Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
68 Contabilidad Gubernamental
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Apuntes Legislativos No. 68
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Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Y Fiscalización
Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza. Diseño y edición de interiores: Natalia Ivonne Lara Rivera
“Contabilidad Gubernamental Fiscalización ”
Y
LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2012–12–15 Año 8, Número 68 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad
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de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.
MESA DIRECTIVA Primer Año de Ejercicio Legal Primer Periodo Ordinario Diputado Alfonso Guadalupe Ruiz Chico PRESIDENTE Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago VICEPRESIDENTE Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA Diputado Galo Carrillo Villalpando SEGUNDO SECRETARIO Diputado Guillermo Romo Méndez PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. José Juventino López Ayala
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. María Juana Georgina Miranda Arroyo
Presidente
Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro
Vicepresidente
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SECRETARÍA GENERAL
Lic. Salvador Márquez Lozornio
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL
Lic. Aarón Soto Martínez
COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA
Lic. Alfredo Sainez Araiza
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
Pluma libre Nos interesa tu opinión, Participa y comparte tus conocimientos!!! Esperamos tu valiosa colaboración con
Apuntes Legislativos,
solo realiza la
redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las siguientes direcciones de correo electrónico:
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Índice Págs. Presentación .............................................................................................................9 I. LAS
REFORMAS
A
LA
LEY
GENERAL
DE
CONTABILIDAD
GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LA INICIATIVA PREFERENTE. BREVES COMENTARIOS....................................................................................11 Carlos Torres Ramírez ........................................................................................11 II. EL OFS Y LA PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDADES ......................................38 Pablo César Rodríguez Almonací .......................................................................38 II.1 LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y LA PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDADES. ......................................................................................41 II.2 EL SISTEMA DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS...........................................................................................................49 II.3 LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA ................................................58 II.4. LA RESPONSABILIDAD PENAL ..................................................................83 II.5 LA RESPONSABILIDAD CIVIL .....................................................................92 III. FISCALIZACIÓN LEGISLATIVA EN TEXTOS ...................................................102 Gloria del C. Hernández Morales ......................................................................102
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¿Qué es la declaración de situación patrimonial? Es el instrumento establecido por la Ley para que el servidor público manifieste la situación que guarda su patrimonio al tomar posesión de un cargo público y la forma en que este evoluciona durante el desempeño de su gestión. ¿Para qué sirve la declaración patrimonial? Para llevar a cabo el registro y seguimiento de la evolución en la situación patrimonial de los Servidores Públicos, contar con elementos de juicio sobre la razonable evolución de su patrimonio y vigilar la actuación honesta y transparente de quienes desempeñamos un cargo en la Administración Pública. ¿Cuántos tipos de Declaración Patrimonial existen y cuáles son los plazos para su presentación?
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Existen 3 tipos: Declaración inicial.- Se presenta dentro de los 60 días naturales siguientes a la toma de posesión de un cargo público obligado y se declara lo referente al patrimonio que se tiene a dicha toma de posesión. Declaración anual.- En esta se informa la modificación o variación del patrimonio respecto de su declaración anterior. Se presenta cada año en el mes de mayo. Declaración final.- Es la última información que se registra al término de un encargo público, la que deberá presentarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de baja. ¿Qué periodo se debe informar en la declaración anual? La información debe ser del año inmediato anterior. Si laboró todo el año, su periodo abarcará del 1° de enero al 31 de diciembre de ese mismo año Cuando no haya laborado todo el año, su periodo abarcará desde la fecha en que tomó posesión del cargo obligado hasta el 31 de diciembre. ¿Qué periodo se debe informar en la declaración final? La información debe ser del año inmediato anterior hasta la fecha de baja. Si laboró todo el año, su periodo abarcará del 1° de enero del año anterior a la fecha de baja, si es en el mismo año. Cuando no haya laborado todo el año, su periodo abarcará desde la fecha en que tomó posesión del cargo obligado hasta la fecha de baja. ¿Qué medios existen para la presentación de la Declaración Patrimonial? Para La LXI Legislatura, el único medio de presentación será el Declaranet, por lo que se sugiere que cuando antes obtenga su clave. ¿Qué documentos adicionales debe presentar el servidor público con su declaración? No se requiere presentar ningún documento adicional a la declaración. ¿Qué documentación es conveniente tener a la vista para agilizar el llenado de su declaración? Registro Federal de Contribuyentes (RFC). Clave única de Registro de Población (CURP), solo si dispone de este documento. Escrituras de los bienes inmuebles. Facturas de vehículos y tarjetas de circulación. Contratos y estados de cuentas bancarias del periodo que
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declara, así como de adeudos. Comprobantes de ingresos por su encargo como servidor público y por otro tipo de actividades. Documentación referente a los ingresos y patrimonio de su cónyuge y de sus dependientes económicos. ¿Qué sucede si el servidor público no presenta su declaración patrimonial en los plazos señalados por la Ley? Se envía requerimiento para que cumpla con la obligación, en el cual la Contraloría Interna le concede un plazo de 3 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la fecha en que lo recibe, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 36 en relación con el 37 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios. ¿Qué sucede cuando no se cumple con el Requerimiento de Declaración Patrimonial Inicial y Anual? Se inicia procedimiento administrativo disciplinario por el cual se le pueden aplicar las sanciones previstas en el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en sus fracciones del I al VI. Qué sucede cuando no se cumple con el Requerimiento de Declaración Patrimonial Final? Tratándose de declaraciones finales, se requerirá por escrito directamente a los omisos y transcurrido el plazo del requerimiento, se hará uso de los siguientes medios de apremio: I.Requerimiento; II.- Sanción económica de hasta 20 días del salario mínimo más alto vigente en el Estado. Si existe resistencia al mandamiento legítimo de autoridad, se estará a lo que prevenga la Legislación Penal del Estado, conforme al último párrafo del artículo 36 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios … Para mayor información consulta la PAGINA WEB: https://web.congresogto.gob.mx/declaranet/index.php?opc=triptico#
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Presentación La transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública son la trilogía perfecta del ejercicio republicano de nuestras instituciones democráticas; así lo confirma la iniciativa preferente en materia de contabilidad gubernamental enviada por el presidente de la República, el pasado 1º de septiembre, a las cámaras del Congreso de la Unión, que busca fortalecer aún más nuestro marco normativo toda vez que en varios entes públicos persiste la opacidad en el manejo de los recursos públicos. Por ello, es indispensable que el ejercicio del gasto sea transparente; que los ciudadanos sepamos cuánto se ha gastado, qué es lo que se ha comprado y qué beneficio se generará con esas erogaciones. Ese es precisamente, el objetivo de esta iniciativa: trasparentar el gasto público en todos los órdenes de gobierno.1 Compartiendo esta tesis en Apuntes Legislativos, el doctor Carlos Torres Ramírez analiza LAS REFORMAS A LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LA INICIATIVA PREFERENTE, a la par de realizar breves comentarios. Por otra parte, Apuntes Legislativos, da la bienvenida al maestro Pablo César Rodríguez Almonací, quién con ¡Pluma Libre! aborda los antecedentes de los órganos de fiscalización; la función de fiscalización y el sistema de responsabilidades, la concepción de servidor público y las responsabilidades administrativas, penales y civiles de éstos en EL OFS Y LA PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDADES. En la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan tres textos afines a la temática. Atentamente
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Exposición de motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
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I.
LAS REFORMAS A LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LA INICIATIVA PREFERENTE. BREVES COMENTARIOS
por su parte, entiende que la rendición de
Carlos Torres Ramírez0
ciudadanos para sancionar los resultados
El ejercicio de accountability- término político tomado del inglés- que no tiene un equivalente o traducción literal en español, pero que se entiende como rendición de cuentas, es ya impostergable y de obligado cumplimiento en nuestro sistema de
cuentas se traduce: “en la obligación de los funcionarios de responder por lo que hacen y la que atañe al poder de los
de la gestión en caso de que hayan violado sus deberes públicos”.2 Por tanto, rendir cuentas constituye hoy un imperativo que no tiene retorno en el quehacer del gobierno y de los actos de los funcionarios públicos. Si lo anterior es así, no se puede concebir ya que en un estado social y
gobierno federal, estatal y municipal.
democrático de derecho, los órganos del Los funcionarios de las entidades públicas
ineludiblemente
habrán
de
sujetarse al ejercicio de rendir cuentas.
estado se desentiendan de realizar un ejercicio republicano de rendición de cuentas de manera puntual y oportuna.
Pero ¿cuál es el sentido y alcance de este En este orden de ideas, sabemos
concepto? Nos dice Andreas Schedler que la rendición de cuentas: “implica por un lado,
la
obligación
funcionarios
de
de
informar
políticos sobre
y sus
decisiones y de justificarlas en público, y por otro la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios”.1 Rivera Aguilar,
bien que en su función de gobernar, las entidades estatales tienen el deber de actuar de modo trasparente; sin embargo, existen aún evidencias de que en algunas esferas de gobierno, común denominador es todavía la actuación opaca y el ocultamiento
0
intencionado
de
la
Director General del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato.
información, con propósitos de cubrir las
1
2
Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, cuadernos de transparencia, IFAI, N° 3, pág. 12, Méx. 2004.
Aguilar Rivera, José Antonio, Transparencia y democracia: claves para un concierto. IFAI, N° 3, pág. 29 Méx. 2008.
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deficiencias e ineficiencias de la gestión
han de establecer ahora, con las recientes
administrativa, así
como los actos de
reformas y adiciones a la Ley General de
corrupción que de cualquier manera tarde
Contabilidad Gubernamental, aprobadas
o temprano han estado aflorando3; amén
por el Senado de la República, órgano
de los subterfugios que se presentan para
legislativo que con carácter preferente ha
evitar no dar a conocer las acciones de
dado curso a esa iniciativa que envió el
gobierno.
la
Presidente de la República, de suyo
transparencia y rendición de cuentas
trascendente; de manera que ello permitirá
indiscutiblemente
abrir
No
obstante
han
ello,
llegado
para
quedarse.
paso
a
una
nueva
relación
gobernantes–gobernados, en el derecho que éstos tienen a acceder a
Se debe destacar que sin duda
una
información eficaz y veraz.
gracias a los esfuerzos de investigadores, doctrinistas y estudiosos del correcto
La iniciativa preferente es parte de
ejercicio del servicio público, así como de
una propuesta de reforma de Estado,
los medios de comunicación responsables;
ampliamente discutida por las fuerzas
se haya sensibilizado a quienes tienen a su
políticas nacionales; y si bien no se
alcance las atribuciones legales para ello,
alcanzó un pleno consenso en torno a las
del gran compromiso social que implica
diez iniciativas presentadas; también lo es
impulsar la implementación y regulación
que sí se derivaron productos legislativos
de los sistemas de rendición de cuentas; de
relevantes, como lo fue el derecho de
suerte que sea posible contar hoy con
iniciativa del titular del poder ejecutivo a
instrumentos normativos que salvaguardan
la iniciativa preferente.4 Si se toma en
estos principios de la democracia. Estamos convencidos de que tales instrumentos se 3
Vid. Morgan Ríos, Rafael, Una cuenta que se empieza a saldar. Transparencia y rendición de cuentas, Revista de Administración Pública, Rendición de cuentas Transparencia y Combate a la Corrupción, número especial, Vol. XLIII sep-dic, 2008, pág. 57, Méx. 2008.
4
Vid Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, de la Cámara de Senadores, de fecha 14 de abril de 2011. En el Dictamen de marras se expresa que el Presidente de la República como responsable de la acción del
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cuenta lo anterior, se colige que se abrió la
En
las
condiciones
anotadas,
facultad al Poder Ejecutivo, para que
conviene dejar sentada la génesis de la
dentro de sus atribuciones, se le otorgara
Ley que ahora se comenta. El día 26 de
conforme a la constitución, una condición
junio de 2007, conforme a su atribución de
de análisis preferente de hasta dos
iniciar leyes, el Ejecutivo Federal presentó
iniciativas en la apertura de periodos
a la Cámara de Diputados iniciativa para
ordinarios.
5
Estamos
pues
ante el
reformar y adicionar diversos artículos de
resultado de una de esas iniciativas de
la Constitución de los Estados Unidos
preferencia que marcan ahora un curso
Mexicanos; entre otros, para reformar el
diferente a la relación constitucional entre
numeral 73 de nuestra Carta Magna, que
Poder Ejecutivo y Legislativo.
se refiere a las facultades que tiene el Congreso Federal. La adición se tradujo en atribuir otra facultad a la Soberanía
gobierno tenga la facultad de presentar iniciativas para trámite preferente con objeto de que sean resueltas por el Congreso en breve lapso. Se favorece así la colaboración entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal. Se trata de prever la atención legislativa preferente a aquellas iniciativas que lo ameriten, cuando se trate de asuntos cuya relevancia, trascendencia y urgencia a juicio del Presidente de la República así lo ameriten. En el mismo sentido conviene consultar, Sainez Araiza, Alfredo, Alcances y Límites de la Reforma Política, Apuntes Legislativos, Núm. 64, del Instituto de Investigaciones Legislativas Congreso del Estado de Guanajuato. Sobre el punto en comentario, entre otros conceptos el autor menciona que las iniciativas legislativas preferentes o “trámite legislativo preferente” tienen como propósito dotar al titular del Poder Ejecutivo de la facultad de presentar hasta dos iniciativas en la apertura de cada período ordinario las cuales deben ser discutidas y votadas por el Pleno de la Cámara de origen en un plazo máximo de 30 días naturales. Nos informa el autor que en una perspectiva comparada en Europa, Francia y Alemania, en América latina, Chile, Colombia, Ecuador Uruguay, Paraguay, ya establecen la figura constitucional del “proceso legislativo preferente”. 5 Vid Reforma al artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 9 de agosto de 2012.
Nacional con una fracción XXXVIII, que fue del tenor siguiente: “Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de
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garantizar
su
armonización
a
nivel
nacional”.6
de información financiera de los entes públicos,
con
el
fin
de
lograr
su
armonización. Obliga su observancia a los Esta reforma a la Constitución
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
Federal se publicó en el Diario Oficial de
de la federación, los estados y el Distrito
la Federación de fecha 7 de mayo de 2008.
Federal;
los
municipios; Con base en lo anterior, la Ley
ayuntamientos los
administrativos
órganos
de
las
de
los
políticos
demarcaciones
General de Contabilidad Gubernamental
territoriales del Distrito Federal; las
surge a partir la iniciativa que presentaron
entidades de la administración pública
diputados integrantes de los partidos
paraestatal, ya sean federales, estatales o
políticos del PRD, PAN y PRI, con fecha
municipales y los órganos autónomos
4 de noviembre de 20087; la que después
federales y estatales.9
de resultar aprobada en la Cámara de origen y en la revisora, conforme al
Se establece que los entes públicos
proceso legislativo, se publicó en el
aplicarán la contabilidad gubernamental
Diario Oficial de la Federación del 31 de
para facilitar el registro y la fiscalización
diciembre de 2008.8
de los activos, pasivos, ingresos y gastos; y, contribuir a las medidas de eficacia,
En la ley en comento, se estipula
economía y eficiencia del gasto e ingresos
con claridad meridiana que el objeto de
públicos, la administración de la deuda
esta normativa, es establecer y determinar
pública,
los criterios generales que regirán la
contingentes
contabilidad gubernamental y la emisión
Estado.10Esos fueron pues sus alcances.
incluyendo y
el
las
obligaciones
patrimonio
del
6
Vid artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 7 Vid Dictamen de las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública de la Cámara de Diputados, de fecha 12 de noviembre de 2008. 8 Se puede consultar el Diario de los Debates del 11 de diciembre de 2008 de la Cámara de Senadores.
9
Vid artículo 1 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental de 2008. 10 Vid artículo 2 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental de 2008.
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No
obstante
innumerables señalando
foros, la
de
que
se
ha
falta de pristinez en su aplicación, han sido
venido
sin duda los detonantes para que se
que
los
formulara por parte del Ejecutivo Federal
tienen
de
la propuesta de una iniciativa de ley a
transparentar la información, respecto de
efecto de reformar y adicionar la Ley
todos aquellos actos que realizan en la
General de Contabilidad Gubernamental
esfera de sus competencias; en el tema del
para
manejo de los recursos que se trasfieren a
Información
los estados y municipios, la falta de
aplicación de recursos públicos en los
claridad en el ejercicio de los fondos
distintos órdenes de gobierno. En efecto
públicos todavía queda a deber, y se
la iniciativa de mérito fue presentada ante
realizan actos de gobierno que buscan no
el Diputado Jesús Murillo Karam, el día 1°
mostrar
los
de septiembre del 2012, en los términos de
resultados de sus actuaciones en el
lo dispuesto en el artículo 71 de la
ejercicio del servicio. Casos
como los
Constitución Política de los Estados
endeudamientos de estados y municipios,
Unidos Mexicanos, es decir con carácter
poca claridad en la administración de
de iniciativa preferente.11
funcionarios
obligación
en
públicos
los
procedimientos,
ni
Transparentar
y
financiera
Armonizar
la
relativa
la
a
plazas, comisionados y en licencia en dependencias
de
las
secretarias
de
Los propósitos de
la iniciativa
educación y de salud de las entidades
según se afirma en el dictamen de las
federativas, así lo revelan; de manera que
comisiones Unidas de Hacienda y de
prenden focos rojos y llaman a la urgente
Crédito Público y de Estudios Legislativos
necesidad
de
acotar
esas
acciones
discrecionales de los entes federales, estatales y municipales.
Estas deficiencias en el debido control de los fondos públicos, así como la
11
Vid Dictamen de las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos Primera, que contiene proyecto de decreto que reforma y adiciona la Ley general de Contabilidad Gubernamental para transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno, pág. 1, del Senado de la República de fecha 26 de marzo de 2012.
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Primera del Senado de la República,12 se sustentan en la necesidad de que la
En tal orden de cosas, el dictamen
información financiera de los tres niveles
respectivo ya referido, se aprobó por la
de gobierno se presente de forma clara,
Cámara de Senadores en la sesión del 6 de
sencilla y accesible, no sólo a los órganos
noviembre de 2012, por 107 votos a favor.
que fiscalizan; sino también para los
Seguido el proceso legislativo en todas sus
destinatarios
los
etapas, se pública finalmente el decreto
gobernados, es decir a la sociedad en
que contiene las reformas y adiciones a la
general. En otras palabras, la Comisiones
Ley
Unidas buscaron que la sociedad cuente
Gubernamental, en el Diario Oficial de la
con una mayor y mejor información sobre
Federación del 12 de noviembre del
lo que están haciendo sus gobiernos; y,
mismo año.
de
la
información:
General
de
Contabilidad
consecuentemente, demandar mediante un adecuado seguimiento, mejores resultados;
El desarrollo aquí planteado pone
sin dejar de lado desde luego que con una
de manifiesto que este ejercicio que se ha
adecuada información, se cierre el paso a
realizado en el seno del Poder Legislativo,
los desvíos de recursos públicos que
es función y actividad sustantiva de esa
generan
Soberanía, que como contrapeso del
corrupción.
