2015 05 Salarios minimos diferenciados


1MB Größe 6 Downloads 76 vistas
ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

SALARIOS MÍNIMOS DIFERENCIADOS: ¿oportunidad o desacierto?

Luis F. Linares López Guatemala, abril 2015 Elaborado dentro del Proyecto Diálogo social para el trabajo decente Ejecutado por ASIES con el apoyo de la

ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

SALARIOS MÍNIMOS DIFERENCIADOS: ¿oportunidad o desacierto?

Luis F. Linares López Guatemala, abril 2015 Elaborado dentro del Proyecto Diálogo social para el trabajo decente. Ejecutado por ASIES con el apoyo de la

Linares López, Luis F. Salarios mínimos diferenciados: ¿oportunidad o desacierto? - - - Guatemala: ASIES, 2015.

73 p.;

21 cm.

Proyecto Diálogo social para el trabajo decente, ejecutado por ASIES con apoyo de la Unión Europea. 1. SALARIO MÍNIMO.- 2. DETERMINACIÓN DEL SALARIO.- 3. POLÍTICA SALARIAL.4. DERECHO DEL TRABAJO.- 5. ESTADÍSTICAS ALIMENTARIAS.- 6.CANASTA BÁSICA ALIMENTARIA.-7. SALARIOS MÍNIMOS DIFERENCIADOS.- 8. SAN AGUSTÍN ACASAGUASTLÁN, EL PROGRESO.- 9. MASAGUA, ESCUINTLA.- 10. GUASTATOYA, EL PROGRESO.- 11. ESTANZUELA, ZACAPA.- 12. GUATEMALA.

DIRECCIÓN: Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autor: Luis Felipe Linares López SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centroamérica PBX: 502 2201-6300 Fax: 502 2360-2259 e-mail: [email protected] http://www.asies.org.gt

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Se permite la reproducción total o parcial de este, siempre que se cite la fuente.

La publicación de este trabajo se llevó a cabo mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

ASIES

Indice Introducción 5 1. El salario mínimo a través de la historia 2. La importancia del salario mínimo

3. Criterios para fijar el salario mínimo

4. Fundamento legal del salario mínimo 5. Las modalidades del salario mínimo 6. Derecho al trabajo versus derechos

en el trabajo

7. Los principios que sustentan el

Derecho del trabajo

9

12

16

18 22

27 32

8. El costo de la canasta básica de alimentos

38

11. El marco de políticas

57

9. La realidad salarial de Guatemala

10. El incumplimiento del salario mínimo

42 51

12. Posibilidad de deslocalización de empresas

60

Bibliografía

70

13. La intervención de autoridades municipales 62 14. Conclusiones

63

3

4

ASIES

SALARIOS MÍNIMOS DIFERENCIADOS: ¿oportunidad o desacierto? Luis F. Linares López*

INTRODUCCIÓN El 19 de diciembre de 2014 el Organismo Ejecutivo emitió los Acuerdos Gubernativos Número 471-2014, 472-2014, 4732014 y 474-2014, fijando salarios mínimos para la actividad de la industria de manufactura ligera en los municipios de San Agustín Acasaguastlán, Masagua, Guastatoya y Estanzuela, respectivamente, que fueron determinados como circunscripciones económicas mediante acuerdos gubernativos emitidos el 21 de febrero de 2014,1 para captar – como se indica en el segundo considerando de los acuerdos - “nuevas inversiones directas del sector industrial de manufactura ligera”, por lo que debe fijarse “un salario mínimo que permita atraerlas y generar a través de ellas nuevas oportunidades de trabajo”. * Luis Felipe Linares López. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala. Fue Vicepresidente del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) de 1990 a 1994; y Ministro de Trabajo y Previsión Social, de 1998 a 2000. De 2001 a 2013 se desempeñó como Secretario Ejecutivo Adjunto de ASIES; y Secretario Ejecutivo desde abril de 2013. Columnista de Siglo21 y de Crónica (2ª. Época). Ha publicado numerosos estudios sobre temas laborales, política social, gobierno municipal y participación ciudadana. Entre ellos “Seguridad social para los trabajadores de la economía informal” (2013) y “Trabajo doméstico en Guatemala (2014). 1



Acuerdos Gubernativos No. 72-2014 al 75-2014.

5

Por lo anterior, se fijó en las cuatro circunscripciones un salario mínimo de Q 41.10 mensuales (Q 5.14 por hora) para la jornada ordinaria diurna, con exclusividad para “actividades del sector industrial de manufactura ligera que requiere de la participación intensiva de mano de obra directa para la producción, que las empresas legalmente inscritas en el país inicien nuevas operaciones dentro de la Circunscripción Económica (…) cuyos productos sean para exportar fuera de Guatemala y que representen una nueva inversión en el municipio” (sic). Adicionalmente al salario mínimo fijado, se deberá pagar “al trabajador la Bonificación Incentivo establecido por el Decreto Número 79-89” (sic).2 En tal virtud, dicho salario mínimo mensual, vigente a partir del 1 de enero de 2015 en las cuatro nuevas circunscripciones, asciende a Q 1,483 (Q 1,233 de salario propiamente dicho más la bonificación incentivo de Q 250 mensuales). Los acuerdos gubernativos fueron objeto de varias impugnaciones, entre ellas la presentada por el Procurador de los Derechos Humanos. La Corte de Constitucionalidad resolvió, el 29 de enero de 2015, dejarlos provisionalmente en suspenso. Dada la trascendencia de la decisión, por sus implicaciones legales y consecuencias sociales, se elaboró este análisis en el marco del proyecto Diálogo social para el trabajo decente, que es ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea y se publica gracias al apoyo de la Iniciativa Tanques de Pensamiento (TTI por sus siglas en inglés) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC por sus siglas en inglés) con la finalidad de contribuir 2



6

La bonificación incentivo actualmente vigente es la fijada por el Decreto No. 37-2001, con un monto de Q 250 mensuales

ASIES

a una discusión informada del tema, en el cual se hacen consideraciones sobre la importancia de la institución del salario mínimo; los aspectos que, de conformidad con las normas legales vigentes, deben considerarse para su fijación; los principios humanistas relativos al trabajo y al salario y los principios en los que se fundamenta el Derecho del trabajo; la necesidad de conciliar el derecho al trabajo con los derechos en el trabajo; y la realidad salarial del país, a partir de los datos proporcionados por las encuestas oficiales, con la finalidad de responder objetivamente a la pregunta que se formula en el título de este documento, sobre si la fijación de los salarios mínimos diferenciados es una oportunidad o un desacierto. El autor agradece a Julio Prado la elaboración de los cuadros con información estadística, los aportes conceptuales de Carlos Escobar Armas, y el apoyo de Evelyn Gómez y Alejandra Piche en la búsqueda de información y revisión de textos.

7

8

ASIES

1. El salario mínimo a través de la historia El trabajo es un elemento fundamental de la vida. Gracias al trabajo los hombres y las mujeres se realizan como personas. El salario es uno de los elementos fundamentales de la relación de trabajo. En cierta forma es un precio, por ser el monto que el empleador conviene con el trabajador a cambio de la realización de una determinada actividad. Pero a partir del momento que se reconoce que el trabajo no es una mercancía, como señala la Declaración de Filadelfia de 1944 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), recogiendo indudablemente la contundente expresión de Pío XI en la encíclica Quadragesimo anno de 1931 (Iribarren y Gutiérrez, 1981:93) – “el trabajo no es una vil mercancía” – es posible afirmar que se trata de un “precio” de características particulares, que no puede quedar librado a la ley de la oferta y la demanda.

Cabe señalar que negar valor mercantil al trabajo no debe entenderse – siguiendo al reconocido laboralista uruguayo Hugo Barreto - como negación del mercado, sino como rechazo, de acuerdo con otro autor, Grandi, citado por Barreto “de la naturaleza mercantil del trabajo”, pues “si el trabajo no es una mercancía, el mercado de trabajo es, sin embargo una realidad” (Barreto, 2002)

Lo anterior es resultado de la concepción humanista del trabajo humano. La doctrina social de la Iglesia Católica (DSI) – en cuya formulación el trabajo ocupa un lugar centralsuperó la visión liberal, que lo ve como una mercancía más, 9

y el concepto marxista de explotación y alienación. Por el contrario, para la DSI el trabajo tiene un valor ético – que confiere un valor deontológico a la relación laboral - y está revestido de una dignidad que deriva de la dignidad inalienable de la persona humana y que, entre otros derechos incluye, de manera destacada, al derecho al salario justo que, según afirmó Juan Pablo II (1981:74) en su encíclica Laborem exercens, es “la verificación concreta de la justicia de todo el sistema socio-económico y, de todos modos, de su justo funcionamiento. No es esta la única verificación, pero es particularmente importante y es en cierto sentido la verificación-clave”. De esa necesidad insoslayable de un salario justo surge la institución del salario mínimo, que es definido en el tesauro de la OIT como salario mínimo vital, que consiste en un “nivel de salario suficiente para cubrir las necesidades básicas de una familia promedio en una economía específica”. El salario mínimo es una de las instituciones más antiguas e importantes del mercado de trabajo. Se aplicó por primera vez en Nueva Zelandia, en 1894, seguida del Estado de Victoria, Australia, en 1896 (Rivas, 2008:118). La OIT adoptó las primeras normas sobre el particular en 1928, mediante el Convenio 26 sobre los métodos para la fijación del salario mínimo, ratificado por Guatemala en 1961. La Constitución de 1945, en su artículo 58 estableció entre los principios fundamentales de la organización del trabajo “la fijación periódica del salario mínimo que los trabajadores de todas clases deban percibir, atendiendo a las posibilidades de las empresas patronales y a las necesidades de orden material, moral y cultura de los trabajadores y a sus deberes como jefes de familia”. Esta garantía se mantuvo en las sucesivas 10

ASIES

constituciones3 y también aparece en la actualmente vigente, como se comenta más adelante.

Sin embargo, el salario mínimo tiene en Guatemala antecedentes más lejanos. La Ley del Trabajo (Decreto No. 1,434 emitida el 24 de abril de 1926) contemplaba en su artículo 13 que en caso de conflictos sobre el valor del trabajo, estos serían resueltos conforme a un reglamento en el que se fijaría el salario mínimo que serviría de base para la solución judicial o extrajudicial; y el Decreto Gubernativo No. 3,064, del 23 de julio de 1943, autorizaba al Ejecutivo a establecer “tarifas de emolumentos mínimos” que debían pagar los establecimientos manufactureros.4 Jones (1980) menciona que un decreto del 18 de enero de 1936 instituyó un salario mínimo para trabajadores de fincas del departamento de Alta Verapaz.

Es conveniente anotar que en muchos países europeos, a diferencia de América Latina, el papel principal en materia de salario mínimo “ha permanecido en el ámbito de la negociación colectiva al nivel de las ramas de actividad, o bien en los consejos de salarios” (Marinakis, 2006:12) En ambas modalidades, el rol fundamental corresponde a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en ejercicio de la autonomía de las partes. Es por ello que no existe salario mínimo oficial en países como Dinamarca o Suecia. En Alemania fue fijado en 2013, con vigencia a partir del presente año, “debido al creciente aumento de los trabajos mal pagados y de los conocidos como “minijobs” (trabajos de pocas horas)”.5

3 4 5



Constitución de 1956 en el artículo 116 y Constitución de 1965 en el artículo 114. Esto se hizo mediante Acuerdos Gubernativos del 27 de julio y 1 de septiembre para fábricas de la capital y del 21 de abril de 1944 para los departamentos. http://www.dw.de/alemania-alista-salario-m%C3%ADnimo-de-850-euros-porhora/a-17537987.

