y
del
Distrito Federal (Cámara de Diputados, 2013). La siguiente publicación, tiene como objeto de estudio el análisis de los factores
políticos han sugerido crear el Instituto
en la implementación
Nacional Electoral (INE), la propuesta
electoral, a través del cocimiento del
sería
el
contexto de su desarrollo, así como de las
segundo periodo ordinario de sesiones de
ventajas y desventajas que influyen en la
2013 y se aplicaría por primera vez en las
modificación dentro del marco jurídico-
elecciones estatales que se celebren a
electoral en el país.
presentada
formalmente
en
de la reforma
partir de 2014. Esta reforma crearía un 3.2 Federalismo y objeto de acción
organismo electoral dotado de autonomía constitucional y facultado para organizar los comicios federales y locales, así como *
Actualmente cursa la Carrera de Ciencia Política y Administración Pública en la UNIVA.
Numerosos
autores
han
intentado
establecer una tendencia general acerca de la definición del Federalismo, siendo que con frecuencia, es difícil discernir las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
44
Instituto Nacional Electoral
instituciones y los procesos políticos que
de gobierno tiene algunas actividades en las
son propiamente federales. En general,
que se toman las decisiones finales."
podemos hablar de las nociones más
Las
interpretaciones
importantes de su estudio, que han
pueden
sistematizarse
marcado la pauta en establecimiento
conceptualización del objeto de estudio
etimológico de su concepción. Para Robert Dahl
(1986)
se
entiende
como
federalismos “al sistema en el cual algunos asuntos están exclusivamente dentro de la competencia de ciertas unidades --cantones, estados y provincias— que no se encuentran
del
sistema.
El
anteriores en
la
federalismo,
nos
permite organizar el poder político y de estructurar al Estado donde cada una de las partes conserva una capacidad propia
de
reproducción
política
constitucionalmente al alcance de la autoridad
(independencia) y atribuciones que
del gobierno nacional, y donde otros asuntos
tienen
están constitucionalmente fuera del alcance de
determinado número de gobiernos de
la autoridad de las unidades más pequeñas”
unidades subnacionales (usualmente
(Reynoso
estados
,2002.
P.7).
Algunos
otros
una
delimitación
o
territorial,
repúblicas,
con
autores especialistas, como K.C. Wheare
determinadas
(1963) han denotado su esencia dentro del
que en todo momento evitan vínculos
“Principio Federal”, esto es, “La división de poderes entre el gobierno central y los gobiernos regionales, de tal forma que ambos se coordinen y sean independientes a la vez en
capacidades
políticas
de subordinación o de dominación recíprocos. Su esencia es la estructura institucional
dual
y
la
autonomía
acción”
política que conservan las partes, esto
(Hernández, 1998). Por su parte, William
es, la capacidad para decidirse a sí
Riker (citado en Teshome 2008:2)
mismas:
sus
esferas
respectivas
a
la
el
"autogobierno
más
gobierno
Es así pues, que para
federalismo es "Una organización política en
compartido".
la que las actividades del gobierno están
efectos de tratar el tema preciso en
divididos entre los gobiernos regionales y el
esta publicación es necesario denotar
gobierno central, de tal manera que cada tipo
la
significación
específicamente
del dentro
federalismo del
marco
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
45
Instituto Nacional Electoral
nacional,
que
nos
panorama
más
permitirá
incluyente
de
un
distingue por la división de poderes entre
su
un gobierno federal y los gobiernos de los estados miembros. Un Estado federal se
interpretación contextual en el país.
caracteriza 3.2.1 ¿Por qué México tiene un sistema federal?
por
la
competencia
constituyente que en él tienen los estados miembros. Al respecto, el artículo 124 de
El antecedente histórico que afirma el
misma Constitución, señala que en el
y
Estado mexicano los estados miembros
soberanos se encuentra situado desde el
tienen cierta área de atribuciones sobre la
acta Constitutiva de la Federación de
que pueden legislar en forma autónoma
1824, donde el artículo sexto del acta
(Cámara de Diputados, 2006).
establecimiento
de
estados
libres
constitucional sostenía que la federación
En palabras del autor Jorge Caprizo
está integrada por “Estados independientes,
(1972) el sistema federal en México “Es
libres y soberanos, en lo que exclusivamente
uno de los pilares de todo orden el jurídico, es
toque a su administración y gobierno interior”
parte esencial de nuestro sistema y sigue siendo
(Acta Constitutiva de la Federación, 1824).
una idea fuera que identificamos con el
Es de la Constitución de 1857 de donde
principio de libertad” es necesario destacar
nace el actual artículo 40, pasando de
la relevancia constitucional a su vez en el
forma íntegra a la de 1971. La constitución
artículo 41 de la Constitución Política
mexicana actual señala que “Es voluntad
vigente, quien establece
del pueblo mexicano constituirse en una
ejerce su soberanía por medio de los
república representativa, democrática, federal,
Poderes de la Unión, en los casos de la
compuesta de estados libres y soberanos en
competencia de éstos, y por los de los
todo lo concerniente a su régimen interior; pero
Estados, en lo que toca a sus regímenes
unidos en una federación establecida según los
interiores, en los términos respectivamente
principios de esta ley fundamental” (CPEUM,
establecidos por la presente Constitución
1917). Lo anterior, nos permite conocer el
Federal y las particulares de los Estados,
carácter federal de la organización política
las que en ningún caso podrán contravenir
mexicana, que reconoce al federalismo
las
como un arreglo institucional que se
(CPEUM, 1917).
estipulaciones
del
que el pueblo
Pacto
Federal
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
46
Instituto Nacional Electoral
De
acuerdo
a
los
estatutos
comenzado a “re-federalizarse”
constitucionales citados anteriormente, el
del
Estado Mexicano se encuentra compuesto
elecciones (Schedler, forthcoming citado
por la Federación y los Estados Miembros,
por Reynoso). A su vez, en el nivel federal
siendo cada uno de los mismos soberanos
este proceso refuerza el funcionamiento
dentro de su competencia. Los Estados
del régimen democrático. En este sentido,
miembros son instancia decisoria suprema
la
en lo referente a su régimen interior,
redescubrimiento del sistema federal, y
misma
la
este ha permitido una profundización del
federación. (Caprizo, 1972). Es así, que la
proceso de democratización política y
naturaleza jurídica del Estado Federal
división del poder en el ámbito federal.
característica
Mexicano
que
constituye
posee
una
decisión
fundamental de nuestro orden jurídico. La
autonomía
de
los
proceso
de
a partir
democratización
democratización
ha
por
propiciado
el
En la medida en que se consolidan las elecciones competitivas se observa
una
poderes
mayor autonomía electoral de los estados
federales y de las instituciones políticas de
y con ello un desarrollo sostenido del
cada estado se ha reforzado a partir de los
federalismo, lo cual dará por resultado una
procesos electorales. De este modo el
mayor difusión y distribución del poder.
federalismo vino de la mano de la
(Reynoso, 2002 p. 16). El Instituto Federal
democracia electoral.
Electoral, siendo el organismo público encargado de las elecciones federales en
3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país Tanto
el
sistema
Federal
autonomía
municipales, desempeña actualmente
como
electoral se encuentran en un momento de transición donde las elecciones libres y competitivas
y
la
autonomía
de
de los entes estatales y
los
mecanismo de distribución de poder a los subnacionales.
Esto
consecuencia
la
teniendo
como
independencia
adjudicación en materia electoral.
procesos electorales de cada subunidad son
condición
necesarias
para
el
desarrollo de un sano federalismo político.