Se
atiende
así,
además, al llamado que en este sentido realiza Transparencia Internacional a los estados de la comunidad internacional.13 12
Ibídem. Vid Informe 2012 de fecha 5 de diciembre de 2012 de Transparencia Internacional. La presidenta de TI Huguette Labelle reclama: “Los gobiernos deben incorporar acciones contra la corrupción en todas las decisiones públicas, y que existen: "Prioridades: normas más efectivas sobre lobby y financiamiento político, mayor transparencia de la contratación y el gasto público”. Este año, Transparencia Internacional ha actualizado la metodología del Índice de Percepción de la Corrupción. Por esta razón los resultados no son comparables con los 13
del año anterior. El cambio se refleja en la nueva escala de 0 (sumamente corrupto) a 100 (muy transparente), y no de 0 a 10 como en años anteriores. En una escala que va de 0 a 100, siendo los países que están más cerca del 0 los percibidos como con mayor corrupción, y aquellos que están más cerca del 100 como los países con menos corrupción. En el IPC, Dinamarca, Finlandia y Nueva Zelanda comparten el primer lugar, con una puntuación de 90, alcanzada gracias a eficaces sistemas de acceso a la información y normas regulatorias para funcionarios públicos y empresas privadas. México se encuentra el lugar 105 de 174, con un 34 compartiendo estos resultados con países como Mali, Filipinas, Kosovo, Bolivia entre otros. Al extremo inferior de la tabla de calificación se ubican Afganistán, Corea del Norte y Somalia, países en los que la ausencia de instituciones públicas eficaces y la prácticamente nula rendición de cuentas abren espacio a la corrupción.
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Ejecutivo, en su actividad de fiscalización y controlador al Ejecutivo, dicta normas a
Veamos pues el calado de las
las que éste debe ajustarse, persiguiendo
reformas que se han dictado con el
de tal manera de forma abierta o implícita,
propósito, según hemos dejado planteado,
economía, eficiencia y
de
actividad pública. representan
14
al
eficacia en la
En estos órganos que
poder
legislativo,
se
prevenir
establecer
actos
de
nuevas
corrupción
condiciones
y de
rendición de cuentas. De la Ley General
generarán pues los sistemas, mecanismos
de
y condiciones en que se han de establecer
reforman para transparentar y armonizar la
los tiempos, modos y formas, en que
información
mediante
el
aplicación de recursos públicos en los
ser
distintos órdenes de gobierno, los artículos
controlado en los actos que realiza,
9, fracciones V y IX; 13, fracción I; 46,
siempre y cuando, desde luego, actúe en
fracción II, inciso a); y actuales 56 y 57,
ejercicio
los
pasando a ser 84 y 85; se adicionan los
supuestos anotados, el control, siguiendo a
artículos 5, con un tercer párrafo; 8, con
Joaquín García Morillo, es la actividad
un segundo párrafo, pasando los actuales
que
poder
segundo y tercero a ser tercero y cuarto; 9,
legislativo, realiza con el objeto de
con un último párrafo; 23, con un último
comprobar o verificar que la actividad de
párrafo; 46, fracción II, inciso b), con un
otro sujeto controlado, la Administración
segundo párrafo y, un último párrafo; un
Publica, se adecúa a los parámetros que
Título
ejecutivo
un
el
proceso
administrador
de
sus
sujeto
deberían informar.
legislativo, deba
funciones.
controlante,
En
15
Contabilidad
financiera
Quinto,
Transparencia
Gubernamental,
relativa
denominado y
Difusión
a
se
la
“De
la
de
la
Información Financiera”, que comprende 14
Fabado I Alfonso, Enric, Auditoria de Economía, Eficacia, y Eficiencia en el Sector Público: Principios, Normas, Limites y condiciones para su Realización Practica, ed, Cámara de Compots de Navarra, Navarra, 1989, pág. 15. 15 García Morillo Joaquín, El Control Parlamentario del Gobierno en el Ordenamiento Español,
Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, pág, 51. Vid también en torno al principio de eficacia, Nevado-Batalla Moreno, Pedro T, Notas de Derecho Administrativo, ed, Ratio Legis, Salamanca, 2003. Vid en el mismo sentido, Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, ed, Ariel, Barcelona, 2003.
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los artículos 56 al 83, pasando el actual a
estatales y municipales que lo requieran.
ser Título Sexto, que comprende los
Los municipios con menos de 25,000
artículos 84, 85 y 86, de la Ley General de
habitantes, así como aquellos de usos y
Contabilidad Gubernamental.
costumbres, accederán a recursos federales durante los plazos para la implementación
Los aspectos más relevantes que es
de la ley, destinados a capacitación y
factible destacar de la reforma y adiciones,
desarrollo
que aquí reproducimos en lo esencial,16
resultantes del diagnóstico que para tal
son los siguientes:
efecto elabora el consejo. Artículo 9.
En la interpretación de la Ley se privilegiarán
los
principios
constitucionales
relativos
a
técnico,
en
los
términos
El Comité Consultivo tendrá las funciones en términos de sus reglas de
la
operación, como proponer al secretario
transparencia y máxima publicidad de la
técnico la creación o modificación de
información financiera. Artículo 5.
normas contables
y de emisión de
información financiera, así como evaluar El
Consejo
de
la calidad de la información financiera que
las
difundan los entes públicos en Internet y,
facultades de analizar y, en su caso,
en su caso, emitir recomendaciones.
aprobar los proyectos que le sometan a
Artículo 13. Y es que mediante la
consideración
información
Armonización
Nacional
Contable,
el
tendrá
secretario
técnico,
financiera
así como el otorgamiento de apoyos
cumpliendo los fines del servicio público
financieros
de manera eficiente y eficaz.
entes
públicos
16
Vid Decreto por el que reforma y adiciona la Ley general de Contabilidad Gubernamental, para trasparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de noviembre de 2012.
si
se
al
ciudadano
los
discernir
ayuda
incluyendo aquéllos de asistencia técnica,
para
a
se
están
Los entes públicos deberán en la cuenta pública incluir la relación de los bienes que componen su patrimonio
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conforme a los formatos electrónicos que apruebe el consejo. Artículo 23.
La información financiera que deba incluirse en internet deberá publicarse por lo menos trimestralmente, a excepción de
La generación y publicación de la información
financiera
de
los
los informes y documentos de naturaleza
entes
anual y otros que por virtud de esta Ley o
públicos se hará conforme a las normas,
disposición legal aplicable tengan un plazo
estructura, formatos y contenido de la
y periodicidad determinada, y difundirse
información, que para tal efecto establezca
en dicho medio dentro de los treinta días
el consejo y difundirse en la página de
naturales siguientes al cierre del período
Internet del respectivo ente público.
que
Artículo 56.
permanecer disponible en internet la
corresponda.
información La Secretaría de Hacienda, las secretarías de finanzas o sus equivalentes
Asimismo,
correspondiente
deberá
de
los
últimos seis ejercicios fiscales. Artículo 58.
de las entidades federativas, así como las tesorerías
de
los
equivalentes
en
territoriales
del
municipios las
y sus
El comité evaluará anualmente la
demarcaciones
calidad de la información financiera que
Federal,
difundan los entes públicos en internet.
establecerán, en su respectiva página de
Las recomendaciones y propuestas del
Internet, los enlaces electrónicos que
comité, así como las respuestas que reciba
permitan
información
sobre las mismas, se difundirán en la
financiera de todos los entes públicos que
página de internet del consejo, mismo que
conforman el correspondiente orden de
procurará que la información se presente
gobierno así como a los órganos o
de la forma más accesible y comprensible
instancias de transparencia competentes.
para el público en general. Artículo 59.
acceder
Distrito
a
la
Artículo 57. Las entidades federativas remitirán a
la
Secretaría
de
Hacienda,
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
19
la
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
información sobre el ejercicio y destino de
los
los recursos federales que reciban dichas
dictámenes, acuerdos de comisión y, en su
entidades federativas y, por conducto de
caso,
éstas, los municipios y las demarcaciones
correspondientes,
territoriales del Distrito Federal, los
jurídico aplicable, deberán publicarse en
organismos
las
universidades
descentralizados públicas,
estatales,
asociaciones
ayuntamientos,
actas
respectivas
así
como
de
aprobación
conforme
páginas
los
al
de
marco
internet.
Artículo 65.
civiles y otros terceros beneficiarios. La
Artículo 61.
Secretaría
de
Hacienda
publicará en el Diario Oficial de la Los entes públicos elaborarán y
Federación los calendarios de ingresos y
difundirán en sus respectivas páginas de
de presupuesto de egresos en los términos
internet
de la Ley Federal de Presupuesto y
documentos
dirigidos
a
la
ciudadanía que expliquen, de manera
Responsabilidad
Hacendaria.
Las
sencilla y en formatos accesibles, el
secretarías de finanzas o sus equivalentes
contenido de la información financiera.
de las entidades federativas, así como las
Artículo 62.
tesorerías de los municipios deberán publicar en internet, los calendarios de
La Iniciativa de Ley de Ingresos, el
ingresos así como los calendarios de
Proyecto de Presupuesto de Egresos y
presupuesto de egresos con base mensual,
demás documentos de los entes públicos
en los formatos y plazos que determine el
que dispongan los ordenamientos legales,
consejo. Artículo 66.
deberán publicarse en las respectivas páginas de internet. Artículo 63.
Los
entes
públicos
deberán
registrar en los sistemas respectivos, los Los ordenamientos a que se refiere
documentos
justificativos
y
el artículo 63, una vez que hayan sido
comprobatorios que correspondan y demás
aprobados por los Poderes legislativos y
información asociada a los momentos
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
20
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
contables del gasto comprometido y
depositaron
los
recursos
federales
devengado.
transferidos,
por
cualquier
concepto,
Los
entes
públicos
implementarán programas para que los
durante el ejercicio fiscal correspondiente.
pagos se hagan directamente en forma
Las cuentas bancarias a que se refiere el
electrónica, mediante abono en cuenta de
párrafo anterior se harán del conocimiento
los beneficiarios, salvo en las localidades
previo a la Tesorería de la Federación para
donde no haya disponibilidad de servicios
el efecto de la radicación de los recursos
bancarios. Los entes públicos publicarán
(…) Artículo 69
en internet la información sobre los montos pagados durante el periodo por
Obliga a los gobiernos de las
concepto de ayudas y subsidios a los
entidades federativas, de los municipios y
sectores
sociales,
demarcaciones territoriales del Distrito
identificando el nombre del beneficiario, y
Federal, a integrar en sus balances
en lo posible la Clave Única de Registro
financieros toda la información relativa a
de Población cuando el beneficiario sea
los
persona física o el Registro Federal de
mantener registros específicos de cada
Contribuyentes con Homoclave cuando
fondo, programa o convenio debidamente
sea persona moral o persona física con
actualizados, identificados y controlados,
actividad empresarial y profesional, y el
así como la documentación original que
monto recibido. Artículo 67
justifique y compruebe el gasto incurrido,
económicos
y
recursos
federales
transferidos,
realizar en términos de la normativa que Para
la
presentación
de
la
emita el consejo, el registro contable,
información financiera y la cuenta pública,
presupuestario
los gobiernos de las entidades federativas,
operaciones realizadas con los recursos
de
federales
los
municipios
y
demarcaciones
y
patrimonial
conforme
a
los
de
las
momentos
territoriales del Distrito Federal, incluirán
contables y clasificaciones de programas y
la relación de las cuentas bancarias
fuentes
productivas específicas, en las cuales se
obligaciones de garantía o pago causante
de
financiamiento,
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
21
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
de deuda pública u otros pasivos de
municipios
y
las
demarcaciones
cualquier naturaleza, con contrapartes,
territoriales del Distrito Federal, los
proveedores, contratistas y acreedores,
organismos
entre otras. Artículo 70
universidades
descentralizados públicas,
estatales,
asociaciones
civiles y otros terceros beneficiarios. Para En términos de lo dispuesto en los
la remisión y la divulgación de esta
artículos 79, 85, 107 y 110 de la Ley
información no podrá oponerse la reserva
Federal de Presupuesto y Responsabilidad
fiduciaria, bursátil, bancaria o cualquier
Hacendaria; 48 y 49, fracción V, de la Ley
otra análoga (…) Artículo 72
de Coordinación Fiscal, y 56 de esta Ley, las entidades federativas, los municipios y
En rubros como salud y educación,
las demarcaciones territoriales del Distrito
los estados estarán obligados a entregar a
Federal,
la Secretaría de Educación Pública del
deberán informar de forma
pormenorizada sobre el avance físico de
Gobierno Federal y
a la Secretaría de
las obras y acciones respectivas y, en su
Salud del Gobierno Federal, en su
caso, la diferencia entre el monto de los
respectivo caso, de manera trimestral, así
recursos transferidos y aquéllos erogados.
como publicar en sus páginas de internet,
Artículo 71
informes detallados del pago que se le da al personal comisionado y con licencia en
Las entidades federativas remitirán
escuelas y hospitales, con nombres, tipo de
a la Secretaría de Hacienda, a través del
plaza,
sistema de información a que se refiere el
específicas, claves de pago, fecha de inicio
artículo 85 de
de
y conclusión de la comisión o licencia, así
Responsabilidad
como el centro de trabajo de origen y
Hacendaria, la información sobre el
destino; además de informes para saber en
ejercicio
qué se están gastando los recursos
Presupuesto
la
Ley Federal
y
y destino de los recursos
federales que reciban dichas entidades
número
de
horas,
funciones
federales, entre los más importantes.
federativas y, por conducto de éstas, los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
22
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
En rubros como la educación, las
aplicación de los recursos del Fondo de
entidades federativas deberán presentar
Aportaciones para la Infraestructura Social
información
de
Municipal, en las obras y acciones
Aportaciones para la Educación Básica y
establecidas en la Ley de Coordinación
Normal y al Fondo de Aportaciones para
Fiscal que beneficien directamente a la
la Educación Tecnológica y de Adultos.
población en rezago social y pobreza
La Secretaría de Educación Pública del
extrema para que por su conducto se
Gobierno Federal deberá conciliar las
incluya en los informes trimestrales a que
cifras
escolar,
se refieren los artículos 48 de la Ley de
correspondiente al inicio del ciclo escolar,
Coordinación Fiscal y 46 y 47 de esta Ley.
con las entidades federativas y enviar un
(…) Artículo 75.
reporte
relativa
de
definitivo
al
Fondo
matrícula
a
la
Cámara
de
Diputados del Congreso de la Unión
Los municipios, las demarcaciones
durante el primer semestre del año,
territoriales del Distrito Federal y en su
conciliar el número, tipo de plazas
caso, las entidades federativas, previo
docentes, administrativas y directivas, y
convenio de colaboración administrativa,
número de horas, de nivel básico, normal,
difundirán en internet la información
de educación tecnológica y de adultos, por
relativa al Fondo de Aportaciones para el
escuela, con las entidades federativas,
Fortalecimiento de los Municipios y de las
determinando aquéllas que cuentan con
Demarcaciones Territoriales del Distrito
registro en la Secretaría de Educación
Federal, especificando cada uno de los
Pública del Gobierno Federal y las que
destinos señalados para dicho Fondo en la
sólo lo tienen en las entidades federativas
Ley de Coordinación Fiscal. Artículo 76.
y, en su caso, aquéllas que lo tienen en ambas. Artículo 73 y Artículo 74.
Las entidades federativas incluirán en los reportes periódicos y difundirán en
Los municipios enviarán a las
internet la información relativa a los
entidades federativas información sobre la
fondos de ayuda federal para la seguridad
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
23
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
pública, sobre el ejercicio, destino y
aprobadas reformas a la Ley Orgánica de
cumplimiento de los
de
la Administración Pública federal, por
desempeño de los programas beneficiados
virtud de las que desaparece la Secretaría
con los recursos de los fondos (…)
de la Función Pública, aunque cabe
Artículo 77.
esperar el dictamen favorable de la
indicadores
revisora. De prosperar la reforma ahora las Los
entes
públicos
deberán
publicar en sus páginas de internet a más
atribuciones aquí establecidas habrán de descansar en la Secretaría de Hacienda.
tardar el último día hábil de abril su programa anual de evaluaciones, así como las
metodologías
de
marzo, se revisarán y, en su caso, se
desempeño. Los entes públicos deberán
actualizarán los indicadores de los fondos
publicar a más tardar a los 30 días
de aportaciones
posteriores
las
programas y convenios a través de los
evaluaciones, los resultados de las mismas
cuales se transfieran recursos federales,
e
con base en los cuales se evaluarán los
informar
a
la
e
indicadores
A más tardar el último día hábil de
conclusión
sobre
las
de
personas
que
realizaron dichas evaluaciones.
federales
y de los
resultados que se obtengan con dichos recursos. Los indicadores actualizados
Las Secretarías de Hacienda y de la
deberán
incluirse
en
los
informes
Función Pública, así como el Consejo
trimestrales y en las cuentas públicas, en
Nacional de Evaluación de la Política de
los términos de los artículos 48 de la Ley
Desarrollo Social, serán los encargados de
de Coordinación Fiscal y 85 de la Ley
homologar
las
Federal de Presupuesto y Responsabilidad
indicadores
Hacendaria. La Secretaría de Hacienda,
estratégicos y de gestión de las finanzas.
con el apoyo técnico de la Secretaría de la
Artículo 79. Queda aquí de manifiesto
Función Pública-como hemos señalado
que el quehacer legislativo no para, pues
antes el apoyo técnico recaerá en la
en la cámara de diputados han sido
Secretaria de Hacienda- y del Consejo
evaluaciones
y
estandarizar como
los
tanto
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
24
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social,
conjuntamente
con
las
La
Auditoría
Superior
de
la
entregará
Federación deberá difundir la información
dependencias
de su programa anual de auditorías,
coordinadoras de los fondos, programas y
relativa
convenios, el último día hábil del mes de
realizadas respecto del gasto público
abril de cada año a la Cámara de
federal
Diputados del Congreso de la Unión, un
federativas, municipios y demarcaciones
informe
territoriales del Distrito Federal. Artículo
sobre
las
adecuaciones
efectuadas, en su caso, a los indicadores
a
las
auditorías
transferido
a
que
las
serán
entidades
83
del desempeño, así como su justificación. Los La ley prevé la conformación de Consejos,
integrados
por
impliquen
actos el
u
omisiones
incumplimiento
a
que los
autoridades
preceptos establecidos en la presente Ley
estatales y municipales, para vigilar el
y demás disposiciones aplicables en la
adecuado uso de los recursos.
materia,
serán
sancionados
de
conformidad con lo previsto en la Ley La
Auditoría
Superior
de
la
Federal
de
Responsabilidades
Federación y los órganos de fiscalización
Administrativas
de
superior locales serán responsables de
Públicos. Artículo 84
los
Servidores
vigilar la calidad de la información que proporcionen las entidades federativas,
Se sancionará administrativamente
municipios y demarcaciones territoriales
a los servidores públicos en los términos
del Distrito Federal, respecto al ejercicio y
de
destino de los recursos públicos federales
responsabilidades
que por cualquier concepto les hayan sido
aplicable, cuando omitan realizar los
ministrados. Artículo 82
registros de la contabilidad de los entes
la
legislación
en
materia
de
administrativas
públicos, así como la difusión de la información financiera; cuando de manera
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
25
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
dolosa omitan o alteren los documentos o
entidad, de suerte que los ciudadanos
registros que integran la contabilidad con
contribuyan al mismo al convertirse en
la finalidad de desvirtuar la veracidad de
vigilantes de las acciones de gobierno.