11

2. La importancia del salario mínimo La importancia del salario mínimo corre a la par de las fuertes polémicas que suscita su fijación. Para erosionar su imagen se utiliza frecuentemente la expresión “salario mínimo fijado por decreto”, con vistas a presentarlo como una imposición. Daniel Martínez, Director Regional de la OIT para América Latina, en el prólogo de “¿Para qué sirve el salario mínimo”? (2006:8), indica que si bien el salario mínimo puede en ciertos momentos contribuir a lograr diferentes propósitos de política económica y social, no debe hacerse a costa de su objetivo primordial y originario: “el establecimiento de un piso en la estructura salarial del sector privado, de forma tal que los trabajadores de menores ingresos puedan mejorar sus salarios al menos en la misma proporción que los trabajadores de ingresos más altos”. Agrega que al dejar de lado dicho propósito se incurre en abusos. Estos pueden darse de uno y otro lado, que terminan debilitando y desprestigiando la institución. Desde el lado de buscar la competitividad centrada en la mano de obra barata o, desde el extremo opuesto, al tratar de resolver, mediante aumentos desmesurados, la precariedad de los ingresos de los trabajadores.

Ya en Rerum novarum, la encíclica que dio origen a la Doctrina Social de la Iglesia Católica, Leon XIII abordó, sin mencionarlo por su nombre, el papel del salario mínimo, al afirmar que patrono y obrero debían acordar libremente la cuantía 12

ASIES

del salario, pero quedaba latente “algo de justicia natural, superior a la libre voluntad de las partes contratantes, a saber: que el salario no debe ser en manera alguna insuficiente para alimentar a un obrero frugal y morigerado” (Iribarren y Gutiérrez, 1981:46).

En América Latina existe un consenso cada vez más amplio, excepto en los círculos neoliberales, sobre el papel clave del salario mínimo en la reducción de la pobreza y la desigualdad, particularmente a partir de la experiencia del gobierno de Lula da Silva. Entre 2003 y 2010 el salario mínimo creció a un promedio anual de 5.8%, mientras que el promedio de incremento del PIB fue de 4% y el del PIB per cápita de 2.3% al año. Esto, según señala un informe de OIT (2011:79), logró importantes efectos redistributivos y contribuyó a la reducción de la pobreza. Otro informe de la OIT (2010:65) considera, siempre con relación a Brasil, que su política de salario mínimo tuvo un peso mayor en la disminución de la desigualdad en la década de 2000, que los programas de transferencias monetarias. Otro ejemplo de que el salario mínimo puede cumplir un papel importante en la reducción de la pobreza, siempre que exista continuidad en su aplicación, es el de Chile, que tiene una de las más exitosas experiencias latinoamericanas en el abatimiento de la pobreza, que entre 1990 y 2003 pasó de 38% a 19% en pobreza general, de 12% a 5% en pobreza extrema. Klein (2010:26) afirma que el mejoramiento de los salarios mínimos fue decisivo en esa reducción, debido a la política activa sobre la materia que adoptaron los sucesivos gobiernos. Ello permitió que mientras el salario mínimo de 1990 era prácticamente igual a la línea de pobreza, en 2003 fuera equivalente a 2.5 veces el costo de una canasta

13

básica. Este caso concluye el autor citado, ilustra “que su fijación no depende solo de cuestiones técnicas, sino que también de decisiones políticas, es decir, de la voluntad de los diferentes gobiernos de mejorar la situación de los trabajadores más pobres y de sus hogares. El empuje inicial para la reducción de la pobreza es político y no económico, y velar por el cumplimiento del salario mínimo tiene la misma característica”. Klein (2012:26) también hace referencia al papel de “faro” que tiene el salario mínimo sobre los demás salarios del mercado de trabajo, incluyendo a los trabajadores informales, sean asalariados o por cuenta propia. Otro estudio lo menciona como “Efeito farol” para el caso de Brasil, y que también se encuentra evidencia de esto en países como México, Argentina y Uruguay (Maloney y Nuñez, 2003:10). El objetivo de la política de salarios mínimos, desde un enfoque de justicia social, debe ser la protección del poder adquisitivo del trabajador. En un país como Guatemala, donde la negociación colectiva es prácticamente inexistente en el sector privado, el salario mínimo desempeña un papel fundamental para lograr equidad y justicia social en el sistema económico, pues los trabajadores están en una situación de inevitable desventaja cuando convienen individualmente con su empleador, y la ausencia de la negociación colectiva impide equilibrar el terreno de juego. Experiencias como la señalada permiten afirmar que una política de revalorización del salario mínimo al “operar como instrumento de redistribución del ingreso (a través de su efecto sobre el piso salarial) y de combate a la pobreza (al elevar el salario de los trabajadores más vulnerables), con impactos 14

ASIES

expansivos sobre la demanda agregada y su composición”, se convierte en un importante factor de desarrollo (OIT, 2011: 78).

La política del salario mínimo debe ser, además de sostenida en el tiempo, prudente y moderada, pues los aumentos excesivos provocan efectos negativos sobre muchas o la generalidad de las empresas. Si bien no debe buscarse la competitividad a través de los bajos salarios, tampoco es deseable que esta se pierda como consecuencia de incrementos alejados totalmente de la realidad.

En esos términos se expresó la directora ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), cuando hizo referencia al “enorme potencial de la política de salarios mínimos para mejorar el ingreso de los menos favorecidos (que) debe basarse en un incremento progresivo, coherente con las políticas macroeconómicas, productivas y de crédito” (Siglo21, 7/8/14).

15

3. Criterios para fijar el salario mínimo En Quadragesimo anno Pío XI desarrolló los principios para determinar el salario justo: que alcance a cubrir el sustento del trabajador y su familia; las condiciones de la empresa y del empresario; y la necesidad del bien común, dando “oportunidad de trabajar a quienes pueden y quieren hacerlo” (Iribarren y Gutiérrez, 1981:91). Los enunciados anteriores coinciden con los criterios señalados por el artículo 3 del Convenio 131 de la OIT, relativo a la fijación de salarios mínimos, con especial referencia a los países en desarrollo, adoptado en 1970 y ratificado por Guatemala en 1988. Es oportuno subrayar que en la parte considerativa de dicho convenio se indica la necesidad de adoptar un instrumento que “asegure protección a los trabajadores contra remuneraciones indebidamente bajas”. Elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos (Artículo 3 del Convenio 131) l

16

Las necesidades de los trabajadores y sus familias, habida cuenta del nivel general de salarios del país- El costo de la vida l Las prestaciones de la seguridad social y el nivel relativo de otros grupos sociales l Los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar un alto nivel de empleo

ASIES

Los criterios anteriores se pueden agrupar, de acuerdo con Klein (2010: 24) en dos dimensiones, que deben ser armonizadas: fuente de satisfacción de necesidades básicas, y componente del costo de producción y competitividad de las empresas. Agrega que el factor que permite esa conciliación “es la productividad del proceso productivo en su sentido más amplio: la productividad total de los factores de producción, de la maquinaria y equipo, de las materias primas, de la gestión gerencial y administrativa y de la mano de obra entre otros”. No se trata en consecuencia de la productividad del trabajador individualmente considerado, como planteaba el sector empresarial hasta hace algunos años, cuando se sugería la sustitución del salario mínimo por el pago por productividad.6

6



Salario mínimo por productividad: reduciendo la economía informal. CIEN. Carta Económica No. 259, julio de 2004

17

4. Fundamento legal del salario mínimo El artículo 102 de la Constitución Política de la República incluye la fijación periódica del salario mínimo entre los “derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación del trabajo” (Art. 102). Este mandato es desarrollado por el Código de Trabajo, que en su artículo 103 prescribe que “todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo que cubra sus necesidades normales de orden material, moral y cultural y que le permita satisfacer sus deberes como jefe de familia”. Añade que “Dicho salario se debe fijar periódicamente conforme se determina en este capítulo, y atendiendo a las modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de cada región y a las posibilidades patronales en cada actividad intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola”. El Convenio 131 de la OIT sobre la fijación de salarios mínimos establece, en su artículo 2 que “los salarios mínimos tendrán fuerza de ley, no podrán reducirse y las personas que no los apliquen estarán sujetas a sanciones apropiadas de carácter penal o de otra naturaleza”. El Código de Trabajo instituye el procedimiento de consulta para la fijación de los salarios mínimos, que incluye la discusión en el seno de las comisiones paritarias, que trasladan sus recomendaciones a la Comisión Nacional del Salario (CNS), integrada por representantes del gobierno, de los sindicatos y de los empleadores, quien debe rendir 18

ASIES

un dictamen razonado al Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS). El Organismo Ejecutivo, “con vista de los mencionados informes”, y por conducto del MTPS, debe fijar los salarios mínimos que regirán en cada actividad, empresa o circunscripción económica” (Artículos 104 a 115 del Código de Trabajo). Resulta obvio que, en caso haya consenso en el seno de la CNS, el Organismo Ejecutivo debe respetarlo, ya que es logrado con la participación del ministerio competente. Y, si no se logra el Ejecutivo debe tomar una decisión y, si lo considera oportuno, un incremento, pues al abstenerse estaría reconociendo poder de veto a uno de los sectores involucrados. También es importante enfatizar que, ante la virtual ausencia de negociación colectiva, la fijación de salarios mínimos, haya o no acuerdo tripartito, es un imperativo de carácter social. Con respecto a la integración de las comisiones paritarias que recomendaron la fijación de los salarios mínimos en los cuatro municipios, los representantes de las organizaciones de trabajadores ante la CNS, en documento entregado a dicha comisión el 7 de noviembre de 2014, razonaron su voto para que no se dieran por recibidos los informes de las comisiones paritarias de esos municipios, por considerar que presentaban varios vicios e irregularidades.

Entre estos, los representantes señalan que, de conformidad con el artículo 108 del Código de Trabajo, no se cumplió con las disposiciones relativas a que los integrantes de las comisiones paritarias deben ser nombrados dentro de los primeros 20 días del mes de enero del año que corresponda, pues los avisos de convocatoria fueron publicados el 8 y 12 19

marzo de 2014; y que para la creación de circunscripciones económicas, de conformidad con lo que indica el artículo 24 del Reglamento de la Comisión Nacional del Salario (Acuerdo Gubernativo No. 1319 del 9 de abril de 1968), corresponde a esta comisión recomendar razonadamente al MTPS “las actividades, empresas, regiones u ocupaciones a las que debe darse prioridad en la fijación de los salarios mínimo”, agregando que el ministerio “aprobará las recomendaciones o hará las enmiendas que juzgue pertinentes”. También es necesario hacer referencia, con respecto al marco legal del salario mínimo, al compromiso asumido por Guatemala al suscribir el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos, conocido por las siglas DR-CAFTA, en el capítulo laboral de dicho tratado. En el artículo 16.2 las partes “reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la protección contemplada en su legislación laboral interna. En consecuencia, cada Parte procurará asegurar que no dejará sin efecto, derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar dicha legislación de una manera que debilite o reduzca su adhesión a los derechos laborales internacionalmente reconocidos señalados en el Artículo 16.8, como una forma de incentivar el comercio con otra Parte, o como un incentivo para el establecimiento, adquisición, expansión o retención de una inversión en su territorio”. Los derechos laborales internacionalmente reconocidos señalados en el Artículo 16.8 son los relativos al derecho de asociación; derecho de organizarse y negociar colectivamente; la prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzoso u obligatorio; una edad mínima para el empleo de niños, y 20

ASIES

la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil; y condiciones aceptables de trabajo respecto a salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional.