3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal
Actualmente el sistema mexicano ha
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
el
47
y
Instituto Nacional Electoral
El Instituto Federal Electoral es un organismo
mayoría
para
los
ganadores de estos cargos así como
permanente encargado de organizar las
establecer topes a los gastos de campaña.
elecciones
las
En 1994, La reforma electoral aprobada
referentes a la elección del Presidente de
ese año instituyó la figura de "Consejeros
la República y de los Diputados y
Ciudadanos",
Senadores que integran el Congreso de la
por las fracciones partidarias en la Cámara
Unión (IFE, 20013).
de Diputados y electos por el voto de las
federales,
creación
del
autónomo
de
y
La
público,
constancias
es
decir,
Instituto
Federal
personalidades
propuestas
dos terceras partes de sus miembros sin
Electoral como organismo autónomo nace
considerar
apenas hace veintitrés años, cuando ante
poseyeran.
la
profesión
o
título
que
la necesidad de transparencia en el tema
Sin embargo, es hasta 1996 cuando el
electoral surge en 1990 como el Órgano
IFE es transitado como órgano electoral
electoral del Gobierno Federal (1990-
autónomo.
1993). Como resultado de las Reformas
realizó una nueva reforma electoral al
realizadas a la Constitución en materia
aprobar la modificación del artículo 41
electoral, el Congreso de la Unión expidió
constitucional, así como un nuevo Código
el Código Federal de Instituciones y
Federal de Instituciones y Procedimientos
Procedimientos Electorales (COFIPE) y
Electorales.
ordena la creación del Instituto Federal
importantes de esta reforma destaca e
Electoral (IFE), a fin de contar con una
reforzamiento
institución
independencia del IFE al desligar por
imparcial
que
dé
certeza,
El Congreso de la Unión
Entre
los
a
la
aspectos
más
autonomía
e
transparencia y legalidad a las elecciones
completo
federales. Es en 1993, cuando mediante
integración y se reservó el voto dentro de
la
los
reforma
al
Código
Federal
de
Instituciones y Procedimientos Electorales
al
órganos
Poder
de
Ejecutivo
dirección
de
para
su
los
consejeros ciudadanos.
aprobada ese año, el Poder Legislativo de
Actualmente, la Constitución Política
la Unión otorgó al IFE atribuciones tales
de
como declarar la validez de las elecciones
establece que en la conformación del IFE
de
participen
diputados
y
senadores,
expedir
los
Estados
Unidos
únicamente
Mexicanos
ciudadanos
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
48
y
Instituto Nacional Electoral
representantes del Poder Legislativo de la Unión
y
de
Nacionales,
los
por
Partidos lo
que
de
decisiones,
le
así
En
otorga
como
personalidad jurídica y patrimonio propios (IFE, 2013). De acuerdo con el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Instituto Federal Electoral está encargado de organizar las
Unión (Poder Legislativo y Ejecutivo). Así, mediante el Mediante el COFIPE (Código Federal de Instituciones y Procedimientos se
puede
consultar
la
normatividad que regula la operación y el funcionamiento
del
Instituto
Federal
actualidad,
mucho
se
ha
proyecta el organismo electoral. Tanto medios de comunicación como la misma ciudadanía, continuamente se encuentran en crítica respecto a la funcionalidad y transparencia en del proceso electoral de nuestro país. Sin embargo, no es de asombrarse la inquietud
de
los
mexicanos
desconfianza electoral. Para
en
la
el autor
Carlos Ugalde, la desconfianza en tema de elecciones ha tenido desde la historia mexicana como fundamento “La falta de construcción de autoridades autónomas y profesionales” (Ugalde,2004 P. 54). La
Electoral. El artículo 41 de la constitución, en su apartado III A, señalado que: “El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento
y
profesional
en
su
desempeño” (CPEUM, Vigente 2013). Así mismo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos remarca su autonomía
la
cuestionado acerca de la eficiencia que
elecciones para renovar los poderes de la
Electorales)
IFE, ¿Sinónimo de Ineficiencia?
Políticos
independencia para su funcionamiento y toma
3.3.1
en
aplicación
al
principio
Federal en mismo apartado, al establecer la independencia de organismo electoral.
creación del IFE, proponía al sistema electoral su legitimación a través de la constitución
de
un
órgano
judicial
autónomo e imparcial que permitiera resolver los conflictos electorales a partir de principios estrictamente legales. Es así, que en 1987 se crea el Tribunal de lo Contencioso
Electoral
facultades
(Tricoel).
Sus
básicamente
eran
trayendo
como
administrativas,
consecuencia la necesidad de un tribunal con más atribuciones.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
49
Instituto Nacional Electoral
En 1990 (mismo año del nacimiento
la legislación electoral en 1993, cuando se
del IFE) es creado el Tribunal Federal
establecieron reglas que definían las
Electoral (Trife), convirtiéndose en el
fuentes ilícitas de financiamiento a partidos
revisor de la última instancia de la
y límites a las aportaciones individuales.
legalidad de los actos de la autoridad
La reforma electoral de 1996 extendió y
electoral, así como el órgano responsable
profundizó
de
fiscalizadoras; la comisión de fiscalización
calificar
cada
Posteriormente,
la
proceso reforma
electoral. de
estas
capacidades
1996
del Instituto se convirtió en una estructura
incorporó este tribunal al Poder Judicial de
especializada y permanente. Se otorgó al
la Federación; el nuevo Tribunal Electoral
IFE
del Poder Judicial de la Federación
modalidades
(TEPJF) atendiera los de índole estatal y
partidos al presentar sus informes, la
municipal. A partir de esta reforma, todas
posibilidad de vigilar los partidos cumplan
las leyes electorales quedaron sujetas a
las
un control de constitucionalidad (Ugalde,
posibilidad
2004 P. 55).
procedimientos administrativos cuando se
El contexto histórico del desarrollo institucional-electoral,
proporciona
los
elementos necesarios para dejar ver la
la
capacidad que
normas
de
para deben
emitir
las
cumplir
los
financiamiento
de
iniciar
de
y
la
oficio
presuma o se sepa la violación de alguna norma
en
materia
de
financiamiento
(Ugalde, 2004 P. 63)
continua búsqueda de mecanismos que propicien
el
establecimiento
de
un
3.3.2
organismo electoral útil, capaz de otorgar seguridad en el proceso de elección popular. No obstante, más allá de la falta de confianza en el Instituto Federal, se encuentra una de la de las cuestiones más emblemáticas en la agenda electoral; hacemos
referencia
a
las
facultades
fiscalizadoras del organismo federal. La fiscalización de partidos fue introducida a
El Instituto Federal Electoral en Perspectiva
Entre las incesables críticas hacia el ordenamiento electoral, se encuentra el incentivo
económico
que
produce
sostener al organismo federal, con el gasto que
produce
en
subnacionales.
El
todos
los
Instituto
entes Federal
Electoral, mediante el Diario oficial de la Federación dio a conocer como el tope de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
el
50
Instituto Nacional Electoral
gastos de campaña y precampaña que el
proporcionados por el ente electoral (IFE,
IFE aprobó para los comicios de las
2012).
pasadas elecciones (2012). El Consejo
El autor Marco Mena, nos denota el
General del Instituto Federal Electoral
ejemplo de gasto electoral durante las
(IFE) aprobó en sesión ordinaria, por
elecciones en 2009. El gasto electoral fue
unanimidad, el acuerdo por el que se fija
de 20 mil 887 millones de pesos, lo que
en 328 millones 608 mil 267.50 pesos el
equivale al 10 por ciento del gasto en
tope de gastos de campaña para la
educación pública1 o al 85 por ciento del
elección de Presidente de los Estados
gasto en el Programa de Desarrollo
Unidos
Proceso
Humano Oportunidades de ese año. Esto
Electoral Federal del pasado 2012. El tope
incluyó 3 mil 632 millones de pesos por
de gastos para cada precandidato a la
concepto de prerrogativas federales a
Presidencia de la República aprobado fue
partidos políticos; 8 mil 350 millones de
equivalente
gastos de operación del Instituto Federal
Mexicanos
a
167
para
el
millones
260
mil
766.68 pesos, mientras que en el caso de
Electoral (IFE),
2 mil 551 millones por
los precandidatos a diputados federales,
financiamiento público de las entidades
fue posible erogar a un máximo de 179 mil
federativas a los partidos políticos, 4 mil
033.54
pesos.