la información financiera, o incumplan con
la
obligación
de
difundir
la
Y es que el control representa una actividad
fundamental
en
cualquier
información financiera; no realicen los
organización, tanto más cuanto si se trata
registros presupuestarios y contables con
de la organización del Estado. El control
información confiable y veraz; cuando por
permite por lo que importa a esa
razón de la naturaleza de sus funciones
organización estatal, prevenir, detectar y
tengan conocimiento de la alteración o
corregir toda suerte de irregularidades que
falsedad de la documentación o de la
se han cometido. Bruno Ariel Rezzoagli,
información que tenga como consecuencia
sostiene por una parte que además de
daños a la Hacienda Pública o al
detectar irregularidades, permite adoptar
patrimonio de cualquier ente público.
las
Artículo 85
apropiadas a la situación planteada; y, por la
medidas
otra,
hace
correctivas
también
que
sean
posible
la
Se contemplan sanciones de dos a
reformulación de las políticas, objetivos, y
siete años de prisión y multas de mil a 500
métodos de actuación; ello porque en
mil días de salario mínimo, a quienes
tratándose de la Administración que
causen daño a la hacienda pública o al
representa los intereses generales y ejerce
patrimonio, no lo eviten o no lo informen
los fondos públicos la necesidad del
a su superior jerárquico. Artículo 86.
control es aún mayor.17 De su parte Fernando Termes Anglés, señala que la
Ninguna duda cabe que estas
misión final de los órganos de control del
reformas y adiciones a la Ley en comento,
Estado, es la de explicar a los ciudadanos
responden inequívocamente a la necesidad
cual ha sido el uso que se ha hecho de su
de que los controles del gasto se hagan más efectivos, cada vez con mayor
17
Rezzoagli, Bruno Ariel, Corrupción y Contratos Públicos, ed, Ratio Legis, Salamanca, 2005, pág. 73.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
26
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
dinero así como el grado de eficacia, que
En el mismo hilo se pronunciado el
ha caracterizado el manejo de esos
Octavo Tribunal Colegiado en materia
fondos.18
Administrativa
del
Primer
Circuito,
cuando ha sostenido la tesis intitulada: Se pretende también gobernados oportunamente
estén
que los
adecuada
informados
y
sobre
el
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA
INFORMACIÓN
PÚBLICA
destino de los recursos públicos, razón por
GUBERNAMENTAL.
la que se insiste en armonización con el
FUNDAMENTALES QUE RIGEN ESE
artículo 6 de la Carta Magna, sobre el
DERECHO. De la declaración conjunta
principio de máxima publicidad en las
adoptada el 6 de diciembre de 2004 por el
cuentas públicas, en tanto que se ha
relator especial de las naciones Unidas
determinado
para
que
el
derecho
a
la
la
libertad
de
PRINCIPIOS
expresión,
el
información es un derecho humano que ha
representante de la Organización para la
de respetarse. El Presidente de la Suprema
Seguridad y Cooperación en Europa para
Corte de Justicia de la Nación respecto del
la libertad de los medios de comunicación
tema ha dicho, que el derecho de acceso a
y el relator especial de la Organización de
la información no es un concesión de a los
los Estados Americanos para la libertad
gobernados, sino un derecho humano que
de Expresión, aplicable a la materia en
implica un derecho a la verdad, por lo que
virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la
la transparencia debe ser proactiva y no
Ley federal de Transparencia y Acceso a
reactiva.19
la Información Pública Gubernamental, se advierte como principios básicos que rigen el acceso a la información los
18
Termes Anglés, Fernando, La auditoría de performance en el sector público, ed, Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España, Madrid, 1991, pág. 13. 19 Silva Meza, Juan, “Acceso a la información, derecho humano”, entrevista en Periódico La Crónica de Hoy, 6 de noviembre de 2012.
siguientes: 1. El derecho de acceso a ésta es un derecho humano fundamental;2 El proceso para acceder a la información pública debe ser simple, rápido y gratuito
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
27
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
o de bajo costo;;y, 3. Deberá estar sujeto
información que tiene carácter de pública,
a un sistema restringido de excepciones,
dado que se genera con motivo del
las que solo aplicarán cuando exista el
ejercicio de funciones de derecho público,
riesgo de daño sustancial a los intereses
y cuya información se encuentra en
protegidos y cuando ese daño sea mayor
posesión de la autoridad. Así se sostiene
que el interés público en general de tener
en la tesis jurisprudencial de la novena
acceso a la información; mientras que del
época que es del tenor literal siguiente:
análisis sistemático de los artículos 2, 6, 7, 13, 14 y 18 de la ley federal de
INFORMACIÓN
PÚBLICA. ES
Transparencia y Accesos a la información
AQUELLA QUE SE ENCUENTRA EN
Pública Gubernamental, se desprenden
POSESIÓN
los siguientes: 1. La información de los
AUTORIDAD, ENTIDAD, ÓRGANO
poderes
Y
de
constitucionales
la
Unión autónomos,
,
órganos
DE
CUALQUIER
ORGANISMO
FEDERAL,
tribunales
ESTATAL Y MUNIICPAL, SIEMPRE
administrativos federales y cualquier otro
QUE SE HAYA OBTENIDO POR
órgano federal es pública y debe ser
CAUSA
accesible para la sociedad, salvo que en
FUNCIONES
los términos de la propia ley se demuestre
PÚBLICO.
en forma clara y debidamente sustentada
constitucional los representantes están al
que amerita clasificarse como reservada o
servicio de la sociedad y no ésta al
confidencial y 2. Que el derecho a la
servicio de los gobernantes, de donde se
información es universal.20
sigue la regla consistente en que los
DEL
EJERCICIO DE
Dentro
DE
DERECHO de
un
Estado
poderes públicos no están autorizados Por otra parte, también conviene
para mantener secretos y reservas frente a
apuntar que la información que se regula
los ciudadanos en ejercicio de las
en la reforma, se trata sin duda de una
funciones estatales que están llamados a
20
cumplir, salvo las excepciones previstas
Amparo en revisión 133/2007. Aeropuerto de Guadalajara, S.A de C.V 31 de mayo 2007, Novena Época octubre 2007, pág. 3345.
en la ley, que operan cuando
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
28
la
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
revelación de datos pueda afectar la
Administración pública y las instituciones
intimidad, la privacidad y la seguridad de
son entes públicos de los ciudadanos, por
las personas. En ese tenor Información
tanto, su actuación debe realizarse en un
pública es el conjunto de datos de
plano de transparencia y ellos están
autoridades o particulares en posesión de
llamados a rendir cuentas. Por ello es que
cualquier autoridad, entidad, órgano u
coincidimos con el profesor de derecho
organismo federal, estatal y municipal,
administrativo
Jaime
obtenidos por causa del ejercicio de
Muñoz,
relación
funciones
comentario
de
derecho
público,
con
cuando
Rodríguez-Arana al
nos
punto
en “Las
dice:
considerando que en ese ámbito de
instituciones públicas en la democracia no
actuación rige la obligación de éstos de
son propiedad de sus dirigentes. Sus
rendir
sus
dirigentes pasan a lo largo del tiempo y lo
acciones frente a la sociedad, en términos
que se espera de ellos es que sepan dirigir
del
la
la orquesta de manera que la música
Constitución Política de los Estados
suene, se escuche de manera armónica.
Unidos Mexicanos, en relación con los
Dirigir no es tarea fácil porque tratar con
numerales 1,2,4 y 6 de la Federal de
personas,
Transparencia y Acceso a la Información
inteligentes, requiere de talento, carácter y
Pública Gubernamental. 21
decisión”.22Sí el ciudadano es el eje
cuentas
artículo
6°,
y
transparentar
fracción
I
de
seres
humanos
libres
e
central de la actividad administrativa, pues Resulta en consecuencia muy claro que el derecho a la información
y
transparencia, deben estar presentes en
es el individuo el auténtico sujeto de los derechos
y
libertades
que
en
la
constitución se proclaman.
toda administración pública, la que debe actuar
de
manera
eficaz
en
el
Esta Ley adicionada y reformada,
cumplimiento de los objetivos trazados. La
se traducirá en una herramienta cuya 22
21
Semanario Judicial de la Federación, Segunda Sala, Novena Época, agosto de 2010, pág. 463.
Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas, ed. Aranzadi, Navarra, 2006, pág,10.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
29
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
aplicación,
garantizará
que
los
c.- Ayuda a evitar malas prácticas en
gobernantes utilicen y apliquen “con
la administración con facilidades para una
prudencia y decoro” los recursos que son
conducta secretista y permite a los
de todos, en el entendido de que la mejor
ciudadanos controlar la integridad de los
manera para la rendición de cuentas, es
funcionarios públicos. Y desde luego por
que cualquier ciudadano pueda tener
lo que al tema interesa;
acceso a la información. Si se admite ello, la sociedad contará con mayor y mejor información sobre el destino del erario.
d.- Incrementa la transparencia y la credibilidad.
Lo anterior es así porque el
Es en mérito de estas razones, que
derecho de acceso a la información es un
estamos convencidos de que las adiciones
presupuesto para la transparencia, como
y
un derecho fundamental del ciudadano,
participación ciudadana, dado que como
pues es a través del acceso a la
resultado de la obligación a cargo de los
información pública como también el
órganos, de publicitar la información en
ciudadano puede defender sus derechos,
los medios de difusión; estarán en mejores
abonándole beneficios necesarios para el
condiciones
buen
manifestaciones atinentes a la forma en
funcionamiento
de
las
administraciones modernas a saber:
reformas
fomentan
de
también
formular
la
las
cómo se está aplicando el recurso público; o más aún, llegar a formar parte en la toma
a.- Se incrementa el conocimiento del ciudadano
en
los
asuntos
públicos
promoviendo la participación ciudadana.
de decisiones como una forma de hacer efectivo el principio democrático. En tal sentido convenimos con Joan Foant, que es preciso contar más a menudo con los
b.-
Promueve
la
eficacia
y
eficiencia, de las instituciones públicas.
la
ciudadanos a la hora de tomar decisiones colectivas, pues la participación no sólo será discurso, sino la mejor garantía para
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
30
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
hacer funcionar la democracia.23 Y esto
plan de acción en el gasto,
en virtud de que la participación ciudadana
afirman Juan Pablo Guerrero y Mariana
es un objetivo público de primer orden, y
López,
como sostiene el Profesor Luis Ortega se
gobierno,
convierte en vía para la depuración
asignaciones de manera irreductible, con
terminal del interés público a efecto de
los mecanismos efectivos de rendición de
realizar
los
cuentas que permitan evaluar si el
los
gobierno ha cumplido con las metas y
grupos
objetivos plasmados en el presupuesto, y
organizados,24 que como bien sabemos,
si se ajustó con disciplina a los montos
constituyen,
autorizados en concepto de gasto.25 Así
una
composición
intereses
públicos
intereses
sociales
entre
normativos de
los
y
la esencia misma de la
democracia. Así,
revela
las
pues
como lo
prioridades
cuenta
con
del las
una Administración
pues este nuevo instrumento legal de
Pública que no persiga, que no procure un
control, permitirá sancionar prácticas de
grado alto de participación ciudadana, no
corrupción y desvío de recursos.
contribuye
el
enriquecimiento
democrático.
Además, establece reglas para armonizar
En
efecto,
la
reforma
está
la
información
financiera
relativa a la programación, presupuesto,
encaminada a transparentar el gasto en
ejercicio,
todos los órdenes de gobierno, pues se
rendición de cuentas de los recursos que se
incluyen mecanismos que permitirán a los
ejercen a nivel federal, estatal y municipal,
órganos
datos
así como para la implantación y operación
el
del presupuesto basado en resultados y un
fiscalizadores
fidedignos,
cuenta
presupuesto
público
conocer
habida
que
que ejercen
las
seguimiento,
evaluación
y
sistema de evaluación del mismo.
entidades del estado, entendido como un 23
Foant, Joan, en Ciudadanos y Decisiones Públicas, ed, Ariel, Barcelona, 2001, págs. 14 y 15. 24 Ortega Luis, “El Reto Dogmático del Principio de Eficacia”, Revista de Administración Pública, núm. 133, año 1994, pág, 10.
25
Guerrero Amparán, Juan Pablo y López Ortega, Mariana, Manual del Marco Jurídico del Presupuesto, pág. Web, www.presupuestoygastopublico.org, consultada en 27 de noviembre, 2012.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
31
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
La
reforma
en
comentario
establece que los estados periódicamente
trabajo identificando cuales son de origen federal y cuáles de origen estatal.
difundirán en internet la información relativa a los fondos de ayuda federal para la
seguridad
siguiente:
pública,
La
incluyendo
información
sobre
Conviene destacar también que
lo
será la Secretaría de Hacienda, así como el
el
Consejo Nacional de Evaluación de la
ejercicio, destino y cumplimiento de los
Política
indicadores
encargados de homologar y estandarizar
de
desempeño
de
los
de
Social,
tanto
de
indicadores estratégicos y de gestión de las
fondos;
así
como
las
disponibilidades financieras con que, en su
evaluaciones
los
programas beneficiados con los recursos los
las
Desarrollo
como
los
finanzas.
caso, cuenten de los recursos de los fondos, correspondientes a otros ejercicios fiscales.
Subrayar
que
los
estados
y
municipios deberán publicar, cada 3 meses, en sus páginas de internet, los
De manera particular cabe resaltar
estados financieros de sus gastos, de tal
que las entidades federativas deberán
suerte que cualquier ciudadano podrá
presentar información relativa al fondo de
acceder a la información de los gastos de
aportaciones para la educación básica y
todas
normal y al fondo de aportaciones para la
recursos de la federación. Para Estados y
educación tecnológica y de adultos. Así
Municipios, será ahora obligatorio incluir
como el número de plazas, de docentes
todos los pasivos, de cualquier naturaleza,
administrativas, directivas de personal
en la información sobre las deudas
federalizado comisionados y en licencia.
públicas locales. Se propuso, además,
La Secretaria de Salud también habrá de
modificar el marco jurídico sobre la deuda
cumplir con la obligación de informar
pública en los tres órdenes de gobierno, a
sobre número y tipo de plazas de las ramas
fin de ampliar y hacer más transparentes
las
dependencias
que
reciben
médica, paramédica y afín por centro de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
32
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
los
registros
de
deuda,
pasivos
y
obligaciones.
Se mandata en el octavo transitorio que la auditoría Superior de la Federación enviará a las comisiones de Hacienda y
Creemos que con estas reformas se consolida
el
sistema
nacional
Cuenta Pública del Senado de la República
de
y de la Cámara de Diputados así como a
fiscalización y se fortalecen las facultades
las comisiones de la Función Pública, de
de la Auditoria Superior de la Federación,
Presupuesto y Cuenta Pública y de
para iniciar procedimientos por actos u
Vigilancia de la Auditoria Superior de la
omisiones que pueden desencadenar en la
Federación de la Cámara de Diputados en
comisión de delitos cometidos contra las
un plazo no mayor a 6 meses a partir de la
finanzas públicas.
entrada en vigor de las reformas un diagnostico que señale las áreas de
Menester atinentes
a
es
que,
destacar
aspectos
opacidad en la ejecución del gasto
en
artículos
federalizado
los
y
una
propuesta
de
transitorios, se establece una vacatio legis
modificación al marco jurídico para
pues las reformas y adiciones entran en
transparentar aún más el ejercicio de dicho
vigor hasta el 1 de enero de 2013.
gasto y mejorar los resultados.26
También se emplaza a los entes
Añadimos
finalmente
a
estos
públicos a realizar las reformas a las leyes,
comentarios, la circunstancia relevante de
reglamentos
disposiciones
que con los cambios derivados de los
administrativas que, en su caso, sean
efectos de la reforma, se dará un escenario
necesarias para dar cumplimiento a este
en que no se podrán generar espacios de
y
Decreto, a más tardar a los 180 días naturales siguientes a la entrada en su vigor.
26
Vid Artículos Primero, Tercero y Octavo transitorios del Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Contabilidad Gubernamental , para transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno, publicado en el Diario Oficial de la federación de fecha 12 de noviembre de 2012.
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Apuntes Legislativos No. 68
33
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
opacidad para que Federación, Estados y Municipios abusen en el despilfarro de los recursos, deuda o presupuesto público.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
34
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
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de Guadalajara, S.A de C.V 31 de mayo
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Gubernamental
para
Cámara de Senadores, de
armonizar
información
fecha 14 de
Primera,
la
que
contiene
transparentar
y
financiera
abril de 2011.
relativa a la aplicación de recursos
Constitución Política de los Estados
públicos en los distintos órdenes de
Unidos Mexicanos.
gobierno, del Senado de la República de
Decreto por el que reforma y adiciona la
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Ley
Dictamen de las Comisiones Unidas de
General
armonizar
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Transparencia y democracia: claves para
de
Gubernamental,
6.
José
la
para
Contabilidad10. trasparentar
información
y
financiera
Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos,
con
relativa a la aplicación de recursos
proyecto de Decreto que reforma y
públicos en los distintos órdenes de
adiciona
gobierno, publicado en el Diario Oficial
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37
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
II.
Keyword.- Órgano de Fiscalización,
EL OFS Y LA PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDADES
sistema de responsabilidades, servidor
Pablo César Rodríguez Almonací
27
Sinopsis.- En el prólogo se abordan los antecedentes
de
fiscalización.
Posteriormente,
contenido, fiscalización
se
los
trata y
responsabilidades,
órganos
la
el la
de
en
el
función
de
sistema
de
concepción
de
servidor público y las responsabilidades administrativas, penales y civiles de estos. En la administrativa se enuncian los antecedentes, las características de la ley; las obligaciones, sanciones, plazos de prescripción
y
el
procedimiento
disciplinario. En la penal se también se mencionan los antecedentes, los delitos de los servidores públicos así como los
público, responsabilidad administrativa, responsabilidad penal, responsabilidad civil.
PRÓLOGO
Los
proceso penal. En la civil se aborda el tema de la legitimación, los elementos de la responsabilidad así como los criterios tomados por los tribunales.
de
fiscalización
tienen
antecedentes muy remotos. Puede viajarse históricamente hasta la época prehispánica y encontrarse vestigios de órganos de control entre los aztecas, la máxima autoridad
en
materia
hacendaría
se
denominaba cihuacoatl, era quien se encargaba de ejercer el control de todos los tributos que conformaban la hacienda pública.
sistemas inquisitivo y acusatorio, las denuncias promovidas y los esquemas del
órganos
En Europa, a finales del siglo XIII el rey Sancho IV de Castilla instituyó un tribunal de cuentas, para lo cual creó una magistratura colegiada configurada como el órgano de fiscalización superior de la hacienda.