21

5. Las modalidades del salario mínimo Las modalidades para la fijación del salario mínimo van desde un salario mínimo único de aplicación nacional, salarios mínimos fijados a nivel regional, hasta sistemas que determinan salarios mínimos por categorías ocupacionales específicas a nivel nacional o incluso regional. De estas posibilidades, Marinakis (2006:11), citando un estudio de la OIT de 2005, indica que el mecanismo predominante en el 61% de los países que tienen legislación sobre la materia es un único nivel para cada país; en el 21% se determinan salarios mínimos por sector u ocupación; en el 8% se establece a través de la negociación colectiva y en el 11% se combinan dos o más de las formas antes señaladas.

El Código de Trabajo permite una combinación de esas modalidades. El artículo 105 indica que “en cada departamento o en cada circunscripción económica que determine el Organismo Ejecutivo (…) debe haber una Comisión Paritaria de Salarios Mínimos”, lo que da lugar a que se establezcan tantas circunscripciones como se considere convenientes, en función de las particulares condiciones de cada región, como indica el artículo 103 ya mencionado. El artículo 105 agrega que, siempre mediante acuerdo gubernativo, el Ejecutivo “puede crear comisiones paritarias de salarios mínimos para cada actividad intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola, con jurisdicción en todo el país o en parte de él”. Asimismo permite establecer salario mínimo para empresas que tengan actividad en diversas circunscripciones, siempre que el número de sus trabajadores no sea inferior a 1,000. 22

ASIES

Hasta los años los años 60 o 70 del pasado siglo, según testimonios orales recogidos, existían en Guatemala varias circunscripciones económicas y se fijaban salario mínimo para numerosas actividades, pero paulatinamente los salarios se fueron equiparando en monto, lo que llevó a que a partir de la década de los 80 se acordaran salarios mínimos de ámbito nacional, para actividades agrícolas y no agrícolas, los cuales hasta 2008 tenían una pequeña diferencia (Q 47 diarios para actividades agrícolas y Q 48.50 para actividades agrícolas).7 En ese año se estableció el salario mínimo para la actividad exportadora y de maquila, que se fijó en Q 47.75. En 2010, los salarios mínimos para actividades agrícolas y no agrícolas se fijaron en Q 56, en tanto que para la actividad exportadora y de maquila se acordó el monto de Q 51.75. Consecuentemente, en Guatemala no hay impedimento para que pueda darse lo que Hugo Maúl señala (El Periódico 24/2/15): “El uso de salarios mínimos diferenciados por sector, región, edad, ocupación o calificación es muy común alrededor del mundo”, existiendo “tratos diferenciados que van desde la reducción de obligaciones patronales a la seguridad social e impuestos al trabajo para contratar jóvenes (…) hasta salarios mínimos más bajos que el general, de acuerdo a la edad o la experiencia del trabajador”. Agrega el columnista que “carecería de sentido acusar a la Unión Europea de violar los derechos humanos y laborales por permitir que existan salarios diferenciados entre las regiones ricas y las pobres, con valores tan dispares como los US$ 210 mensuales del noroccidente de Bulgaria, la región más pobre de la Unión (…) y los US$ 2mil200 mensuales de Luxemburgo”.

7

Eventualmente se fijan salarios mínimos para panificadores y reposteros, y para los periodistas.

23

Es indiscutible que puede y debe haber salarios diferenciados en una comunidad de la magnitud de la Unión Europea. Pero seguramente Luxemburgo sería señalado de violar los derechos humanos si fijara un monto similar al de la región más pobre de Bulgaria. En Centroamérica se utilizan modalidades que incluyen diferenciación por tamaño empresa, zona geográfica, tipo de empresa u ocupación y cualificación del trabajador. Por ejemplo, en Costa Rica se fijan salarios mínimos para alrededor de 240 ocupaciones y niveles de cualificación. En este caso, los 14 diferentes tipos de cualificación van desde el trabajador no calificado (₡ 9,509 por día), técnico medio con educación diversificada (₡ 11,211) hasta el que tiene una licenciatura universitaria (₡ 20,311 Por día).8 Panamá tiene dos regiones para efectos de fijar el salario mínimo. La región 1 incluye las ciudades de Panamá y Colón, pero también el distrito de Bocas del Toro, equivalente al Petén guatemalteco. La industria manufacturera se clasifica en pequeña empresa (15 o menos) y gran empresa (de 16 en adelante). En 2014 el salario mínimo por hora para la pequeña empresa manufacturera de la región 1 (B/ 2.04) era 17% menor al de la gran empresa (B/ 2.47) de la misma región, el cual a su vez es menor que el fijado para las zonas francas y zonas económicas especiales de esa región (B/ 3.00) Y prácticamente no hay diferencia entre el fijado para la gran empresa manufacturera en la región 2 (B/ 2.04) y el que rige para las zonas francas y zonas económicas especiales de esa región (B/ 2.01).9

8



9

24

Decreto Ejecutivo No. 38728 del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, del 10/11/2014 Decreto Ejecutivo No. 182, del 20 de diciembre de 2013, Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral.

ASIES

En Nicaragua se fijan salarios mínimos para 10 sectores de actividad, entre ellos para los gobiernos central y municipales. Entre las actividades se encuentran la micro, y pequeña empresa (MYPE) industrial, artesanal y turística (que tiene a su servicio hasta 10 trabajadores si emplea maquinaria impulsada por fuerza motriz). Para el período del 1 de marzo de 2015 al 28 de febrero de 2016, el salario mínimo mensual para las MYPE asciende a C$ 3,296, que es un 19% menor al fijado para la industria manufacturera (C$ 4,062). El establecido para las industrias sujetas a régimen fiscal (C$ 4,325) es superior en un 6% al fijado para la manufactura que no se beneficia de exenciones tributarias.10 En Honduras, hay cuatro categorías de tamaño de empresa, desde la que tienen de 1 a 10 empleados, hasta las que tienen 151 empleados en adelante. En la industria manufacturera el salario mínimo para las empresas que tienen entre 1 y 10 trabajadores, es 16% menor que en las empresas de 151 o más.

En 2007 se estableció un salario mínimo regionalizado en cinco de los 18 departamentos de Honduras, que albergan el 25% de la población y son considerados los más pobres del país (Olancho, Choluteca, Valle y El Paraíso, en la zona suroriente, y Santa Bárbara, en la zona occidental). El monto fijado para 2015 es de L 4,044 mensuales, equivalente al 55% del fijado para las industrias manufactureras que tienen de 1 a 10 trabajadores (L 7,222) y el 47% de las que tienen 151 o más trabajadores (L 8,646).11

10



11

Acuerdo Ministerial ALTB-01-02-2015 del Ministerio de Trabajo, del 27 de febrero de 2015. Acuerdo Tripartito sobre la revisión del salario mínimo para los años 2014-2015-2016, publicado en la Gaceta (Diario Oficial de la República de Honduras) el 12 de febrero de 2014.

25

El Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS)12 reporta la afiliación distribuida en 26 municipios, de los cuales tres se encuentran en departamentos con salario regionalizado (Juticalpa, Choluteca y El Paraíso). En 2007 esos municipios registraron 11,032 afiliados y 20,183 en 2013, lo que representa un incremento del 83%, pero solamente el 3% del total de 656,865 cotizantes de 2013.

Es de señalar que el municipio de Villa Nueva, que en los años 90 experimentó un gran crecimiento por la instalación de tres zonas industriales de procesamiento (ZIP), bajó de 35,933 en 2007 a 32,122 cotizantes en 2013, por lo que seguramente se dio un proceso de deslocalización de empresas, como consecuencia de los salarios regionalizados, sin que ello implique la creación de nuevos empleos. Solamente se produce el cambio de unos trabajadores por otros, confirmando lo señalado en ese sentido por el boletín Vida Laboral, de abril de 2007,13 sobre que empresas localizadas en San Pedro Sula (departamento de Cortés), se trasladarían a un parque industrial que se instalaba en Santa Bárbara, a 30 kilómetros de distancia.



12 13

26

IHSS EN Cifras, Serie 2003-2013 http://todo.honduraslaboral.org/leer.php/764.

ASIES

6. Derecho al trabajo versus derechos en el trabajo Uno de los principales argumentos esgrimidos por quienes apoyan la fijación de los salarios mínimos diferenciados, es que estos permiten hacer realidad el derecho al trabajo para muchas personas que ahora no lo tienen y que los opositores anteponen a ese derecho el mantenimiento de derechos para los que ya tienen trabajo. Así, Juan Carlos Zapata (ElPeriódico, 23/2/15), señala que ninguno de los columnistas y defensores de “derechos humanos” que se oponen a la medida “se pregunta ni tampoco responden, es ¿dónde quedó el derecho al trabajo?”. Por ello es necesario hacer unas consideraciones sobre lo que constituye una falsa disyuntiva, que buscar oponer el derecho al trabajo con los derechos en el trabajo, bajo el argumento de que el carácter protector de la legislación laboral es un obstáculo para erradicar el empleo informal, y que esa protección alcanza solamente a una minoría, en detrimento de la mayoría. El reconocimiento del derecho al trabajo significó un avance con respecto a la visión decimonónica, que prevaleció en Guatemala hasta la mitad del siglo XX. Según ese enfoque el trabajo era una obligación social. Así estaba señalado, a pesar que reconocían el derecho al trabajo, en la socialmente avanzada Constitución de 1945 y en las dos subsiguientes, agregando que la vagancia era punible, expresión que desapareció en la Constitución actualmente vigente. La idea de que la vagancia era delito condujo a excesos, como la Ley de contra la Vagancia de 1878, sustituida por una ley

27

homónima de 1934, que consideraba vago al que no tuviera oficio o que teniéndolo no trabajase habitualmente. La Constitución Política de 1985, en su artículo 101, indica que “el trabajo es un derecho de la persona y una obligación social”, pero a continuación enuncia los derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación del trabajo, con lo que señala las condiciones dentro de las cuales se debe hacer efectivo el derecho al trabajo.