322 millones en gastos de operación de
En tanto que para cada fórmula de
los institutos electorales de las entidades
aspirantes al Senado, el límite de gastos
federativas; 1 mil 933 millones destinados
de precampaña aprobado dependió del
a la Sala Superior y salas regionales del
número de distritos que comprendió la
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
entidad de que se trate, siendo el más
Federación (TEPJF), y; 98 millones de la
bajo para los estados de Baja California
Fiscalía
Sur, Campeche y Colima, que cuentan con
Electorales (FEPADE). Esto representó un
dos distritos, por lo que el tope ascenderá
gasto promedio por elector de 268 pesos
a 973 mil 338.30 pesos; y, el más alto para
por ciudadano inscrito en el Padrón
el Distrito Federal, estado de México y
Electoral del IFE.
Especializada
para
Delitos
Veracruz, con un límite de 9 millones 733 mil
383
pesos,
según
los
datos
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
51
Instituto Nacional Electoral
Generalidades en el costo del
importantes son resueltos, en última
Sistema vigente
instancia, por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial
de
la
Federación
Los costos del sistema electoral, (como
(Cámara de Diputados, 2013 P.3).
vimos en su ejemplificación anteriormente)
Es de saberse (como hemos marcado
son
sumamente
necesarios
a
la
con anterioridad) que en artículo 41 de la
consideración. La cámara de Diputados,
Constitución
mediante el documento oficial expedido en
Unidos Mexicanos, el Instituto Federal
el año presente, muestra algunas de las
Electoral toma la función estatal de
desventajas en el sistema vigente, que
organizar las elecciones para renovar los
propician costos elevados y consecuentes
poderes de la Unión. Como una forma de
a la ineficiencia del sistema:
reglamentar esta función genérica, el
1.
El desmedido crecimiento de las burocracias
electorales,
con
el
consecuente incremento de los costos de
operación
de
los
organismos
electorales; 2. La fragmentación del sistema electoral
Código
Política
Federal
de
de
los
Estados
Instituciones
y
Procedimientos Electorales (COFIPE) que es la ley en materia electoral en México, establece en el artículo 69 las siguientes funciones y fines específicos para el Instituto Federal Electoral:
en 32 subsistemas electorales, que coexisten con el subsistema federal y repiten, de manera costosa, procesos que podrían ser desarrollados por un solo cuerpo de funcionarios; 3. La diversidad de soluciones, plazos y formalidades para un mismo tema en
1. Contribuir al desarrollo de la vida democrática; 2. Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; 3. Integrar el Registro Federal de Electores; 4. Asegurar a los ciudadanos el
el sistema electoral, cuya expresión se
ejercicio de sus derechos político-
encuentra más en sus prácticas que en
electorales y vigilar el cumplimiento
su normatividad.
de sus obligaciones;
4. La judicialización de los procesos electorales locales cuyos casos más
5. Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
52
Instituto Nacional Electoral
renovar a los integrantes de los
entre las personas y entre las regiones de
Poderes Legislativo y ejecutivo de
nuestro país. La elaboración del Pacto por
la Unión;
México tiene como finalidad que a través
6. Velar por la autenticidad y
de acuerdo con los
efectividad del sufragio; y
signatarios, que el
gobierno realice un conjunto de acciones
7. Llevar a cabo la promoción del voto
administrativas y que las fuerza políticas
y coadyuvar a la difusión de la
pactantes impulsen reformas legislativas,
cultura democrática.
así como acciones políticas que amplíen la libertad y la gama de derechos exigibles y
¿Es
demasiado
mantenimiento
el
del
precio
Instituto
por
el
Federal
efectivos para todos los mexicanos (Pacto por México, 2013).
Electoral? ¿Existen algunas otras maneras que
puedan
eficientar
los
procesos
electorales sin necesidad de recurrir a su centralización? Estas, sin duda siguen siendo
preguntas
respuesta,
frente
en a
la
búsqueda propuesta
3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral
de La
la
ventaja
fundamental
de
la
creación del Instituto Nacional electoral de
nacionalización en el ente electoral.
acuerdo a los miembros de la legislación, es que la misma conllevaría economías 3.4 Reforma electoral “Pacto por México”
de escala en la administración de las elecciones
pues
desaparecerían
las
¿Qué es el Pacto por México? el
autoridades administrativas locales (es
Presidente actual de los Estados Unidos
decir, estatales y del Distrito Federal), y
Mexicanos,
permitiría concentrar las adquisiciones y la
Enrique
Peña
Nieto
(en
representación del pacto), lo define como
contratación
de
servicios
“El siguiente paso de la democracia mexicana”,
electoral;
siendo la creación de una sociedad de
importante- la autoridad nacional electoral
derechos que logre la inclusión de todos
brindaría a los partidos y candidatos
los sectores sociales y reduzca los altos
garantías de imparcialidad y objetividad en
niveles de desigualdad que hoy existen
su desempeño que, a juicio de los autores
también
-y
en
materia
quizá
más
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
53
Instituto Nacional Electoral
de
la
propuesta,
organismos
ciudadanía podrá adaptarse a las reformas
electorales locales no otorgan en la
electorales preestablecidas o nacerá un
actualidad. Es por su parte, la desventaja
nuevo déficit en la participación electoral?
esencial el que representa una distorsión
Analizar la participación electoral es cada
del principio federalista que rige el Estado
vez
mexicano
las
representa el derecho elemental de cada
tendrían
ciudadano a participar en política y, al
participación en la organización de las
mismo tiempo, abriga los dos principios
elecciones locales. Lo anterior contradice
básicos de la Democracia: universalidad e
el
General
igualdad (Abreu, P.1). Resulta evidente,
(Artículo 40), en la que se define a México
para el funcionamiento adecuado de la
como una República federal integrada por
democracia
Estados libres y soberanos en todo lo
imprescindiblemente de la participación de
concerniente a su régimen interior.
los
entidades
texto
pues
los
federativas
de
la
los
órganos no
Constitución
de
De
más
importante
ya
que
se
ciudadanos
en
votar
requiere
los
procesos
acuerdo a la Dra. Martha Morales en su
electorales, los cuales tienen por objeto
publicación
y
renovar los poderes federales o locales.
abstencionismo electoral en México” (2009
Es preciso denotar la falta de participación
p.11-12) “En México se presentan fenómenos
ciudadana, aún el sistema autónomo
que origina el incumplimiento de la norma,
electoral vigente. Pero ¿cuál es la causa
debido a que los procedimientos resultan muy
principal,
costosos, pues origina un desgaste económico y
prefieren su abstención en la vida político-
de tiempo en el actor, dan lugar a los
electoral
intermediarios que constituyen una vía alterna
Bobbio, define el problema
al cumplimiento de la norma, los actores que se
sensu como la “falta de participación en el
identifican con este fenómeno son los pre
actor de votar”
modernos, que fincan el éxito en el privilegio”.
amplio como “La no participación en el
“Participación
por
de
la
que
nuestro
los
país?
mexicanos
Norberto en stricto
y en un sentido más
conjunto de actividades políticas” (Oñate, ¿Cómo será percibida la claridad y
2010 p. 2). Autores más contemporáneos
rendición de cuentas en materia electoral a
como la Dra. Martha Morales (2009 p. 2),
través de un ente centralizado? ¿La
señalan que México ha tenido un gran
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
54
Instituto Nacional Electoral
avance en estudios electorales, pero ese
electorales estatales y sólo quedarían las
avance se ausenta en los estudios en
figuras del Instituto Nacional Electoral y
torno a la abstención al voto en la
Tribunal de Justicia Electoral. Incluye el tema
población mexicana.
de la reelección. La propuesta es que los senadores puedan reelegirse en una ocasión; los
Adicionalmente el acuerdo político del
diputados federales y locales hasta tres
“Pacto por México” no está acompañado
ocasiones, es decir, por un periodo máximo de
de
la
12 años consecutivos. La iniciativa del PAN
organización y competencia de la justicia
destaca que la aparición de la figura de
electoral respecto de los comicios locales
gobierno de coalición aplicará cuando el
pues se propone suprimir los organismos
Ejecutivo federal no obtenga una mayoría en el
electorales administrativos pero no los
Congreso de la Unión (El Economista, 2013).
una
propuesta
jurisdiccionales;
de
de
no
reformar
preverse
una
reforma al respecto, la autoridad “nacional” (o federal, en rigor), estaría sujeta al control jurisdiccional de los tribunales electorales de las entidades federativas cuando actúe en los comicios locales. (Cámara de Diputados, 2013).