La función fiscalizadora llegó de 27
Coordinador de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS
España al México colonial el 22 de abril
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Apuntes Legislativos No. 68
38
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
de 1519, pues con el arribo de Hernán Cortes a la Villa Rica de la Vera Cruz
En la constitución de 1826, se previó
llegaron también los primeros oficiales
en su artículo 92 fracción duodécima
reales de la Corona.
como una facultad del congreso la de examinar
En
los
albores
del
México
independiente, en 1824, se expidió el Decreto
Sobre
Arreglo
de
y
calificar
las
cuentas
consiguientes a la administración de todos los caudales públicos del Estado.
la
Administración de la Hacienda Pública
En la de 1861, quedó reservada para
con el cual se suprimió al Tribual de
el Congreso (artículo 48, párrafo octavo),
Cuentas que durante tres siglos había
la facultad de examinar y aprobar las
funcionado y se creó la Contaduría Mayor
cuentas consiguientes a la administración
de Hacienda dependiente de la Cámara de
de
Diputados cuya misión fue practicar el
municipios.
examen y glosa28
caudales
del
Estado
y
de
los
de la cuenta pública
presentada anualmente por el Ejecutivo y
El
registro
más
para 1917, en la actual constitución, se
Contaduría
conservó en su artículo 73 la existencia de
encontrado en el archivo histórico del
la Contaduría Mayor, al establecer en su
Poder Legislativo es del 12 de marzo de
fracción XXIV la facultad del Congreso de
1877 y en él consta la primera toma de
expedir la Ley Orgánica de la Contaduría
cuentas por parte de la Contaduría Mayor
Mayor.
de Hacienda de Guanajuato. Toma relativa
Mayor
antiguo de
de
la
Hacienda
al costo anual de las oficinas del registro Guanajuato
ha
tenido
tres
civil
por
concepto gastos
de de
sueldos
de
panteones,
de
constituciones: la de 1826, la de 1861 y la
empleados,
de 1917.
escritorio y extraordinarios.
28
Glosa: Observación formulada a una partida de cuenta. Nota o reparo que se pone en las cuentas a una o varias partidas de ellas.
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Apuntes Legislativos No. 68
39
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Por su parte, el primer informe de la
interior de la Contaduría Mayor de
Contaduría hallado es del 25 de mayo de
Hacienda así como nombrar y remover
1885 y se refiere a las actividades de
libremente a sus funcionarios.
1883-1884. Si bien es cierto que la Contaduría Ahora bien, la Constitución Política
Mayor de Hacienda era ya referida en las
vigente en el Estado de Guanajuato fue
facultades del Congreso del Estado, fue en
publicada en el periódico oficial del estado
la reforma de 1984 que se le dedicó un
de fecha 18 de octubre 1917.
artículo exclusivo a dicha institución, el 66, donde se le contempló como un órgano
En su texto original se facultó al Poder Legislativo en el artículo 42 para:
técnico auxiliar en las funciones de vigilancia y fiscalización.
“examinar y calificar las cuentas de recaudación y distribución de caudales del año
próximo
anterior;
que
En cuanto a la ley reglamentaria, en el
serán
periódico oficial del gobierno del estado
presentadas por la Administración General
del 13 de julio de 1933, apareció publicada
de Rentas, en los primeros cinco días del
la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor
período de sesiones. La revisión no se
de Hacienda. La cual posteriormente, en
limitará a examinar si las cantidades
1995,
gastadas están o no de acuerdo con las
Reglamentaria de la Contaduría Mayor de
partidas del presupuesto, sino que se
Hacienda del Congreso del Estado y esta
extenderá al examen de la exactitud y
fue reformada a la postre en 1997 y 2001.
fue
abrogada
por
la
Ley
justificación de los gastos hechos y a la determinación de las responsabilidades a que hubiere lugar”.
En el periódico oficial del estado del 15
de
abril
de
2003,
aparecieron
publicadas las reformas a los artículos 63 En su artículo 48 se previó asimismo
y 66 constitucionales, en las cuales se pasó
la facultad de formar el reglamento
del sistema de Contaduría Mayor de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
40
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Hacienda al de Órgano de Fiscalización
recursos públicos de conformidad con las
Superior (OFS).
disposiciones constitucionales y legales.
El 15 de mayo de 2012, se publicaron
Los sujetos que se fiscalizan son los
en el periódico oficial del estado las
poderes
reformas a los artículos 63 y 66, dichas
autónomos y los municipios. Incluso se
modificaciones
fiscaliza el recurso público que se otorga a
tuvieron
por
objeto
armonizar los dispositivos locales con la
públicos,
los
organismos
los particulares.
constitución federal (reformas de 2008). En resumidas cuentas, no existe En cuanto a la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, ésta se
institución pública que escape de la fiscalización.
publicó en el periódico oficial del estado el 11 de noviembre de 2003. Esta es la ley
La
facultad
originaria
–la
de
vigente y ha sufrido dos reformas, una en
fiscalización- es de las legislaturas, pero
2005, publicada el 29 de abril de ese año y
debido a una tendencia internacional dicha
otra en 2012, votada en el seno del
facultad se ha ido delegando en órganos
Congreso el pasado 30 de agosto y
técnicos especializados que las auxilian.
publicada el 11 de septiembre de 2012. Existe la idea errónea que los II.1 LA FUNCIÓN FISCALIZACIÓN Y PROMOCIÓN RESPONSABILIDADES.
DE LA DE
congresos
sólo
tienen
una
función
legislativa, sin embargo esta no acota su actividad. En realidad son diversas las funciones de los parlamentos, entre ellas
Primeramente debe decirse que la función de fiscalización consiste en conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los
encontramos legislativa
adicionalmente la
función
a
financiera
la o
presupuestaria, la función administrativa, la función de control, la función de
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Apuntes Legislativos No. 68
41
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
orientación o dirección política y la
requieren
acudir
ante
una
autoridad
función jurisdiccional.
judicial para resarcir los daños y perjuicios causados a la hacienda pública, sino que
Una función no es necesariamente
directamente
y
utilizando
un
excluyente de otra, antes bien se entretejen
procedimiento administrativo previsto en
y complementan entre sí. La fiscalización
sus respectivas legislaciones lo hacen. De
del recurso público bien puede ubicarse
estas, a su vez, unas son consideradas
dentro
como autoridades fiscales y por sí mismas
del
enramado
de
control-
presupuestal-dirección por los diversos
llevan
a
cabo
el
procedimiento
ámbitos en los que incide.
administrativo de ejecución, otras, agotado su procedimiento lo turnan a la autoridad
Las atribuciones que se han dado a estas entidades de fiscalización superior
fiscal para que lo traduzcan en un crédito fiscal.
varían de una entidad federativa a otra, inclusive difieren con las de la federación,
Inclusive existen en México entidades
dándoles mayor o menor amplitud a la
de fiscalización que no sólo fiscalizan,
esfera de sus atribuciones y desde luego
sino que por sí mismas substancian
son diversos los procedimientos que cada
procedimientos
una de ellas sigue.
administrativa a los servidores públicos29 ,
de
responsabilidad
independientemente de su adscripción. Todas fiscalizan las cuentas públicas en el ámbito de su competencia y en
En
Guanajuato
la
facultad
de
general también gozan de la facultad de
fiscalización se encuentra circunscrita a la
determinar los daños y perjuicios a las
revisión de la cuenta pública30 , pero la
haciendas públicas. 29
Algunas, bajo el principio de autotutela acogido en sus legislaciones, no
Derivados de irregularidades detectadas en la revisión de la cuenta pública. 30 Conforme a la última reforma legal, para el año 2015 el OFS practicará también auditorías al desempeño.
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Apuntes Legislativos No. 68
42
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
entidad fiscalizadora no puede por sí
actos surtan efectos legales; sino que se
misma constituir responsabilidades.
requiere de realizar un procedimiento más o menos complejo en el que interviene una
Al
igual
que
otras
entidades,
instancia administrativa (OFS) y una de
determina los daños y perjuicios causados
corte parlamentario (Congreso). Estos
a la hacienda pública, pero para resarcirlos
procedimientos pueden representarse con
requiere de acudir ante el Poder Judicial a
los 3 siguientes esquemas:
fin de obtener una sentencia condenatoria que le permita obtener de los responsables el resarcimiento.
En el caso de responsabilidades administrativas se limita a denunciar los hechos ante las contralorías internas a fin de que sean éstas las que en el ámbito de su
competencia
substancien
los
procedimientos.
A su vez, cuando los hechos implican un hecho constitutivo de un probable delito, se denuncia ante el Ministerio Público a fin de que conduzca la investigación de la causa penal.
En virtud de que la facultad originaria corresponde a la legislatura, no basta sólo con
la
actuación
del
Órgano
de
Fiscalización Superior (OFS) para que sus
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Apuntes Legislativos No. 68
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Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
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46
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
La función de fiscalización de la cuenta pública estatal y municipal está
La cuenta pública se informa al Poder
prevista en los numerales 115, fracción IV,
Legislativo mediante la presentación de
y 116, fracción II, de la Constitución
diversos informes financieros. En virtud
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
de
que
sólo
se
reportan
informes
financieros, se hace patente la necesidad Legislar y fiscalizar son dos funciones esenciales
del
Poder
Legislativo. El
patrimonio es un atributo del Estado. En el
de utilizar diversos procedimientos de auditoría en campo a efecto de corroborar el legal ejercicio del gasto público.
primer aspecto el legislativo crea las leyes de ingresos y egresos estatales, así como
Los
informes
son
presentados
las de ingresos municipales. En el segundo
trimestralmente por los poderes y órganos
aspecto verifica que la gestión financiera –
autónomos
ingresos, egresos y patrimonio- se haya
municipios. Sin embargo, para fiscalizar
realizado
las
se pueden acumular hasta 6 meses para
disposiciones constitucionales, legales y
que la revisión abarque un periodo
administrativas.
significativo.
por
estos
atendiendo
Para el ejercicio de esta potestad
y mensualmente
por
los
Como se aprecia en el primer
fiscalizadora el congreso se auxilia de su
diagrama,
órgano
en
irregularidades en el ejercicio del gasto,
Fiscalización
éstas se dan a conocer al fiscalizado a
Superior (OFS). Esto es, la facultad
través de un documento llamado pliego de
originaria corresponde a la legislatura31.
observaciones
técnico,
Guanajuato
Órgano
denominado de
31
Aun cuando la facultad es depositada en el Órgano de Fiscalización Superior, la jurisdicción es de naturaleza retenida. La jurisdicción, en un sentido amplio, nos dice Fix Zamudio que puede ser: retenida, delegada y de plena autonomía. Retenida cuando se requiere de confirmación u homologación del superior. Delegada
cuando
y
se
detectan
recomendaciones,
cuando la decisión es de carácter definitivo y obligatoria, pero se enuncia en nombre del órgano superior. De plena autonomía cuando la decisión es autónoma sin vinculación ni siquiera formal con otro órgano. Como se vio anteriormente, el Congreso emite una Declaratoria donde da por revisada la cuenta pública.
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Apuntes Legislativos No. 68
47
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
observaciones que pueden ser solventadas
la penal, la civil y la política, al OFS sólo
por éste en un periodo de gracia concedido
le corresponden promover el fincamiento
por ley.
de las tres primeras.
Posteriormente
la
entidad
fiscalizadora valora las acciones y lo establece en un informe de resultados, donde
queda
irregularidades
plasmado observadas
si
las fueron
solventadas o no.
A su vez, en este informe se determinaran los daños y perjuicios a la hacienda pública32
y las probables
responsabilidades33
(administrativas,
civiles o penales) a que haya lugar, ello conforme a las observaciones que le fueron formuladas al sujeto fiscalizado y éste no pudo solventar.
La promoción de responsabilidades no tiene lugar sino hasta que ha pasado el proceso parlamentario de revisión. Si bien constitucionalmente se reconocen como tipos de responsabilidad la administrativa, 32
Dictamen de daños y perjuicios. Dictamen técnico-jurídico. Ambos forman parte del informe de resultados. 33
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Apuntes Legislativos No. 68
48
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
II.2 EL SISTEMA RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS.
DE LOS
Estado que deriva de su vinculación con los órganos o poderes que lo integran.
Aún antes de la aparición del Estado Moderno, las amplias funciones ejercidas por los diferentes órganos de gobierno se han venido prestando a través de las personas físicas que llevan a cabo la manifestación de la voluntad del Estado.
La persona física goza de diversos status en el Estado dependiendo del grado de participación en el mismo. Jellinek desarrolló un estudio sobre los derechos públicos subjetivos partiendo de las diversas posiciones y relaciones jurídicas del sujeto frente al Estado, clasificando a
Es inconcebible pensar que la función pública
se
realice
denominados
sin
servidores
los
estas relaciones en cuatro status.
sujetos
públicos,
el
ejercicio del poder del Estado sólo puede realizarse a través de ellos.
El primero de ellos le denominó status pasivo o status subjetionis, donde coloca al individuo en un estado de sujeción por el sólo hecho de ser miembro del ente.
Por la peculiar posición que ocupan dentro del Estado revisten una serie de complejas
situaciones;
la
relación
existente entre las personas físicas que participan en la administración pública y el Estado pueden ser analizadas desde
En segundo lugar habla de un status negativo o status libertatis, el cual comprende la esfera de derechos que como individuo le corresponden y el Estado le reconoce como tal.
diversos puntos de vista, tales como una relación
de
burocrática,
tipo una
laboral, especial
laboral relación
bivalente como un gobernado y a la vez como servidor público, con una sujeción al
El tercero de estos, el status positivo civitatis consiste a su postura como ciudadano frente al Estado, mismo que lo hace poseedor de un derecho a recibir las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
49
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
prestaciones que el Estado debe a los
órganos de gobierno, sean de competencia
individuos.
federal,
estatal
o
municipal,
radica
precisamente en que al ser el Estado una En último término se encuentra el
ficción jurídica resulta indispensable que
estado político o status activae civitatis en
exista alguien en la realidad que efectúe la
virtud del cual los particulares actúan por
satisfacción de los intereses de los
cuenta del Estado, es decir, participan en
particulares, pues si no existiera una
el ejercicio de la función pública.
persona que ejerciera desde las más altas, hasta las más bajas labores, la satisfacción
La combinación de estos cuatro da como resultado una peculiar situación
de
las
necesidades
colectivas
sería
imposible.
jurídica, el estado activo de ciudadano, lo que lo coloca en un nivel especial que lo
Con el paso del tiempo la concepción
diferencia del resto de los gobernados por
de servidor público ha sido interpretado de
encontrarse
facultades
manera constante, se ha conceptualizado
especiales para que su actuación sea
del mismo modo, como la persona que
tomada como por la propia manifestación
desempeña un cargo en el ejercicio del
de la voluntad del Estado, es decir, una
poder. La calidad de servidor público
vez que la persona física ha sido
puede adquirirse de múltiples formas; el
incorporada a los órganos de los Poderes
ingreso al ejercicio de las funciones del
del Estado se le imputa su actuar a éstos,
poder público se produce a través de
por
determinados
haber
investido
adquirido
de
una
exclusiva
posición en el ejercicio del poder público.
procedimientos,
lo
cual
depende de los siguientes tres factores: 1. El cargo a desempeñar, 2. El nivel de que se trate y,
El servidor público
3. Del órgano estatal al cual se La importancia de la persona física
integre.
que desempeña una función dentro de los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
50
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Así tenemos por ejemplo, que la
de ejecutar una obra pública, únicamente
designación es una acto de voluntad en
se considera a esta como una parte que
virtud del cual se otorga a un sujeto
auxilia a la prestación del servicio público,
determinado, un conjunto de facultades
pues no implica el ejercicio de la función
para llevar a cabo la función que
pública
corresponde al puesto para el cual ha sido
incorporación del personal que lleva a
designado.
cabo la ejecución de la obra al ente
por
no
llevar
implícito
la
público, debido a que las relaciones Los diferentes procedimientos de
laborales entre la empresa o persona
incorporación van desde los sumamente
adjudicataria de la licitación y sus
complejos como el sistema de elección
trabajadores queda intacta, es decir, las
popular, hasta otros más simples como el
relaciones obrero patronales se conservan
nombramiento que un órgano jerárquico
con toda su fuerza y vigor, por lo tanto,
superior emite a favor de una persona, o
dichas personas quedan ajenas a todo tipo
bien, el contrato de prestación de servicios
de relación jurídica con el Estado.
personales. El servidor público en la CPEUM Dentro de las formas existentes de llevar a cabo la ejecución de la prestación
En el sistema jurídico mexicano se
de servicios públicos se encuentra el
encuentra prevista la
contrato
sistema
administrativo,
el
cual
es
de
regulación
responsabilidades
de
del los
conveniente precisar que la contraparte
servidores públicos, así en el título cuarto
contractual del Estado no se le considera
de la Constitución Política de los Estados
dentro del ámbito de los servidores
Unidos Mexicanos, concretamente en el
públicos, verbigracia: cuando un ente
artículo 108, se da una clara noción sobre
público
lo que debe entenderse por servidor
contrata,
mediante
el
procedimiento de licitación pública, con
público.
una persona física o moral, con el objetivo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
51
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
“Artículo 108. Para los efectos de las
miembros
de
los
Consejos
de
las
responsabilidades a que alude este Título
Judicaturas Locales, serán responsables
se reputarán como servidores públicos a
por violaciones a esta Constitución y a las
los representantes de elección popular, a
leyes federales, así como por el manejo
los miembros del Poder Judicial Federal y
indebido de fondos y recursos federales.
del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a
Las Constituciones de los Estados de
toda persona que desempeñe un empleo,
la República precisarán, en los mismos
cargo o comisión de cualquier naturaleza
términos del primer párrafo de este
en el Congreso de la Unión, en la
artículo y para los efectos de sus
Asamblea Legislativa del Distrito Federal
responsabilidades,
o en la Administración Pública Federal o
servidores
en el Distrito Federal, así como a los
desempeñen empleo, cargo o comisión en
servidores públicos de los organismos a
los Estados y en los Municipios.”
los
que
esta
Constitución
el
públicos
carácter de
de
quienes
otorgue
autonomía, quienes serán responsables por
Del análisis del citado precepto
los actos u omisiones en que incurran en el
constitucional se infiere que no se hace
desempeño de sus respectivas funciones.
una
distinción
entre
lo
que
debe
entenderse por funcionario y por empleado El Presidente de la República, durante
público, sino que se utiliza el término
el tiempo de su encargo, sólo podrá ser
servidor público de una manera genérica,
acusado por traición a la patria y delitos
sin importar la jerarquía que se tenga, es
graves del orden común.
un vocablo con el que se identifica a toda persona que tenga una relación de trabajo
Los Gobernadores de los Estados, los
(sentido lato) con el Estado, sin distinción
Diputados a las Legislaturas Locales, los
del ordenamiento legal que regule estas
Magistrados de los Tribunales Superiores
relaciones laborales, ya que como se
de Justicia Locales y, en su caso, los
menciona en el texto del artículo, la
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Apuntes Legislativos No. 68
52
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
conceptualización es para efectos de las
persona que desempeñe un empleo, cargo
responsabilidades de los mismos, por lo
o comisión de cualquier naturaleza en la
que el sólo hecho de que una persona
Administración
física desempeñe un empleo, un cargo, o
Municipal, así como en los organismos a
bien una comisión dentro de los órganos
los que esta Constitución y la Ley
estatales, le confiere la cualidad de
otorguen
servidor público, independientemente del
responsables por los actos u omisiones en
origen por el cual haya sido incorporado.