Estos es congruente con el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en 1966 y al que adhirió Guatemala en 1988, que en su artículo 6 señala que los Estados parte “reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona de tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado”, y en el artículo 7 que toda persona tiene derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial – entre otros derechos – “una remuneración que proporcione como mínimo a los trabajadores: un salario equitativo y condiciones de existencia dignas para ellos y sus familias”. Juan Somavia, Director General de la OIT que formuló el concepto de trabajo decente, afirma en la memoria presentada a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999, donde precisamente lanzó el citado concepto, que “no se trata simplemente de crear puestos de trabajo, sino que han de ser de una calidad aceptable”, y “no cabe disociar la cantidad del empleo de su calidad” (OIT, 1999:4). Es indiscutible que, como afirma Barreto (2002:35) el Derecho del trabajo supone la existencia del “derecho 28

ASIES

previo de las personas a tener un empleo”. Pero el derecho al trabajo o al empleo tiene, siguiendo al mismo autor, “la peculiaridad de que genera otros, fundamentalmente en el caso de que desempeñe una actividad asalariada”, pues no se trata solamente de garantizar el acceso a un empleo, sin reparar en su calidad. Antes bien, el derecho al empleo, agrega Barreto, debe asumir la “titánica tarea de proteger a la persona en el momento más acuciante de su hiposuficiencia social: cuando todavía no es un trabajador subordinado, y se encuentra al albur del mercado”. Es ese un lugar al cual no llega el Derecho del trabajo, “que es el momento preciso y focal de su mayor demanda de protección”, por lo que “no basta enunciar la existencia de un derecho al empleo, sino que el mismo debe completarse con una serie de modalidades o condiciones de su ejercicio” (Barreto, 2002:38), pues en caso contrario la necesidad de trabajar lleva, especialmente cuando existe una situación donde la oferta de trabajo es superior a la demanda, a la renuncia de derechos básicos, aceptando jornadas de trabajo que sobrepasan los límites legales, figuras como el contrato de servicios técnicos o profesionales en lugar de un contrato de trabajo o un salario menor al mínimo fijado legalmente. La protección que ofrece la legislación laboral – como señala Ermida (2011) “el Derecho laboral es protector o carece de razón de ser” – es considerada desde la perspectiva neoliberal de constituir un obstáculo para la creación de empleo y permitir, consecuentemente, que las personas hagan efectivo el derecho primigenio al trabajo. Se le tilda de culpable de establecer rigideces que dificultan el ejercicio de ese derecho y, por ello, para asegurarlo, y partiendo de la premisa que las normas laborales distorsionan el funcionamiento del

29

mercado, “hay que remover las sucesivas vallas que impone el derecho del trabajo; habrá que asaltar la ciudadela de la protección excesiva de quienes tienen trabajo con el objeto de permitir el acceso de todos al beneficio del empleo” (Barreto, 2002:p.42).

El desmantelamiento del régimen protector es visto como una necesidad ineludible para mejorar la competitividad y hacer frente a los desafíos de la globalización. Pero se olvida que la competitividad debe ser sistémica y que un nivel de protección relativamente elevado puede ser compensado con mejoras en otros componentes de la competitividad. Hace algunos años, Estonia fue considerado un país líder por sus avances en materia de competitividad. Ocupó en 2006 y 2007 el puesto 17 en el índice de facilidad de hacer negocios del Doing Business, medido mediante 10 indicadores, superando al mejor de América Latina (Chile con el lugar 28). Para ello no parece que fuera un obstáculo ocupar el puesto 58 en el índice de rigidez laboral, en tanto El Salvador tenía el lugar 24 y Guatemala el 28. A esto cabe agregar que, en la experiencia latinoamericana e incluso la reciente de España, las reformas orientadas a la flexibilización de la legislación laboral, que en todos los casos implica reducción drástica del nivel de protección al trabajador, no cumplieron con la promesa de crear nuevos empleos, pero precarizaron el existente. La solución no es despojar a la legislación laboral su carácter protector, como tampoco es conveniente aumentar la protección a niveles en los que esta no pueda cumplida por las empresas, sino en encontrar un adecuado equilibrio entre protección del trabajador, creación de empleo y promoción de la competitividad, lo que lleva a la necesidad de que esta se fundamente en el aumento de la productividad. 30

ASIES

La improcedencia de continuar discutiendo sobre si debe prevalecer el derecho al trabajo sobre los derechos en el trabajo puede ilustrarse tomando como ejemplo el derecho de propiedad. Este es también un derecho humano fundamental, inherente a la persona humana como proclama el artículo 39 de la Constitución. No obstante, se trata de un derecho que no es una realidad para la mayoría de guatemaltecos, que tienen acceso a la propiedad de manera insuficiente, para vivienda o para trabajar la tierra (la agricultura continúa siendo la principal fuente de empleo en el país, con el 32% de la población ocupada) o bien carecen totalmente de ella. Consecuentemente, podría argumentarse que para ampliar el ejercicio de ese derecho a un número mayor de personas, deben flexibilizarse las normas que protegen la propiedad o ponerle fuertes límites a su ejercicio, pues la normativa protectora de la propiedad solamente favorece a una minoría de guatemaltecos, en perjuicio de la mayoría.

31

7. Los principios que sustentan el Derecho del trabajo

La Constitución Política de la Republica establece en su artículo 118 que el régimen económico y social de la República se funda en principios de justicia social; el artículo 101 indica que el régimen laboral del país se debe organizar conforme a principios de justicia social; y el artículo 102 reconoce a los derechos que fundamentan la legislación del trabajo la categoría de derechos sociales mínimos.

El Derecho del trabajo y la legislación mediante la cual se concreta, así como, en general los derechos económicos y sociales, están fundamentados en una serie de principios entre los cuales destaca el principio protector o de protección. Es ampliamente reconocido que, como señala el profesor Oscar Ermida, el Derecho del trabajo tiene como propósito “reducir la desigualdad propia de la relación laboral o para evitar los peores efectos de esa desigualdad”. No se trata, en consecuencia de eliminar la desigualdad, solamente de reducirla a niveles aceptables desde el punto de vista de la dignidad de las personas. Y esa desigualdad, indica Ermida, “es el fundamento último de la protección. Si no fuera por ella la protección no se justificaría”. Otros principios relacionados con los derechos económicos y sociales, son el de la progresividad y el de la no regresividad, como señalara la Corte de Constitucionalidad en su Sentencia 32

ASIES

del 6 de septiembre de 2012 (Expedientes acumulados 3-2011, 4-2011 y 52-2011).

El principio de progresividad implica, de acuerdo con lo indicado por la Corte en esa sentencia, que el reconocimiento de los derechos sociales debe partir inicialmente de un mínimo vital; “es decir, un derecho mínimo existencial, el cual debe ir progresando positivamente conforme su beneficio se vaya concretando y las circunstancias lo vayan permitiendo”. La institución del salario mínimo coincide justamente con esa condición. Consiste en un mínimo vital, que debe establecerse de manera que su monto sea sostenible en el tiempo y no cause un perjuicio irreparable a las empresas. Pero, en atención al principio de progresividad, el salario mínimo no puede ni debe ser objeto de reducciones, especialmente si se trata de una disminución considerable, como la que se plantea en los acuerdos gubernativos relacionados con los nuevos salarios mínimos.

Dicho principio es reconocido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, de 1969), que en su artículo 26 establece que los Estados partes se comprometen a “lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura”. En cuanto al principio de no regresividad, la Corte de Constitucionalidad anota en la sentencia antes citada, que “constituye una limitación constitucional a la regulación de los derechos fundamentales que veda a las autoridades públicas la posibilidad de adoptar medidas que reduzcan el nivel alcanzado por los derechos sociales; agregando que 33

esta limitación es aún más fuerte si la población se encuentra “en situaciones de vulnerabilidad extrema, precariedad o exclusión social”. Este el caso obviamente, de los trabajadores a quienes supuestamente se desea favorecer mediante la atracción de inversionistas que estarán muy complacidos de pagar salarios arbitrariamente reducidos, pero el ingreso que percibirán aquellos los mantendrá en una situación de vulnerabilidad y precariedad extremas. La Corte enfatiza que el principio de no regresividad o de no retroceso social “conlleva la prohibición de adoptar políticas y medidas que empeoren la situación de los derechos sociales o de las prestaciones brindadas”; y que “su vigencia no puede eliminarse posteriormente, sin el reconocimiento, por parte del Estado de alternativas razonables”.

La Corte de Constitucionalidad, continúa señalando en la sentencia que se comenta, está consciente que en un determinado momento histórico pueden establecerse medidas que disminuyan una protección alcanzada, pero que esta debe ser racional y proporcional al fin que se pretende alcanzar.

En función del principio de razonabilidad, la Corte consideró que una medida restrictiva se justifica en tanto se preserve, protege o promueva un fin constitucionalmente valioso y relevante. En este caso podría estimarse que un trabajo en el cual se va a obtener un ingreso superior al que es posible devengar actualmente en las nuevas circunscripciones geográficas, puede justificar un recorte de esa naturaleza, pero en ningún momento los acuerdos que fijan en los salarios mínimos diferenciados hacen alusión a las posibilidades de las empresas, de manera que se fija un salario muy por 34

ASIES

debajo de los mínimos actualmente vigentes, sin justificar la razonabilidad de esa medida, en función de la imposibilidad que tendrían las empresas interesadas en establecerse en esos municipios de pagar un salario mayor. El principio de proporcionalidad implica, según la Corte de Constitucionalidad, analizar la idoneidad del medio empleado y su necesidad. En la sentencia resalta que los factores que deben considerarse son los siguientes, a los cuales se agrega un comentario relacionado con la fijación de los salarios mínimos diferenciados. a)

La medida adoptada busca satisfacer un fin constitucional. Evidentemente trata de hacer efectivo el derecho al trabajo. b) Resulta ser válida para lograr la finalidad perseguida. El resultado de esta medida será un salario insuficiente para cubrir las necesidades de un trabajador individual, ya no se diga de su familia. c) Fueron evaluadas las distintas alternativas. No hay indicios de que se evaluaran alternativas que no tuvieran un costo social tan elevado. d) No afecta el contenido esencial del derecho fundamental comprometido. El monto de los salarios fijados desvirtúa totalmente la finalidad del salario mínimo, que es garantizar un mínimo vital para un trabajador y su familia.

La eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación es uno de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, reconocido por la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998) y desarrollado en dos convenios fundamentales de

35

la organización y ratificados por Guatemala (Convenio 100 sobre la igualdad de remuneración y Convenio 111 sobre la discriminación – empleo y ocupación -). La Constitución Política de la República recoge dicho principio en los incisos b) y c) de su artículo 102, al estipular entre los derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación del trabajo, que “todo trabajo será equitativamente remunerado, salvo lo que al respecto determine la ley”, y la “igualdad de salario para igual trabajo prestado en igualdad de condiciones, eficiencia y antigüedad”.

Como se ha visto en el numeral 5 de este documento –Modalidades del salario mínimo- hay diferencias en los montos de los salarios mínimos que son justificadas en función de los criterios que la normativa nacional e internacional determinan para fijarlos, como las zonas geográficas, tamaño de las empresas, tipo de actividad y nivel de cualificación del trabajador. En el caso de esta última, un informe de la OIT indica que “no todas las distinciones han de considerarse discriminatorias. Un trato diferenciado que tenga su origen en las cualificaciones exigidas para un puesto de trabajo es una práctica perfectamente legítima” (OIT, 2003:23).

Pero en el caso de los salarios mínimos diferenciados, la disparidad no se justifica en función del costo de la vida, como se argumenta en el numeral siguiente; ni del tamaño de las empresas, pues las zonas especiales de desarrollo económico de las cuales son un complemento los salarios mínimos diferenciados, están previstas para empresas de más de 80 trabajadores (Artículo 49 de la Iniciativa No. 4644, Ley de Promoción de Inversión y Empleo). Los trabajadores de las 36

ASIES

empresas que se instalen en los cuatro municipios donde se fijaron los salarios mínimos diferenciados, realizarán labores similares a las que se ejecutan en empresas del mismo o parecido tipo ubicadas en el resto del país, devengando un salario substancialmente inferior.

Se da en este caso una disposición claramente discriminatoria, y como afirma Ermida (2011:20) “estando la igualdad en el centro de la estructura dogmática del Derecho del trabajo, resulta inevitable prohibir la discriminación, que agrede por igual la igualdad, la dignidad y la libertad del trabajador, haciendo vana la pretensión de protección, especialmente la de los más expuestos o desvalidos de los trabajadores”.