A su vez, el Partido de la Revolución Democrática, mediante la representación de Jesús Zambrano, ha aprobado la propuesta en justificación de que la creación electoral será el medio de “sacar adelante la reforma políticoelectoral, cuya pieza clave es la creación del Instituto Nacional Electoral (INE) (Crónica, 2013).
Hemos
visto
la
opinión
de
los Actores
miembros del consejo en la legislación en torno
políticos como Luis Carlos
a la centralización del organismo electoral. Sin
Ugalde (ex Presidente del Instituto Federal
embargo, ¿qué piensan al respecto las fuerzas
Electoral, aseguran que la creación de INE
partidistas? Más allá de la opinión partidista
(Instituto Nacional de Elecciones) no resolverá
¿Qué opinan los Estados acerca de la ausencia
los problemas electorales y financieros que
federal en materia electoral? El Partido Acción
pretenden resolverse desde el pacto por
Nacional presentó su iniciativa de reforma
México, asegurando que lo único que se hace,
político-electoral, en la cual propone la
es “suplir las deficiencias estatales en un
desaparición de los institutos y tribunales
sistema de centralización, habiendo soluciones
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
55
Instituto Nacional Electoral
más creativas, como estandarizar el sistema de
Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto
nombramiento de
electorales”
en los artículos 41 y 116 de la Constitución
Córdoba
General, está facultado para celebrar convenios
(Consejero electoral), en sustento de negación
con las autoridades electorales de las entidades
en la creación del órgano central, advirtió que
de la Federación a fin de asumir la realización
“transformar el Instituto Federal Electoral
de actividades y tareas en los procesos
(IFE) en un ente nacional encargado de
electorales locales. (Cámara de Diputados,
organizar incluso comicios locales, sin que
2013).
(Universal,
autoridades
2013).
Lorenzo
antes sean resuelto los aspectos técnicos y operativos de una reforma de tal envergadura, provocarán
incertidumbre
y
discrecionalidad”.(Rumbo de México, 2013).
3.4.2 Instituto Nacional Electoral ¿Atentación contra el Federalismo?
¿Cómo se puede hacer del Instituto ¿En realidad la reforma electoral
Nacional electoral una institución viable para el desarrollo en el sistema electoral, que no contravenga el marco normativo? Su propuesta de implementación deja ver dos objetivos que hacen posible su legalidad: el primero, es con
rompe
con
el
pacto
constitucionalmente
federal,
establecido
en
materia electoral? De ser nacionalizada la institución electoral autónoma
respecto al orden normativo y consiste en la culminación del proceso de homologación de normas
instrumentos,
procedimientos
y
prácticas electorales. Para tal efecto sería deseable la expedición de una Ley o Código general en la materia que unificaría las normas y los procedimientos tanto a nivel federal como en las entidades federativas.
Como
ya
hemos
denotado,
el
federalismo tiene como fundamento “partir entre un estado central y sus diferentes partes federadas; intenta evitar un poder central absoluto que absorba todas las funciones”
(Larousse,
2007).
El
federalismo es ejecutado a través del compartimiento de
la soberanía de tal
El segundo objetivo tiene un carácter
suerte que los diversos Estados que
institucional y consiste en la aplicación efectiva
forman la Unión continúan gobernados por
del marco constitucional y legal del Instituto
sí mismos en todo lo que no concierne
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
56
Instituto Nacional Electoral
sino a su prosperidad interior, sin que la
de los senadores destaca el tema de la
nación entera, representada por la Unión,
creación del Instituto Nacional Electoral.
deje formar un cuerpo y de proveer a sus
En el primer caso el planteamiento es
necesidades
radical desaparecer los institutos estatales
generales
(Tocqueville,
P.229)
electorales y asignar las funciones al INE; la iniciativa de los senadores Ernesto El investigador
Víctor Alejandro
Cordero y Luis Miguel Barbosa es más
Espinoza, en su postura ¿El INE atenta
flexible se propone que a petición de un
contra
Congreso local el INE organice una
el
Federalismo?
Destaca
que
quienes defienden el sistema federalista aducen
que
los
Estados
elección en particular.
perderán
autonomía con la creación del INE Lo
Para
mismo
investigador,
el
considero un argumento erróneo La forma
problema no radica en la funcionalidad del
en la que vienen funcionando los órganos
organismo Federal Electoral, más aun, en
electorales con sus excepciones atenta
el
contra la legitimidad de los procesos
Presidencialista en el país “Si bien ha
electorales Son todo menos árbitros en las
habido
con tiendas Se requiere un cambio radical
acotamiento al poder presidencial sobre
que pase por la profesionalización nuevos
todo a partir de 1994 quienes han
mecanismos de designación de consejeros
reconstituido y ganado ese poder han sido
y por qué no su integración en un órgano
los gobernadores y han extendido su
nacional
control
El
federalismo electorales
dilema es
centralismo
falso
no
vs
los
institutos
pueden
seguir
poder
una
otorgado
especie
incluso
hacia
al
de
los
Sistema
limitación
o
congresos
locales” (Espinoza, 2013 P. 189).
conformándose y funcionando como lo
En un sentido estricto, el pacto
vienen haciendo y restando legitimidad a
delega responsabilidades y competencias
la democracia local
a los órdenes subnacionales en función de sus capacidades. No obstante, si los
Tanto en las propuestas de reforma
estados han demostrado incapacidad en el
política del Pacto por México como en la
manejo electoral, el pacto federal permite
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
57
Instituto Nacional Electoral
que dicha actividad pase a manos de otro
imprimir, toda la papelería oficial
orden nacional “más capacitado“, esto es,
del IFE, incluyendo padrones y
un ente central.
listados nominales de electores, las placas o elementos identificadores en todas las oficinas del IFE en el
3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral
territorio
nacional
(300
locales
distritales, 32 juntas locales y oficinas centrales), el balizado de
Es importante dar a conocer los
vehículos, entre otros. En suma, se
asuntos relevantes a considerar en la
requeriría una cuantiosa inversión
materia de modificación electoral. Para
de dudosa utilidad.
ello, los Consejeros de la Cámara de Diputados han denotado de manera sintetizada los siguientes aspectos
No parece factible, en el corto plazo,
esenciales:
crear
por
decreto
una
autoridad electoral administrativa
El
cambio
de
organismo
nombre
electoral
no
nacional con facultades en todos
del
los procesos electorales (federales
es
y locales) debido a la complejidad
necesario ni adecuado. El nombre
implícita de una reforma de tal
y siglas (IFE) constituyen una “marca”
de
mexicana
la
y
identificador
un de
magnitud
democracia
la
electoral frente a los ciudadanos.