que incurran en el desempeño de sus
Pública,
autonomía
Estatal
quienes
serán
respectivas funciones. El servidor público en la CPGto. … Por su parte, nuestra Constitución local, en
…
consonancia
…”
con
el
dispositivo
anteriormente citado, hace lo propio al establecer quienes son los servidores públicos sujetos de responsabilidad, pues en el título noveno denominado De las Responsabilidades Públicos
de
contempla
los tal
Servidores situación
al
señalar: “Artículo 122. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título, se reputarán como Servidores Públicos a los representantes de elección popular, a los Miembros del Poder Judicial, a los Funcionarios y Empleados del Estado y de los Municipios, y, en general, a toda
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Apuntes Legislativos No. 68
o
53
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
El funcionario y el empleado público
significado de función es simple, debe entenderse como la capacidad de acción o
Como se ha mencionado anteriormente, el
la acción de los cargos y oficios; sin
elemento común que identifica tanto al
embargo, el vocablo funcionario es mucho
funcionario como al empleado público con
más amplio, ya que es una cualidad
el vocablo de servidor público, es la
personalizada y hace referencia a la
prestación de un servicio personal y
persona que participa en el desarrollo de
directo al Estado, mediante el cual se
una actividad determinada de carácter
desempeña un empleo, cargo o comisión.
dinámica y progresiva con la tendencia de conseguir un fin específico; pero también
Delgadillo Gutiérrez menciona que el servidor público es toda persona que
puede significar la condición o estado en que se encuentra una persona.
presta sus servicios al Estado, por lo que debe entenderse el concepto servidor
Ahora bien, el adjetivo público tiene
público como una acepción genérica,
una connotación especial, pues hace
debido a que en nuestro sistema legal se
referencia a todo lo que tiene que ver con
sigue
el bien común, al interés colectivo, e
haciendo
distinción
entre
funcionario público y empleado público,
inclusive hasta un interés social.
sin que por regla general y de manera precisa se diferencie legalmente entre
De
lo
anterior
estos dos conceptos, razón por la cual, con
funcionario
el objeto de subsanar tal oscuridad, es
persona que realiza o desempeña una
necesario recurrir a los especialistas del
función pública, es decir, que la actividad
derecho.
que desarrolle la persona necesariamente
público
resulta es
toda
que
el
aquella
debe estar encaminada a la satisfacción del En cuanto a los orígenes etimológicos
interés general.
de la palabra funcionario público, derivan de las palabras función y público. El
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Apuntes Legislativos No. 68
54
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Para Royo Villanova el empleado es el funcionario profesional, por eso dice que
hay
funcionarios
que
no
4. La naturaleza del derecho que regula su relación con el Estado, y
son
empleados como los honoríficos y los
5. El tipo de ordenamiento que regula su actuación.
políticos, pero todos los empleados son funcionarios públicos. Para el mencionado
Dado el endeble sostenimiento con
autor el empleado sería lo que conocemos
que cuentan dichos criterios resultan de
en la actualidad como funcionario de
fácil objeción.
carrera. En primer término la duración que se En el mismo sentido se pronuncia
tenga en el empleo, cargo o comisión, no
García Oviedo, para quien “es funcionario
es una nota distintiva de las características
todo aquel que se incorpora al organismo
de ambos conceptos, ya que cualquiera de
del Estado, el empleado es quien se
ellos puede tener mayor o menor duración.
incorpora al organismo estatal haciendo del ejercicio de la función encomendada el
En lo que hace a la retribución
objeto primordial de sus actividades y de
económica percibida, de ninguna manera
su vida.” 34
otorga
una
sólida
diferenciaciones Los especialistas para diferenciar las cualidades
de
los
funcionarios
base
entre
para
uno
y
hacer otro.
Constitucionalmente se ha establecido que
y
a todo trabajo corresponde una justa
empleados públicos, han tomado cinco
retribución, luego entonces, tanto los
parámetros de referencia:
funcionarios como los empleados públicos
1. La duración del cargo,
reciben una percepción de conformidad a
2. La retribución económica,
las funciones que realizan, percepciones
3. El tipo de funciones,
que son previamente establecidas a través
34
León Soto, Jorge. Primeras jornadas de derecho administrativo y administración pública. México, Universidad de Guanajuato, 1998. p. 118
de tabuladores y presupuestos de egresos de los diferentes órganos estatales.
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Apuntes Legislativos No. 68
55
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
facultades en la Constitución y en las Respecto a la postura que toma como pauta diferencial el tipo de labores desempeñadas,
tampoco
es
leyes, el empleado público las tiene previstas en los reglamentos.
posible
aceptarla, ya que ésta sostiene que es
Esto resulta insostenible, ya que de
funcionario, aquél que tiene la atribución
acuerdo al sistema jurídico vigente en
de decisión y mando, y que los empleados
nuestro país, los órganos obtienen sus
son tan solo los ejecutores de estas.
facultades constitucional,
Lo anterior no es suficiente para realizar la diferenciación de los conceptos,
bajo legal
tres y
sistemas:
reglamentario.
Asimismo, dichas facultades, de permitirlo la norma, son delegables.
pues hay que recordar que en la relación jerárquica siempre existe alguien que ordena y alguien que ejecuta.
Existe una postura más, la cual es de considerarse como la de mayor viabilidad, además de ser la más aceptada en la vida
En cuanto a la tesis que toma como
práctica. Esta señala que es funcionario
base para la diferenciación al derecho que
público, aquel que ocupa un grado dentro
regula la relación de servicio, resulta por si
de la estructura orgánica y que asume las
sola
tal
funciones de representación, iniciativa y
distinción, puesto que tanto el funcionario
mando; en tanto que el empleado público,
como el empleado público se encuentran
es aquel que presta sus servicios a la
sometidos al régimen del derecho público.
administración pública sin las facultades
insuficiente
para
satisfacer
mencionadas; es decir, es funcionario Por último, con relación a la postura
aquel que ejerce las actividades que la ley
que toma como punto de diferencia el
otorga por competencia al órgano estatal y
ordenamiento legal que regula la actuación
no la persona que lo auxilia en actividades
se ha sostenido que mientras que el
materiales o técnicas.
funcionario público tiene previstas sus
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Apuntes Legislativos No. 68
56
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Responsabilidades de los servidores públicos El peculiar medio jurídico de sujeción frente
al
Estado
que
presentan los
servidores públicos los somete a una regulación especial en razón del contexto de su participación dentro del ejercicio de la función pública, de tal forma que cuando en el desempeño de su empleo, cargo o comisión incumplen con alguna de las obligaciones que la legislación impone, generan responsabilidades a su cargo, mismas
que
de
conformidad
a
su
gravedad, serán susceptibles de sanción.
legislación
aplicable
al
caso
será
obviamente la penal; cuando realizan funciones de gobierno y de dirección y afectan intereses públicos fundamentales o del buen despacho de los intereses públicos fundamentales, dan lugar a la responsabilidad política; y cuando en el desempeño de su
empleo, cargo o
comisión incumplen con las obligaciones de
salvaguardar
los
principios
constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, la naturaleza jurídica de la responsabilidad es de tipo administrativo, y; cuando con su actuación producen un detrimento en el
Independientemente de lo anterior, presentan diferentes características en virtud del régimen legal aplicable, los
patrimonio se genera la obligación de la reparación del daño, siendo ésta una responsabilidad de tipo civil.
órganos interventores, los procedimientos para su aplicación, y la jurisdicción de la autoridad a cuya competencia corresponda la substanciación.
Así cuando los servidores públicos que en el ejercicio de sus funciones lesionan valores protegidos por la leyes penales, la responsabilidad en la que incurren es penal debido a que la
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57
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
II.3 LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA En el actual sistema jurídico que rige a los servidores públicos existen dos grandes ramas del derecho que regulan la situación jurídica de estos, el derecho laboral de tipo
sujeción en cuanto a su calidad de servidores
públicos.
Los
órganos
encargados de la imposición de sanciones disciplinarias,
actúan
en
función
de
autoridad, totalmente ajena a cualquier relación laboral.
burocrático y un derecho disciplinario. El fundamento constitucional y legal El derecho laboral burocrático se encuentra integrado a su vez por diversos sistemas que establecen la calidad y tipo de
relación
de
los
trabajadores,
verbigracia, empleados de confianza, de base, eventuales, fuerzas de seguridad pública, fuerzas militares, miembros del
En cambio el derecho disciplinario consiste en un conjunto de normas que
servidores
el
comportamiento públicos,
las
el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el título noveno de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos
Guanajuato
servicio exterior mexicano, etcétera.
regulan
del derecho disciplinario se encuentra en
de
los
cuales
se
del
Estado
de y
y
sus
Municipios,
específicamente
para
los
servidores
municipales en el artículo 9 de la nueva Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato27 .
Antecedentes
encuentran fundadas en la facultad de organización y funcionamiento de la
Originariamente la materia relativa a las
administración pública.
responsabilidades La
aplicación
de
las
normas
disciplinarias, no tienen como supuesto la relación laboral, sino la posición de
de
los
servidores
públicos se orientó primordialmente a los 27
Publicada el 11 de septiembre de 2012, en el Periódico Oficial del Estado.
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Apuntes Legislativos No. 68
58
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
aspectos político y penal, dejando al
empleados
abandono
materia de delitos comunes y oficiales.
la
responsabilidad
públicos,
sólo
legisló
en
administrativa, pues su regulación fue escuálida, si no es que nula. El desinterés
La primera ley reglamentaria del
por el estudio de la responsabilidad
título IV de la Constitución del ´57
administrativa
justificante
(artículos 103 a 108), conocida como la
Congresos
Ley Juárez, creada por decreto del 3 de
Constituyentes de 1857 y 1917 no la
noviembre de 1870, reguló lo relativo a los
establecieron de manera clara y precisa,
delitos, faltas y omisiones oficiales de los
por lo que el aspecto disciplinario en el
altos
ejercicio de la función pública se dejó
procedimientos, uno para los delitos
principalmente
oficiales y otro para los delitos comunes.
tiene
histórico-jurídica,
una los
al
derecho
laboral
funcionaros;
preveía
dos
burocrático. Durante el mandato de Porfirio Díaz, La
Constitución
de
es
el 6 de junio de 1886, se expidió la
importante como antecedente al sistema de
segunda ley de la materia, denominada
responsabilidades
Ley Reglamentaria de los artículos 104 y
de
los
1857
servidores
públicos por ser la primera en hacer
105
mención a ello al dedicar un título
Reconoció, en los términos de la Ley
exclusivo a la responsabilidad de los
Juárez, la responsabilidad por delitos,
funcionarios públicos; además de haber
faltas y omisiones oficiales, así como la
sido la primera bajo cuya vigencia se
responsabilidad
dictaron las primeras leyes de la materia.
determinó detalladamente la declaración
En el título IV de la Constitución del ´57,
de procedencia en los casos de delitos
únicamente previó las responsabilidades
comunes
de los altos funcionarios federales y
funcionarios en el tiempo de su encargo.
estatales,
sin
hacer
mención
a
de
la
Constitución
por
cometidos
delitos
por
Federal.
comunes;
los
altos
los
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Apuntes Legislativos No. 68
59
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
También quedó establecida la llamada
Madrid y, finalmente, bajo el ejercicio de
declaración de incompetencia, en virtud de
Vicente Fox Quezada, el día 13 de marzo
la cual, si se determinaba que el delito
de 2002, se publicó la Ley Federal de
cometido por el funcionario fue cometido
Responsabilidades Administrativas de los
en otro tiempo distinto al de goce de su
Servidores Públicos.
fuero, entonces no era necesaria la declaración de procedencia.
Tanto la Ley de Responsabilidades de 1940 como la de 1980 continuaban
Bajo la vigente Constitución se dictaron
diversas
responsabilidades,
leyes la
Ley
careciendo de un sistema integral de
de
responsabilidades
de
Públicos.
de
los
Servidores
Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y
La de 1940, reguló la responsabilidad
Territorios Federales y de los Altos
por delitos y faltas oficiales y a través de
Funcionarios de los Estados, decretada el
ella se concedió acción popular para
30 de diciembre de 1939 y publicada el 21
denunciarlos; esta ley hizo diferencia entre
de febrero de 1940, bajo el mandato de
delitos y faltas oficiales, definiendo estos
Lázaro
por
Cárdenas;
la
Ley
de
exclusión
al
señalar
que
se
Responsabilidades de los Funcionarios y
consideraban faltas aquellas infracciones a
Empleados de la Federación, del Distrito
la Constitución y leyes federales no
Federal y de los Altos Funcionarios de los
previstas como delitos, aunque no definió
Estados, decretada el 27 de diciembre de
los delitos oficiales, sí realizó un listado de
1979 y publicada en 4 de enero de 1980,
ellos; también se consignaron cinco
bajo el ejercicio de López Portillo; por
procedimientos:
decreto publicado el día 31 de diciembre
funcionarios, uno para delitos oficiales y
1982 se circuló la Ley Federal de
otro para delitos del fuero común; uno
Responsabilidades
Servidores
para delitos y faltas oficiales imputables a
Públicos, en el sexenio de Miguel de la
los demás funcionarios y empleados; se
de
los
dos
para
altos
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Apuntes Legislativos No. 68
60
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
estableció el procedimiento del juicio
avance de la materia disciplinaria a nivel
político y el de procedencia, y; uno más
federal.
para la remoción de los miembros del Poder Judicial.
Es
oportuno
disposición La ley de 1980 continuó con el mismo sistema
que
la
anterior,
se
ocupó
segundo
señalar
contenida
transitorio
Responsabilidades
en de
que el
la
por
artículo Ley
de
Administrativas
se
básicamente de los delitos penales y de los
derogaron los títulos primero, en lo
oficiales; en su artículo 4° definió las
referente
faltas oficiales, como aquellas infracciones
administrativas, tercero y cuarto de la Ley
en que incurren los funcionarios o
Federal de Responsabilidades de los
empleados durante su encargo o con
Servidores Públicos, únicamente por lo
motivo del mismo, que afecten levemente
que respecta al ámbito federal y continúa
los intereses públicos y del buen despacho,
vigente para el Distrito Federal
a
las
responsabilidades
y no trascienda al funcionamiento de las instituciones y del gobierno.
En el Estado de Guanajuato la primera legislación
Posteriormente,
con
las
reformas
fue
Responsabilidades
la de
Ley los
de
Servidores
constitucionales al título IV en 1982 se
Públicos del Estado de Guanajuato de
tuvo como consecuencia la expedición de
1984, la cual sólo en siete artículos se
la Ley Federal de Responsabilidades de
ocupaba del procedimiento disciplinario.
los Servidores Públicos. Ulterior a ello, el 13 de marzo de 2002 se publicó la Ley Federal
de
Administrativas
Responsabilidades de
los
Servidores
En la sesión del día 2 de julio de 1998, la Legislatura local aprobó el decreto número 75, referente a la Ley de
Públicos, siendo estas últimas las que
Responsabilidades
de
los
Servidores
contribuyeron significativamente en el
Públicos al Servicio del Estado y los Municipios de Guanajuato. Este proyecto
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
61
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
de ley no llegó a cristalizarse debido a que
veces del salario mínimo, auxilio de la
el entonces Gobernador Constitucional,
fuerza pública y, en el caso de resistencia
ejerció su potestad de veto respecto a la
al mandato legítimo de autoridad, se
misma.
remitía a la legislación penal.
El proyecto contemplaba de manera detallada
la
responsabilidad
Cabe señalar que también se preveía la posibilidad, como medidas precautorias,
administrativa, pues ampliaba el código de
el
conducta (obligaciones) de los servidores
suspensión provisional del servidor sujeto
públicos e imponía a su vez una serie de
a procedimiento durante el desarrollo de la
prohibiciones
a
investigación
contemplaba
ya
ellos; las
asimismo etapas
procedimiento
disciplinario
supletoriedad
del
y
Código
aseguramiento
de
objetos
y
la
del la de
Finalmente, para el mayo de 2005 se publicó
la
vigente
Ley
de
Procedimientos Civiles; daba una mayor
Responsabilidades Administrativas de los
claridad
Servidores
respecto
a
las
autoridades
Públicos
del
Estado
de
competentes para su aplicación; además se
Guanajuato y los Municipios. Que a la
encontraba prevista la responsabilidad
postre sufrió un par de reformas, una en
patrimonial
septiembre de 2003 y la más reciente en
del
Estado
de
manera
subsidiara sin necesidad de acudir ante
septiembre de 2012.
órganos jurisdiccionales; disminuía la discrecionalidad para la imposición de las
Algunas cuestiones destacables en
sanciones y se contemplaban, a diferencia
esta
de la de 1984, los plazos de prescripción;
administrativas son:
de igual manera se otorgaban medidas de apremio
a
las
autoridades
para
el
ley
de
responsabilidades
1. Se incluye a los miembros del Ayuntamiento
como
sujetos
de
cumplimiento de esta iniciativa, tales
responsabilidad, pero no así a otros
como el apercibimiento, multa hasta diez
servidores públicos de elección popular.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
62
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
2. La contraloría municipal no goza de
facultades
sancionatorias,
Conceptualización
sólo
substancia los procedimientos. Su par
La responsabilidad administrativa da
estatal, la Secretaría de la Gestión Pública
una idea general de que los Servidores
substancia y resuelve el procedimiento.
Públicos deben conducirse con propiedad
3. Se prevé la supletoriedad del
en el ejercicio de la función pública, el Dr.
Código de Procedimientos Civiles del
Agustín Herrera Pérez, al enfocar su
Estado de Guanajuato.
análisis al código de conducta previsto en
4. Se prevén medidas cautelares como
el artículo 47 de la Ley Federal de
el depósito o aseguramiento de objetos y
Responsabilidades
la separación temporal del cargo del
Públicos manifiesta que: “Incurre en
servidor público sujeto a procedimiento,
responsabilidad administrativa, nos dice el
esto con goce de sueldo.
precepto en comento, el servidor público
5. Las sanciones a las faltas han sido graduadas
paramétricamente
por
el
de
los
Servidores
que no cumple con sus obligaciones de salvaguardar
la
legalidad,
honradez,
legislador, esto es, reduce la facultad
lealtad, imparcialidad y eficiencia que
discrecional para aplicarlas. Asimismo se
deben ser observados en el desempeño de
prevé el plazo de prescripción.
su empleo cargo o comisión.35”
6. Una novedad es el registro de los antecedentes disciplinarios y la posibilidad de cancelarlos posteriormente. 7. Asimismo,
se
contempla
Delgadillo Gutiérrez, en su obra El sistema
una
de
responsabilidades
de
los
servidores públicos cita a diversos autores,
defensoría de oficio y los mecanismos de
quienes
precisan
la
responsabilidad
impugnación de las resoluciones.
administrativa de la siguiente manera:
35
Herrera Pérez, Agustín. Legislación federal sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos. México, Ed. Porrúa-IAPEM, 1998. p. 80.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
63
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
1. Manuel Ma. Diez: “en algunos supuestos, la violación del funcionario solamente
alcanza
al
cumplimiento
de
las
obligaciones
inherentes al cargo38.”
aparato
administrativo, al orden y a la disciplina
La sistemática jurídica que se sigue en
establecidos, la competencia. En este caso
el derecho mexicano para la determinación
se dice que el funcionario ha incurrido en
de las faltas disciplinarias presenta la
responsabilidad disciplinaria36”
prerrogativa de que, ante la ejecución del
2. Armida Quintana Matos: “la falta o
hecho contrario al código de conducta, no
infracción disciplinaria se configura como
deja lugar a dudas respecto a que se
la violación de las obligaciones impuestas
configura
a los funcionarios, en virtud de la relación
administrativa.
una
responsabilidad
de empleo público que los une a la Administración.37”
De lo anterior se concluye que la responsabilidad
administrativa
se
De igual manera, Gabino Fraga
identifica como “el acto u omisión del
manifiesta que “la determinación de las
servidor público que en ejercicio de sus
faltas disciplinarias significa muy serias
funciones incumple con alguna de las
dificultades, al grado de que no siendo
obligaciones
fácil señalar una a una las obligaciones de
preservar los valores fundamentales del
cada empleado, se puede afirmar que
ejercicio del poder39.”
legales
impuestas
para
tampoco puede hacerse una enumeración de sus infracciones. Por regla general, las disposiciones legales se limitan, ante esa imposibilidad, disciplinaria
a
definir
como
la
la falta
falta de
36
Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. El sistema de responsabilidades de los servidores públicos. 2ª ed. México, Ed. Porrúa, 1998. p. 87. 37 Ídem.