37

8. El costo de la canasta básica de alimentos Entre los criterios que deben tomarse en consideración para fijar los salarios mínimos, como se indica en el numeral 3 de este documento, se encuentran las necesidades de los trabajadores y el costo de la vida. Los principales referentes para determinar de manera objetiva esas necesidades y el costo de la vida son la Canasta Básica de Alimentos (CBA) y la Canasta Básica Vital (CBV), que son calculadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE). La CBA es definida por dicho instituto como “el mínimo alimentario que debe satisfacer por lo menos las necesidades energéticas y proteínicas de un hogar de referencia”, y en Guatemala es calculada para una familia promedio de 5.38 miembros.14 Lo ideal es que en una familia que trabajan dos personas, el ingreso que obtienen pueda cubrir el costo de la CBV, pero hay que tomar en consideración que, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2011,15 el 21% de los hogares de Guatemala tiene jefatura femenina. Es decir, que están encabezados por madres solteras.

Para febrero de 2015 el costo mensual de la CBA por familia ascendió a Q 3,281.70 y de la CBV por familia a Q 5,988.50 (INE, 2015). De esto resulta que el salario

14



15

38

INE. Índice de Precios al Consumidor y Costo de la Canasta Básica de Alimentos y Vital, diciembre de 2014. Instituto Nacional de Estadística. Caracterización de República de Guatemala, 2012.

ASIES

mínimo diferenciado para los cuatro municipios, incluyendo bonificación incentivo, que tiene un monto de Q 1,483, cubre solamente el 49% del costo de la CBA. En la vista pública celebrada en la Corte de Constitucionalidad el 12 de marzo de 2014, el alcalde de Guastatoya expresó que en su municipio “no existe la canasta básica, allá solo hay maíz, frijol y chile” (La Hora, 12/3/2015). En otra ocasión, cuando un reportero radial preguntó al alcalde de Estanzuela sobre la gran diferencia entre la CBA y el salario fijado, el funcionario manifestó que esa canasta incluía yogurt y otros alimentos que no son de consumo popular. Por ello conviene entonces aclarar que la CBA está integrada por 26 componentes. Entre ellos leche pasteurizada, pollo con menudos, hueso con carne de res, frijol negro, arroz de segunda, tortillas de maíz, pan francés, aceite corriente, papa, huevos, azúcar blanca, café molido y sal común de cocina. El monto fijado por día (Q 49.43) alcanza para que una familia pueda consumir lo siguiente: Tortillas Frijol negro Arroz de segunda Sal Café tostado Total

Q 35.97 4.80 1.56 0.21 3.88 46.42

Fuente: Índice de Precios al Consumidor –IPC y Costo de la CBA y CBV, febrero 2015

A esa familia con un ingreso equivalente al salario mínimo diferenciado le quedará, en consecuencia, un saldo de Q 3.01 para cubrir el resto de las necesidades del hogar.

39

El INE no reporta canastas básicas regionales, pero los datos relativos a las diferencias regionales en productos que, de acuerdo con el INE, tienen mayor incidencia en el índice de precios al consumidor (IPC), permiten afirmar que no existen variaciones substanciales en los precios reportados para la Región I (departamento de Guatemala), y las regiones III (Chiquimula, El Progreso, Izabal y Zacapa) y V (Chimaltenango, Escuintla y Sacatepéquez), a las que pertenecen los cuatro municipios donde se fijaron los salarios mínimos diferenciados. En el cuadro siguiente se presentan datos de diversos productos, reportados en los boletines mensuales del INE sobre el Índice de Precios al Consumidor y las canastas básica y vital, donde puede observarse que la mayor diferencia se da entre la Región I y la Región III en el precio de la libra de pan francés, resultando que en la III es 21% más bajo que en la Región I. Cuadro 1 Comportamiento regional de productos del IPC, varias regiones, 2014

Producto y mes

Región I

Región III

Región IV

6.65

7.03

Pan francés libra – Dic.

Q 8.07

Cilindro de gas 25 lib. - Dic

131.09

122.27

122.89

5.87

5.66

6.02

Huevo unidad – Dic.

Carnes de res bistec libra - Dic Tomate libra- Nov

Tortillas libra – Oct

Frijol negro libra – Oct

Maíz blanco libra – Oct

1.25

29.38 4.51 4.20 1.52

1.15

26.39 4.42 5.17 1.48

Elaboración propia con base en los reportes mensuales del INE

40

1.17

26.35 4.34 3.60 1.50

ASIES

Una comparación realizada por el autor entre los precios de ciertos productos básicos en el mercado y una despensa de la ciudad de Antigua, con precios de San Agustín Acasaguastlán, obtenidos por una informante local, aporta los siguientes datos: Cuadro 2 Comparación de precios de algunos productos básicos, 14 y 15 de marzo 2015 Producto y unidad de medida

Tortillas, libra

Frijol negro, libra Sal, libra

Azúcar 500 gramos

Azúcar 2,500 gramos

Arroz de segunda, libra Tomate pequeño, libra Papa, libra

Antigua

San Agustín Ac.

Q 2.00

Q 2.00

3.20

3.50

4.00 1.45

3.50 1.33

16.30

16.75

2.00

2.50

4.00 2.25

3.50 2.50

Huevo pequeño, 30 unidades

24.00

30.00

Leche en polvo Nido, 360 gr.

24.80

31.00

Aceite Ideal, 445 ml.

Aceite La Patrona, 430 ml.

8.20 6.60

9.50 7.00

Como puede observarse, en 7 de los 10 productos de la CBA sobre los que se recogió información, los precios son más favorables en Antigua Guatemala. Confirma que no existen diferencias regionales apreciables en el costo de la vida, que justifiquen una reducción drástica del salario mínimo, como la que se impone con los mínimos diferenciados.

41

9. La realidad salarial de Guatemala En el documento en power point del Ministerio de Economía (MINECO) titulado “Hoy en Guatemala tenemos a más de 7.8 millones de personas viviendo en pobreza” (conocido en septiembre de 2013) se presenta el caso de la familia Xicay de Chimaltenango que reporta unos ingresos mensuales de Q 1,650. En el caso del padre de familia, sus ingresos ascienden a Q 600 mensuales, provenientes del trabajo asalariado (Q 300) y de su actividad como productor agrícola (Q 300). En otra diapositiva se indica – con información del INE de 2011 - que los ingresos promedio por ocupación principal van desde alrededor de Q 2,000 en la Región Metropolitana, a unos Q 1,200 en las regiones de Nororiente y Suroriente y de menos de Q 1,000 en la Región Norte. Lo anterior permite que autoridades del Organismo Ejecutivo, como es el caso de la vicepresidente Roxana Baldetti, afirmen que “mejor tener un salario diferenciado que no tener nada en la bolsa” (El Periódico, 19/2/15). Haciendo la pregunta, según otra nota (Prensa Libre, 18/2/15) “¿Qué prefieren, Q 1, mil 200 entre la bolsa o nada?”.

Sin embargo, la realidad salarial de Guatemala es bastante más compleja que la presentada con dichas cifras, que se repiten en una presentación posterior del MINECO (junio de 2014), titulada “Atraer inversión económica directa para 42

ASIES

generar: Nuevas oportunidades de empleo en el área rural del país es un proceso de ejecución – Fundamentado en la institucionalidad pública del Estado y la legislación vigente”. En primer lugar, la población laboral de Guatemala es altamente segmentada y heterogénea. Desde el punto de vista de la categoría ocupacional hay, por una parte, un gran bloque de población remunerada o que percibe ingresos, que a su vez se divide en asalariados y por cuenta propia. Entre los asalariados se distinguen los empleados privados, los del gobierno, los jornaleros o peones y los empleados de casa particular. A estos se agregan los trabajadores no remunerados, generalmente trabajadores familiares, que auxilian al cabeza de familia. Y, en la mayoría de esas categorías hay trabajadores formales e informales. En la tabla siguiente pueden observarse los ingresos promedio de los cuatro dominios de estudio de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos de octubre de 2013 (ENEI-2 2013), comparados con los que aporta la ENEI de octubre de 2014, que evidencian un mejoramiento en el ámbito nacional y en los dominios urbanos, que van desde un incremento de 10% en el total nacional, hasta 25% en el resto urbano. Cuadro 3 Ingresos promedio de ocupados según dominio, en Quetzales

Año

Total nacional

Urbano metropolitano

Resto urbano

Rural

2013

Q 1,893

Q 2,714

Q 1,907

Q 1,478

2014

2,083

Fuente: ENEI 2-2013 y ENEI 1-2014

3,031

2,398

1,345

43

Solamente el dominio rural registró una reducción de 9.8%. La evolución favorable también se pone de manifiesto en otras variables, como se muestra en el cuadro siguiente: Cuadro 4 Ingresos promedio según ocupación principal y actividades económicas seleccionadas, en Quetzales Ocupación principal

Agricultores

Ocupaciones elementales Oficiales y operarios

Operadores de máquinas Actividad económica Agricultura

Industrias manufactureras Actividades de servicios

2013

Q 918

1,099 1,829 2,423

Q 991 1,879 1,151

Fuente: ENEI 2-2013 y ENEI 1-2014

2014

Q 989.50 1,229.30 2,087.50 1,198.40 2,181.40 1,246,60

Los datos de ingresos de los asalariados privados, desagregados por situación de formalidad o informalidad, que se presentan en el Cuadro 4, permiten constatar que el ingreso promedio de los asalariados rurales formales supera en un 47% el monto de los salarios mínimos diferenciados, en tanto que el salario promedio de los asalariados informales equivale al 83% de los mínimos diferenciados, pero aun así es superior al promedio de ingreso de los agricultores. 44

ASIES

Cuadro 5 Salario promedio empleados privados, por nivel de formalidad, en Q Urbano Metropolitano

Resto Urbano

Rural Nacional

total

Q 3,059

Q2,849

Q 2,185

Q 2,772

FORMAL

INFORMAL

1,933

Total

FUENTE: ENEI 1-2014

2,797

1,387 2,278

1,235 1,734

1,447 2,293

En el cuadro siguiente se presentan los ingresos promedio de los asalariados del sector secundario, en donde destaca que los ingreso obtenidos en el empleo informal (empresas de 5 o menos trabajadores), son similares a los que ofrecerán las Cuadro 6 Ingreso promedio empleados de industria manufacturera, minas y canteras y otras actividades industriales, por sector, en Quetzales Sector

Urbano Metropolitano

Resto Urbano

Rural Nacional

Total

INFORMAL

Q 1,630

Q1,263

Q 1,342

Q 1,387

FORMAL Total

2,955

2,674

2,835

2,443

2,604

2,093

2,845

2,458

Fuente: ENEI 1-2014

45

empresas de manufactura ligera orientadas a la exportación. El ingreso del trabajador depende, en buena parte, de las horas trabajadas. La ENEI 1-2014 reporta 891,046 personas en situación de subempleo visible (que trabajan menos horas de las que se quisieran), que equivalen al 14.9% de la población ocupada. Del total de subempleados, según la misma encuesta, el 32% se encuentra ocupado en la agricultura; y por tipo de ocupación, el 26% labora en ocupaciones elementales. El cuadro siguiente presenta los ingresos de los subocupados visibles, en donde puede observarse que los jornaleros y los trabajadores por cuenta propia agrícolas reportan ingresos mínimos, afectando con ello el promedio de ingreso de los agricultores, que se presentó en el Cuadro 4.