sus
repercusiones
prácticas.
elemento autoridad
y
La alternativa de avanzar hacia un
Además debe pensarse en los
sistema nacional de elecciones a
gastos que supondría tal esfuerzo:
través de convenios específicos
habría que sumar la sustitución, en el mediano plazo de los casi 80 millones de credenciales para votar que han sido expedidas; sería necesario
también
volver
a
entre el IFE y las autoridades locales electorales, para que por ese medio el segundo asuma la realización de procesos electorales locales
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
58
Instituto Nacional Electoral
locales. (Cámara de Diputados,
2013 P. 8-10)
En virtud de lo dispuesto en los artículos 41 y 116 constitucionales, el IFE podrá celebrar convenios con las autoridades locales para asumir de manera integral las facultades y tareas de naturaleza ejecutiva
que
corresponden
a
3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral? La
aquellas, sin sustituir en forma
función
primordial
del
Tribunal
alguna a la autoridad local ni a sus
Electoral es resolver las impugnaciones de los
órganos de naturaleza política,
procesos electorales que se desarrollen en
tales como los consejos generales,
nuestro país. El Tribunal Electoral es un órgano
distritales locales y municipales
especializado
del
Federación,
encargado
Poder
Judicial de
de
la
resolver
En lo que hace a la justicia
controversias en materia electoral y proteger
electoral,
los
quedan
abiertas
dos
derechos
político-electorales
de
los
posibilidades: la primera es que
ciudadanos, es decir, de impartir justicia en el
subsista el sistema actual, dejando
ámbito electoral.
en
manos
electorales
de
locales,
instancia,
la
controversias autoridad pueden
los en
primera
solución
por
local, ser
tribunales
actos cuyos
revisados
de de
la
fallos por
el
TEPJF. La segunda opción es avanzar hacia un sistema nacional
El Tribunal Electoral resuelve impugnaciones
a
las
elecciones
las de:
Presidente de la República, gobernadores, jefe de Gobierno del Distrito Federal, diputados federales y senadores electos por el principio de mayoría relativa y representación proporcional.
de justicia electoral, enviando al
El Tribunal también es responsable, de
ámbito del TEPJF la totalidad de
efectuar el cómputo final de la elección de
facultades
Presidente
sobre
los
procesos
electorales, tanto federales como
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos, calificar la legalidad de la
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
59
Instituto Nacional Electoral
elección
presidencial
y
declarar
al
presidente electo.
En cada entidad federativa debe haber un Poder Judicial de la Federación que conoce de las materias civil y penal, y en
También conoce, y en su caso recibe, las
controversias
a
los
actos
o
resoluciones de los órganos centrales del Instituto Federal Electoral. Su labor es diferente a la que realiza dicho Instituto, el cual planea y desarrolla las elecciones, tanto federales como locales, y cumple
ocasiones
también
la
materia
administrativa; debe tener una junta local de conciliación y arbitraje para lo laboral. En todos los Estados de nuestro país se cuenta con un tribunal local electoral, algunos de ellos incorporados al Poder Judicial del Estado (UNAM, P.43).
una función administrativa. La reforma electoral no solamente plantea En cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 191 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Presidente del TEPJF rinde un informe anual ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A su vez, los Presidentes de las Salas Regionales rinden al Presidente del Tribunal Electoral y a la Comisión de Administración de esta Sala Superior, un informe anual de actividades (Tribunal Electoral
del
Poder
Judicial
de
la
Federación , 2013).
la creación del Instituto Nacional Electoral. Más aún, la transformación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en un Tribunal de Justicia Electoral, en el que también se contempla la desaparición de los tribunales en las entidades de la República (Zavala, 2013). la iniciativa incluye
transformación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el Tribunal de Justicia Electoral, con nuevas facultades; con el nuevo Tribunal se busca la desaparición de los tribunales locales (TEPJF,
En torno a los Tribunales locales, al
2013).
ser México una federación, cada entidad federativa tiene su propia y diferente organización jurisdiccional, que aunque en términos
generales
sigue
el
nacional no siempre sucede así.
modelo
En este sentido, la eliminación del Tribunal electoral vigente, tiene como fundamento (al igual que el propuesto Instituto
Nacional
de
Electores)
la
centralización del ente. En la opinión de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
la
60
Instituto Nacional Electoral
Carlos Matute (2013), La función de un tribunal constitucional es hacer que se 3.4 Consideraciones finales
cumpla con la norma máxima de una organización protección
política de
los
mediante
derechos
de
la las
personas y la garantía de que los poderes
En palabras de William Riker, se entiende por Federalismo “organización política en la que las actividades del gobierno están divididos
constituidos se ejercerán dentro de las
entre los gobiernos regionales y el gobierno
competencias establecidas. Con esto este
central, de tal manera que cada tipo de
órgano jurisdiccional equilibra la división
gobierno tiene algunas actividades en las que
de poderes y preserva los principios básicos del Estado de derecho. A su vez, “La autonomía judicial es uno de los pilares del Estado de derecho y una de las conquistas más importantes del hombre moderno frente a la tiranía y la sinrazón. La independencia judicial es un principio fundamental de la vida republicana y del Estado constitucional de derecho (Matute, 2013). La importancia de los tribunales electorales,
radica
administrativa” acuerdo
a
en la
en sus
autora
“la
autonomía
funciones.
De
Carmen Girón,
autonomía administrativa es definida como la “Potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobiernos propios”
se toman las decisiones finales." (2008). En México, el sistema Federal fue establecido en la Constitución de 1824, refrendado en 1857 y perfeccionado en la Carta Magna de
1917.
El
federalismo
permite
existencia de dos órdenes coextensos creados y regulados en su organización y funcionamiento por el orden normativo superior (Artículo
de
la
41).
constitucional,
Constitución En
se
la
encuentra
Política
perspectiva la
plena
justificación de la vigencia y competencia de dos fuentes de autoridad; una federal, proveniente de los poderes exclusivos de la federación y otra, de carácter estatal, que deriva de las constituciones de cada Estado cuales crean y ordenan en la vida de las entidades federadas (Camposeco, 1997).
(Girón, 1105).
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
la
61
Instituto Nacional Electoral
La reciente reforma propuesta por diversos actores políticos, ha sugerido la
“la
fundamento
atentación
contra
el
ordenamiento federal”.
creación de un ente central electoral, encargado
en
su
nivel
nacional
centralizar la materia; ha sido expuesta la idea del Instituto Nacional Electoral, a la par de la nacionalización en el Tribunal Electoral
del
Poder
Judicial
de
la
Federación, teniendo como consecuencia la desaparición de los tribunales locales. la importancia de los mismos, tiene como fundamento la “autonomía de acción” en torno al conocimiento de las materias civil y penal, e inclusive administrativa en la cuestión electoral (UNAM). Es pues la propuesta a la reforma, la centralización de los entes electorales, creando uno más eficiente para el electorado.
El tema,
indiscutiblemente, ha generado diferencias entre los partidos políticos sobre los alcances
de
una
autoridad
nacional. Por un lado,
¿Es la creación del INE, el medio
de
electoral
las posturas y
declaraciones del PRD y la iniciativa del PAN han denotado su posición a favor de la creación del Instituto Nacional Electoral, en justificación de un sistema “más eficaz”. A contraposición de la reforma, actores como Luis Carlos Ugalde y Lorenzo Córdoba, han mostrado su negación a la centralización electoral, teniendo como
propicio
para
eficientar
la
cuestión
electoral? Es conveniente mencionar entre las
posibles
desventajas
del
instauración, jornadas electorales más grandes, problemas tales la contabilización de los votos, dilemas como la definición el régimen del financiamiento del Instituto Nacional Electoral, el atribución de quién a financiará las actividades del INE en los procesos electorales locales, así como la organización de la cartografía electoral, la redistritación y manejo de los calendarios de los procesos electorales locales para hacerlos
coincidir
electorales
con
federales;
anteriores,
los las
son
procesos cuestiones
indudablemente
argumentos generadores de incertidumbre en
la
eficiencia
contraste, escala
de
la
reforma.