38
Fraga, Gabino. Derecho administrativo. 40ª ed. México, Ed. Porrúa, 2000. p. 170. 39 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Op. Cit.. p. 90
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
64
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Elementos de la responsabilidad
Además, el hecho material debe ser
administrativa
violatorio de una obligación que está previamente determinada en la norma, ya
La conceptualización de la responsabilidad
que de acuerdo a nuestro sistema legal,
administrativa da como resultado que
todo
existen tres elementos que la conforman:
obligaciones a fin de poder prever su
el acto u omisión, los sujetos y el objeto.
cumplimiento.
individuo
debe
conocer
sus
De igual manera es indispensable que la conducta se de en el ejercicio o con motivo de las funciones públicas. Puede suceder que la actuación se dé fuera de la relación de servicio, y por tanto, no se afecta la disciplina administrativa.
En el sistema legal mexicano se le Como primer punto es necesario
trata como una infracción de resultado, es
enfatizar que, para que exista la infracción
decir, basta con que se produzca el
es indispensable la manifestación de una
incumplimiento
conducta (positiva o negativa) que sea
independientemente de la intención, por lo
contraria a lo que establece una norma
que es innecesario, a diferencia de los
jurídica. Se trata de la manifestación de la
ilícitos penales, probar la existencia del
voluntad de la persona, que se traduce en
dolo o la culpa en la realización de la
una acción o en una abstención; no basta
conducta.
de
la
norma,
solamente querer la realización de la En resumidas cuentas, el acto u
conducta, sino que es necesario que ésta se manifieste.
omisión es la conducta manifiesta, ya positiva, ya negativa, en virtud de la cual
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
65
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
se produce como resultado la trasgresión a las obligaciones legales impuestas.
El sujeto pasivo de la relación será siempre el órgano público, puesto que si el
El segundo elemento, los sujetos
afectado
directamente
(activo y pasivo) son esenciales para que
carácter,
no
se produzca la falta disciplinaria, pues a
responsabilidad administrativa, pues en
falta de cualquiera de ellos no se configura
todo caso se tratará de una relación entre
la responsabilidad.
particulares.
El
autor
administrativa
de
la
frente
ese a
la
El tercer elemento, el objeto es salvaguardar la disciplina en el ejercicio
individuo con una relación especial de
de la función pública, con el propósito de
sujeción al Estado, sometido a una
conservar el orden para llegar a cumplir
relación de jerarquía y obligado a ajustar
con los objetivos de la administración
sus actos a los principios constitucionales
pública.
legalidad,
es
estaremos
tiene
un
de
disciplinaria
infracción
no
honradez,
lealtad,
imparcialidad y eficiencia (artículo 113
Naturaleza jurídica
constitucional). Las
formas
de
organización
Si la persona no se encuentra dentro
administrativa implican ciertos poderes
de las anteriores condiciones, podrá
que derivan de la relación de jerarquía
infringir diversas normas, incurriendo en
existente,
infracciones
su
precisamente de la relación de supra a
falta
subordinación y son conferidos a los
disciplinaria, ya que al no participar en la
titulares de los órganos jerarquizados. En
relación jerárquica no nacen para él las
palabras de Gabino Fraga, los referidos
obligaciones como servidor público y por
poderes son: poder de nombramiento,
ello no podrá violarlas.
poder de mando, poder de vigilancia,
conducta
administrativas, no
producirá
pero una
estos
poderes
se
derivan
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
66
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
poder disciplinario, poder de revisión y
Los autores han discutido sobre la
poder para la resolución de conflictos de
naturaleza jurídica del poder disciplinario,
competencia, siendo el poder de vigilancia
a lo cual existen opiniones que lo estiman
y el disciplinario el principal objeto de
como de idéntica naturaleza a algunas
estudio del presente apartado.
relaciones civiles y otras lo equiparan al poder penal del Estado.
La potestad de vigilancia es realizada a través de actos netamente materiales,
La primer postura sostiene que la
tales como la rendición de informes,
potestad disciplinaria y el poder penal
práctica de investigaciones y en general
derivan de un origen diferente, considera
todos aquellos actos tendientes a poner en
que el poder disciplinario es una de las
conocimiento de los superiores jerárquicos
formas de sancionar determinadas faltas
la regularidad del desempeño de las
que pueden cometerse en las relaciones
funciones de los subalternos.
civiles, de tal forma que los padres tiene la facultad disciplinaria de corregir las faltas
“Los actos materiales por medio de
de sus hijos, etcétera.
los cuales se realizan las funciones de vigilancia
pueden
ser
La segunda opinión manifiesta que el
motivo para otros actos de carácter
poder en que el Estado se sirve de
jurídico… …así, cuando por virtud de
fundamento para el derecho penal, es el
ellos se comprueba que existe una
mismo que sirve al poder de disciplina.
irregularidad empleado
en
eventualmente
las
inferior,
actividades se
origina
del el
En ambos casos el Estado actúa en
procedimiento de responsabilidad de dicho
uso del imperium y no existen sino
empleado.40”
diferencias formales que no afectan la naturaleza
de
los
actos
penales
disciplinarios. 40
Fraga, Gabino, Op. Cit. p. 169.
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Apuntes Legislativos No. 68
67
o
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
A esta ponencia es menester observar
abstenciones (código de conducta) y a
que no existe una perfecta identidad entre
relacionar las faltas a estas con las
ambas potestades, ya que la facultad
sanciones imponibles, de donde se obtiene
disciplinaria supone una relación de
que no es pura del todo la libertad de
dependencia especial que subsiste en tanto
sancionar las faltas, pues se debe atender a
existe la relación de servicio –o bien, en el
ciertas
caso de separación del cargo, hasta que
conveniencia
fenece el plazo de prescripción–, lo cual
antigüedad en el puesto, gravedad de la
no es requisito sine qua non para el
falta, etcétera.
circunstancias de
suprimir
como
la
prácticas,
ejercicio del poder penal, además de que ambas responsabilidades pueden coexistir,
La potestad disciplinaria es diversa a
pues hay que recordar que con una sola
la responsabilidad civil, penal y laboral,
conducta se puede incurrir en diferentes
pues aquélla se trata de una manifestación
tipos de responsabilidades.
del imperio del Estado que se norma por el derecho público, no regula relaciones
La potestad disciplinaria atiende a una
obrero-patronales ni conoce de delitos, ya
amalgama sui generis del principio de
que su única finalidad es corregir las faltas
legalidad y al que la doctrina alemana ha
de los servidores públicos con el objeto de
llamado opportunitätsprinnnzip, es decir,
mejorar la función pública.
el principio de oportunidad. Es conveniente precisar que existen En el sistema disciplinario seguido
además obligaciones impuestas a los
por el derecho mexicano no es posible
trabajadores públicos en las diversas
aplicar al cien por ciento el principio de
normas
legalidad y otros que rigen al derecho
embargo el objeto de dichas normas es
penal, ni tampoco se concede paso franco
regular las relaciones de trabajo entre el
a la oportunidad, sino que tiende más bien
Estado y sus trabajadores, quienes incluso
a imponer una serie de obligaciones y
pueden no revestir identidad entre lo que
laborales
burocráticas,
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Apuntes Legislativos No. 68
68
sin
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
se considera trabajador para los efectos de
por tanto siempre que el amparo derive de
las leyes laborales y lo que se considera
un aspecto laboral no procederá contra el
servidor
Secretario respectivo..41.”
público
para
efectos
de
responsabilidades. Por su parte, Delgadillo Gutiérrez nos Estas
obligaciones
considerarse
para
no
efectos
deben de
dice: “A diferencia de las sanciones
la
laborales, las disciplinarias no tienden
responsabilidad administrativa, en virtud
esencialmente a obtener el servicio para el
de que en caso de transgredirse alguna de
cual se contrató al trabajador, ni derivan
las obligaciones, se incurre en una
de un contenido prestacional de la
responsabilidad de tipo laboral, donde el
relación, sino que responden a una
Estado no actúa con imperio, sino en
necesidad social respecto a la forma de
calidad de patrón, tan es así que, de llegar
actuación en el ejercicio de una función
el supuesto, existiría una contienda entre
pública, que debe estar apegada a valores
partes determinadas, patrón versus obrero.
fundamentales, como son la legalidad, honradez,
A este respecto, el tratadista Francisco Arroyo
menciona
imparcialidad
y
eficiencia, dejando los aspectos materiales
“algunos
de la prestación del servicio a las normas y
trabajadores que se ven involucrados en
procedimientos laborales, y su calificación
procedimientos laborales, al acudir al
a una autoridad diferente, ajena a la
juicio
relación jerárquica entre las partes.” 42
de
amparo
que
lealtad,
señalan
como
autoridades responsables a los titulares de las dependencias en que prestan sus
Un claro ejemplo de lo anterior en el
servicios, pero... ...el amparo solo procede
Estado de Guanajuato se encuentra en la
contra autoridades y el titular de la
Ley del Trabajo de los Servidores Públicos
dependencia conforme al artículo 2 de la
41
LFTSE (Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado), se considera patrón,
Arroyo Herrera, Juan Francisco. Régimen jurídico del servidor público. 2ª ed. México. Ed. Porrúa, 1998. p. 9. 42
Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Op. Cit. 110.
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Apuntes Legislativos No. 68
69
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
al Servicio del Estado y los Municipios, de
prohibiciones de los servidores públicos se
la cual se obtiene que de sus artículos 1º y
encuentra detallado en los artículos 11 y
3º el objeto de la ley es regular las
12 de la Ley de Responsabilidades
relaciones de trabajo entre el Estado y sus
Administrativas de los Servidores Públicos
trabajadores y entre los Municipios y sus
del
trabajadores, a lo cual se entiende por
Municipios; las sanciones del 13 al 24 y la
trabajador, para la aplicación de dicha ley,
prescripción en el numeral 27.
Estado
de
Guanajuato
y
sus
a toda persona que preste sus servicios intelectuales, físicos, o de ambos géneros mediante designación legal en virtud de
El código de conducta se presenta en el cuadro siguiente:
nombramiento. Razón por la que, de transgredirse alguna de las obligaciones impuestas en el artículo 42 de esta ley, se dará lugar a una responsabilidad laboral, donde el Estado no se encuentra investido de imperio, sino que tiene la función de patrón.
Código de conducta, sanciones y prescripción
Los
valores
constitucionalmente
preservados para
la
función
pública son la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia (artículo 113).
El código de conducta que cristaliza esos
valores
en
obligaciones
y
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Apuntes Legislativos No. 68
70
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Obligaciones
Prohibiciones
Cumplir diligentemente y con probidad las funciones y
Solicitar, exigir, aceptar o recibir por sí o por interpósita
trabajos propios del cargo, así como aquéllas que les sean
persona, por cualquier motivo, prestaciones, servicios,
encomendadas por sus superiores en ejercicio de sus
dinero o cualquier otro bien, que no estén previstos en
facultades
leyes o reglamentos, aprovechándose del cargo que se ostente; la misma conducta se sancionará cuando se trate específicamente de la adjudicación de contratos de obra pública y servicios relacionados con la misma
Formular y ejecutar, en su caso, los planes, programas y
Solicitar, exigir, aceptar o recibir por sí o por interpósita
presupuestos correspondientes a su competencia
persona, dinero u objetos mediante enajenación a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate tenga en el mercado ordinario; o cualquier donación, empleo, cargo o comisión para sí, o para su cónyuge, concubina o concubinario o con quienes tenga parentesco consanguíneo en línea recta sin limitación de grado, colateral hasta el cuarto grado, por afinidad hasta el segundo grado o civil, y que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto.
Respetar el derecho de petición de los particulares en los
Nombrar, contratar, proponer o promover como servidores
términos del artículo 8º de la CPEUM.
públicos al cónyuge, concubina o concubinario o con quienes tenga parentesco consanguíneo en línea recta sin limitación de grado, colateral hasta el cuarto grado, por afinidad hasta el segundo grado o civil y que por razón de su adscripción dependan jerárquicamente de la unidad administrativa de la que sea titular, salvo cuando se trate de un derecho previamente adquirido.
Cuidar y usar los recursos públicos con probidad y en la
Intervenir por sí, por interpósita persona o por medio de
forma prevista por las leyes, reglamentos y disposiciones
empresas en las que participen su cónyuge, concubinario o
administrativas, tanto los que les son asignados para el
concubina, o personas con quienes tenga parentesco
desempeño de su empleo, cargo o comisión, como aquéllos
consanguíneo en línea recta o por afinidad hasta el
a los que tenga acceso por su función.
segundo grado y colateral hasta el cuarto grado, civil, o terceros con quienes tenga relación de carácter laboral o de negocios, en contrataciones de asesorías, estudios e investigaciones, obras públicas, concesiones de servicios e
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71
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Obligaciones
Prohibiciones infraestructura pública, adquisiciones o arrendamientos de bienes
muebles
independientemente
o
inmuebles
y
del
origen
los
de
servicios, recursos
presupuestales. Custodiar la documentación e información que conserve o a
Inhibir por sí o por interpósita persona, a los posibles
la que tenga acceso, por razón de su empleo, cargo o
quejosos o denunciantes, así como a cualquier persona
comisión, así como evitar e impedir el uso, sustracción,
que pudiere aportar datos con el fin de evitar la formulación
destrucción u ocultamiento indebidos de aquélla.
o presentación de denuncias, o realizar, con motivo de ello, cualquier acto u omisión que redunde en perjuicio de los intereses de estos.
Respetar el derecho de acceso a la información pública en
Realizar por sí o inducir a otro servidor público para que
los términos de la Ley de Acceso a la Información Pública.
anticipe, retrase u omita la realización de algún acto de su competencia, con objeto de que le reporte algún beneficio, provecho o ventaja para sí o para su cónyuge, concubina o concubinario
o
con
quienes
tenga
parentesco
consanguíneo en línea recta sin limitación de grado, colateral hasta el cuarto grado, por afinidad hasta el segundo grado o civil; o bien, cuando con dichas conductas le ocasione daño o perjuicio a un tercero. Guardar el orden en el trabajo y tratar con respeto,
Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o
diligencia, imparcialidad y rectitud a todas aquellas
prestar servicios remunerados a personas físicas o morales
personas con las que tenga relación en el desempeño de
que
éste.
concesiones con algunas de las autoridades, o que fueren
gestionen
o
exploten
contratos,
convenios
o
proveedores o contratistas de las mismas, que implique intereses en conflicto. Excusarse de intervenir en asuntos propios del cargo,
Causar con su actuar daños a los particulares que se
empleo o comisión, cuando tenga interés personal,
traduzcan en responsabilidad patrimonial.
económico,
de
negocio
o
familiar
por
matrimonio,
parentesco consanguíneo en línea recta o por afinidad hasta el segundo grado y colateral hasta el cuarto grado, o civil. Conducirse con veracidad en el otorgamiento de toda clase
Realizar cualquier conducta de coacción psicológica, física
de información.
o verbal, que atente contra la integridad física o psicológica de una persona.
Denunciar
los
hechos
probablemente
delictuosos
cometidos por servidores públicos respecto de los cuales
Causar, con sus acciones u omisiones, violación a los derechos de los trabajadores.
tenga conocimiento en los términos de las leyes aplicables, así como los actos u omisiones de los mismos que puedan ser causa de responsabilidad administrativa.
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72
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Obligaciones
Prohibiciones
Guardar reserva de la información a que tenga acceso por su función, la que exclusivamente deberá ser usada para los fines a que esté afecta. Realizar
la
entrega–recepción
de
los
recursos,
documentación, bienes y asuntos en trámite de la unidad administrativa a su cargo. Dar seguimiento al cumplimiento de los trabajos externos realizados por terceros, cuando éstos sean contratados o convenidos
con
recursos
públicos
e
informar
su
incumplimiento al órgano de control. Proporcionar en forma oportuna, la información y datos solicitados por las instituciones a las que legalmente les competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, a efecto de que éstas puedan cumplir con sus atribuciones. Cumplir y hacer cumplir, dentro de su competencia, las resoluciones que emitan las autoridades de la federación, del estado y de los municipios. Facilitar y proporcionar oportunamente toda la información y documentación necesaria que los órganos de control requieran para el cumplimiento de sus atribuciones, en cualquier etapa del desarrollo de los procedimientos administrativos respectivos. Cumplir con diligencia las observaciones, requerimientos y resoluciones que reciba de los órganos de control, conforme a la competencia de éstos, así como dar respuesta a las recomendaciones que se emitan. Presentar la declaración de situación patrimonial. Abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o la deficiencia de un servicio público, sin perjuicio
del
ejercicio
de
sus
derechos
laborales
establecidos en la ley competente, o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión público. Abstenerse de nombrar o contratar personas inhabilitadas para ejercer un empleo, cargo o comisión públicos. Resarcir los daños ocasionados a la Hacienda Pública, así como los derivados de responsabilidad patrimonial.
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Apuntes Legislativos No. 68
73
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
El universo de sanciones imponibles por faltas disciplinarias y el rango de estas
fijado por la comisión en $59.08. Va de tres días a seis meses.
son:
3. Suspensión. Es la pérdida temporal 1. Amonestación. Es una llamada de
del empleo, cargo o comisión sin recibir
atención o advertencia que se le formula al
las percepciones económicas inherentes ni
servidor público para que no vuelva a
los beneficios del nombramiento.
incurrir en otra falta. Se deja constancia
4. Destitución.
la
definitiva
público. En la ley de 1984 también se
responsabilidad laboral para la entidad en
consideraba
su carácter de patrón.
apercibimiento
como
sanción, pero este ya no figura en la ley vigente. 2. Multa. Es una sanción de carácter
5. 5
servicio
separación
por escrito en el expediente del servidor
el
del
Es
Inhabilitación.
público
Implica
sin
dos
etapas, la separación del cargo y el impedimento
para
volver
a
ejercer
pecuniario que debe ser pagada al Estado
cualquier cargo, empleo o comisión en el
o municipio fijado en salarios mínimos (el
servicio público. Su temporalidad va hasta
vigente al momento de la comisión de la
los veinte años.
falta). La región a la que corresponde Guanajuato es la “C” y para este 2012 fue
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74
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
En la última reforma se aumentaron los plazos de prescripción de la facultad de imponer
sanciones
a
las
faltas
disciplinarias, básicamente se duplicaron los lapsos.
Esquemáticamente las obligaciones y prohibiciones,
las
sanciones,
la
prescripción43 y el plazo de sujeción al procedimiento se correlacionan de la siguiente manera:
43
En la reforma del 11 de septiembre de 2012, no se estableció un plazo para la prescripción relativa a la fracción X del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades.