46

Fuente: ENEI 1-2014

Total

Empleador agrícola

Trabajador Cta. propia agríc.

Empleador no agrícola

Trabajador Cta. propia no agrícola

Empleado en casa particular

Jornalero o peón

Empleado privado

Empleado de gobierno

1,709.51

2,404.19

3,540.44

Formal

1,217.89

3,615.00

221.25

2,602.02

7,026.92 10,354.40

1,201.11

735.56

987.03

1,198.39

Informal

URBANA

1,721.11

3,615.00

221.25

7,420.97

1,249.63

735.56

987.03

1,958.16

3,540.44

Total

879.78

3,795.43

343.15

1,200.00

650.31

634.38

894.01

1,170.50

Informal

2,547.06

2,111.62

3,422.19

Formal

RURAL

1,020.26

3,795.43

343.15

1,200.00

650.31

634.38

894.01

1,465.71

3,422.19

Total

Cuadro 7 Ingresos promedio de subocupados visibles por área y nivel de formalidad, según categoría ocupacional, en Quetzales

ASIES

47

Otra variable que influye en el ingreso del trabajador es el nivel educativo. El Cuadro 6 presenta los ingresos de los asalariados, de los trabajadores por cuenta propia y de los empleadores, según el último año de estudios que cursaron. El ingreso de los asalariados que no tienen estudios equivale al 42% del que perciben quienes cursaron el nivel diversificado. El Cuadro 8, por su parte, presenta los ingresos, según nivel educativo, de los ocupados en la agricultura, la manufactura y el resto de actividades (comercio, servicios, construcción, etc.). Se puede observar que el ingreso de los ocupados en la agricultura que cursaron nivel básico es prácticamente similar a quienes laboran en la manufactura y otros sectores, y que la diferencia aumenta considerablemente en favor de los ocupados no agrícolas, cuando cursaron del ciclo diversificado en adelante. Cuadro 8 Ingresos promedio de ocupados por categoría ocupacional, según último año de escolaridad, en Quetzales Total

Asalariado

Cuenta propia

Patrón, socio, empleador

Total

2,066.53

2,113.42 1,359.59

7,916.83

Preprimaria

1,195.26

1,101.37

6,300.00

Diversificado

2,860.25

2,659.54

Primaria Básico

Superior

Maestría

Doctorado Ninguno

1,586.14 2,028.82 4,483.05

10,436.59 6,000.00 998.15

FUENTE: ENEI 1-2014

48



709.10

1,423.66

1,348.67

4,287.94

2,934.50

1,844.27 9,858.60 1,120.20

6,596.09

1,728.66

10,080.87

4,942.93

22,454.05

2,105.09

848.98

9,674.73

12,534.61 6,000.00 2,621.23

ASIES

Cuadro 9 Ingresos promedio de ocupados por actividades agrícola y de manufactura, según último nivel escolaridad, en Quetzales Total

Agrícolas

Manufactura

Restantes

Total

2,066.53

1,194.90

2,171.84

2,476.62

Preprimaria

1,195.26

411.36

356.77

1,859.93

Diversificado

2,860.25

2,805.36

2,939.04

Primaria Básico

Superior

Maestría

Doctorado Ninguno

1,586.14

1,273.24

1,691.85

4,483.05

5,725.70

4,192.84

2,028.82 10,436.59 6,000.00 998.15

FUENTE: ENEI 1-2014

1,937.81 1,960.90

35,600.00 706.11

2,096.51 7,958.08 1,280.70

1,798.87 2,029.12 4,500.05 9,512.94 6,000.00 1,364.03

Finalmente, se presentan los rangos de ingreso para tres grupos de ocupados: asalariados privados, jornalero o peón y otros (el resto de categorías ocupacionales). Según dichos rangos, el 72% de los asalariados y el 98% de los jornaleros o peones devenga menos del salario mínimo vigente en 2014, que ascendía a Q 2,249 mensuales, más la bonificación incentivo de Q 250, para un total de Q 2,499.10. Pero cabe señalar que dentro del 72% de los asalariados que perciben menos del salario mínimo, hay casi medio millón de trabajadores (22% de los asalariados) que ganan el equivalente del 80% o más del salario mínimo. 49

50

FUENTE: ENEI 1-2014

Ninguno

Doctorado

Total

Más de Q7,500 998.15

6,000.00

2,157,235

40,325

510,134 49,816

477,484

Q5,001 a Q7,500

Q2,531 a Q5,000

Q2,001 a Q2,530

634,491

444,985

Asalariados privados

Q1,001 a Q2,000

Q1,000 o menos

Rango de ingresos

706.11

731,847

0

0

8,847

17,752

254,802

450,446

Jornalero o peón

1,280.70

2,505,707

104,089

107,736

436,513

168,161

421,073

1,268,135

Otros

Cuadro 10 Ingresos de empleados asalariados privados y jornaleros En Quetzales

1,364.03

6,000.00

5,394,789

144,414

157,552

955,494

663,397

1,310,366

2,163,566

Total

ASIES

10. El incumplimiento del salario mínimo En la presentación del MINECO de junio de 2014 “Atraer inversión económica directa para generar: Nuevas oportunidades de empleo en el área rural del país es un proceso de ejecución – Fundamentado en la institucionalidad pública del Estado y la legislación vigente” (ya mencionada) se presentan las cuatro “Circunscripciones Económicas de Desarrollo” (CEDES) determinadas por el Organismo Ejecutivo, señalando que se enfrenta un problema y tres dimensiones: falta de empleo formal, bajos ingresos y pobreza. Presentados en esa forma, los datos son impactantes y pueden llevar a la conclusión, obviamente precipitada, de que los salarios mínimos vigentes son absolutamente irreales, justificando la decisión de fijarlos en un nivel menor para atraer inversiones y generar oportunidades reales de empleo formal. En una presentación anterior del MINECO, de septiembre de 2013 (también ya mencionada) “Hoy en Guatemala tenemos a más de 7.8 millones de personas viviendo en pobreza”, se plantea una “política salarial integral”, fundamentada en “un mandato dirigido a la generación de empleo”, para cumplir con el artículo 118 de la Constitución (buscar el pleno empleo) y en la Política Nacional de Empleo. Para ello se contemplan tres acciones. Una de ellas crear un régimen salarial de garantía, para “llevar los beneficios del empleo formal al interior del país”, lo que incluye la creación de “zonas

51

especiales de desarrollo económico”, dentro de las cuales se generarían empleos formales que serán beneficiados con dicho salario. ¿Qué es salario de garantía?

l

Salario de garantía propuesto Q 1,329 l Que al sumarse el resto de prestaciones de ley se convierte en un ingreso de Q 2,130 C on este salario las familias de los trabajadores beneficiados saldrían de la pobreza

Fuente: MINECO, 2013

Los Q 2.130 (se supone mensuales) se integran con el salario, Q 250 de la bonificación incentivo Q 218 de la parte proporcional del aguinaldo y bono 14, Q 168 de las cuotas a la seguridad social, Q 55 de la parte proporcional de vacaciones (que no deben pagarse mientras se mantiene la relación laboral), y Q 109 de indemnización (que es una previsión del pasivo laboral que hace el empleador, que el trabajador solamente recibirá en caso de despido injustificado). Las garantías que se ofrecen son la “vigilancia efectiva del Estado para el cumplimiento de las leyes laborales; cobertura 100% de seguridad social y cumplimiento de la legislación laboral – cero tolerancia”. En la presentación del MINECO se prevé una “evolución positiva del ingreso de los trabajadores a lo largo del tiempo”. Por ejemplo, al segundo año, el salario de garantía, sin prestaciones, debería pasar de Q 1,320 a Q 1,629, lo que 52

ASIES

representa un incremento de 22.58%. Sin embargo, en los acuerdos gubernativos que fijan los salarios mínimos diferenciados se establece (por ejemplo, en el artículo 3 Acuerdo Gubernativo No. 471-2014) que el “porcentaje de incremento, si lo hubiere”, cuando se fijen anualmente “no podrá ser mayor al máximo fijado por el Organismo Ejecutivo para las actividades Agrícola, No agrícola y de la Actividad Exportadora y de Maquila existentes en el país”. Es poco previsible, por estar fuera de la realidad, que se lleguen a fijar incrementos arriba del 20% en los salarios mínimos para las actividades antes indicadas, por lo que la evolución positiva planteada no tiene posibilidad de concretarse. El argumento clave de estas propuestas es que la principal causa del incumplimiento del salario mínimo es su monto elevado, y que el mismo se constituye en un importante obstáculo para atraer inversiones que generen empleo formal.

Un estudio sobre el incumplimiento del salario mínimo en cuatro países de América Latina (Chile, Costa Rica, Perú y Uruguay), se pregunta si dicha inobservancia es culpa del nivel en que se fija o de la debilidad institucional. Del análisis de los cuatro casos, el estudio concluye “que, quitando las situaciones extremas, cuando el salario mínimo es muy bajo o sumamente alto respecto del salario promedio, el mejor o peor cumplimiento con el salario mínimo está determinado por la calidad de la institucionalidad vigente” (OIT, 2014:14), la cual está conformada fundamentalmente, como es el caso de Guatemala, por la Inspección General de Trabajo. Esta, de conformidad con el artículo 5 del Convenio 81 de la OIT sobre la inspección del trabajo, también ratificado por Guatemala, está obligada a lograr la cooperación efectiva con

53

otros servicios gubernamentales que ejerzan actividades similares, como es el caso del Instituto Guatemalteco de Seguridad social (IGSS).

Cabe señalar que la necesidad de velar por su efectivo cumplimiento está señalada en los convenios de la OIT sobre el salario mínimo. El artículo 4 del Convenio 26 establece que “Todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá adoptar las medidas necesarias para aplicar un sistema de control y de sanciones, a fin de asegurar que los empleadores y trabajadores interesados conozcan las tasas mínimas de los salarios vigentes, y que los salarios pagados no sean inferiores a las tasas mínimas aplicables”. El artículo 5 del Convenio 131 sobre la fijación de salarios mínimos: “Deberán adoptarse medidas apropiadas, tales como inspección adecuada, complementada por otras medidas necesarias, para asegurar la aplicación efectiva de todas las disposiciones relativas a salarios mínimos”. Reconociendo los esfuerzos realizados por el actual gobierno por fortalecer a la Inspección General de Trabajo, resulta evidente que la opción seleccionada para lograr la congruencia entre competitividad y salario mínimo es la drástica reducción de este, mediante la fijación de los salarios mínimos diferenciados. Tomando en consideración la enorme diferencia existente entre el salario mínimo vigente y el ingreso promedio de los ocupados en la agricultura y de los residentes en el área rural, puede pensarse que dicho salario es sumamente elevado para la realidad del mercado de trabajo de Guatemala, y que es un obstáculo para la atracción de inversiones y la generación de empleo formal. 54

ASIES

Pero si se comparan los datos de Guatemala con El Salvador, que en 2014 tenía un salario mínimo promedio de US$ 168.27, comparado con US$ 322.45 de Guatemala, y ambos países tienen prácticamente los mismos niveles de trabajo por cuenta propia, tanto en el ámbito nacional, 29.8% para El Salvador y 3.0.8% para Guatemala; como en el rural, 33.7% El Salvador y 34% Guatemala (OIT, 2013). En atracción de inversión extranjera directa (IED), El Salvador está a la zaga de Guatemala. Según datos de CEPAL, en 2013 la IED en Guatemala ascendió a US$ 1,207 millones, y El Salvador a US$ 140, y en los dos años anteriores, los datos de Guatemala son igualmente superiores a los de El Salvador (CEPAL, 2014). Es aquí también necesario anotar que, como afirman numerosos estudios sobre el tema, los principales obstáculos para la atracción de inversiones y la creación de empleo están relacionados con la inseguridad, la conflictividad, la deficiente infraestructura vial y portuaria, el costo de la energía eléctrica, la debilidad y corrupción institucional, el nivel educativo de la población, los trámites aduaneros en particular, y los administrativos en general, las deficiencias en el sistema de justicia para la resolución de controversias y la inestabilidad de las reglas de juego. Como señalaran los participantes en un reunión de la Red Mundial de Auditores y Consultores Fiscales realizada en Guatemala, los inversionistas buscan básicamente “seguridad, es decir, lugares donde hay menos violencia y más certeza jurídica” (Siglo21, 29/8/14).