En
ventajas como economías de
en
la
administración
de
las
elecciones al desaparecer las autoridades administrativas locales, o el brindar a los partidos
y
imparcialidad
candidatos y
garantías
objetividad
en
de su
desempeño son factores, que denotan la diferenciación en el proceso de desarrollo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
su
62
Instituto Nacional Electoral
continuo en búsqueda de la efectividad
convenios con las autoridades electorales
electoral.
de las entidades de la Federación a fin de asumir la realización de actividades y
La
creación
del
INE,
en
la
tareas en los procesos electorales locales.
implicación de nacionalización electoral y la
desaparición
de
los
estatales ¿Atenta contra el federalismo y el pacto federal? Su implementación, ha sido considerada representación de una distorsión del principio federalista que rige el Estado mexicano, pues los órganos de las entidades federativas no tendrían participación en la organización de las elecciones locales. Lo anterior contradice el
texto
de
la
Constitución
General
(Artículo 40), en la que se define a México como una República federal integrada por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a
su
(Diputados, 2013).
régimen
interior
Por su parte, en
propuesta de una factible solución, el Pacto
por
México
busca
¿Es
organismos
el
orden
normativo culminación del proceso de homologación de normas instrumentos, procedimientos y prácticas electorales, así como la aplicación efectiva del marco constitucional y legal del Instituto Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto en los artículos 41 y 116 de la Constitución General, está facultado para celebrar
la
instauración
de
centralización en la materia electoral, la solución más viable en torno a búsqueda de reducción de costos de la elección en el
país,
así
como
la
reducción
financiamiento a los partidos?
de
Vimos a
través del enfoque investigativo planteado por Espinoza, la necesidad de buscar fuentes alternativas que den respuestas a problemas
electorales, tales como el
desmedido presidencialismo en el país. El pacto por México preside de la fuente de centralización electoral como solución al problema, sin embargo ¿Por qué no diseñar o pensar en otros elementos que permitan
eficientar
los
procesos
electorales, tales como una reformación en el gasto de las instituciones electorales? ¿Por qué no buscar y avanzar hacia la despartidización de la actividad electoral? El proceso en la transición institucional electoral, ha dejado ver la búsqueda de transparencia en el proceso. No obstante, sigue siendo el gran problema el poder partidista en materia electoral.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
la
63
Instituto Nacional Electoral
¿Qué sucede con los tribunales electorales?
¿Estos
funcionan
o
la ciudadanía como del eje partidista e institucional.
El camino a la transición
simplemente robustecen el tamaño del
democrática en el país sigue siendo una
Estado? Recordemos la ventaja primordial
búsqueda continua, en el que las reformas
de los Tribunales locales (en paráfrasis de
en materia electoral toman un papel
“La autonomía administrativa”,
desempeñante en estima de ser para el
dando paso a la consecución federal. En
electorado, el medio oficial de participación
refutación
ciudadana en torno a la elección popular
Girón)
es
a
la
importancia
de
los
tribunales locales, es preciso recordar
de sus representantes.
que
concebir cada una de las propuestas,
la
última
instancia
en
materia
un
Es significativo
electoral es el TEPJF y no los tribunales
estableciendo
balance
entre
las
situados en las localidades.
ventajas y desventajas que proporciona la reforma electoral en torno “Al pacto por
Estas,
son
algunas
de
las
México”.
cuestiones que su inclinación y argumento quedan a consideración personal, tanto de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
64
Instituto Nacional Electoral
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Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
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Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
67
Instituto Nacional Electoral
4
desequilibrio
LOS MOTIVOS DE LA REFORMA
entre
los
avances
democráticos visibles en el nivel federal, que no necesariamente se han repetido en
ARMANDO TRUEBA UZETA
*
las entidades. De esa guisa, tenemos un sistema
electoral
disímbolo,
que
encontraría sus facetas más indeseadas La iniciativa de reforma electoral y
en los estados de la república. Se afirma
política presentada por legisladores y
que “muchos gobernadores han colonizado las
legisladoras
Acción
instituciones electorales”, de suerte tal que
Nacional y de la Revolución Democrática,
en diversos estados existe la manipulación
prevé
del voto y de su conteo. Supongo se
la
de
los
Partidos
modificación
de
al
menos
veintiocho artículos constitucionales; esto
asume
que
dicha
es, alterar en un poco más del veinte por
ejecutada
ciento el texto de nuestra Carta Magna. Se
electorales de los estados.
por
los
operación mismos
sería
consejos
El categorismo de la afirmación es
trata pues de una reforma trascendente, términos,
contundente y no disimula la intención de
propuestos, modificaría sensiblemente el
eliminar de raíz la permanencia de los
modelo jurídico y la vida institucional del
organismos locales estatales, pues a la
país.
vera
que
de
aprobarse
en
los
de estos,
resulta que no hay
motivos
garantías para la democracia. En este
expresadas por los iniciantes, redundan
punto, cabría cuestionar la utilidad del
sobre diversos puntos de la vida política y
argumento
electoral del país, pero ambas iniciativas
orientación centralista de ver el ejercicio
dan por sentada, a priori, una perniciosa
del
integración y un débil funcionamiento de
considerada como un nivel de gobierno
los consejos electorales de las entidades
superior a los estados, los cuales quedan
federativas.
reducidos
Las
exposiciones
de
tendiente
poder,
donde
a
meros
a
la
justificar
federación
entes
la
es
inferiores
De acuerdo con los textos de las
sometidos a una voluntad jerárquica,
iniciativas, priva en el territorio nacional un
ejercida por la propia federación. Esta
*
última afirmación se sostiene según los
Consejero Ciudadano Propietario del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
68
Instituto Nacional Electoral
documentos publicados por el propio
doctrinaria, parece ser la manera más
Instituto Federal Electoral, donde Tonatiuh
eficaz de resolver la organización del
Guillen López interpreta al federalismo
mundo; de un mundo globalizado, donde
“Desde una estricta lectura formalista del
no
federalismo, los gobiernos locales ocupan una
centralización omnímoda, en el que es
posición subordinada en relación con el eje
necesario
el
central dualista del Estado federal”.1
identidad
ciudadana,
La especie resulta relevante, pues parte de la hipótesis de que es así como
estamos
en
presencia
reconocimiento con
de
una
de
una
unidades
políticas pequeñas y autónomas, más cercanas a sus intereses y necesidades3.
se dan las relaciones en un estado
Actualmente corresponde al Instituto
federado; sin embargo, las entidades que
Federal Electoral (IFE) sostener el proceso
voluntariamente
electoral federal en México, pero parece
soberanía
ceden
local
a
parte
favor
de
del
su
poder
que
este
órgano
tampoco
resulta
centralizado, lo hacen, como lo dice Miguel
suficiente para recoger las tareas que
Carbonell, desde el “reconocimiento de la
primariamente
existencia de fuerzas distintas del poder central
órganos electorales locales, ya que se
2
corresponderían
a
los
que tienen su propia sustantividad” , por lo
propone sustituirle por un ente que sería
que hay cierta gratuidad en el argumento
denominado Instituto Nacional Electoral
de que los estados son incapaces de
(INE). La modificación no solo se reduce a
garantizar la democracia y que, por ende,
mera nomenclatura, sino que trasciende
es necesario reservar a la federación tales
los fundamentos, estructura y esencia del
facultades.