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Sanción Individualización Prescripción Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Destitución e Inhabilitación 6 a 12 meses 6 años Destitución e Inhabilitación 6 a 12 meses 6 años Destitución e Inhabilitación 6 a 12 meses 6 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Amonestación ::: 2 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Destitución e Inhabilitación 6 a 12 meses 6 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Suspensión 3 a 180 días 4 años Destitución e Inhabilitación 6 a 12 meses 6 años Amonestación ::: ?
Conducta Grave. Daño a part. o autoridades, o benef. económicos para si o fam.
Servidores Públicos en funciones
Conducta Leve
Normatividad Artículo Fracción Supuesto 11 I 11 II 11 III 11 IV 11 V 11 VI 11 VII 11 VIII 11 IX 11 X 11 XI 11 XII 11 XIII 11 XIV 11 XV 11 XVI 11 XVII 11 XVIII 11 XIX 11 XX 11 XXI 12 I 12 II 12 III 12 IV 12 V 1o 12 V 2o 12 VI 12 VII 12 VIII 12 IX 12 X
Sanción Individualización Prescripción Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 10 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 10 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 10 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Multa 150 a 600 días 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 10 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años Destitución e Inhabilitación Hasta 4 años 6 años ::: ::: ::: Multa 150 a 600 días 6 años
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Sujeción 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 4 años 6 años 6 años 6 años 4 años 4 años 4 años 4 años 6 años 4 años 4 años 4 años :::
Sanción Individualización Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 1 a 2 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años Inhabilitación 2 a 4 años ::: :::
Autoridades competentes y procedimiento
especiales
Conducta Grave. Daño a part. o autoridades, o benef. económicos para si o fam.
Ex Servidores Públicos
Conducta Leve
Normatividad Artículo Fracción Supuesto 11 I 11 II 11 III 11 IV 11 V 11 VI 11 VII 11 VIII 11 IX 11 X 11 XI 11 XII 11 XIII 11 XIV 11 XV 11 XVI 11 XVII 11 XVIII 11 XIX 11 XX 11 XXI 12 I 12 II 12 III 12 IV 12 V 1o 12 V 2o 12 VI 12 VII 12 VIII 12 IX 12 X
Sujeción 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años 6 años :::
para
Sanción Individualización Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años Inhabilitación 6 a 10 años ::: :::
algunos
regímenes
jurídicos tales como el ministerio público, los cuerpos de seguridad pública y los
El
trámite
del
procedimiento
de
servidores públicos del Poder Judicial.
responsabilidad administrativa implica una
Todos ellos cuentan con un régimen que
serie de división de competencias en razón
únicamente se les aplica a ellos.
de la adscripción y jerarquía de servidor público, así como la aplicación de leyes
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Apuntes Legislativos No. 68
77
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
necesario considerar que el mismo se rige En este apartado sólo se aborda el
bajo ciertos axiomas. Estos principios son:
caso general, que es el previsto en la Ley
1. La regla especial se aplica sobre la
de Responsabilidades Administrativa. Se
general.
deja fuera pues, la Ley Orgánica del
2. La carga de la prueba incumbe a la
Ministerio Público, la Ley Orgánica del
autoridad.
Poder Judicial y la Ley de Seguridad
3. Se
Pública,
así
como
los
respectivos
la
inocencia
del
servidor.
reglamentos de los consejos de honor y de justicia.
presume
4. En caso de duda se resuelve lo favorable al servidor. 5. La conducta sancionable y la
Al substanciar un procedimiento de responsabilidad
administrativa
sanción deben estar previstas en la ley.
es
6. No
hay
responsabilidad
analogía.
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Apuntes Legislativos No. 68
78
por
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
7. En el caso de los ex servidores públicos, verificar que el plazo de sujeción al
procedimiento
de
plenamente
la
12. (graduar
gravedad
de
conducta. 10.
la
sanción
Individualizar la sanción los
13. la
una
parámetros,
mínimo
y
máximo).
responsabilidad. 9. Analizar
Seleccionar
conforme a ley.
responsabilidad
administrativa no haya corrido en exceso. 8. Acreditar
11.
Finalmente,
ejecutar
la
sanción y hacer la inscripción en el registro único de servidores públicos
Analizar la prescripción.
sancionados.
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Apuntes Legislativos No. 68
79
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
La
aplicación
de
esta
ley
de
5. A
los
Ayuntamientos.
El
responsabilidades administrativas compete
Ayuntamiento conoce de sus miembros y
en sus respectivas esferas:
del Contralor Municipal. La Contraloría, de
cualquier
otro,
pero
únicamente
1. Al Poder Ejecutivo. La Secretaría
substancia, no resuelve ni sanciona. Si se
de Transparencia y Rendición de Cuentas,
trata de los titulares de las dependencias y
antes Secretaría de la Gestión Pública44 ,
entidades
es la dependencia competente y goza de la
Ayuntamiento; si se trata de servidores
facultad de atracción. El Gobernador
públicos de la administración centralizada
conoce respecto del Secretario de la
designados por el Presidente Municipal, él
Gestión Pública. Las Dependencias y
es el facultado y; si los servidores públicos
Entidades también pueden substanciar el
están
procedimiento cuando por ellas mismas
paramunicipal, entonces son sus titulares
descubran las faltas.
los facultados.
2. Al Poder Judicial. Se debe remitir a su ley orgánica (regla especial). 3. Al Poder Legislativo. Mismo caso
resuelve
adscritos
y
a
sanciona
una
el
entidad
6. A las Dependencias y Entidades de la administración pública estatal y de la municipal. Estas ejecutan las sanciones.
que en el judicial. 4. A los Organismos Autónomos.
Procedimiento disciplinario
Conocen de sus servidores por conducto de su órgano de control interno. Respecto
Los
procedimientos
seguidos
en
de su titular, conoce su órgano de
ejecutivo y en el municipio se presentan a
gobierno.
continuación por medio de los siguientes diagramas:
44
El 18 de septiembre de 2012 se publicó reforma a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. En esta se cambió el nombre de la Secretaría de la Gestión Pública por Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas.
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Apuntes Legislativos No. 68
80
el
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
81
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Cuando
El OFS y el procedimiento
la
observación
no
es
solventada, se dictamina una probable En estos procedimientos disciplinarios el
responsabilidad, que puede ir desde una
OFS no cuenta con calidad de parte en el
administrativa, una civil o llegar hasta una
mismo, sino que únicamente se limita a
penal; sin que una sea excluyente de la
presentar la denuncia ante la instancia
otra, pues en nuestro régimen jurídico las
competente.
responsabilidades pueden coexistir y tener suertes distintas.
Esta denuncia deriva de la revisión a la cuenta pública y auditorías practicadas,
En
el
caso
de
una
probable
pues durante el proceso de fiscalización
responsabilidad administrativa, una vez
son encontradas situaciones anómalas en
aprobado el informe de resultados, se
la gestión financiera (no necesariamente
procede a formular la correspondiente
implican una afectación patrimonial).
denuncia y acompañarla de las pruebas que sustentaron las observaciones.
Estas irregularidades constituyen las llamadas “observaciones”, que no es otra
A esto se limita el OFS, pues
cosa que el hallazgo de auditoría que
legalmente no tiene más atribuciones que
corresponde a una posible irregularidad
la
que puede ser solventada por el fiscalizado
substanciación y trámite del procedimiento
dentro del proceso de fiscalización.
disciplinario
de
formular
las
denuncias.
corresponden
a
las
autoridades antes vistas.
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Apuntes Legislativos No. 68
La
82
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
II.4. LA RESPONSABILIDAD PENAL La Constitución del año de 1857 fue la piedra
fundamental
en
materia
simplemente
violaciones
de
carácter
político por cuya gravedad debían juzgarse con ese criterio.
de
Servidores
En el numeral de referencia, quedaron
Públicos, ya que fue la primer Ley
descritos los delitos comunes que podían
Suprema bajo la cual se dictaron normas
ser cometidos por los secretarios de
jurídicas sobre responsabilidades.
Estado, los ministros de la Suprema Corte
responsabilidades
de
los
de Justicia, los diputados y demás La autorización para proceder en
servidores públicos de la Federación
contra de los altos funcionarios de la
electos por voto popular. El procedimiento
nación, quedó establecida en su artículo
penal era substanciado ante los tribunales
104, otorgando las más amplias facultades
ordinarios, sin embargo, ningún proceso se
al Congreso (en este año aún no se
iniciaría sin que previamente se obtuviera
contemplaba al Senado), para que, por
licencia del Congreso para su separación
conducto de los Diputados investigara los
del encargo. Con relación a las faltas u
delitos que se les imputaran.
omisiones cometidas, daban origen a lo que en el proyecto se llamó juicio político,
Se preveían dos tipos de delitos, los comunes, que consistían en los crímenes
sin embargo, en la Constitución fue aprobada con el término de delito oficial.
cometidos por los altos funcionarios, es Ya para el año de 1917, en la nueva
decir, eran los propiamente delitos.
Constitución, se repitió gran parte de lo En el segundo grupo se encontraban
establecido en la de 1857. El dictamen del
los llamados delitos oficiales, que ni se
artículo 108 (103 en la Constitución de
encontraban tipificados, ni mucho menos
1857), presentado en la sesión del día 21
precisados
de enero de 1917, mencionaba que la
sus
elementos;
eran
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Apuntes Legislativos No. 68
83
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
estabilidad del Poder Ejecutivo exige que
En el texto vigente de la fracción II
solamente por delitos de carácter muy
del artículo 109 Constitucional, quedó
grave pueda ser juzgado durante el periodo
establecido que la comisión de delitos por
de su encargo, por este motivo se limitaron
parte de cualquier servidor público será
los hechos por los que puede ser juzgado
perseguida y sancionada en los términos
el Presidente de la Republica a los delitos
de la legislación penal.
de traición a la patria y a los de carácter grave del orden común.
Asimismo
se
dejó
a
salvo
la
protección (fuero) que se otorgan a favor En la exposición de motivos del citado
dictamen,
se
decía
que
de Servidores Públicos de alta jerarquía
el
(enumerados en los párrafos primero y
procedimiento sería distinto según se
quinto del artículo 111), cuando cometan
tratase de delitos del orden común o
delitos durante el tiempo de su encargo.
delitos oficiales. Respecto a los delitos del orden común operaba el principio de
Esta protección es un privilegio
igualdad ante la ley, así como la
procesal en materia penal que se otorga
prohibición
especiales.
con el fin de proteger, no a la persona,
Somete a los servidores públicos de alto
sino el ejercicio de la función pública que
rango a los jueces del orden común como
tienen a su cargo los servidores públicos
a
ciudadano.
de alta jerarquía, consistente en que no se
Exclusivamente, para poner la función
podrá proceder penalmente en contra del
desempeñada al cubierto de ataques que
funcionario, sin la autorización previa
pudieran afectar la buena marcha de la
(declaración de procedencia) de la Cámara
administración, se estableció que, para
de Diputados.
de
cualquier
tribunales
otro
quedar un alto funcionario a disposición del juez común debe hacerse antes una declaratoria por la Cámara de Diputados.
La regulación de la responsabilidad penal de los servidores públicos a partir de su incorporación al texto Constitucional y
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
84
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
a
la
legislación
penal,
aclaró
las
las dependencias que señala la Ley
imprecisiones que habían existido en la
Orgánica
materia,
la
miembros de los Ayuntamientos, los
diferenciación a los ilícitos oficiales y los
Consejeros Ciudadanos integrantes del
delitos comunes que dan lugar a la
órgano estatal a que se refiere el artículo
responsabilidad
quedando
31 de la Constitución en cita (Instituto
las
Estatal Electoral), los magistrados del
políticas,
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
sobre
claramente
todo
respecto
penal,
a
delimitadas
responsabilidades
penales,
civiles y administrativas.
del
Poder
Ejecutivo,
los
y Tribunal Estatal Electoral.
Responsabilidad en Guanajuato
El juicio de procedencia
En el mismo tenor se encuentra la
Para proceder penalmente en contra de los
Constitución Local, al establecer en su
servidores antes señalados, es necesario
artículo 123 que los Servidores Públicos
que previamente se haya substanciado el
son responsables de los delitos y faltas
juicio de procedencia previsto en la Ley
administrativas
Orgánica del Poder Legislativo del Estado
en
que
incurran
de
conformidad a los términos de las leyes
Libre y Soberano de Guanajuato:
aplicables.
1. Los delitos deben ser sancionables cuando menos con pena privativa de El fuero
libertad. En tratándose del Gobernador, el delito debe ser considerado como grave.
En su artículo 126 establece la protección
2. El Procurador General de Justicia
Constitucional en materia penal a los
del
Estado,
una
Diputados, al Congreso del Estado, los
averiguación previa, formulará la solicitud
Magistrados del Supremo Tribunal de
correspondiente
Justicia y miembros del Consejo del Poder
Cuando sea el Procurador de Justicia a
al
vez
integrada
Congreso
Local.
Judicial, el Gobernador y los titulares de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
la
85
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
quien se pretenda enjuiciar, será el
7. Abuso de autoridad. Artículo 261.
Gobernador quien haga tal solicitud.
8. Tortura. Artículo 264.
3. Si la resolución del Congreso, previamente
erigido
en
Jurado
de
9. Delito especial electoral. Artículo 287.
Procedencia y con el voto de las dos terceras partes, declara que ha lugar a la acusación,
por
este
del
proceso
de
fiscalización, los delitos que normalmente
funcionario queda suspendido de su cargo,
son denunciados son el de peculado y
privado del fuero constitucional y a
abuso de autoridad. Sin embargo, no son
disposición
los únicos puestos en conocimiento del
las
hecho,
resultado
el
de
sólo
Como
autoridades
competentes.
Ministerio Público.
A la par de delitos que pueden ser
Denuncias del OFS
cometidos exclusivamente por servidores Los delitos que de manera exclusiva
públicos, existen otros que en ocasiones
pueden ser cometidos por Servidores
son denunciados con motivo de la
Públicos previstos en el Código Penal para
fiscalización a la cuenta pública.
el Estado de Guanajuato, son: Esos otros delitos son: 1. Cohecho. Artículo 247. 2. Peculado. Artículo 248.
1. Falsificación
documentos.
Artículo 233.
3. Concusión. Artículo 249. 4. Enriquecimiento ilícito. Artículo
de
2. Uso
de
documentos
falsos.
Artículo 234.
250. 5. Abandono de funciones públicas. Artículo 252.
Las características de estos cuatro son:
6. Trafico de influencias. Artículo 258.
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Apuntes Legislativos No. 68
86
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Características
Peculado
Abuso de
Falsificación
Uso de doc.
autoridad
documentos
falsos
Excederse Disponer de un bien
Conducta
recibido en razón de su cargo.
dolosamente del límite de sus facultades en
Imitar o simular un documento verdadero o alterarlo. Crearlo con contenido
detrimento de la
Hacer uso de un documento falso
ideológico falso.
función pública u otro
Sujeto activo
Servidor Público
Servidor Público
Indeterminado
Indeterminado
Sujeto pasivo
Estado
Estado o Particular
Estado o Particular
Estado o Particular
Pena Corporal
2-10 años
2-8 años
1-5 años
1-5 años
20-100 días
20-80 días
10-50 días
10-50 días
Destitución e
Destitución e
-
-
Inhabilitación
inhabilitación
Multa Otras
Al igual que en el caso de la
De enero de 2004 al mes de abril de
responsabilidad administrativa, el OFS
2012, el OFS ha presentado 114 denuncias
sólo se limita a interponer la denuncia de
ante el Ministerio Público por posibles
los hechos probablemente delictuosos ante
ilícitos.
el Ministerio Público45 , pero de ninguna manera tiene el carácter de victima u ofendido. El resentido en su esfera jurídica o el afectado en su patrimonio por la vulneración al bien jurídico tutelado es el sujeto fiscalizado, no el OFS.
45
La Procuraduría de Justicia del Estado cuenta con una agencia especializada en delitos cometidos por servidores públicos, se ubica en el municipio de Guanajuato, Gto. y se encuentra adscrita directamente al Procurador, en esta agencia es donde el OFS presenta sus denuncias.
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Apuntes Legislativos No. 68
87
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Status
Acumuladas 3%
Reservadas 5%
Trámite 39%
Archivadas 28%
Consignadas 18%
Prescritas 7%
El Ministerio Público, al tener el
probatorios y papeles de trabajo que se
monopolio del ejercicio de la acción penal,
recabaron y formularon por conducto del
es el que se encarga de dar curso a la
personal comisionado para realizar el
investigación de estos hechos y de ser
proceso de fiscalización. 2) Ratificar la
procedente, procurar la justicia ante el
denuncia. 3) Presentar a sus auditores ante
tribunal competente.
el Ministerio Público para que rindan sus testimonios. 4) Asistir a los careos.
Derivado
de
su
actuación,
en
ocasiones, el Ministerio Público recaba los
Juicios Orales
testimonios de los servidores públicos adscritos al OFS que participaron en el
Derivado de la reforma constitucional de
proceso de fiscalización.
2008 al sistema penal se está transformado de uno inquisitivo a uno acusatorio. Es
Esta
es
la
intervención
y
hasta el año 2016 que se tiene como plazo
coadyuvancia del OFS: 1) Presentar la
para que funcione plenamente la reforma
denuncia y acompañarla de los medios
constitucional.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
88
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Penal, De acuerdo a la Secretaría Técnica del Consejo
de
Coordinación
para
la
el
avance
de
las
entidades
federativas en la implementación del nuevo sistema fue el siguiente:
implementación del Sistema de Justicia
En septiembre de 2011 entró en vigor Juicios orales en Guanajuato
la reforma en la región uno, que comprende: Atarjea, Comonfort, Doctor
En Guanajuato se convive con ambos
Mora, Dolores Hidalgo Cuna de la
sistemas, el tradicional y el acusatorio,
Independencia
pues se determinó por el legislador que su
Ocampo, San Diego de la Unión, San
vigencia se realizará por etapas y regiones.
Felipe, San José Iturbide, San Miguel
Nacional,
Guanajuato,
Allende, San Luis de la Paz, Santa Catarina, Tierra Blanca, Victoria y Xichú.
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Apuntes Legislativos No. 68
89
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
En enero de 2013 entrará en vigor la
Finalmente, para enero de 2015
reforma en la región dos, que comprende:
entrará en vigor la reforma en la región
Abasolo,
Huanímaro,
cuatro, que comprende: León, Manuel
Irapuato, Jaral del Progreso, Pénjamo,
Doblado, Purísima del Rincón y San
Pueblo Nuevo, Romita, Salamanca, Silao
Francisco del Rincón.
Cuerámaro,
y Valle de Santiago. Procesos penales Para enero de 2014 entrará en vigor la reforma en la región tres, que comprende:
Como se vio, en Guanajuato conviven los
Acámbaro, Apaseo el Alto, Apaseo el
dos sistemas, el tradicional y el acusatorio.
Grande,
Los
Celaya,
Coroneo,
Cortazar,
Jerécuaro, Moroleón, Salvatierra, Santa Cruz
de
Maravatío,
Juventino
Rosas,
Tarandacuao,
procesos
de
estos
pueden
esquematizarse conforme a lo siguiente:
Santiago Tarimoro,
Sistema tradicional:
Uriangato, Villagrán y Yuriria.
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Apuntes Legislativos No. 68
90
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Sistema oral:
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Apuntes Legislativos No. 68
91
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
II.5 LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Para hacer posible esto legitimó al
En la responsabilidad civil, a diferencia de la administrativa y la penal es donde el
titular del OFS para acudir ante un tribunal civil.46
OFS tiene una participación activa. Una vez aprobado el informe de resultados por el
Congreso,
es
cuando
nace
la
legitimación para que el OFS pueda acudir
La reforma de septiembre de 2012 a la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato contiene un parte aguas.
ante un juez civil a demandar a los presuntos responsables el resarcimiento del daño.
Antes de esta reforma, la Ley de Fiscalización Superior no contemplaba como
Entre otras, el OFS ha sido dotado con la atribución constitucional y legal de determinar los daños y perjuicios causados a la hacienda pública. Para lo cual debe seguir el procedimiento establecido en ley.
La determinación de los daños y
Para hacer efectivos los daños y perjuicios
al
erario
público
el
constituyente dotó al OFS de una facultad resarcitoria, según se aprecia en el propio 66 de la Constitución local.
de
los
sujetos
fiscalizados la de ejercer la acción civil, aunque desde luego ello no era obstáculo para que la ejercieran, pues son ellos precisamente los titulares del patrimonio afectado.
Sin
embargo,
generalmente
imperaba una inactividad, no había interés demostrado por ejercer la acción civil.
perjuicios obra en un dictamen que forma parte integrante del Informe de resultados.
obligación
Ahora, bajo las reformas vigentes, se prevé en el numeral 52 de dicha ley, un plazo de tres meses y una prorroga igual lapso, para que el sujeto fiscalizado ejercite dicha acción y sólo en caso de que el servidor público en que recaiga la 46
Guanajuato es la única entidad en México que ejerce acciones civiles en este aspecto.
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Apuntes Legislativos No. 68
92
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
legitimación del sujeto fiscalizado para
ordinario civil. Desde la variedad de
ejercer la acción civil se encuentre ante un
criterios de los juzgadores locales en
supuesto legal de interés en conflicto, será
cuanto a la competencia por razón de
entonces que el OFS ejerza la acción.
materia y grado.
Asimismo,
el
continuará
La materia de amparo directo no fue
ejerciendo las acciones civiles respecto de
la excepción en la disparidad de criterios.
aquellos
Caso contrario han sido los juicios de
informes
OFS
que
ya
fueron
dictaminados y votados en la legislatura.
amparo
indirecto
donde
la
entidad
fiscalizadora ha sido señalada como Legitimación
autoridad responsable. Los jueces de distrito han sido consistentes en señalar
Para el OFS no hay una legitimación47
que el informe de resultados no es un acto
ad causam, ésta corresponde en todo caso
que por sí mismo vulnere garantías de los
al sujeto fiscalizado, de lo que goza es de
demandados en el juicio civil.
una legitimación ad procesum. La problemática del juicio de amparo La praxis ha conllevado al OFS a la
directo surgió a raíz de que en uno de los
problemática inherente a todo juicio
tribunales colegiados de circuito, en contraposición al resto, tomó el criterio de
47
En la tesis de jurisprudencia VI.3o.C. J/67 –número de registro ius 169271- se menciona que la legitimación en el proceso es un presupuesto procesal para comparecer a juicio, es la capacidad para comparecer a juicio. En tanto la legitimación en la causa es una condición para obtener una sentencia favorable, el legitimado es la identidad del actor con la persona a favor de quien está la ley, el actor está legitimado en la causa cuando ejerce un derecho que le corresponde. Este fenómeno jurídico merece un estudio aparte, debido a que en realidad el patrimonio afectado pertenece al sujeto fiscalizado, es éste quien goza del derecho subjetivo, sin embargo se obtienen sentencias favorables al Órgano de Fiscalización no obstante que este únicamente tiene legitimación en el proceso.
que el OFS carecía de legitimación para promover
dicho
juicio
por
haberlo
considerado autoridad.
Tal
situación
fue
resuelta
contradicción de tesis por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien en tesis jurisprudencial
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Apuntes Legislativos No. 68
vía
93
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
número
1a./J.
21/2011
(registro
ius
162332) resolvió:
el tribunal judicial quien resolverá en forma definitiva si se ocasionaron o no daños y perjuicios al Estado, y en caso de
“ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DEL
CONGRESO
considerarlo procedente, será la sentencia
DE
judicial la que condenará al pago del
GUANAJUATO. ESTÁ LEGITIMADO
monto que determine el propio tribunal
PARA
con base en el material probatorio.”
PROMOVER
AMPARO
DIRECTO
SENTENCIA
JUICIO
DE
CONTRA
LA
DEFINITIVA
QUE
Contradicción
de
tesis
345/2010.
RESUELVE UN JUICIO ORDINARIO
Entre las sustentadas por el Primer
CIVIL DE PAGO
Y
Tribunal Colegiado en Materias Civil y de
PERJUICIOS EN DETRIMENTO DEL
Trabajo del Décimo Sexto Circuito y el
ERARIO PÚBLICO. El Órgano de
Segundo Tribunal Colegiado de Circuito
Fiscalización Superior del Estado de
del Centro Auxiliar de la Tercera Región,
Guanajuato sí está legitimado para
con residencia en Guanajuato, Guanajuato.
promover el juicio de amparo en contra
9 de febrero de 2011. Unanimidad de
de la sentencia definitiva que resuelve
cuatro votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz
una acción de pago de daños y
Mayagoitia. Secretaria: Rosa María Rojas
perjuicios
Vértiz Contreras.
por
DE DAÑOS
desvío
de
recursos
públicos, puesto que el acto reclamado afecta los intereses patrimoniales del
La bondad de esta jurisprudencia
Estado y la naturaleza del acto en sí
radica en que indirectamente legitima al
mismo carece de imperio, aunque derive
OFS para acudir ante los tribunales civiles.
de
público,
Esto es así porque el juicio de amparo
realizadas por dicho órgano, puesto que se
directo presupone, en estos casos, la
trata de una acción que en la vía ordinaria
preexistencia de un juicio civil. Luego
civil interpuso un órgano del Estado ante
entonces, si el OFS puede acudir a un
un tribunal judicial. En consecuencia, será
juicio ulterior como lo es el de amparo
funciones
de
derecho
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Apuntes Legislativos No. 68
94
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
directo, puede ejercer el derecho de acción
Debe precisarse que el dictamen de
ante un tribunal del orden civil. Sería
daños, como documento base de la acción,
absurdo que pudiera acudir a solicitar el
no surte efectos por sí sólo, sino que debe
amparo y protección de la justicia federal
acreditarse también que el informe de
en esta vía, pero no le fuera posible acudir
resultados
ante un tribunal civil que conlleva el juicio
aprobado por la legislatura –requisito sine
previo sobre el que versará el acto
qua non-. Para ello resulta necesario
reclamado en el amparo.
incorporar al proceso civil como prueba de
que lo contiene, ha sido
esto: 1) el informe de resultados integro, Condiciones prejudiciales
2) el dictamen de la Comisión de Hacienda y Fiscalización así como 3) el
Respecto a la acción civil, el artículo 44 de
acuerdo del Pleno del Congreso que lo
la Ley de fiscalización superior del Estado
aprueba –declaratoria-.
de Guanajuato vigente prescribe: En este sentido, el dictamen de daños “El dictamen a que se refiere la fracción VIII del artículo anterior
48
y perjuicios como documento público será
, una
válido en tanto cumpla con sus requisitos
vez que se sancione el informe de
formales y por ende surtirá efectos
resultados49, tendrá carácter de documento
probatorios.
público, para fundar las acciones legales correspondientes
en
contra
de
los
probables responsables.”
Empero, el dictamen por sí solo no basta ni es suficiente para obtener una sentencia condenatoria, sino que para ello
48
Dictamen de daños y perjuicios causados a la hacienda pública 49
Hay que recordar que el informe de resultados comprende las siguientes partes básicas: 1) los resultados del proceso de fiscalización, 2) el dictamen de daños y perjuicios, 3) el dictamen técnico jurídico y, 4) el recurso de reconsideración.
es necesario acreditar todos los elementos de la responsabilidad y que esta no se encuentre prescrita.
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Apuntes Legislativos No. 68
95
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Para obtener pues una sentencia
Elementos de la responsabilidad
condenatoria, los elementos que deben acreditarse son:
agente activo, contraviniendo, o bien En
esta
clase
especifica
de
omitiendo
lo
establecido jurídica
por
la
responsabilidad civil por daños, son dos
normatividad
(contractual
o
sujetos que intervienen, un sujeto activo
extracontractual), independientemente de
(servidores públicos o particulares) y otro
que la conducta realizada haya sido de
pasivo (ente público), donde el primero es
manera dolosa o culposa.
quien genera con su conducta (acción u omisión) un detrimento en el patrimonio del segundo.
El daño es la parte medular de esta responsabilidad civil, puesto que como elemento objetivo de la misma, es
El daño causado debe producirse como una consecuencia de la conducta del
indispensable
que
constituir
responsabilidad.
la
se
origine
para
Sin
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Apuntes Legislativos No. 68
96
la
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
aparición de la secuela no existe nada que reparar.
Criterios en la praxis
Para el jurista Portocarrero, el daño
La valoración otorgada al dictamen de daños por las salas civiles50
debe reunir los siguientes elementos: 1. Que el daño sea cierto, es decir, que se dejen secuelas o evidencias de
tribunales colegiados de circuito
y los 51
se ha
dado como a continuación se esquematiza:
haberse producido. 2. Que el daño recaiga sobre el patrimonio
del
demandante
de
la
reparación.
El nexo de causalidad lleva implícito que el daño debe producirse como una consecuencia inmediata y directa de la acción u omisión del sujeto activo, ya que si el daño se generó como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima, o bien, un caso fortuito o de fuerza mayor, la responsabilidad no se configura al existir en el caso excluyentes de responsabilidad.
Analizado lo hasta aquí visto, se puede concluir que el único elemento que pudiera probar el dictamen de daños y perjuicios
es
únicamente
afectación patrimonial.
esto,
la
50
La 1ª y 7ª Sala no han entrado al análisis de estos juicios civiles, en virtud de que ambas se han excusado por estar en alguno de los supuestos del artículo 41 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato. 51
El Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región (con residencia en Guanajuato, Guanajuato) en diversas ocasiones resolvió que el OFS tenía el carácter de autoridad y no podía acudir al juicio de amparo, pero dicha situación quedo resuelta en la jurisprudencia por contradicción de tesis citada en supra líneas.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
97
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Sala Civil
Prueba Plena
2ª
X
3ª
X
4ª
X
5ª
X
6ª
X
8ª
X
9ª
X
10ª
X
T.C.C.
Prueba Plena
1er
X
2º
X
3º
X
Presunción
Nada
X
Presunción
Por su parte, el término de la prescripción y la forma de computarla ha
Nada
sido resuelto por los tribunales como a continuación se indica:
Comi
Sala
3
5
10
Civil
años
años
años
2ª
X
X
3ª
X
X
4ª
X
X
5ª
X
X
sión Hechos
Fec ha Info
Fecha Declaratoria
rme X
X
X X
X
X X
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
98
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Comi
Fec ha Info
Sala
3
5
10
Civil
años
años
años
6ª
X
8ª
X
X
9ª
X
X
X
X
10ª
X
X
X
X
Fec ha Info
Fecha
T.C.C.
sión Hechos
X
5
10
años
años
años
1er
Comi sión Hechos
3º
X
X X X
Como se ve, sólo en el valor del
Fiscalización
criterios,
operación en el año 2004.
no
en
cuanto
a
la
X
rigen las facultades del Órgano de
dictamen han sido casi uniformes los pero
Declaratoria
rme
X X
Declaratoria
rme
X
3
2º
Fecha
Superior
entraron
en
prescripción y su cómputo. El lapso de 1967 a 2004 conlleva a La variación es originada porque es
esta multiplicidad de interpretaciones. Es
necesario interpretar diversas normas para
ilógico suponer que en el ´67 se hubieran
resolver estos asuntos. Hay que considerar
previsto ya las acciones civiles ejercidas
que el Código Civil data de 1967 y las
por el Órgano de Fiscalización Superior.
normas constitucionales y legales que
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
99
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Probablemente una reforma donde se
Pleno del Congreso. Dicho término previa
establezcan de manera clara y precisa la
justificación, podrá duplicarse a petición
prescripción y su cómputo eliminarían este
del sujeto de fiscalización presentada al
problema desde raíz. Sobre todo ahora que
Congreso del Estado, considerando lo
con la reciente reforma a la Ley de
dispuesto por el artículo 44 de esta Ley.
Fiscalización Superior se obliga a los fiscalizados a ejercer por si las acciones
El ejercicio de las acciones civiles
civiles, quienes se enfrentaran ante esta
queda
complicada situación práctica. Antes de la
Fiscalización Superior en el supuesto de
reforma
de
Fiscalización
2012
el
Superior
reservado
al
Órgano
de
Órgano
de
que los servidores públicos responsables
ejercía
sin
de
ejercer
dichas
acciones
tuvieren
condiciones la acción civil, bastaba la
intereses en conflicto, en los términos que
inactividad (por la causa que fuere) del
prescribe la Ley de Responsabilidades
sujeto fiscalizado para que el órgano
Administrativas de los Servidores Públicos
técnico ejercitara la acción, ahora sólo lo
del
hará ante el supuesto del 52 de la Ley de
Municipios,
Fiscalización:
informarlo al Órgano de Fiscalización
Estado
de en
Guanajuato cuyo
caso
y
sus
deberán
Superior dentro del término de quince días “Artículo 52.- Si la responsabilidad
hábiles, contado a partir de la fecha de
que deriva del proceso de fiscalización es
notificación del acuerdo del Pleno del
de orden civil, el sujeto de fiscalización
Congreso, justificando las causales de
por conducto de su titular o por la persona
conflicto de intereses en las que se ubican
a quien éste delegue dicha atribución,
y se abstendrán de ejercer cualquier
procederá a ejercer las acciones civiles en
acción.”
la vía y forma que corresponda, ante la autoridad competente, dentro del término de tres meses contado a partir de día siguiente de la notificación del acuerdo del
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
100
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
Para concluir el juicio promovido se
Proceso civil
lleva, grosso modo, bajo el siguiente esquema:
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
101
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
III.
FISCALIZACIÓN LEGISLATIVA EN TEXTOS Gloria del C. Hernández Morales1
Con el fin de promover, divulgar y difundir la consulta y el estudio del acervo que resguarda la Biblioteca del H. Congreso del Estado de Guanajuato “José Aguilar y Maya”, en este número 68 de Apuntes Legislativos se aborda la fiscalización legislativa, para lo cual ponemos a su disposición la siguiente bibliografía, que puede consultar en las instalaciones de la
Reynoso Angulo, Víctor.
Biblioteca.
El
primer
ejemplar
se
Representación Legislativa y Rendición de Cuentas. Dilemas, riesgos y malentendidos / Víctor Reynoso Angulo: México, D.F
titula
Representación Legislativa y Rendición de
IFE: 2011
cuentas. Dilemas riesgos y malentendidos.
48 pág. (Representación legislativa,
El autor del texto es Víctor Reynoso
rendición de cuentas) [No. Eje] 1
Angulo, corresponde al número 11 de la serie cuadernos de divulgación Electoral.
Este trabajo trata un tema que está hoy en el centro de la agenda política de México y de otros países: la rendición de cuentas. Se centra en el poder Legislativo y en los desafíos que enfrenta en nuestro país a principios el siglo XXI. Pero una 1
Jefe de Departamento de Aguilar y Maya”
Biblioteca “ José
versión adecuada sobre el asunto exige
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
102
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
una perspectiva más amplia, por lo que se presentan también conceptos sin los que la rendición de cuentas no se entiende: representación, clientelismo.
corrupción, Después,
se
gestoría, analiza
la
reelección inmediata y en la misma Cámara de Diputados en México. Como se verá es indispensable hablar de reelección cuando se hable de los temas ya mencionados, tanto por el vínculo con ellos como por la importancia que tienen hoy
en
México
malentendidos
en
y
los
torno
dilemas a
ella.
y El
argumento central de este texto es que la
Barrera Rivera, Mónica.
reelección es un mecanismo indispensable
¿Quién y cómo debe controlar y evaluar al gobierno? El eje fundamental de la Reforma del Estado: la participación social en el control y evaluación del servicio público. El caso mexicano. / Mónica Barrera Rivera: México, D.F
para la adecuada rendición de cuentas del Legislativo.
El segundo de los libros que se presenta en esta ocasión es ¿Quién y cómo
Cámara de Diputados, IMAT, Miguel Ángel Porrúa: 2010
debe controlar y evaluar al gobierno? El eje fundamental de la reforma del Estado:
313 pág. (Control, evaluación,
la participación social en el control y
gobierno, reforma del Estado) [No.
evaluación del servicio público. El caso
Eje] 1
mexicano, de Mónica Barrera Rivera.
En este libro se proponen ideas tanto de política económica, con la finalidad de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
103
Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
generar
condiciones
materiales
de
participación social, como de política para
Diputados. Es editado por la Cámara de Diputados, LXI Legislatura.
una relación equilibrada y respetuosa entre los poderes soberanos, así como medidas para incrementar la participación social en la cadena de decisiones de las políticas públicas.
También
ofrece
novedosos
mecanismos de operación del control interno así como de la fiscalización y la evaluación social, que van más allá del simple planteamiento de la autonomía de la Auditoria Superior de la Federación, la obtención de recuperaciones económicas o la aplicación de castigos y sanciones a servidores públicos. Estas propuestas se
Cámara de Diputados, LXI Legislatura.
basan en el análisis de los antecedentes y
El quehacer de las diputadas y los diputados. Lo que debes saber y te sirve sobre la Cámara de Diputados / Cámara de Diputados, LXI Legislatura: México, D.F
situación actual del control y evaluación gubernamental en México, dese el Imperio Azteca, hasta la etapa que comprende de 1983 a 2009, así como de los distintos conceptos que se han vertido en cuanto a
Cámara de Diputados, LXI Legislatura: 2011
control y evaluación, como por parte del
60 pág. (Poder Legislativo) [No. Eje] 1
proceso administrativo público. En este libro se ofrece de manera El tercer título que ofrecemos en este
llana y accesible, información acerca de la
número se titula El quehacer de las
dinámica del quehacer legislativo en la
diputadas y los diputados. Lo que debes
cámara de Diputados aportando elementos
saber y te sirve sobre la Cámara de
para que la sociedad mexicana fortalezca
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 68
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Contabilidad Gubernamental Y Fiscalización
su juicio crítico. Al Poder Legislativo no
Esta aproximación a los modos de
se le daña el juicio informando, el
acontecer de la cámara de Diputados
peligroso en el juicio fácil que marca
resulta útil para que las ciudadanías y los
distancia
su
ciudadanos tengan elementos de juicio y
representación. Bienvenida ha de ser la
puedan tener parámetros para establecer
crítica –que sacuda las inercias que sin
sus expectativas. Es este libro en todo
duda
caso, una herramienta que contribuye con
entre
padece
la
ciudadanía
nuestro
y
sistema
de
representatividad-, que redunde en mejor
elementos a fundamentar
la legítima
democracia. En este libro se da cuenta
exigencia ciudadana de mayor eficacia
ágilmente de las funciones que la Cámara
parlamentaria y la debida transparencia.
de Diputados tiene, así como de la vía por la que los trabajos deben desarrollarse.
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