Un tema frecuente en la literatura sobre salario mínimo es que este no debe ser superior al salario promedio de la economía. Sin embargo, según indica el estudio de OIT (2014), “esta visión no debería llevarse al extremo: si el salario mínimo estuviese situado muy por debajo de los salarios promedios de 55

una economía, perdería toda utilidad como instrumento capaz de garantizar un piso salarial digno a los trabajadores” y, cabe agregar, de empujar hacia arriba el ingreso de los mismos. En el caso de México, el salario mínimo está muy debajo del salario promedio, y eso no impide que en ese país exista un alto nivel de informalidad. También es necesario tomar en consideración, aparte de la compleja realidad de los ingresos laborales, otro factor de enorme relevancia, como es la desigualdad en la distribución del ingreso existente en el país, una de las más inequitativas del mundo. La participación del trabajo (remuneración salarial) en la distribución del Producto Interno Bruto (PIB) se redujo de 33.4% en 2001 a 30% en 2011, y la participación del capital (excedente de explotación) pasó del 38.2% al 41.4% en los mismos años.16



16

56

Prosperidad ¿en el atasco? (Trío los Azores), presentación de Fernando Valdez el 28/5/2013.

ASIES

11. El marco de políticas Un elemento fundamental de la gestión pública es la coherencia entre las diferentes políticas públicas, a efecto de que estas se complementen, evitando que las acciones de unas anulen los efectos positivos de otras, y todas contribuyan a lograr los fines y deberes del Estado.

En el caso de los salarios mínimos diferenciados se evidencia que no existe congruencia con varias de las políticas adoptadas por el actual gobierno y, que pese a tratarse de un tema que tiene un gran impacto social, solamente aparece enunciado de manera general e imprecisa en la Política Nacional de Empleo y contradice los principios en las cuales se pretende fundamentarlas.

Tampoco es conforme con los compromisos contenidos en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, que forma parte de los Acuerdos de Paz. En el capítulo dedicado al trabajo, se indica que “la política del Estado en materia de trabajo es determinante para una estrategia de crecimiento con justicia social” y, para ello, el gobierno se comprometió a adoptar una “política económica orientada a incrementar la utilización de mano de obra, crear las condiciones que permitan alcanzar niveles crecientes y sostenidos de ocupación, reduciendo fundamentalmente el subempleo estructural y permitiendo elevar progresivamente el ingreso real de los trabajadores”. En el caso de la Agenda Nacional de Competitividad 20122021, esta define la competitividad como el “conjunto de

57

factores, políticas e instituciones que determinan el nivel de productividad en un país”, lo cual significa que ella no puede descansar en un solo factor (salarios bajos). Adicionalmente, entre los fundamentos de la agenda se indica que esta debe ser incluyente, permitiendo la convergencia de intereses de todos los sectores. También contempla el componente de desarrollo rural integral, mediante el cual se impulsaran acciones y políticas que “apunten a reducir la brecha existente en factores como: a) niveles de desempleo; b) falta de oportunidades para generar ingresos; c) precarias condiciones de trabajo y empleo de subsistencia, principalmente agrícola; d) las limitaciones de acceso a los servicios básicos, a infraestructura productiva y el crédito”, afirmando que para lograrlo es importante “la creación de empleos formales a través de mejorar las condiciones para la creación de inversión, creación de valor y fortalecer la aplicación y diversificación de la oferta a lo largo de la cadena productiva del país”. En el eje de fortalecimiento del aparato productivo se hace referencia al aporte de los sectores productivos exportadores y de turismo, el cual “se mide por la prosperidad de la población, la inversión generada, el número de empleos creados, el nivel de exportaciones y generación de divisas, los grados de innovación y tecnología, y la competencia entre los productores”. En la “Política Nacional de Empleo – Generación de empleo seguro, decente y de calidad 2012-2021”, adoptada por el gobierno el 10 de mayo de 2012, en la estrategia 4 – Incrementar la empleabilidad y productividad de los trabajadores - figura entre las metas la relativa a “expandir el número de trabajadores que ganan por arriba del salario mínimo”, lo que incluye: “Por un lado, un esfuerzo claro del Ministerio de Trabajo para hacer cumplir el salario mínimo y proceder para que las empresas lo cumplan. Por otro, 58

ASIES

garantizar la congruencia entre la realidad productiva y competitiva de la población y de las distintas regiones del país y el crecimiento del salario mínimo” (el resaltado es del autor).

La Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) y su plan de implementación, adoptado por el Gabinete de Desarrollo Rural en febrero de 2014, incluye siete caminos, que constituyen las líneas estratégicas para alcanzar el desarrollo rural integral. Uno de ellos es el Camino del emprendimiento e inversión para la generación de empleo, que tiene entre sus objetivos “promover la inversión responsable social y ambientalmente que cree empleo de manera masiva, decente y formal para el sujeto priorizado”, que es la población rural en situación de pobreza y pobreza extrema” (Plan para Implementar la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral). La incongruencia del salario mínimo diferenciado con las políticas adoptadas por el actual gobierno, especialmente con la PNDRI, fue señalada por el Secretario Ejecutivo del Gabinete de Desarrollo Rural, cuando afirma que los salarios diferenciados buscan atraer inversiones y generar empleo para los sujetos priorizados y que la manufactura ligera es intensa en mano de obra y ambientalmente responsable, pero que “la controversia surge porque el salario de Q 1,500 deprimiría los ingresos de los territorios. Es allí donde la medida se distancia del plan de desarrollo rural”, calificando de “perversa la competencia entre los países para atraer capitales en detrimento de los salarios y los ingresos fiscales”, y que “se argumenta que es mejor recibir Q 1,500 que nada”, pero que es “necesario establecer cuánto necesita la gente para cubrir su consumo calórico”. Concluye que se pone “en los zapatos de los alcaldes y entiendo su empeño en generar empleo”.

59

12. Posibilidad de deslocalización de empresas En los acuerdos gubernativos donde se fijaron los salarios mínimos diferenciados se establece que las empresas que actualmente tienen operaciones industriales de exportación y decidan acogerse al régimen salarial de mínimos diferenciados, deberán presentar una declaración jurada en donde indicarán el número de plazas de trabajo que tienen en el territorio nacional en la fecha que presenten la solicitud. En dicha declaración expresarán “que esos puestos de trabajo se mantendrán abiertos y con personal contratado durante el tiempo que operen industrialmente en la nueva circunscripción económica a la que aplican o, por lo menos, si el mercado mantiene las condiciones que se lo permitan, durante los siguientes tres (3) años a partir de la autorización de apertura de sus nuevas operaciones” (Artículo 8 del Acuerdo Gubernativo No. 471-2014, que se repite en los otros tres). La redacción es confusa, pues tal como se plantea la condición, incluso durante los tres primeros de autorización de nuevas operaciones, el mantenimiento de los puestos de trabajo actualmente existentes estará sujeto a que las condiciones de mercado lo permitan. Es dable suponer que la falta de condiciones podrá ser fácilmente comprobada por una empresa de vestuario y textil actualmente instalada en el país – antes o después del plazo de tres años – mediante, por ejemplo, la comunicación de un cliente, en donde indique que no está interesado en continuar utilizando sus servicios. 60

ASIES

Por ello es posible que la fijación de un salario mínimo menor en los cuatro municipios tenga como resultado, en el corto plazo (no más de tres años) la deslocalización o traslado de empresas ubicadas en otras partes del país, especialmente en el departamento de Guatemala, hacia los municipios con salario más bajo. Esto es factible en la medida que se trata de empresas de manufactura ligera, extremo que no es definido en los acuerdos gubernativos. En varias definiciones, una relacionada con industrias ligeras o de transformación, indica que “son las encargadas de producir bienes que pueden ser consumidos directamente por la población. Se encuentra la industria alimentaria, textil, química, electrónica, automovilística y naval”.17

Tomando en consideración la naturaleza de las instalaciones y equipos que utilizan las industrias dedicadas a la maquila o ensamble de piezas de vestuario, también puede afirmarse que el traslado de operaciones a los municipios donde se establecieron los salarios mínimos diferenciados no tendrá un costo elevado, por lo que, en sentido estricto no habrá creación de nuevos empleos, sino que únicamente cambio de trabajadores, con la indudable y exclusiva ventaja para las empresas de operar con costos salariales substancialmente menores.



17

http://conceptodefinicion.de/industria/

61

13. La intervención de autoridades municipales Es también necesario referirse a lo inconveniente que resulta involucrar a los alcaldes municipales en la toma de decisiones relativas al salario mínimo. En primer lugar, los gobiernos municipales no están legalmente habilitados para conocer o actuar en temas relacionados con la aplicación de la legislación laboral y con la política laboral, por lo que se viola el principio de legalidad. Particularmente en medios cercanos al sector empresarial se cuestiona frecuentemente la “politización” de las decisiones de la administración pública y, en este caso, se abrió la puerta para la participación de funcionarios cuyas actuaciones tienen, en la mayoría de casos, un interés eminentemente político, con poco conocimiento y respeto de los mecanismos de control de legalidad establecidos por la Constitución y las leyes del país.

Esto se evidencia en declaraciones recogidas por los medios de comunicación. Al referirse a la suspensión acordada por la Corte de Constitucionalidad, de acuerdo con Prensa Libre (2/2/15), los alcaldes manifestaron que “si la resolución es quitarnos esa oportunidad, entonces les exigimos que ustedes le den trabajo a nuestra gente… Y vamos a traerlos aquí para que los magistrados les expliquen por qué les quitaron la oportunidad de un empleo formal y a tener una vida digna”.

62

ASIES

14. Conclusiones l

l

l

El salario mínimo es una de las instituciones más antiguas e importantes del mercado de trabajo. En Guatemala adquirió rango constitucional en 1945. Su objetivo fundamental es establecer un piso salarial, para mejorar y proteger el ingreso de los trabajadores que devengan salarios más bajos

Experiencias latinoamericanas recientes indican que el salario mínimo puede desempeñar un papel clave en la reducción de la pobreza. Para ello su fijación no debe depender únicamente de cuestiones técnicas, sino que la decisión de política pública de mejorar la situación de los trabajadores. Al tener un impacto favorable en la demanda agregada, se convierte en un importante factor de desarrollo, para lo cual es necesario que la política de salario mínimo sea sostenida en el tiempo, prudente y moderada, con incrementos graduales. Los criterios para la fijación del salario mínimo, contemplados en la normativa nacional e internacional, buscan el equilibrio entre las necesidades y expectativas de los trabajadores y las posibilidades de las empresas, así como la contribución que puede hacer a lograr un alto nivel de empleo. El factor que permite conciliar esos criterios es la productividad.