órgano
electoral
federal
actual,
para
concepciones,
mutarlo en una suerte de superestructura
sostiene Javier Santiago Carrillo que el
electoral que igual conocerá de la elección
federalismo,
de los poderes federales, que de la
Apartado
de
en
tales
la
actual
tendencia
1
Guillen López Tonatiuh, Federalismo, Gobiernos Locales y Democracia, Instituto Federal Electoral. 2 Carbonell, Miguel, El Federalismo En México, Principios Generales y Distribución de Competencias, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, visible en www.jurídicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.
3
Santiago Castillo, Javier, El Federalismo Electoral en el Siglo XXI. Una Propuesta de Rediseño, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consultable en http://biblio.juridicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
69
Instituto Nacional Electoral
organización de un plebiscito en algún
resultar paradójico que el ejemplo utilizado
municipio de la serranía duranguense.
corresponde
Este nuevo organismo de alcances
a
precisamente
un
estado
ganó
un
donde
candidato
nacionales tomaría las estructuras del IFE
perteneciente a uno de los partidos
para el ejercicio de sus nuevas facultades,
iniciantes.
ya que -se insiste- los estados no cuentan
En tal sentido, no sirve como asidero
con análogas capacidades para organizar
motivacional la cita de casos aislados de
correctamente una elección. Para ello, se
errores en las elecciones locales para
citan
muestra
asumir que se trata de una práctica
registrados en las últimas elecciones de
generalizada y que, en consecuencia, los
este año: llama particularmente la atención
consejeros electorales son meros alfiles en
la crítica que se hace al organismo
los rejuegos políticos locales, útiles nada
electoral de Baja California, donde la
más para instrumentar las voluntades de
supuesta ineficiencia del Programa de
los gobernadores en turno. Ello significa
Resultados
reducir al simplismo argumentativo un
algunos
(PREP)
botones
de
Electorales
pareciera
ser
Preliminares un
claro
y
cambio tan radical en el paradigma
contundente hecho que motiva y justifica
federalista,
que
la necesaria modificación del entramado
fundamentar
en
institucional electoral nacional.
contundentes.
Baja
California
ciertamente
tuvo
No
se
sería otros
puede
deseable
aspectos
tener
la
más
certeza
problemas en el diseño y aplicación de su
irrefutable de que los titulares del Poder
PREP, pero no puede afirmarse que esa
Ejecutivo influyan de manera tal los
circunstancia haya provocado un trastorno
órganos electorales locales, al grado que
de la voluntad popular en esa entidad. O
por ello sea urgente una cirugía mayor a la
dicho de otro modo, el que hubiere fallado
Constitución para erradicar esos males. El
el PREP bajacaliforniano, no significa que
proceso de elección y control de los
haya existido un fraude electoral, y mucho
consejeros
menos que este se hubiere orquestado
organismos estatales electorales, involucra
desde el seno del consejo del instituto
la confluencia de facultades tanto del
electoral de esa entidad. No deja de
Ejecutivo como del Legislativo, lo cual ya
y
presidentes
de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
70
los
Instituto Nacional Electoral
implica una distancia entre estos órganos
cabría el mismo control que eventualmente
con la influencia del gobernador en turno.
se ejercería sobre los entes electorales.
A
pocos
Este argumento se antoja francamente
gobernadores estatales cuentan con la
descabellado y excesivo, pero resulta que
mayoría
congresos
no lo parece tanto cuando se habla
locales, lo que contribuye a diluir las
exclusivamente de los órganos estatales.
influencias del ejecutivo en las decisiones
Nada
parlamentarias; por lo tanto, sostener que
funcionamiento
los
locales.
la
fecha,
relativamente
absoluta
de
sus
gobernadores
rigen
justifica
la
distinción
frente
a
otros
en
el
entes
indiscriminadamente la vida institucional
Por otra parte, las iniciativas de
en las entidades, resulta, hasta cierto
reformas recogen otro argumento que se
punto,
ha venido esgrimiendo con anterioridad: la
una
conclusión
aventurada
y
temeraria.
duplicidad de funciones entre el IFE y los
Ahora, si la especie resulta cierta y los gobernadores gozan de tales facultades
órganos
electorales,
lo
cual
genera
también duplicidad en los costos.
metaconstitucionales, y en efecto las
La división competencial en materia
ejercen, entonces es verdad que debemos
electoral, no vino a descubrir el principio
replantear
diseño
de competencia normativa que sustenta al
federalista, de modo que es imperativo
Estado Federal. Bajo este parámetro, la
crear constitucionalmente los medios para
Constitución
controlar esas actitudes y
alejar de la
diferenciados de potestades sobre una
esfera de influencia de los ejecutivos
misma materia que supone la existencia
locales, no sólo a los órganos electorales,
de deberes recíprocos entre dos órdenes
sino
judiciales
de gobierno, los cuales se ordenan bajo
locales, los organismos de transparencia,
un sistema de facultades explícitas e
las instancias estatales garantes de la
implícitas y coincidentes y concurrentes.
observancia de los derechos humanos y,
En palabras de Fix-Zamudio y Valencia
en general, todo organismo autónomo que
Carmona, “la distribución de competencias
con
también
seriedad
los
el
poderes
establece
niveles
tienda a regular la vida interna en las entidades, pues en todos ellos seguro
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
71
Instituto Nacional Electoral
entre la federación y los estados representan la 4
piedra de toque del sistema” .
ahorro de esos recursos. Parece que no necesariamente es así.
Privar a las entidades de la facultad
La creación del INE no supone por sí
de intervenir en la selección de sus
misma la desaparición de las funciones
autoridades
significa
electorales en los estados. Suponiendo
duplicidad de funciones, la potestad de
que ahora mismo fuera creado este nuevo
darse sus propios procesos electorales, no
órgano
es una simple tarea administrativa, sino
recursos
que constituye un signo vital de la
integrasen a su patrimonio, ¿qué pasaría
expresión de la soberanía de los estados;
con esos siete mil millones asignados a los
privarles de tal función implica ceder una
órganos
de
aplicarse?,
las
internas,
causas
no
que
explican
los
nacional
electoral
presupuestales
estatales?,
y que del
IFE
¿dejarían
¿significaría
un
los se
de
ahorro
fundamentos del federalismo mexicano.
instantáneo? Desde luego la respuesta no
Equivale tanto como negar a las entidades
parece tan simple ni contundente. La
la facultad tributaria y reservarla solo al
función electoral seguirá prestándose en
centro.
los lugares donde antes llegaban las
Los costos de la democracia son
facultades
estatales,
el
INE
deberá
elevados, qué duda cabe. El propio texto
proseguir con esas tareas y no le bastarán
de una de las iniciativas nos recuerda que
solo las estructuras y recursos con las que
el IFE actualmente cuesta más de once mil
hoy cuenta el IFE en los estados. El
millones de pesos, a los que hay que
asunto del ahorro no puede reducirse a un
sumar otros siete mil correspondientes a
cálculo tan elemental como restar nada
los entes estatales. Es decir, sólo la
más los presupuestos estatales dirigidos a
instancia federal cuesta casi el cuarenta
sostener
por ciento más que los órganos estatales.
locales. El gasto seguirá siendo necesario,
La
con independencia de quien tenga que
pregunta
es
si
efectivamente
la
eliminación de treinta y dos institutos
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrúa, segunda edición, México, 2008.
estructuras
electorales
hacerlo.
locales significará, nada más ese hecho, el 4
las
Por otra parte, el argumento del ahorro vis a vis la eliminación de los entes locales,
al
parecer,
no
ha
sido
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
72
Instituto Nacional Electoral
técnicamente sustentado por nadie. Como 5
La intención de centralizar la función
el mismo Woldenberg lo ha señalado, no
electoral
se conoce a la fecha un estudio actuarial o
mencionados parece más la respuesta a
presupuestal que acredite los eventuales
una coyuntura política que a un diseño
costos que implicará la operación del
constitucional. Se confirma la tesis de
nuevo órgano nacional, considerando que
Enrique Cabrero6 en el sentido de que en
tendrá a su carga todos los procesos
México no ha existido una estrategia
electorales, en todo el territorio nacional.
global y articulada de mediano y largo
Ante la falta de tales datos, no es
plazo para la descentralización. Cada una
aventurado asumir que difícilmente el INE
de las propuestas en este sentido son de
podría ejercitar sus funciones con el
naturaleza errática y coyuntural.
presupuesto que ahora tiene asignado el IFE.
basada
Resultan
en
pues
los
principios
endebles
los
argumentos bajo los cuales se pretende Las cifras del gasto electoral se
sustentar la supresión de la función
integran con recursos propios de la
electoral a cargo de los estados. En
operación
órganos
realidad deberíamos preguntarnos si este
estatales y con recursos que corresponden
cambio de cosas vendrá a redituar en una
a los partidos políticos. De tal modo,
mejor y más acabada democracia. Es
debemos suponer que los partidos no
necesario inquirir si es esta la gran
podrán renunciar a las proporciones que
reforma que de una vez por todas vendrá
les corresponden en cada estado, pues
a resolver los conflictos postelectorales
ello significaría una sensible reducción en
que
el ejercicio de sus prerrogativas. En tal
oportuno es preguntarnos, como lo hace
sentido, debemos asumir que el gasto que
Jaqueline Peschard, si realmente los
los estados hacen para cubrir este rubro,
estados en México se han democratizado
no podrá verse disminuido nada más por
o si persisten aún esos autoritarismos
electoral
de
los
definen
nuestro
devenir
político;
su eliminación y la creación del INE.
6 5
Woldenberg, José, ¿INE?, Reforma, 17 octubre 2013. Consulta por internet.
Cabrero Mendoza, Enrique, Gobierno y política local en México: luces y sombras de las reformas descentralizadoras, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
73
Instituto Nacional Electoral
locales en nuestro régimen democrático*7 las respuestas habrá que encontrarlas sometiendo las instituciones al rigor de las pruebas
del
ácido
necesarias,
y no
basados en criterios empíricos derivados de coyunturas temporales.
7
Peschard, Jaqueline (coordinadora), El federalismo electoral en México, coedición Porrúa, UNAM y Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2008 .
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
74
Instituto Nacional Electoral
5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS
que sean analizados y consultados. Los ejemplares que mencionamos pueden ser
GLORIA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORALES*
consultados en las instalaciones de la
En este número 77 de Apuntes Legislativos
la Plaza de la Paz 77, zona centro de
les presentamos a nuestros lectores 5 libros que versan sobre el tema electoral.
Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada en
Guanajuato, Gto., en un horario de 9 a 5 P.M de Lunes a viernes.
La constitución, en el artículo 41, prevé la existencia
de un órgano
de naturaleza
pública, que goza de personalidad y patrimonio
propios
que
se
denomina
Instituto Federal Electoral. Es un órgano público colegiado que es el responsable de la organización de las elecciones federales con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos. Este órgano levanta el padrón electoral prepara las elecciones, hace los cómputos de votos, emite constancias de
Cámara de Diputados, Suprema Corte de la Nación, Senado de la República, Instituto Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa (editores).
mayoría, brinda capacitación electoral y educación cívica, así como es responsable de la impresión del material electoral. En
por México en relación al tema electoral,
Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones. Tomo III / Cámara de Diputados, SCN, Senado de la República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa: México, D.F: 2012
específicamente a la creación de un
1040 pág. (Constituciones, México) [No. Eje]
Instituto Nacional Electoral, presentamos
1
esta tónica y respondiendo a los temas coyunturales que se presenta en el Pacto
los siguientes materiales con el objetivo de El primer ejemplar se titula Derechos *
Jefe de Departamento de Biblioteca “José Aguilar y Maya”
del Pueblo Mexicano. México a través de
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sus constituciones. Tomo III. Los editores de la obra son Cámara de Diputados, Suprema Corte de la Nación, Senado de la República,
Instituto
Federal
Electoral,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa. Es la octava edición 2012 En esta obra en la página 189 podemos encontrar vigente del artículo 41
el texto
constitucional,
articulo que regula entre otras figuras lo relativo a las Características del Instituto Federal
Electoral,
su
integración,
la
Cámara de Diputados, Suprema Corte de la Nación, Senado de la República, Instituto Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa (editores).
elección de los consejeros electorales, las funciones
del
IFE,
los
medios
de
impugnación en materia electoral. Así mismo encontramos un
Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones. Tomo XXIV / Cámara de Diputados, SCN, Senado de la República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa: México, D.F: 2006
comentario de
Pedro Salazar Ugarte especialista en la materia,
al
igual
que
algunas
consideraciones preliminares del tema, un
1198 pág. (Constituciones , México)
artículo sobre los partidos políticos en México, las prerrogativas de los partidos políticos
nacionales: financiamiento y
medios
de
comunicación,
las
precampañas así como lo relativo al Instituto Federal Electoral y los medios de impugnación
en
materia
electoral,
incluye también la obra un apartado de los antecedentes del artículo y su trayectoria.
El segundo de los libros, forma parte de la Colección antes mencionada de Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Tomo XXIV. Séptima Edición de 2006. De esta obra extraemos a partir de la página 491 la sección La Constitución Mexicana en Derecho comparado, en esta sección se hace
un
estudio
en
perspectiva
de
derecho comparado partiendo de México
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con Argentina, Chile, Colombia, Cuba,
que
regula
Estados Unidos, Venezuela, Alemania,
funcionamiento
España, Francia e Italia, cabe destacar
Electoral.
la del
operación Instituto
y
el
Federal
que como parte de la comparación se trascribe el ordenamiento jurídico que sustenta dicha comparación. Dicho estudio se puede consultar a partir de la página 757 a 795.
Universidad de Guanajuato. Constitución Política del Estado de Guanajuato. Edición comentada / UG: Guanajuato, Gto UG: 2006 707 pág. (Constitución del Estado, Guanajuato) [No. Eje] 1
Instituto Federal electoral. Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales / IFE: México, D.F IFE:
El cuarto de los libros lleva por
326 pág. (Código, electoral, instituciones electorales) [No. Eje] 1
nombre Constitución Política del Estado de Guanajuato. Edición Comentada. Editada por la Universidad de Guanajuato, primera
El tercer ejemplar que presentamos ahora
se
titula
Código
Federal
de
Instituciones y Procedimientos Electorales. Es una edición del Instituto Federal Electoral. Es el ordenamiento jurídico
edición 2006.
En
nuestro máximo
ordenamiento jurídico local, la Constitución del Estado de Guanajuato
encontramos
en el artículo 31 la normativa que regula el órgano electoral local así
como un
donde se puede consultar la normatividad
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Instituto Nacional Electoral
extenso y completo comentario a dicho
se estaba escenificando la guerra de
artículo por Leonardo Valdés Zurita.
Independencia de la Nación hasta 1991. Parte la obra de que la historia del derecho
electoral
y
la
comparación
analítica de sistemas jurídicos tienen un elevado
valor
mejoramiento
instrumental de
las
para
instituciones
electorales.
H. Congreso del Estado de Guanajuato. Compilación de Leyes Electorales de Guanajuato 1812 - 1991 / LV Legislatura: Guanajuato, Gto. LV Legislatura:1993 3472 pág. (leyes electorales, compilación, Guanajuato) [No. Eje] 1
El quinto y último de los libros se titula Compilación de Leyes Electorales de Guanajuato 1812- 1991. En una edición del
H.
Congreso
del
Estado
de
Guanajuato. LV Legislatura. Este trabajo es un esfuerzo de compilación que pone en manos de los guanajuatenses, las disposiciones que han regido los procesos electorales desde la etapa misma en que
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