63

l

l

l

l

64

En el caso de los salarios mínimos diferenciados no se tienen en consideración las necesidades reales de los trabajadores y de las familias.

El marco legal guatemalteco en materia de salarios mínimos es suficientemente desarrollado y es congruente con los convenios internacionales de trabajo relacionados con el tema. Un aspecto fundamental es que, de acuerdo con el Convenio 131 de la OIT, los salarios mínimos no pueden reducirse. En el proceso de discusión y aprobación de los salarios mínimos diferenciados no se cumplieron preceptos establecidos en el Código de Trabajo y en el Reglamento de la Comisión Nacional del Salario.

La aprobación de los salarios mínimos diferenciados contraviene claramente el compromiso asumido por Guatemala en el Capítulo Laboral del DR-CAFTA, que se refiere a debilitar la legislación laboral, entre la cual, para efectos de dicho tratado, está expresamente señalado el salario mínimo, con la finalidad de promover el comercio o estimular el establecimiento, adquisición, expansión, o retención de inversiones. El Código de Trabajo permite fijar salarios mínimos en diferentes modalidades y combinarlas en la forma que se considere pertinente a las condiciones del país y de la economía: circunscripciones geográficas, tipo de actividad, tamaño de empresa e incluso para una empresa individual. El salario mínimo para la actividad exportadora y de maquila es un ejemplo de salario mínimo que se diferenció del que en su momento regía para las actividades no agrícolas.

ASIES

l

l

l

l

En los países centroamericanos se utiliza una amplia variedad de modalidades de salario mínimo. Salvo el caso de Honduras – con el salario mínimo regionalizado, en el cual resulta evidente que están inspirados los salarios mínimos diferenciados -en ningún otro país las brechas por tamaño empresa, región, tipo de actividad o nivel de cualificación, son tan grandes como la que se pretende establecer en Guatemala entre el resto de salarios mínimos y los diferenciados. En Nicaragua y Panamá los salarios mínimos para las empresas instaladas en zonas francas, donde se benefician de exenciones tributarias, son mayores que los fijados para empresas que están afectas al régimen tributario regular. Significa que se les obliga a compensar el tratamiento fiscal favorable con una mejor remuneración del trabajo.

El derecho al trabajo no debe oponerse a los derechos en el trabajo, pues en caso contrario se apuesta por la creación de empleo precario, bajo el supuesto de que es preferible algún ingreso a carecer de él. Lo que deben buscar el Estado, en consulta con los interlocutores sociales, es conciliar el derecho al trabajo con los derechos laborales garantizados por la legislación del trabajo y los principios protectores que la inspiran. Si bien las personas individualmente, acuciadas por la necesidad, se pueden ver forzadas a aceptar cualquier condición laboral, la política laboral en general, y la salarial en particular, no puede sustentarse en un postulado de esa naturaleza. Su objetivo fundamental

65

l

l

l

66

es velar porque esa necesidad no se convierta en un factor que favorezca la precariedad laboral. Como señalara el Director General de la OIT, cuando presentó a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999 el concepto de trabajo decente, que actualmente goza de universal aceptación, “no cabe disociar la cantidad del empleo de su calidad”.

El monto en el que fueron fijados los salarios mínimos diferenciados vulnera principios fundamentales del Derecho del trabajo y de los derechos sociales, como el de progresividad y no regresividad. La regresividad puede ser aceptable en un determinado momento, siempre que sea razonable y proporcional. La reducción que implican los salarios mínimos diferenciados con relación a los vigentes en el año anterior, es claramente desproporcionada y no toma en cuenta las posibilidades reales de las empresas para pagar un salario mayor al que se estableció, lo que le resta razonabilidad. Los salarios mínimos diferenciados también violan el principio de igualdad de remuneración y de no discriminación, considerado uno de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Con relación al costo de la Canasta Básica de Alimentos, los salarios mínimos diferenciados ponen a los trabajadores en imposibilidad de cubrir los requerimientos mínimos de ingesta energética y proteínica. Los trabajadores y sus familias son condenados de esa manera a la subalimentación y a mantenerse en una situación de pobreza.

ASIES

l

l

La información estadística sobre ingresos laborales que utilizó el gobierno para fijar los salarios mínimos diferenciados – según se puede determinar por las presentaciones elaboradas por el Ministerio de Economía - es la del ingreso promedio regional que reporta la Encuesta de Condiciones de Vida de 2011. Ignora, por consiguiente, la evolución favorable que se registra en 2013 y 2014, de acuerdo con los datos de las encuestas nacionales de empleo e ingresos de esos años. Como se demuestra en el numeral 9 de este documento, la realidad salarial del país es compleja, y se toma como referencia el ingreso promedio del ocupado en la actividad agrícola, en lugar del ingreso promedio de los asalariados de la industria manufacturera.

Tampoco se toma en consideración que los trabajadores agrícolas o los que laboran en ocupaciones elementales carecen de las destrezas y habilidades necesarias para desempeñar labores en la industria de manufactura ligera. El ingreso promedio del ocupado en las actividades agrícolas coincide con el promedio que perciben los trabajadores que no tienen ningún nivel educativo. Por el nivel educativo y por las destrezas y habilidades de que disponen, esos trabajadores difícilmente pueden optar a puestos de trabajo en empresas de manufactura ligera. Quiénes sí pueden hacerlo son los que tienen estudios de nivel básico y diversificado quienes, incluso los trabajadores por cuenta propia, tienen ingresos superiores, en promedio, entre un 33% y un 90% a los salarios mínimos diferenciados que se pretende imponer.

67

l

l

l

68

l

Un estudio de la OIT sobre el salario mínimo en cuatro países, incluyendo Costa Rica, demuestra que, salvo casos extremos donde se fija a un nivel muy alto o muy bajo, su cumplimiento depende de la calidad de la institucionalidad laboral, dentro de la cual corresponde un lugar fundamental a la Inspección General de Trabajo, la cual tiene la obligación legal de coordinar su labor con otros servicios de inspección, particularmente los del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

Para lograr el efectivo cumplimiento del salario mínimo también es necesario, como señalan los convenios 26 y 131 sobre la fijación de salarios mínimo, que se establezca un apropiado sistema de sanciones. La experiencia en los cuatro países estudiados por la OIT confirma que un régimen sancionatorio disuasivo es indispensable para mejorar su cumplimiento.

Es improcedente e injusto que, ante las serias dificultades que enfrenta Guatemala en materia de seguridad, conflictividad, infraestructura, costo de la energía eléctrica debilidad institucional y falta de certeza jurídica, entre otros factores, se pretenda que la competitividad y la atracción de inversiones se logren ofreciendo mano de obra barata, que solamente contribuirá a profundizar la desigualdad, que es el principal problema estructural de Guatemala, causa profunda de la pobreza y del deficiente desempeño económico. Los salarios mínimos diferenciados no son congruentes con los compromisos relativos al trabajo

ASIES

contenidos en los Acuerdos de Paz y con el marco de políticas adoptado por el gobierno, que proclaman la necesidad de superar las precarias condiciones de trabajo y el empleo de subsistencia, e incluyen la meta de aumentar el número de trabajadores que ganan por encima del salario mínimo. Resulta cuando menos sorprendente que se pretende alcanzar el aumento de ese número de trabajadores mediante el simple e injusto expediente de bajar el salario mínimo.

l

Es particularmente incongruente con la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, que tiene como sujeto priorizado a la población rural en situación de pobreza y pobreza extrema, y que se propone el objetivo de “promover la inversión social y ambientalmente responsable que cree empleo de manera masiva, decente y formal”.

l

La experiencia de Honduras, con el salario mínimo regionalizado, demuestra que una drástica reducción del salario mínimo no se traduce necesariamente en la creación masiva de empleo. También permitió la deslocalización de empresas, con lo cual no se da el supuesto de la creación de nuevos empleos, solamente cambio de unos empleos por otros.

l

l

La intervención de autoridades municipales en temas relacionados con el salario mínimo carece de sustento legal, y es peligrosa desde el punto de vista de la politización de las decisiones.

Como conclusión general puede afirmarse que la creación de los salarios mínimos diferenciados

69

solamente es una oportunidad para que un cierto número de empresarios tengan ganancias adicionales, seguramente desproporcionadas, derivadas de la drástica rebaja de los costos laborales que representan los salarios mínimos diferenciados. Por ello, desde el punto de vista del objetivo de creación de trabajo decente, de superación de la pobreza y de la desigualdad, de los principios que inspiran los derechos sociales y el Derecho del trabajo y del ordenamiento jurídico vigente, es un absoluto desacierto y un peligroso precedente en materia de política social.

70

ASIES

Bibliografía Barreto, Hugo, 2002. Derecho al empleo y derecho del trabajo: una dialéctica de interferencias. En: Contribuciones, Año XIX, No. 4. Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung.

CEPAL (2014). La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Ermida, Oscar, 2011. Protección, igualdad, dignidad, libertad y no discriminación. En Revista Real Card, No.5. Guatemala: Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Iribarren, Jesús y Gutiérrez, José, 1981. Ocho grandes mensajes. Biblioteca de Autores Cristianos. Madrid: Editorial Católica S. A.

Jones, Chester (1980). Trabajo. Del mandamiento a la Ley Contra la Vagancia. En: Economía de Guatemala 1750-1940. Tomo II. Antología de lecturas y materiales. Guatemala: Facultad de Humanidades, Universidad de San Carlos de Guatemala.

Juan Pablo II, 1981. Laborem exercens. Carta encíclica sobre el trabajo humano, en el 90 aniversario de la Rerum Novarum. Departamento de Laicos de la Conferencia Episcopal de Guatemala. Guatemala: Imprenta Iberia. 71

Klein, Emilio (2010). Condicionantes laborales de la pobreza rural en América Latina. En: Políticas de mercado de trabajo y pobreza rural en América Latina. CEPAL/OIT/FAO. Santiago de Chile. Maloney, William y Núñez, Jairo, 2003. Measuring the Impact of Minimum Wages: Evidence from Latin America. NBER Working Paper No. 9800. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Marinakis, Andrés (2006). Desempolvando el salario mínimo: Reflexiones a partir de la experiencia en el Cono Sur. En: Marinakis y Velasco (eds.). ¿Para qué sirve el salario mínimo? Elementos para su determinación en el Cono Sur. Santiago: OIT

OIT, 1999. Trabajo decente. Memoria del Director General. Conferencia Internacional del Trabajo 87ª Reunión, 1999. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo. OIT, 2003. La hora de la igualdad en el empleo. Informe del Director General. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Conferencia Internacional del Trabajo, 91ª reunión. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo. OIT, 2010. Panorama Laboral América Latina y el Caribe 2010. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima: Organización Internacional del Trabajo. OIT, 2011. Panorama Laboral América Latina y el Caribe 2011. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima: Organización Internacional del Trabajo. 72

ASIES

OIT, 2013. Panorama Laboral América Latina y el Caribe 2013. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima: Organización Internacional del Trabajo.

OIT, 2014. Incumplimiento con el salario mínimo en América Latina. El peso de los factores económicos y sociales. Andrés Marinakis (Editor). Santiago: Organización Internacional del Trabajo Rivas, Oscar, 2008. Política salarial. En: Insumos para la elaboración de políticas laborales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Proyecto Apoyo para la elaboración de la política laboral de Guatemala. Guatemala: ASIES.

73

ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana.